§ 6. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ в РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Кардинальные экономические преобразования неизбежно влекут за собой изменения в правой сфере. Вместе с тем никакие реформы в области экономики немыслимы без серьезного обновления законодательства о юридических лицах. Как отмечает Б.И. Пугинский, регулятивные возможности юридического лица всегда должны учитываться и использоваться органами хозяйственного управления при решении вопросов концентрации общественного производства, совершенствования деятельности отдельных звеньев экономики641. Существующая система юридических лиц сложилась в 90-е гг. XX в., когда Россия находилась еще в самом начале формирования нового экономического механизма и строительства правового государства. Очевидно, что с изменением условий общественно-экономической жизни эта система нуждается в совершенствовании. Попробуем определить возможные перспективы дальнейшего развития системы юридических лиц в современном российском гражданском праве. Сокращение числа оргаиизациоиио-правовых форм коммерческих юридических лиц. Представляется, что с позиций цивилистиче- ской науки существующее многообразие организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц не вполне оправданно. Как справедливо указывает Е.А. Суханов, закрытый перечень видов коммерческих юридических лиц, который достаточно сложно нарушить даже законодателю, имеет важное гражданско-правовое значение, ибо дает исчерпывающее представление обо всех разновидностях, препятствуй появлению среди участников оборота сомнительных образований642. Между тем в последнее время наметилась негативная тенденция размывания правовых форм коммерческих организаций, установленных действующим ГК РФ. Для примера достаточно назвать закон «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», которым фактически создана новая организационно-правовая форма коммерческого юридического лица - народное предприятие, соединяющее в себе черты акционерного общества и производственного кооператива, что прямо противоречит нормам ГК РФ (п. I ст. 2, п. 2 ст. 50)643. Возможно, следует вообще сократить число организационных форм коммерческих юридических лиц. Дело в том, что на практике полные товарищества и общества с дополнительной ответствен- ностью фактически не создаются. Коммандитные товарищества изредка используются коммерсантами, причем, как правило, не для систематического осуществления предпринимательской деятельности, а с целью сокрытия других фактов, когда в этом возникает необходимость. Учредительный договор о создании коммандитного товарищества может прикрыть кредитный договор, в котором кредитором является якобы полный товарищ, а должником - вкладчик. Нередко коммандитное товарищество создается исключительно с целью минимизировать или вовсе избежать уплаты таможенных пошлин на импортные товары, которые ввозятся на территорию РФ «в качестве вклада в уставный капитал коммандитного товарищества». Кроме того, коммандитное товарищество дает учредителям легальную возможность уменьшения налогооблагаемой базы, ибо соглас но подп. 4 п. 3 ст. 39 Налогового кодекса РФ644 вклады в уставный капи- тал хозяйственных обществ и товариществ не являются объектом налогообложения645. В качестве формы ведения постоянного бизнеса коммерсанты предпочитают создавать общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества, которые позволяют максимально ограничить предпринимательские риски. Так, по данным Государственного комитета РФ по статистике, на I января 2002 г. в Российской Федерации насчитывалось 3 594 ООО коммерческих юридических лиц, из которых 79 ООО составляли унитарные предприятия, 2273 000 - хозяйственные товарищества и общества, в том числе 438 000 - акционерные общества646. Ученые-правоведы неоднократно указывали, что важнейшей задачей российского законодателя должна стать защита интересов потенциальных контрагентов и кредиторов юридического лица647. С этой точки зрения наилучшими организационными формами, использование которых недобросовестными лицами весьма затруднительно, являются полные и коммандитные товарищества. Поэтому законодателю надлежит всемерно поддерживать товарищества, создавать для них благоприятный режим налогообложения и кредитования, предоставить иные льготы, подобные тем, которые установлены Федеральным законом от 12 мая 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»648. Необходимо изменить норму п. 4 ст. 66 ГК РФ, разрешив участвовать в товариществах гражданам, не имеющим статуса предпринимателя. Кроме того, весьма интересной и перспективной формой юридического лица является известное европейскому континентальному праву акционерное коммандитное товарищество, которое может выпускать акции на полную стоимость вкладов коммандитистов (вкладчиков)649. Одновременное существование общества с ограниченной ответственностью и закрытого акционерного общества также не вполне целесообразно. Как отмечает Е.А. Суханов, навязанная нашему законодательству конструкция закрытых акционерных обществ, воспроизводящая категорию англо-американской closed corporation и выполняющая те же функции, что и общество с ограниченной ответственностью, представляется крайне неудачной650. Действительно, в развитых европейских странах закон предусматривает только одну из этих форм - либо общество (товарищество) с ограниченной ответственностью (Франция, ФРГ и др.), либо закрытое акционерное общество (Нидерланды, Финляндия и пр.). Сходство этих конструкций очевидно, особенно с учетом факта, что в закрытых акционерных обществах акции, существующие обычно в бездокументарной форме, распределяются только среди учредителей общества или иного, заранее определенного круга лиц, и акционеры имеют преимущественное право на приобретение акций, продаваемых другими акционерами (п. 3 ст. 7 Закона об акционерных обществах). Единственное принципиальное различие между названными формами состоит в том, что при выходе из акционерного общества, который происходит путем отчуждения акций, акционер получает только их рыночную стоимость. В случае выхода участника из общества с ограниченной ответственностью ему выплачивается действительная стоимость его доли, определяемая на основании данных бухгалтерской отчетности общества за год, в течение которого было подано заявление о выходе из общества, либо с его согласия участнику выдается в натуре имущество такой же стоимости, а в случае неполной оплаты вклада в уставный капитал общества - действительная стоимость части его доли, пропорциональной оплаченной части вклада (п. I ст. 26 Закона об обществах с ограниченной ответственностью). При выборе одной из этих форм следует учитывать их специфику. Как полагают многие исследователи, компания с ограниченной ответственностью по своей правовой природе гораздо ближе к товариществам, нежели к обществам, и является скорее объединением лиц, нежели капиталов651. В дореволюционной России, а затем и в ГК РСФСР 1922 г. данная конструкция называлась товариществом и до сих пор именуется так в большинстве зарубежных правопорядков. Убедительным доказательством товарищеской природы общества с ограниченной ответственностью по российскому праву является наличие между его учредителями (участниками) учредительного договора, который заключается при создании общества и действует до момента его ликвидации, устанавливая обязательственные и корпоративные правоотношения как между обществом и его участниками, так и между самими участниками в процессе деятельности общества (п. I ст. 89 ГК РФ; п. I ст. 11, п. I ст. 12 Закона об обществах с ограниченной ответственностью). Причем в силу фидуциарной природы учредительного договора отношения между участниками общества с ограниченной ответственностью носят доверительный характер652, что не исключает возможности сговора и злоупотреблений со стороны недобросовестных партнеров, например нецелевого использования имущества, приобретенного от имени и на средства общества, и пр. В правовой литературе отмечается, что для нормального функционирования компании с ограниченной ответственностью не требуются фондовые биржи и иные институты первичного и вторичного рынка ценных бумаг653. Думается, что обществам с ограниченной ответственностью следует запретить выпуск не только акций, но и облигаций, поскольку возможность привлечения заемного капитала третьих лиц должна быть обусловлена предоставлением надежных гарантий обеспечения их законных интересов, прежде всего путем установления достаточно жестких, императивных законодательных норм, которые регламентируют порядок уменьшения уставного капитала, совершения крупных сделок и другие операции, затрагивающие имущественную сферу юридического лица (ст. 20, 29, 45, 46, 49 и др. Закона об обществах с ограниченной ответственностью). Однако реальное соблюдение этих правил возможно только в рамках открытого (анонимного) акционерного общества, участники которого не связаны между собой доверительными отношениями, а зачастую вообще не знают о существовании друг друга. Следует обратить внимание,, что, по данным Министерства РФ по налогам и сборам, к I января 2003 г. из 3 500 ООО юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, только 1900 ООО организаций заявили о своем существовании. Около I 600000 фирм не прошли перерегистрацию654. Как считают в налоговом ведомстве, 80 % из них «мертвы», поскольку в течение 2002 г. вообще не сдавали в налоговые органы никакой отчетности, а остальные сдавали пустые бланки, в которых указывали, что никакой деятельности не осуществляют. Практика регистрирующих органов свидетельствует, что большинство таких фирм составляют акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, причем нередко созданные по подложным документам. Безусловно, немедленное исключение общества с ограниченной ответственностью или закрытого акционерного общества из перечня разрешенных форм коммерческих организаций было бы преждевременным. Вместе с тем представляется, что даже полный отказ от этих двух организационных форм станет безболезненным для добросовестных предпринимателей. Наряду с действенной государственной поддержкой полных и коммандитных товариществ, ужесточением контроля за процессом создания коммерческих юридических лиц подобное решение будет способствовать не только сокращению числа фирм-однодневок, но и улучшению общего климата в сфере бизнеса. По такому пути идет законодательство многих европейских стран. Например, в Дании учредителям предоставлена большая свобода выбора организационно-правовой формы коммерческого юридического лица. Они могут создать не только публичную или частную компанию с ограниченной ответственностью, но и организацию, сочетающую элементы самых разных, не запрещенных законом форм юридических лиц, в том числе полного или коммандитного товарищества, кооператива (andelsselskab). Вместе с тем налоговое законодательство значительно ограничивает эту свободу, что постепенно сокращает число экономически выгодных структур. Поэтому компании с ограниченной ответственностью обычно создаются в форме общества с ограниченной ответственностью (private limited company; anpartselskab) или открытого акционерного общества (public limited company; aktieselskab)655. Российский законодатель предпринял только первые шаги в этом направлении. Можно приветствовать упразднение фигуры дочернего предприятия - весьма странной для цивилизованного правопорядка формы коммерческой организации (п. 7 ст. 114 ГК РФ). До недавнего времени дочерние предприятия как юридические лица создавались государственными (муниципальными) унитарными предприятиями ис- ключительно с целью растаскивания государственного имущества, в том числе путем передачи его дочерними предприятиями в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ, поскольку для совершения такого рода сделок согласия собственника-государства уже не требовалось. Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (п. I ст. 2, абз. 8 ст. 38) прямо запретил унитарным предприятиям создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). В условиях рыночной экономики также представляется весьма сомнительным сохранение формы государственного (муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Думается, что эти предприятия являются всего лишь данью далеко не лучшим традициям российского права советского периода, уродливым наследием нашего социалистического прошлого. Как считает Е.А. Суханов, конструкция предприятия как юридического лица - несобственника, находящегося под полным контролем учредителя, не несущего при этом ответственности по его долгам, никак не может быть признана отвечающей потребностям рыночного имущественного оборота. Наиболее удачным употреблением данного термина является его использование в смысле имущественный комплекс, принадлежащий предпринимателю (ст. 132 ГК РФ)656. Конечно, мы не призываем к немедленной ликвидации этих предприятий, поскольку необходимость осуществления более или менее жесткого государственного контроля за определенными сферами промышленного производства, за оборотом отдельных видов товаров очевидна. Однако в подобных случаях вместо государственного (муниципального) предприятия может быть создано акционерное общество, все акции которого принадлежат государству или иному публично-правовому образованию. Вместе с тем интересы государства (иного публичного образования), желающего оставить за собой право собственности на определенное имущество (землю, здания или сооружения, иные средства производства, производимую продукцию и пр.), можно обеспечить путем сохранения конструкции федерального (муниципального) казенного предприятия, которому только в оперативное управление собственник передает имущество и за долги которого он несет субсидиарную ответственность. Упорядочение существующей системы некоммерческих юридических лиц также представляется весьма необходимым. Как подчеркивает Е.А. Суханов, формы некоммерческих организаций предполагались достаточно многообразными, поэтому не стали указывать их закрытый перечень непосредственно в ГК РФ. Однако это многообразие начало переходить все разумные границы. Например, трудно было предвидеть появление государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией для осуществления неких функций исключительно на основе федерального закона, без учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ'. Действительно, Федеральным законом от 25 июня 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций»657 (далее - Закон о реструктуризации кредитных организаций) открытое акционерное общество, небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» было преобразовано в государственную корпорацию «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (АРКО). Статус ГК «АРКО» определяется данным Законом, анализ которого позволяет сделать вывод, что корпорация представляет собой некоммерческую организацию (п. 2 ст. 28 Закона), обладающую специальной правоспособностью (ст. 32 Закона), созданную с целью реструктуризации (ст. 29 Закона), т.е. осуществления комплекса мер, направленных на преодоление финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Корпорация является собственником своего имущества, самостоятельно отвечает по своим обязательством этим имуществом; государство не отвечает по долгам корпорации, корпорация не отвечает по долгам государства (ст. 31 Закона). Генеральный директор корпорации назначается Советом директоров, в состав которого входят представители Правительства РФ и Банка России (ст. 34, 38 Закона)658. Более того, чтобы выделить особый статус ГК «АРКО», Федеральным законом от 25 июня 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»»659 (далее - Закон о внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях») Закон о некоммерческих организациях специально был дополнен нормами, которые закрепили правовое положение государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (п. I ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях). Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ (п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях). Как отмечается в правовой литературе, действующий ГК РФ не только содержит открытый перечень некоммерческих организаций, допуская установление законодательными актами самых разных правовых форм некоммерческих юридических лиц, но и закрепляет принципиальную возможность осуществления ими предпринимательской деятельности. В результате получилось, что перечень некоммерческих организаций постоянно пополняется, а на практике большинство из них активно используется в целях ухода от налогообложения660. Например, в соответствии с нормой п. 2 ст. 11 Федерального закона от 20 марта 1996 г. «О рынке ценных бумаг»661 (далее - Закон о рынке ценных бумаг) деятельность фондовой биржи может осуществляться юридическим лицом в форме некоммерческого партнерства или акционерного общества. He удивительно, что фондовые биржи, например Московская центральная фондовая биржа (МЦФБ), обычно создавались в форме некоммерческого партнерства, поскольку налогообложение некоммерческой организации благоприятнее по сравнению с коммерческой. Удобный способ оптимизации налогообложения адвокатов предусмотрен Законом об адвокатуре, закрепляющим в качестве разновидно стей некоммерческих организаций коллегию адвокатов и адвокатское бюро, которые выступают как налоговые агенты адвокатов, являющихся их членами, по доходам, полученным ими в связи с осуществлением адвокатской деятельности, а также в качестве их представителей по расчетам с доверителями и третьими лицами и другим вопросам, предусмотренным учредительными документами коллегии или бюро адвокатов (ст. 22, 23 Закона об адвокатуре; ст. 226, 244 Налогового кодекса РФ). Оправдывая устремления отечественных коммерсантов, некоторые ученые, напротив, утверждают, что перечень организационно-правовых форм, содержащийся в Законе о некоммерческих организациях, не отражает в полной мере потребностей предпринимателей. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей создан в форме общественной организации, его членами являются физические и юридические лица. Между тем согласно ст. 6 Закона о некоммерческих организациях предусматривается, что общественные организации создаются только гражданами (физическими лицами)662. Действительно, Закон о некоммерческих организациях содержит необоснованный запрет одновременного участия граждан и юридических лиц в деятельности некоторых видов некоммерческих объединений. В интересах всех участников имущественного оборота данную проблему можно безболезненно разрешить путем отмены указанного ограничения, а также уравнивания, где возможно, правового статуса физических и юридических лиц. Например, индивидуальные предприниматели, к деятельности которых применяются правила, регулирующее деятельность коммерческих юридических лиц, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения (п. 3 ст. 23 ГК РФ), могут участвовать в создании ассоциаций (союзов) наряду с другими юридическими лицами. Аналогичным образом граждане и юридические лица могут быть членами одного потребительского кооператива (п. I ст. 116 ГК РФ). Определение правового статуса всех видов юридических лиц. Необходимо четко определить правовой статус целого ряда юридических лиц, организационная форма которых вызывает сомнения. Согласно п. I ст. 4 Федерального закона от 26 октября 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»663 (далее - Закон о поставках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд) государ ственными заказчиками в том числе могут выступать некие продовольственные корпорации, создаваемые на основе взаимных соглашений между субъектами РФ. В правовой литературе справедливо отмечается, что закон не только не содержит нормы об организационно-правовой форме этого субъекта, но даже не указывает, является ли эта организация коммерческой или некоммерческой. Это означает, что при создании учредители вправе выбрать любую форму юридического лица664. Закон о торгово-промышленных палатах предусматривает, что торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. При этом ни сам закон, ни устав ТПП РФ не определяют ее организационно-правовую форму. Ряд ученых, в частности К. П. Беляев665, Е.А. Суханов666, полагают, что ТПП является разновидностью ассоциации. Федеральным законом от 20 марта 1996 г. «О рынке ценных бумаг»667 допускается создание саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, объединяющих профессиональных участников рынка ценных бумаг и действующих на принципах некоммерческой организации (ст. 48-50 Закона). Согласно п. 1.3 Положения «О саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг», утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от I июля 1997 г. №24668, саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг является основанная на членстве некоммерческая организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг и осуществляющая свою деятельность в качестве саморегулируемой организации на основании лицензии, выданной Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг. Правовая форма этой организации прямо не определена, хотя анализ содержания назван ных правовых актов позволил исследователям утверждать, что данное юридическое лицо является ассоциацией669. Создание похожих саморегулируемых организаций арбитражных управляющих предусмотрено ст. 21, 22 Федерального закона от 27 сентября 2002 г. «О несостоятельности (банкротстве)». Более чем странными формами некоммерческих организаций являются объединения работодателей, создание которых предусмотрено Законом об объединениях работодателей. Согласно ст. 3 данного Закона объединение работодателей есть форма некоммерческой организации, основанная на членстве работодателей (юридических и/или физических лиц). Правовое положение объединений работодателей определяется Конституцией РФ, международными договорами РФ, Законом об объединениях работодателей и иными федеральными законами. Любопытно, что при выходе из объединения работодателей его члены не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность объединения, в том числе на членские и иные взносы, если иное не предусмотрено уставом объединения (п. 2 ст. 16 Закона). Анализ норм этого Закона позволяет сделать вывод, что объединение работодателей по форме представляет собой организацию, близкую к объединениям юридических лиц - ассоциациям и союзам (ст. 121 ГК РФ). Как видим, организационно-правовые формы некоммерческих юридических лиц создаются весьма хаотично, а уровень подготовки соответствующих законодательных актов находится ниже всякой критики. He секрет, что многие законы принимаются без всякой системы, на потребу сегодняшнего дня и в угоду сиюминутным интересам предпринимательского лобби, знающего, что их принятие не требует внесения изменений в ГК РФ. По мнению Е.А. Суханова, учитывая эти обстоятельства, законодатель должен сформулировать в действующем ГК РФ жесткий запрет на изменение его норм отдельными федеральными законами и установить закрытый перечень всех видов коммерческих и некоммерческих юридических лиц670. Упорядочение терминологии действующего законодательства о юридических лицах является абсолютно необходимым. Например, в ряде случаев законодатель совершенно необоснованно заменяет усто явшийся термин юридическое лицо термином организация, смысл которого далеко не однозначен. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить отдельные формулировки ГК РФ: «Юридическим лицом признается организация...» (п. I ст. 48); «К юридическим лицам... относятся общественные и религиозные организации (объединения)...» (п. 3 ст. 48); «Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями...» (п. 2 ст. 50) и др. Кроме того, нужно исключить из действующего законодательства одноименные названия, присвоенные абсолютно разным формам (видам) юридических лиц. Вызывает недоумение неясность терминологии действующего российского законодательства о кооперации, которая не позволяет четко разграничить понятия производственный кооператив, потребительский кооператив, потребительское общество, сельскохозяйственный кооператив. Закон о потребительской кооперации определяет правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности потребительских обществ и их союзов, составляющих потребительскую кооперацию РФ. Согласно норме ст. 5 данного Закона потребительское общество может быть создано в форме потребительского кооператива. Вместе с тем норма ст. 2 этого Закона устанавливает ограничения на использование в наименовании юридического лица слов потребительское общество, союз потребительских обществ, поскольку Закон не распространяется на потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность на основании Закона о сельскохозяйственной кооперации, а также на иные специализированные потребительские кооперативы (гаражные, жилищно-строительные, кредитные и др.). В названиях указанных потребительских кооперативов использование слов потребительское общество, союз потребительских обществ не допускается. Согласно нормам ст. I Закона о потребительской кооперации потребительским обществом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц, созданное на основе членства путем объединения имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной или иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей его членов. Основными задачами потребительского общества являются: закупка у граждан и юридических лиц продукции сельского хозяйства и промыслов, дикорастущих плодов, ягод и грибов, лекарственного сырья с последующей их переработкой и реализацией; производство пищевых продуктов и непродовольственных товаров с последующей их реализацией через организа ции розничной торговли; оказание членам потребительских обществ производственных и бытовых услуг и т.д. Как видим, несмотря на название потребительское общество представляет собой специфическую форму не потребительского, а производственного кооператива, особенности статуса которого связаны с предметом и целями его деятельности. В соответствии с нормой п. I Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-I671, Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. В то же время акционерный инвестиционный фонд, деятельность которого регламентируется Федеральным законом от 11 октября 2001 г. «Об инвестиционных фондах»672, фондом не является, а представляет собой открытое акционерное общество, исключительный предмет деятельности которого составляет инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты (ст. 2). Необходимость введения категории публичного юридического лица. Представляется целесообразным ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую во многих развитых правопорядках. Как замечает профессор Е.А. Суханов, у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками?673 Позиция отечественного законодателя и правовой науки674 в отношении публичных и частных юридических лиц коренным образом отличается от зарубежной доктрины. Действующее законодательство (гл. 5 ГК РФ) выделяет государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования в качестве самостоятельных, особых субъектов права (sui generis), существующих наряду с юридическими и физическими лицами. Прежние Гражданские кодексы РСФСР (1922, 1964 гг.) не знали подобного деления, хотя в ст. 24 ГК РСФСР 1964 г. было прямо указано на то, что учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете, в случаях, предусмотренных законодательством Союза CCP и РСФСР, действуют от имени соответственно Союза CCP или РСФСР675. Конституция СССР 1936 г. и принятые в ее развитие законодательные акты признавали юридическими лицами Советы депутатов трудящихся, что не исключало возможности признания юридической личности за административно-территориальным образованием в целом (областью, краем, районом, городом, селом)676. Однако в целом государство рассматривалось как единый субъект гражданских правоотношений, а государственная собственность - как общенародное достояние, обусловливающее «единство фонда» государственного имущества. В настоящее время государство (Российская Федерация), субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа), а также муниципальные образования (городские, сельские поселения и др.) признаются участниками гражданских правоотношений в качестве публично-правовых образований наряду с физическими и юридическими лицами (п. I ст. 124 ГК РФ). Как писал П. В. Звеков, государство нередко именуют особым субъектом права, отмечая, что оно само может формировать правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правоспособности. Однако особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в «смешанные» отношения с элементами власти и подчинения. В противном случае «исчезает» рынок и разрушается его гражданско-правовая основа677. В соответствии с нормами п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям - субъектам гражданского права - применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Например, очевидна невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, тогда как гражданско-правовые сделки с участием публично-; правовых образований подчиняются общим правилам о сделках, совершаемых юридическими лицами, если только нет специальных изъятий678. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. I ст. 126 ГК РФ). Государство немыслимо вне деятельности государственного аппарата, представляющего собой систему органов, через которые осуществляется государственное властвование. От имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. I ст. 125 ГК РФ). Как правило, в гражданских правоотношениях от имени публичноправовых образований выступают финансовые органы, например федеральное либо республиканское министерство финансов, которые распоряжаются бюджетными средствами казны (ст. 1071 ГК РФ)679, а также Министерство имущественных отношений РФ и его территориальные органы680. От имени муниципальных образований права и обязанности своими действиями могут приобретать и осуществлять органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ)681 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления)682. Категория компетенции связана с установлением публичноправового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти, а потому не является гражданско-правовой и устанавливается нормами конституционного или административного права683. Статус и компетенция высших законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации (Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ) устанавливаются Конституцией РФ, иными федеральными конституционными и федеральными законами (ст. 80-90, 94, 99, 102-105, 110, 114, 115 Конституции РФ). К нижестоящим федеральным органам исполнительной власти относятся министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, российские агентства, федеральные службы, федеральные надзоры, Управление делами Президента РФ и др.684 В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Например, в роли государственного заказчика могут выступать коммерческие юридические лица, потребительские кооперативы, продовольственные корпорации, создаваемые на основе взаимных соглашений между субъектами РФ (п. I ст. 4 Закона о поставках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд). Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица. Высшие органы государственной власти (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ и некоторые другие) не выступают в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов, ибо имеют совершенно иные функции и задачи и не являются юридическими лицами. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и пр., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий685. По общему правилу, не являются юридическими лицами также главные управления, управления, департаменты, мэрии, отделы и т.п. государственные органы. В то же время министерства, государственные комитеты, инспекции, агентства, администрации и некоторые другие органы исполнительной власти, ряд судебных органов и пр. являются юридическими лицами686. Они создаются в организационно-правовой форме государственных учреждений (ст. 120, 124-125,296, 298 ГК РФ). Выборные и иные органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования также могут иметь статус юридического лица (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Такая персонализация есть лишь метод рационализации государственной деятельности687. Очевидно, что даже в этом случае участником правоотношения, в котором государственный орган или орган местного самоуправления выступает от имени соответствующего публичного образования, будет являться само Российское государство, государственное либо муниципальное образование. Вместе с тем бывает непросто разграничить случаи участия в обороте публично-правовых образований в целом, от имени которых выступают государственные органы, и случаи выступления от собственного имени самих государственных органов, которые имеют статус юридических лиц и обладают правом оперативного управления на государственное (муниципальное) имущество. Сомнения в правильности определения субъекта сделки возникают, например, в договорах, заключаемых Министерством имущественных отношений РФ и его территориальными органами, которые осуществляют полномочия собственника от имени государства и распоряжаются государственным имуществом, но при этом являются юридическими лицами и при выполнении своих функций выступают в имущественном обороте от собственного имени. Кроме того, для выполнения возложенных на них управленческих, социально-культурных и иных функций государственные органы и органы местного самоуправления, будучи учреждениями, вступают в гражданские правоотношения с частными физическими и юридическими лицами, совершая гражданско-правовые сделки, которые обязывают непосредственно их самих как юридических лиц. Для того чтобы выяснить, кто является действительным субъектом конкретного правоотношения, нужно определить, в чьих интересах - публично-правового образования или юридического лица в форме финансируемого им учреждения - возникло данное правоотношение, в состав какого имущества включается результат товарообмена. Для определения должника в деликтном обязательстве следует выяснить характер правоотношения. Когда причинение вреда стало результатом осуществления властных, публично-правовых полномочий государственного органа или должностного лица, то ответственность за него несет публично-правовое образование имуществом своей казны (ст. 1069-1071 ГК РФ). Если же имело место причинение вреда из гражданского правоотношения (наезд на пешехода), то ответственность несет юридическое лицо - владелец автомобиля688. Статус юридического лица неотвратимо накладывает на государственный орган обязанности, многие из которых носят публичный характер, например уплата налогов и пр. В частности, любое государственное учреждение, обладающее имуществом на праве оперативного управления, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, и только при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ). В этом как раз и состоит особенность юридических лиц публичного права, которые в разных правоотношениях выступают то как орган государства, то как самостоятельное юридическое лицо гражданского права. Их отношения с другими государственными органами или казной в целом носят публично-правовой характер. Как пишет А.В. Венедиктов, отвлеченная фигура казны как универсального юридического лица заменяется рядом более конкретных юридических лиц, принимающих самостоятельное участие в гражданском обороте689. Большинство российских ученых полагают, что традиционное деление юридических лиц на публичные и частные не имеет большого значения. В случаях, когда государство и публичные образования выступают в качестве субъектов имущественных прав и обязанностей, они действуют как юридические лица гражданского права. Кроме того, нет точных критериев разграничения публичных и частных юридических лиц, а между ними существует множество промежуточных образований690. Напротив, одной из тенденций современного российского права является попытка установления особого статуса для целого ряда публичных и квазипубличных юридических лиц. По мнению И.В. Ершовой, спор о статусе Центрального Банка (Банка России) может быть решен в пользу государственной (публичной) корпорации691, т.е. юридического лица, которое обладает обособленным имуществом, остающимся в государственной собственности, но несет самостоятельную имущественную ответственность по своим долгам без привлечения к субсидиарной ответственности государства692. Публичный характер преследуемых целей, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение на основании специального акта, принимаемого компетентными государственными органами, специальная коммерческая компетенция - суть признаки, по которым публичную корпорацию относят к юридическим лицам публичного права. Отношения, складывающиеся между государством и публичной корпорацией, характеризуют как отношения опеки, наблюдения, контроля . Строго говоря, юридическими лицами публичного права следовало бы признать сами публично-правовые образования, включая государство. Однако поскольку российский законодатель рассматривает их в качестве особых субъектов гражданского права (гл. 5 ГК РФ), то в качестве юридических лиц публичного права мы можем рассматривать такие юридические лица, которые, будучи сами государственными органами, выступают в гражданских правоотношениях от имени публичных образований. Анализ действующего законодательства показывает, что в российском гражданском праве существуют юридические лица, аналогичные публичным организациям, которые известны развитым правопорядкам. Хотя гражданское законодательство России не обособляет публичные и частные юридические лица, принципиальные различия между ними все же имеются. Во-первых, наличие у юридических лиц публичного права властных полномочий строго обусловливает их специальную правоспособность, исключающую осуществление каких-либо других видов деятельности, кроме прямо предусмотренных законом. Перечень целей, задач, функций и полномочий каждого юридического лица публичного права должен быть дан в правовом акте, регламентирующем деятельность юридических лиц определенного вида, а также в учредительных документах. Во-вторых, обладая определенной компетенцией, эти юридические лица, как правило, действуют от имени публичных образований. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами государство делегирует юридическим лицам публичного права часть своих полномочий. Речь идет не о законном представительстве, а именно о компетенции, установленной публичным законодательством исходя из принципа разделения властей. Следовательно, юридические лица публичного права могут сами устанавливать «правила игры», которым должны подчиняться все участники гражданских правоотношений. Для разграничения этих сфер следует руководствоваться правилом, что действия юридических лиц рассматриваются как действия самого публично-правового образования, если иное прямо не предусмотрено законом или не вытекает из существа возникшего правоотношения. В-третьих, осуществление государственным учреждением своих функций от имени государства требует материального обеспечения, забота о котором должна быть полностью возложена на государство и иные публичные образования. Поэтому возможность осуществления публичным юридическим лицом предпринимательской или иной доходной деятельности (п. 2 ст. 296), в том числе создание коммерческих юридических лиц (п. 4 ст. 66 ГК РФ), должна быть полностью исключена, кроме случаев, когда это прямо не входит в их компетенцию. В-четвертых, установление самостоятельной имущественной ответственности денежными средствами государственных учреждений, являющихся юридическими лицами публичного права, за действия, совершенные от имени соответствующего публично-правового образования, представляется не вполне обоснованным даже прн наличии субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения. С рассматриваемых позиций квазипубличными можно признать юридические лица, не являющиеся субъектами публичного права, но служащие общим нуждам населения и обладающие в определенной сфере рядом публичных правомочий. Классическим примером квазипубличной государственной корпорации мог бы стать МГУ им. М.В. Ломоносова. Возможность принятия федерального закона, определяющего правовой статус этого университета в качестве особой разновидности государственной корпорации, учрежденной Российской Федерацией, прямо предусмотрена в соответствии с нормами п. I ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ и ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях. ' В частности, согласно п. 3 Закона о внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Форма государственной корпорации позволит МГУ фактически сохранить свой прежний статус как финансируемого из средств федерального бюджета государственного учреждения, имущество которого находится в федеральной собственности и принадлежит, ему на праве оперативного управления. Будучи юридическим лицом - государственной корпорацией, МГУ может сохранить в своем составе структурные подразделения с правами юридического лица (факультеты, институты), осуществляя по отношению к ним функции надзора и контроля за их образовательной и иной деятельностью. Соблюдение разумного баланса, сочетающего интересы как целого университета, так н входящих в его состав отдельных подразделений с правами юридического лица, может быть обеспечено путем установления в федеральном законе о статусе МГУ жестких границ правоспособности данных юридических лиц. Представляется, что университет в целом следует наделить достаточно широкой, хотя и специальной правоспособностью, прежде всего в части осуществления образовательной (лицензируемой) и иной (хозяйственной и др.) деятельности. Напротив, объем специальной правоспособности юридических лиц, входящих в состав университета, должен быть максимально узок, но при этом давать им возможность самостоятельно участвовать в имущественном обороте, чтобы обеспечить их нормальное существование в условиях рыночной экономики. Теоретически не исключена ситуация, когда входящие в состав университета юридические лица (факультеты и др.) лишаются права от собственного имени оказывать образовательные услуги, но при этом могут самостоятельно заключать хозяйственные договоры и совершать иные гражданско-правовые сделки, направленные на обеспечение своей жизнедеятельности. Следует особо подчеркнуть, что МГУ им. М.В. Ломоносова нуждается в статусе именно квазипубличной государственной корпорации, который позволяет юридическому лицу в пределах своей компетенции, установленной законом, принимать нормативные акты, обязательные для третьих лиц (например, студентов, аспирантов, соискателей и пр.). Дело в том, что, осуществляя предоставленное им полномочие, исполнительные органы квазипубличного юридического лица действуют в качестве должностных лиц публичного права, реализуя правомочия не только гражданского, но и административного характера. По сути МГУ останется юридическим лицом частного права, но в сфере своей образовательной деятельности он может быть наделен отдельными публичными полномочиями - правом принимать административно-правовые акты и совершать необходимые действия (например, при выполнении функций профессионального надзора и контроля за качеством образовательных вузовских программ, проведения экспертиз и пр.). Передача МГУ некоторых правомочий, осуществляемых Министерством образования РФ, будет способствовать замене громоздкого и неповоротливого бюрократического механизма эффективным хозяйственным управлением и сокращению непроизводительных расходов на содержание излишнего чиновничьего аппарата. Эффективность деятельности квазипубличных юридических лиц подтверждена опытом ФРГ, США и многих других стран. Заметим, что государственная корпорация может иметь весьма действенные административные рычаги управления входящими в ее состав подразделениями, даже с правами юридического лица, а также дисциплинарные средства воздействия на их руководителей вплоть до освобождения с занимаемой должности. Принципиальная возможность определения правового статуса МГУ им. М.В. Ломоносова в качестве такого рода квазипубличной государственной корпорации существует на основании нормы ст. 4 Закона о внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих орга низациях», согласно которой положения данного Закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, в соответствии с которым создана государственная корпорация (п. 4 Закона). Добавим также, что согласно нормам Закона «О науке и государственной научно-технической политике» сходный правовой статус - корпорации в форме учреждения - имеют РАН и иные отраслевые академии наук. Как видим, действующее российское законодательство о юридических лицах нуждается в совершенствовании.