§ 1. Общие положения о праве государственной собственности

Отдельные члены общества, его граждане, национальные образования и административные единицы, государственные органы и общественные организации абсолютно равноправны в социально-экономическом смысле но отношению друг к другу как собственники общенародных средств производства, и никто из них в отдельности не является субъектом их присвоения !.

В конце 80-х годов обнаружилось, что если государственное имущество принадлежит всем и каждому, то оно является ничейным. Для объяснения общенародного характера государственной собственности -и выхода .из юридического тупика было предложено понятие «хозяин общенародной собственности», в качестве которого выступает государственное предприятие. Закон СССР о государственном предприятии (объединении) нередко отождествляет предприятие с трудовым коллективом. При этом при помощи логических операции доказывалось, что п-осколъку конкретное предприятие (его людской .состав) —часть советского народа, то оно, как часть полого, должно воспринимать качества собственника’,

Ьыла выдвинута также идея о денационализации всей промышленности (за редкими исключениями), т. е. отделения ес от государства45. По существу, это была уже широко известная программа приватизации государственных предприятии, нашедшая в России реализацию в ряде законодательных актов. Разгосударствление собственности должно означать лишение государства — Советов и их исполнительных органон --функций владения и распоряжения имуществом.

С целью теоретически оправдать существование общенародной 'собственности при соинал-нзме и в то же время осуществить теперь ее разгосударствление выдвинута и отстаивается «юридическая концепция конкретизации и индивидуализации общенародной собственности в виде равной для всех гражданской собственности каждого члена общества»46.

Такое построение, имея философское обоснование -с точки зрения категории всеобщности (абстрактно-безличностной и коикретно-нпднвидуальпой), не выдерживает проверки с позиции формальной определенности права. Как выразить право гражданской собственности всех членов общества и право каждого в конкретных юридических формах, процедурах, механизмах и организационно-технических аспектах реализации этого права, автор не показывает. И это не случайно. Право собственности неизбежно ведет к индивидуализации его субъекта и объекта, а этого нельзя достигнуть с позиции В. Нерсесяица.

Имеется и прямо противоположная позиция. Основой подлинного народовластия может служить лишь преобладание общенародной собственности, при которой каждый трудовой коллектив становится непосредственно причастным к управлению единым народнохозяйственным комплексом в целом, превращается в субъекта экономической политики. Путь к общенародной собственности пролегает не только через государственную собственность, но и через восхождения по ступеням экономического народовластия, когда трудящиеся овладевают общественным производством как целостным процессом '.

Нельзя соглашаться с превращением государственной собственности в общую собственность государства, трудовых коллективов и отдельных работников, что достигается в результате акционирования государственных предприятий47. В этих случаях возникает предприятие со смешанной, переходной формой собственности, fro не общая собственность указанных субъектов.

Существует взгляд, что под флагом разнообразия п равноправия форм собственности внедряется идея массовой денационализации — растаскивания государственной собственности по заводским квартирам. Демократизированная государственная собственность должна стать материальной основой, единственно способной сцементировать личные, коллективно-групповые, местно-региональные интересы. Речь надо вести fie о ликвидации государственной собственности, а о превращении ее в подлинно общенародную, а конкретного работника — из простого работника в совладельца государственной собственности, т. е. соединении непосредственного производителя со средствами производства в рамках целостности государственной собственности г\

Следует согласиться с тем, что так называемая командно- административная система в действительности представляет собой своеобразный рынок —- рынок согласований. В се недрах сформировалась платная сеть обменных отношений, и этот рынок спонтанно эволюционировал к нормальной конкурентной экономике. Происходила постепенная децентрализация и а.втономизацня процесса принятия решении, фактические права собственности — на управление, получение дохода и даже на отчуждение — спускались все ниже по ступеням иерархической лестницы, вместо вертикальных завязывались горизонтальные с,вязп, а увенчаться этот спонтанный процесс должен был формированием частпособствеипп ческого режима48.

Приведение высказываний отдельных авторов по вопросам собственности свидетельствует, что в экономической и л р а попои и пуке пока еще не сформировалось сколько-нибудь всесторонне взвешенное понимание права государственной собственности49. Поэтому автор не высказывает своего позитивного взгляда на эту проблему в целом, а пытается лишь убедить читателя в бесплодности разрушения экономических основ России, строя свое изложение на основе российских законодательных актов, еще далеко не совершенных и часто не согласованных между собой.

Внедрение в массовое сознание и в практику хозяйствования тезиса о многообразии и равноправии форм собственности и дискредитация государственной собственности се обвальной приватизацией привели к разрыву всех панее сложившихся хозяйственных связей п 'полному хаосу в экономике.

Отмечу лишь, что разработка теории права собственности во многом задерживается из-за отсутствия адекватного ры- ночным отношениям понимания государства, органов государственной власти ц управления, местных органов самоуправления. Как быть с идеей самоуправления, которая активно разрабатывалась до начала 90-х годо,в в советской науке? Должно ли преобразо/вание отношений государственной собственности исходить из того, что самоуправленческие начала пронизывают все уровни не только управления производством, ни н политической системы, и социальной сре- ды? Становление акционерных обществ, других предпринимательских структур свидетельствует об обратном.

Очевидно, что роль государства и условиях рынка сводится к правовому регулированию отношении собственности, применению системы налогов и льгот, контролю50, Мо какие правовые основания и критерии у пего для установления размеров налогов для частных предприятии и можно ли с их помощью отрегулировать весь процесс развития отношений собственности в России? Верховный Совет Российской Федерации нередко почти зеркально отражает н своих актах нормы зарубежного законодательства, не учитывай, что в российской экономике пока нет рыночных отношении.

Раздел IV («Право государственной и муниципальной собственности») Закона о собственности не регулирует правовой режим земли и других природных ресурсов, за исключением ресурсов континентального шельфа и морской экономической зоны РФ. Это обстоятельство следует учитывать

V* *

при разграничении собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.

В Законе о собствен пости предусмотрено, что государственная собственность РСФСР является достоянием многонационального народа РСФСР.

Государственная собственность выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей (п. 1 ст. 20 Закона о собственности).

Так же как в ст. 6 применительно к земле, ее недрам, водам, растительному и животному миру, государственная собственность Российской Федерации характеризуется как достояние народа, проживающего на территории России. Значит, государственную собственность по-прежнему можно называть общенародной по характеру ее использования, хотя субъектами разных видов государственной собственности в РФ являются: государство, республики, входящие в Российскую Федерацию, национально-государственные и административно-территориальные образования. Этим государственная собственность отличается от частной, при которой налицо индивидуальный характер присвоения и использования произведенного продукта. Достояние народа России либо иных общностей люден, от имени которых распоряжаются и управляют соответствующие государственные образования,—это конститутивный признак любой государственной собственности. Поэтому, когда ^утверждается, что благосостояние общества зависит от благополучия каждого гражданина как собственника, то это иное соотношение права государственной и частной собственности, которое не затрагивает сравнение их сущностных характеристик.

Непосредственными субъектами государственной собственности в России выступают Российская Федерация (федеральная собственность), республики, входящие в Российскую Федерацию, автономные области, автономные округа, края и области. Такой вывод следует из сопоставления п. 1, 3 ст. 20 Закона о собственности. Последний предусматривает, что распоряжение и управление государственным имуществом осуществляют Советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы. Но из 'Предложенного сопоставления указанных норм права во,все не вытекает, что народы соответствующих территорий обладают традиционными правомочиями владения и пользования федеральным, республиканским н т. д. имуществом. Специфика субъективного состава государственной собственности как раз и состоит в том, что объекты государственной собственности являются достоянием 11ародов соответствующих территорий независимо от вида государственной собственности. Уровень же Совета народных депутатов определяет, кто осуществляет распоряжение и управление государственным имуществом. Грамматическое толкование п. 3 ст. 20 не позволяет дать однозначного ответа на вопрос: сочетается ли распоряжение с Советами народных депутатов, а управление с уполномоченными ими государственным« органами или последние обладают теми и другими правомочиями? Сравнивая его с общим правилом абзаца 3 п. 2 ст. 5 Закона о собственности, необходимо прийти к выводу, что управление государственным 'имуществом осуществляют уполномоченные Советами народных депутатов государственные органы. Почему так надо рассуждать? Да потому, что у собственника только три правомочия — владения, пользования и распоряжения. Реализуя последнее из них, собственник может передавать свое имущество другому лицу в управление (абзац 2 п. 2 ст. 2 Закона о собственности).

Но упомянутая выше норма -права разрешает собственнику передавать свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом другому лицу. Следовательно, уполномоченному Советом народных депутатов государственному органу может быть передано распоряжение и управ- ление государственным имуществом. Внимательны Г! читатель может упрекнуть автора в том, что он долго доказывал очевидность правила, что уполномоченный Советом народных депутатов государственный орган распоряжается и управляет государственным имуществом. Однако хотелось бы подчеркнуть, что этот орган, управляя государственным имуществом, может осуществлять и правомочия распоряжения пм.

Подробный анализ приведенпоп нормы права был сделай для того, чтобы оценить правомерность функции и правомочий Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, которыми он был наделен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации па федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность»1 (в дальнейшем—Постановление о разграничении государственной собственности) .

Правами распоряжения государственным имуществом па территории Российской Федерации обладает исключительно Госкомимущество РФ в отношении объектов федеральной собственности (по согласованию с министерствами и ведомствами Российской Федерации), комитеты по управлению имуществом республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — в отношении объектов, находящихся в государственной собственности указанных национально-государственных, национально- и административно- территориальных образовании. Госкомимущество вправе делегировать министерствам и ведомствам Российской Федерации полномочия в отношении подведомственных им предприятий по заключению контрактов с руководителями предприятий и утверждению уставов предприятии, находящихся в федеральной собственности. Министерства и ведомства по представлению Госкомимущества дают заключения по проектам договоров аренды имущества и учредительных договоров предприятии, создаваемых с использованном фе- деральиоп собственности (п. 15 Постановления о разграничении государственной собственности).

Выходит, что эта норма значительно шире толкует полномочии Госкомимущества, чем абзац 3 п. 2 ст. 5 Закона о со бет ценности. В ней сказано, что лица, уполномоченные собственником упра-влять его имуществом в соответствии с законом и учредительными документами предприятия, реша- ют лиши общие вопросы его создания, реорганизации и ликвидации, осуществления контроля за эффективностью использования и сохранностью вверенного имущества. Заключение же договоров аренды, да и многие вопросы учредительных документов предприятия и контрактов с руководителями предприятия никак не связаны с определением целен его деятельности. При таком подходе оказывается ненужной и деятельность отраслевых министерств и ведомств. Несостоятельность установленного правила подтверждается нечеткими, даже противоречивыми формулировками. Как можно обладать исключительно правами распоряжения государственным имуществом н в то же время согласовывать их осуществление с министерствамп и ведомствами пли вообще их делегировать? I 1одобное решение осложнило работу министерств, особенно тех, где оперативное распоряжение имуществом, например, подвижным составом в системе Министерства путей сообщения РФ, составляет основу их хозяй- ствеИ1 юи дентельноетн.

В Законе РФ «О внесении изменении и дополнении в Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятии и РСФСР» установлено прямо противоположное правило. Госкомимущество России не вправе делегировать свои полномочия министерствам, ведомствам, холдинговым компаниям, создаваемым на базе государственных концернов, корпорации, ассоциаций, а также иным хозяйственным субъектам, не являющимся покупателями в соответствии с п. 1 ст. 9 настоящего Закона. Налицо несоответствие нормы закона изложенным правилам Постановления о разграничении государственной собственности. Вряд ли Госкомимущество в состоянии ныне компетентно осуществлять полномочия, которые оно уже делегировало министерствам и ведомствам. В этом случае целесообразно пойти по пути предоставления таких полномочий министерствам и ведомствам отдельными указами Президента РФ. Такая практика уже существует. В Указе Президента от 23 июня 1992 г. «Особенности управления предприятиями и объектами железнодорожного транспорта Российской Федерации» Министерству путей сообщения РФ предоставлено право создания, реорганизации без изменения формы собственности н ликвидации (без приватизации имущества) отделений железных дорог, предприятии, организаций и учреждений желез подорожного транспорта, связанных с перевозочным процессом и относящихся к федеральной собственности. Продажа, обмен, сдача в аренду, предоставление безвозмездно во временное пользование, а также списание с баланса по- движного состава и контейнеров, находящихся в федеральной собственности, осуществляется железными дорогами по согласованию с МПС РФ

Выход видится в выведении Госкомимущества из структуры Правительства Российской Федерации и передаче его в ведение Верховного Совета Российской Федерации или его Президиума, в сосредоточении в нем только функций и полномочии общего характера по управлению федеральным имуществом. Госкомимущество организационно должно быть объединено с Фондом федерального имущества. Оно должно отвечать перед Верховным Советом Российской Федерации за сохранность и эффективное использование федерального имущества. Конкретные же действия по управлению государственным имуществом должны выполнять министерства и ведомства, включая утверждение уставов предприятий, заключение контрактов с их руководителями.

Постановление о разграничении государственной собственности предусматривает, что, независимо от передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований, административное управление ими до момента приватизации осуществляется Правительством Российской Федерации (абзац 2 п. 1). Введение такого понятия вызывает возражение. Известно, что социалистическое государство осуществляло свое право собственности через государственные органы, наделяя их правомочиями по административному управлению имуществом, входящим в Единый фонд государственной собственности51. Не является ли это возвратом к административно- командной системе? Как согласуется административное управление государственным имуществом с правомочиями Госкомимущества и с независимостью республики, области, края как собственников принадлежащего им государственного имущества (п. 2 ст. 20 Закона о собственности)?

По приведенным соображениям непонятно и правовое содержание административного управления министерствами и ведомствами Российской Федерации, объектами государственной собственности республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальной собственности, пе- редаваемой на договорных началах Верховными Советами, Советами народных депутатов (п. 10 Постановления о раз- граничении государственной собственности).

Закон о собственности не допускает административного управления государственным (муниципальным) имуществом, поскольку распоряжение и управление государственным имуществом — это правомочия собственнического характера, а пе псполпительско-распорядительного.

Можно ли говорить о распоряжении и управлении государственным имуществом, об административном управлении как о проявлениях экономической власти и тем самым упрекать законодателя, что о и нарушил элементарную модель права собственности (п. 2 ст. 2 Закона о собственности), которая призвана лишь формировать инфраструктуру рынка и пе охватывает другую линию развития собственности в обществе п его права?1 Думаю, что такое суждение несостоятельно. 13 п. 2 ст. 5 Закона о собственности предусмотрены правомочия лпц, уполномоченных собственником управлять имуществом. Это сделано в общей форме, безотносительно, о каких отношениях собственности идет речь. Применительно же к праву гос\'дарственной собственности это правило конкретизировано в п. 3 с г. 20 этого Закона. Правомочия собственника сформулированы вне зависимости от целей, ради которых будет использоваться имущество собственником — для предпринимательской или иной деятельности, не запрещенной законом. Отношения же по поводу земельных участков носят чисто товарный характер, а то, что земля и другие природные ресурсы являются достоянием народов (равно как п государственная собственность), — эго другая сторона права собственности.