ТЕМА 3 Правотворческая техника

Правотворчество - это деятельность по принятию (изданию, изменению или отмене) норм права. Правотворчество является сложным и разносторонним процессом, результаты которого различаются как по кругу субъектов, участвующих в создании норм права, так и по своей юридической силе.

Правовые предписания создаются довольно широким кругом субъектов, к которым в тех или иных случаях относится народ, специально уполномоченные на то государственные органы, должностные лица. Поэтому в зависимости от субъектов правотворчества выделяются следующие его виды: - непосредственное правотворчество народа, которое происходит в процессе референдума, т.е. всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; - правотворческая деятельность государственных органов, являющаяся основным видом правотворчества, которым занимается достаточно широкий круг различных государственных органов (Государственная дума, Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и иные ведомства, представительные (законодательные) органы субъектов РФ, а так же главы администраций краев, областей, руководители предприятий и учреждений в пределах их полномочий); - правотворчество органов местного самоуправления в рамках их компетенции, которое следует обособлять от правотворческой деятельности государственных органов по той причине, что местное самоуправление отделено от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); - корпоративное (локальное) правотворчество, которое является правотворчеством администраций трудовых коллективов, государственных предприятий, акционерных обществ, производственных и иных кооперативов, экономических ассоциаций; принимаемые акты субъектами такого правотворчества имеют локальное значение и ограниченное действие. Правотворчество выполняет следующие функции: - обновление нормативного материала; - восполнение пробелов в праве; - упорядочение, систематизация нормативно - правовых актов.

Принципы правотворчества23 24: - Научность. При разработке и издании нормативно-правовых актов должна изучаться сложившаяся социально- экономическая ситуация, потребности общества, опыт других стран и научные доктрины, должны просчитываться последствия принятия данных актов, их место в системе права в целом, а так же противодействующие факторы и общественные возможности - кадровые, финансовые, организационные и др. - Демократизм, т.е. широкое привлечение граждан к правотворческой деятельности. - Законность. Действия правотворческих органов должны основываться на законах, осуществляться в границах полномочий при соблюдении формы и процедуры принятия нормативных актов. - Профессионализм. Заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди: юристы, управленцы, экономисты и др. - Системность. Принятый нормативный акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию юридических актов и не должен допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами. - Четкая дифференциация правотворческих полномочий. Нарушение этого принципа ведёт к дублированию управленческой деятельности, коллизиям правовых актов, росту правового нигилизма, грозит нестабильностью и безответственностью. - Гласность, т.е. открытость правотворческого процесса для широкой общественности, нормальная циркуляция информации. - Оперативность. Предполагает своевременность издания нормативных актов. Законотворческий процесс - главная составляющая часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Совокупность нормативных актов, издаваемых федеральными органами власти, образует широко распространенное в юридической 2 литературе понятие «законодательство» . Законодательство является действенным результатом общественной жизни. Для того чтобы оно активно влияло на общественную жизнь, законодательство должно быть качественным, т.е. должно обладать определенным комплексом социальных и юридических свойств, обуславливающих его пригодность удовлетворять потребность общества25.

К требованиям, непосредственно влияющим на качество законодательства, относятся следующие: - отражение воли государства, т.е. законодательство должно выражать волю правотворческого государственного органа, а через него и волю государства; - стремление к минимальному количеству нормативных актов, что позволяет избежать проблем с получением правовой информации; - стабильность - соответствие складывающимся реалиям в обществе, недопустимость поспешности и поверхностного подхода; - своевременное обновление, т.е. определение ближайших перспектив общественного развития и разработка нормативных актов с небольшим временным опережением; - полнота, т.е. достаточно полное регулирование тех или иных фрагментов общественной жизни; - конкретность, т.е. формулирование в законодательстве четко выраженных правил поведения регулирующих определенную сферу общественных отношений; - демократичность, т.е. учёт общественного мнения при принятии законов, широкое обсуждение законопроектов, использование референдумов и т.д. Таковы основные требования, существенно влияющие на качество законодательства. Правотворчество - процесс, требующий напряженного интеллектуального труда и высокой профессиональной подготовки исполнителей, в том числе и знания правил юридической техники. Именно с правотворчеством (законодательством) связаны первые исследования в области законодательной техники, которая в настоящее время претерпела ряд понятийных и структурных изменений и вошла в состав юридической техники. Основателем учения о законодательной технике является Р. Йеринг26, сформулировавший в своей книге целый ряд правил, которые надо соблюдать при написании законов. Одним из первых исследователей законодательной техники в нашей стране следует считать Д.А. Керимова, который начал изучать данную проблематику ещё в 50-х годах прошлого века. В дальнейшем взгляды учёных на проблемы законодательной (юридической) техники эволюционировали, возрастало понимание значения общих и особых правил юридической техники в сложном процессе создания нормативных актов.

Если рассматривать правотворчество, как этап правового регулирования, то на этой стадии функционируют три вида юридической техники: правотворческая техника, техника опубликования нормативных актов, техника систематизации нормативных актов. Исходя из вышеизложенного, попытаемся сформулировать понятие правотворческой техники. Правотворческая техника - это совокупность способов, методов, приемов и правил, обеспечивающих успешное ведение юридической работы в области издания нормативных актов. Ранее мы рассмотрели общие правила юридической техники, а сейчас обратим внимание на особые специфические правила создания нормативных актов, применяющихся в правотворческой технике. Сущность любого нормативного акта составляет его содержание. В правотворческой деятельности от правильного наполнения содержания во многом зависит успешное решение вопросов правового регулирования общественных отношений. Именно поэтому к содержанию нормативных актов предъявляются следующие требования: - законность - это означает, что нормативный акт должен издаваться в пределах компетенции правотворческого субъекта и в нем обязательно должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина; - соответствие нормам морали, которая является весомым регулятором в обществе; - целесообразность - нормативный акт должен отвечать соответствующим интересам (общества, государства, граждан) в реальных условиях; - обоснованность, т.е. учет объективных и субъективных факторов в соответствии с тенденциями развития общества; - эффективность, т.е. принятие определенного нормативного акта, обеспечивающего достижение поставленной цели с наибольшим результатом; - своевременность, которая означает, что правовые предписания, содержащиеся в нормативном акте должны быть объективно необходимы на данном этапе развития общества; - стабильность - содержание нормативного акта позволяет регулировать не только существующие общественные отношения, но и учитывает отношения, которые возникнут в будущем; - экономичность - достижение результата, который ставился при принятии акта с наименьшими затратами; - реальность - обеспеченность выполнения правовых предписаний материальными, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами и наличие необходимого времени.

Соблюдение рассмотренных требований в их неразрывном единстве позволит привести к созданию качественных нормативных актов. Ознакомившись с вышеперечисленными требованиями, приступим к рассмотрению основных способов и приёмов формирования нормативных актов. Юридическая терминология - это словесное обозначение понятий, используемых при изложении содержания нормативного акта. В текстах нормативных актов используются три вида терминов: 1. общеупотребляемые, т.е. понимаемые всеми в равной степени одинаково (свидетель, беженец и т.д.); 2. специально-технические, т.е. использующие познания различных отраслей знаний (правила техники безопасности, недоброкачественная продукция, депозит и т.д.); 3. специально-юридические, т.е. выработанные правовой наукой и практикой (необходимая оборона, соучастие, залог и т.д.). К юридическим терминам предъявляются довольно строгие требования, в числе которых наиболее важными являются: единство, однозначность, общепризнанность и устойчивость употребления, стилистическая нейтральность, стабильность, доступность, предельная ясность и т.п. Запреты, предписания, дозволения27 28 Запреты - суть норм запретительного характера заключается в установлении обязанностей воздерживаться от определенных действий. Предписание - это требование от субъектов права совершения определённых действий. Дозволение - это прием, связанный с предоставлением субъектами права возможности совершать те или иные действия. Наряду с вышеуказанными способами формирования содержания права, важное место занимают принципы права, в которых отражается сущность и даже философский момент права. Принципы права - это абстрактно выраженные правила 2 поведения, отражающие сущность и закономерности развития права . Существуют следующие виды принципов: a) общие - исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие сущность и социальную природу права в целом (принцип демократизма, принцип гуманизма, принцип законности, принцип равноправия, принцип справедливости, принцип единства прав и обязанностей); b) межотраслевые - исходные положения, которые подчеркивают общность и специфику нескольких смежных отраслей права (принцип личной ответственности в уголовном и административном праве и т.д.); c) отраслевые - исходные положения, которые отражают отношения в той или иной отрасли права (принцип разделения властей в конституционном праве и т.д.); d) принципы отдельных институтов права (принципы назначения наказания, заключение договора и др.).

Правовые дефиниции - это краткие определения каких-либо понятий, отражающие существенные признаки явлений, предметов. Например, алиби - нахождение подозреваемого или обвиняемого в момент совершения преступления в другом месте (УПК РФ). Роль понятий в праве трудно переоценить, т.к. они играют роль первичного материала в создании нормативного акта. «Важной логической чертой правовой нормы, - отмечает Г.Т. Чернобель, - является то, что она при своем возникновении конструируется посредством определенных понятий. Без конкретных и ясных понятий невозможно сформулировать правовую норму. Понятие - это семантическое ядро, благодаря которому норма права функционирует»29 30. Подготовка проекта любого нормативного акта, как правило, начинается с формулировки понятий, которые используются в тексте документа. Они уточняются, детализируются и, конечно, формулируются дефиниции. Именно они придают согласованность нормативному правовому акту, являются цементирующим элементом 2 его содержания и «создают условия для однозначности в праве...» . Рассмотрим некоторые правила составления правовых дефиниций: - при раскрытии содержания понятия целесообразно перечислять не все его признаки, а только лишь понятийно-образующие (основные), что поможет точно и емко сформулировать логическую конструкцию; - при формулировании дефиниций необходимо стремиться к «явности» в тексте, т.е. к доминированию «резко выраженных», текстуально обособленных определений; - формулируя дефиницию, необходимо учитывать весь объем понятия, т.е. совокупность предметов и явлений, обладающих его признаками; - необходимо избегать равнообъемности (синонимичности) понятий, например, алкогольная продукция, алкоголь содержащая продукция и т.п. - целесообразно использование в правовом тексте контрадикторных понятий. Все понятия подразделяются на контрарные и контрадикторные. Контрарные понятия содержат в себе предельно противоположные признаки (понятия-антонимы), а контрадикторные - признаки, явно исключающие противоположные понятия. Наличие таких понятий (старость - не старость) расценивается, как дефект системы права. Соблюдение родовидовых отношений означает, что если объем понятий целиком входит в объем другого понятия, то между ними возникают отношения подчинения (преступление - тяжкое преступление). Изменение указанных отношений нарушает последовательность и логику изложения содержания нормативноправового текста, что значительно затрудняет его понимание 1 правоприменителем . Декларации формулируют в тексте нормативного акта определенные ценности и идеалы, на которые следует ориентироваться адресатам. Декларации помогают понять, почему необходимо принять тот или иной нормативный акт и убеждают в необходимости выполнения его предписаний. В нормативном тексте декларации должны занимать по объему весьма скромное место. Главное в нормативном акте - запреты, предписания и дозволения. Именно из них состоит ткань нормативного акта. Главное значение деклараций, считает М.Л. Давыдова, состоит в том, что они обуславливают содержательное единство нормативного акта, связывают изложенные в нем предписания в стройную систему, придавая им общий смысл31 32. Юридическая конструкция (от лат. construction - составление, построение) - средство правотворческой техники, заключающееся в моделировании, определенном логическом построении нормативного материала, одновременно выступающее методом познания и толкования норм права. Она обладает следующими основными признаками: - является формой отражения действительности; - создается в результате абстракции, идеализации; - служит средством выражения внутренней структуры сложного явления; - юридическая конструкция и реально существующее правовое отношение или его элемент находятся в отношении соответствия, отражения, определенного сходства на уровне существующих признаков общественных отношений33. Компоненты, из которых слагается юридическая конструкция, называются её элементами. Элементы конструкции могут быть обязательными (существенными) (например, элемент состава преступления) и необязательными (определимыми) (например, элемент отдельных видов договоров на образование). Решение задачи построения юридической конструкции состоит, как правило, из двух этапов: - на первом этапе происходит осмысление и уточнение исходных данных, т.е. фактически формулируется техническое задание; - на втором этапе происходит внутреннее проектирование правового объекта, в ходе которого выполняются следующие процедуры: выбор основополагающего принципа проектирования и метода решения; собственно решение и анализ полученных результатов при реализации данного решения. Юридические конструкции в научной литературе классифицируют по разным основаниям: - по среде действия (публично-правовые и частноправовые, общеправовые, отраслевые и межотраслевые, институтов, субинститутов); - по обязательности элементов юридической конструкции (обязательными и необязательными элементами); - по источникам права (юридические конструкции, закрепленные в нормативных правовых актах, актах судебного правотворчества, нормативных договорах и правовых обычаях); - по социальному значению в правовом регулировании - регулятивные и охранительные; - по взаимодействию элементов - статические и динамические; - по методу правового регулирования - императивные и диспозитивные; - по достоверности, правдивости, т.е. по степени приближения к реальным правовым явлениям - истинные и ложные (право как форма правды и лжи); - по отношению к справедливости - справедливые и несправедливые; - по отношению к свободе - дающие свободу и ограничивающие 1 ее; и др. 1 Юридическая техника: учебник / Ю.К. Краснов, В.В. Надвикова, В.И. Шкатулла. - М., 2014. - С. 122-123. Юридическая конструкция становится работоспособной, если в её содержании субъективные права участников будущего правоотношения сбалансированы юридическими обязанностями и гарантированы возможностью применения адекватной юридической ответственности. Именно юридические конструкции, их отработанность есть показатель совершенства законодательства. Так же как в технике и инженерном деле совершенство законодательства в значительной мере выражается в том, насколько отработано само построение правового материала, т.е. насколько при его выработке учтены типовые схемы и модели, данные науки и практики, требования эффективности, логики. Понимание юридической конструкции как средства познания права и средства юридической техники стало фактически необходимым, т.к. важнейшей юридической конструкцией является норма права. Правовые презумпции Презумпция - это предположение о существовании факта, которое считается истинным до тех пор, пока ложность такого предположения не будет бесспорно доказана. Правовая презумпция рассматривается как закрепленное в законе правило, предполагающее наличие или отсутствие фактов до представления доказательств противного (опровержения презумпции или запрещающее их опровержение (неопровержимая презумпция)). По правовым последствиям презумпции делят на опровержимые 1 и неопровержимые . Так, презумпция невиновности - опровержимая презумпция, ибо первоначальное предположение, что человек не виновен, может быть опровергнуто в ходе следствия, которое возможно установит вину человека. Неопровержимая презумпция не может быть опровергнута. Очевидно, что такая презумпция, как увеличение общественной опасности и преступного деяния, совершенного при рецидиве преступлений, опровергнута быть не может. Наиболее важные юридические презумпции: - презумпция невиновности, которая применяется в уголовном и уголовно-процессуальном праве, а также в конституционном праве, так как нередко закрепляется в Конституции государства; 34 - презумпция вины, применяемая в гражданском праве, а в некоторых странах - и в уголовном праве; - презумпция добросовестности, применяемая в налоговом праве; - презумпция авторства, применяемая в авторском праве; - презумпция знания гражданином законодательства; - презумпция психического здоровья, используемая в судебной психиатрии; - презумпция смерти, применяемая в гражданском праве, когда человек признается умершим автоматически с продолжительным безвестным отсутствием и т.д. В научной литературе содержится обширный перечень презумпций. Их подразделяют на фактические и законные, отраслевые, межотраслевые и общеправовые, специальные и промежуточные, прямые и косвенные; общие и конкретные (частные) и др. В целом презумпции играют в правовом регулировании стабилизирующую роль, позволяют обойти юридические тупики, вносят определенность в разрешение юридического дела. Термин «фикция» (fictio) имеет многовековую историю, в переводе с латинского языка «фикция» означает «выдумка, вымысел». Юридические фикции можно встретить в древневавилонском, древнеегипетском, римском, древнем иудейском и конечно в древнерусском праве. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие определения понятия юридической фикции, данный феномен можно встретить даже в Законах Хаммурапи (1792-1750 гг. до н.э.). Так, в параграфе 7 ст. 17 свода законов Хаммурапи было сказано: «Если человек купит из руки сына человека или из руки раба человека без свидетелей и договора или возьмет на хранение либо серебро, либо золото, либо раба, либо рабыню, либо вола, либо овцу, либо осла, либо что бы то ни было, то этот человек - вор, его должно убить»1. Тем самым Законы Хаммурапи причисляли к ворам лиц, фактически ими не являвшихся, поскольку человек, купивший (взявший) что-то, на самом деле вором (в полном смысле этого слова) не является. Проанализировав нормы древних источников права различных государств, можно прийти к выводу, что юридические фикции характерны для всех правовых систем, однако они предполагают 35 достаточный уровень развития права и наиболее часто встречаются в наиболее развитых правовых системах. Правовая фикция сегодня представляет собой закрепленное в соответствующих источниках и используемое в юридической практике особого рода правовое предписание, посредством которого положения, не существующие в действительности или противоречащие ей, императивно провозглашаются существующими и имеющими юридическое значение с целью преодоление невосполнимой неизвестности в правовом регулировании общественных отношений, т.е. под фикцией принято понимать положение, которое уже с момента своего образования лишено истинности36. Как отмечает К.К. Панько, «фикция не предполагает объективного отражения реалий, совсем наоборот; она рассматривается как совокупность логических приемов и методических правил исследования, при которых действительность подводится под какую-либо условную форму»37. Фикции классифицируются на законные и догматические, т.е. развитые и принятые наукой. Целью догматических фикций является формирование последовательной и систематической связи юридических фактов, подведение их под единый исходный пункт. Например, к ним относится положение, что наследник считается вступившим в наследство с момента смерти наследодателя, хотя в действительности это вступление может не совпадать по времени с моментом кончины наследодателя. Данная фикция основывается на том, что при юридическом преемстве окончание права одного должно совпадать с началом права в лице другого. В современной литературе встречается следующая классификация фикций: - по цели использования (применения) - легальные и нелегальные; - по основанию - естественные (натуральные) и юридические; - по отраслевой принадлежности - конституционно-правовые, гражданско-правовые и т.д.; - по характеру - материальные и процессуальные; - по источнику - конституционные; содержащиеся в законах; содержащиеся в подзаконных актах; содержащиеся в международноправовых актах; - по способу выражения - сформулированные в виде суждений или в виде неопровержимых предположений; - по хронологическому признаку - традиционные и 1 современные . Значение фикций в современном праве, по мнению Кашаниной Т.В., состоит в следующем: - они способствуют переводу обыденной реальности в реальность правовую; - устраняют неопределенность в правовом регулировании; - помогают упростить юридические отношения и сделать правовое регулирование устойчивым и стабильным; - способствуют охране прав граждан; - помогают добиться справедливости порой на грани или наперекор истине; - облегчают становление обстоятельств и тем самым делают правовую систему экономной, сокращая ход и объем; - способствуют повышению эффективности юридической 2 деятельности . Правовые аксиомы - это общепризнанные истины, не требующие доказательств, находящие либо прямое, либо косвенное 3 отражение в нормах права . Например: никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников (ст. 51 Конституция Российской Федерации). Можно выделить следующие виды правовых аксиом: - по характеру - общие и отраслевые; - по содержанию - утверждающие и отрицающие. Роль правовых аксиом в правовом регулировании заключается в том, что правовое регулирование становится более доступным для граждан, более экономным и эффективным. Исключения - это приём правотворческой техники, который позволяет изменить общее правило поведения, не соблюдать то, о чем 38 39 40 гласит закон, какое-либо правило, соглашение в особых или специальных целях или интересах. Исключения могут устанавливаться по соглашению (в сфере частного права), либо устанавливаться законодательством (в сфере публичного права). Например: семейный кодекс Российской Федерации (ст. 13) устанавливает исключение из общего правила, касающегося брачного возраста: при наличии уважительных причин органы местного самоуправления по месту жительства вправе по просьбе лиц, желающих вступить в брак, разрешить вступить в брак лицам, достигшим 16 лет. Однако исключения из общих правил должны быть действительно исключениями, ибо иначе при наличии множества исключений, в законодательстве закон практически разрушается. Одной из важнейших частей правотворческой техники являются приемы и правила логического построения нормативно - правовых актов. Любой юрист, деятельность которого связана с правовыми нормами обязательно использует в правотворческой деятельности законы формальной логики: - закон противоречия, который формулируется так: не могут быть истинными два суждения (две мысли), одно из которых отрицает другое; - закон тождества; в соответствии с ним предмет мысли в пределах одного рассуждения, одного доказательства, одной теории остается неизменным; - закон исключенного третьего, т.е. в предмете указанный признак либо присутствует, либо нет; - закон достаточного основания, который связан с доказательственным мышлением, а по прямому смыслу слов, т.е. доказательственное мышление ассоциируется с доказательством, логическим приемом, в процессе которого истинность некоторого суждения (именуемого тезисом) демонстрируется путем его выведения из других истинных суждений (аргументов)41. Применение законов формальной логики в правотворческой технике является абсолютно необходимым условием справедливости рассуждений юриста, но имеет свою специфику. Поэтому данную область применения чистой формальной логики иногда условно называют юридической (правотворческой) логикой. Она не является логикой инертного мира, а принадлежит реальному, живому и действующему миру, является логикой эффективности, логикой общества. «Нарушение логики закона, неточность его понятий, формулировок, неопределенность использованных терминов, порождают многочисленные запросы, влекут изменения и дополнения, различные толкования и разъяснения, вызывают непроизводительную трату сил и энергии, одновременно являясь питательной почвой для бюрократической волокиты, позволяют извращать смысл закона и 1 неправильно его применять» . Логика правового акта - это система связей между его составными частями, характеризующая акт, как единое смысловое образование, обусловленное функциональным назначением. Можно выделить несколько основных, тесно связанных между собой требований к правотворческой логике42 43: - регулятивная направленность - это логическая основа правового документа, его смысловое подчинение единой цели - урегулированию общественных отношений; - логическое единство, т.е. правовой акт должен представлять собой единый и монолитный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование строго определенного комплекса социальных отношений; - системность и смысловая завершенность, т.е. системность нормативно-правового воздействия предполагает структурно и по смыслу законченный характер воздействия каждого конкретного правового акта; наличие определенной внутренней структуры, имеющей целью упорядочить, уложить в определенные логические этапы процесс правового регулирования и тем самым оптимизировать его регулятивную эффективность; - логическая последовательность, т.е. строго определенный порядок изложения нормативно-правовых предписаний; каждая структурная составляющая правового акта должна быть органически связана с другими, проистекать из них и дополнять их. Кроме вышеперечисленных требований в правотворческой технике используются следующие специфические правила логики44: - обоснование мотивов принятия нормативного акта (правило мотивации); - соответствие нормативного акта общим принципам системы законодательства; - однородность правовых обобщений, помещаемых в нормативный акт (правило отраслевой типизации); - классификация нормативных предписаний; суть которой состоит в распределении правового материала по классам в соответствии с избранным критерием45; - регламентирование всех элементов логической нормы права, т.е. в нормативном акте логическая норма права должна быть представлена в полном составе; отсутствие хотя бы одного её элемента свидетельствует о её неполноценном правовом регулировании и о непрофессионализме разработчиков законодательного акта; - обеспеченность нормативных предписаний санкциями; - отсутствие дублирования нормативных предписаний. Рассмотренные логические правила правотворческой деятельности составляют далеко не полный набор правил подготовки нормативных актов. Несомненно, он будет расширяться, а нормативные акты станут более совершенными. Основные требования к логике нормативного акта определяют такую важнейшую его характеристику как стиль. Стиль нормативного акта - это система правил, приёмов и принципов изложения текста акта, совокупность характерных черт формулирования словами его смысла. Стиль нормативного акта позволяет сформулировать его требования оптимально емко, четко и лаконично, что является залогом правильности их воздействия на создание субъектов правового регулирования, адекватного восприятия сути предписания и эффективности действия46. Исходя из этого, определяются основные требования к стилю нормативного акта: - директивность и официальность, т.е. формулировки нормативного акта должны носить волевой, властно обязывающий характер; - логическая полнота и законченность текста, т.е. правовое предписание должно быть по смыслу целостно выражено и не должно оставлять возможности для дополнения акта путём домысливания невыраженных положений нормы права, осуществляемого в форме расширительного толкования, основанного на аналогии; - точность и определенность юридической формы, т.е. наибольшая конкретизация значения содержащихся в нормативном акте формулировок и выражений; - максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность правотворческих формулировок, т.е. акт должен быть короток и лаконичен; - беспристрастность (нейтральность), т.е. в тексте нормативного акта должна отсутствовать экспрессия, текст необходимо излагать спокойно, без проявления чувств. Требования к логике и стилю нормативных актов напрямую влияют на язык правотворчества. Язык правотворчества - это система словарных и грамматических средств, используемых при формировании текстов нормативно-правовых актов. В научной литературе встречается точка зрения, согласно которой выделяется четыре уровня стилистического своеобразия юридического языка: 1) язык нормативно-правовых актов; 2) язык правоприменительных и иных индивидуальных актов; 3) профессиональная речь юриста; 4) язык правовой доктрины47 48. Стилистическую основу языка права составляют три функциональных стиля: официально-деловой, научный, публицистический. Значение языка не исчерпывается только тем, что он выступает средством выражения правовых норм. Правотворческий язык 2 выполняет важные социальные задачи : - во-первых, посредством языка в нормативном акте получает всеобщее признание правообразующий интерес или общегосударственная воля; - во-вторых, язык является средством официального общения государственной власти и населения, через него реализуются цели и задачи правотворческой политики; - в-третьих, язык выступает ретранслятором между замыслом и намерениями создателей нормативного акта и восприятием акта индивидуальным и массовым правосознанием; т.е. язык, выступая инструментом восприятия права, обеспечивает регулятивную направленность правовых предписаний. Языковую основу текста нормативных актов составляют лексические единицы: слово, словосочетания, предложения, аббревиатуры. Рассмотрим их несколько подробнее. Слово - основная единица нормативного текста, служащая для наименования отдельного предмета мысли или понятия. Лингвисты характеризуют термин как специальное слово (или словосочетание), принятое в профессиональной деятельности и употребляющееся в особых условиях. Классическим стало определение юридического термина, сформулированное А.С. Пиголкиным: «Юридический термин - это слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве, является обобщенным наименованием юридического понятия, имеющего точный и определенный смысл, и отличается смысловой однозначностью, функциональной устойчивостью»49 50. С учетом того, что термины изначально предназначены для формулирования специальной (профессиональной) лексики, неточность их применения в тексте нормативного акта зачастую приводит к неверному пониманию сути правовой нормы и искажению первоначального замысла законодателя. Поэтому правильное применение юридических терминов в правотворческой технике приобретает особое актуальное значение. Существуют основные критерии, которым необходимо руководствоваться при выборе слов, используемых в правотворческой технике: - каждое слово должно иметь значение; если слово не имеет ~ 2 значения, оно «есть не слово, а звук пустой» ; - слово должно соответствовать своему значению, так как двусмысленность при написании нормативного текста недопустима; - слово должно сочетаться с окружающими его словами, что предполагает определённый уровень грамотности юриста, пишущего текст нормативного акта; - слово должно соответствовать стилю документа (от того, кому документ предназначен и какова его цель, зависит и выбор слова); - при выборе слова предпочтение лучше отдавать известному, широко употребляемому слову, а не незнакомому или специальному; конкретному, а не абстрактному; короткому слову, а не длинному; 1 одному слову, а не многословию . Как правило, слово выражает какое-то понятие, которое вовне обнаруживает себя с помощью термина, значит, слово является одновременно и понятием, и термином. Словосочетание - это устойчивая смысловая связь между словами. Словосочетания довольно часто применяются в структуре текста нормативных актов и способствуют повышению языковой производительности. Различают следующие виды словосочетаний:51 52 - фразеологизмы, т.е. устойчивые словосочетания, которые подразделяются на общие (например, регистрационный номер) и собственно-юридические (заключение под стражу, предание суду и т.д.); - свободные словосочетания, более гибкие, их части могут заменяться (например, денежные средства, денежные ресурсы). Использовать словосочетания в тексте нормативных актов необходимо достаточно взвешенно и осторожно, чтобы их точное и недвусмысленное воспроизведение не наносило ущерб качеству предложений. Предложение - это основная структурно-смысловая единица текста нормативных актов. Она должна отвечать следующим требованиям53: - точно выражать мысль законодателя; - быть юридически нейтральным, т.е. целесообразно формулировать то или иное правило поведения в обезличенной форме; - быть простыми и доступными, но без ущерба для полноты и ясности нормативного положения, а также без упрощенчества и примитивизма; - адекватно выражать волю законодателя, для чего необходима соответствующая организация предложения, которое может быть констатирующим, повествовательным, утвердительным, лучше без подлежащих, без вопросов, без побудительных слов. Достаточно часто в тексте нормативных актов встречаются правовые аббревиатуры. Правовые аббревиатуры - это сокращения словосочетаний, образованные из первых букв слов, в них входящих. Существуют несколько видов аббревиатур1. Так, по внешней форме различают аббревиатуры: - состоящие из строчных букв (ВУЗ, ЗАГС и т.д.); - образованные из заглавных букв и представляющие собой сокращение имен собственных (УК РФ); - смешанные, т.е. образованные из словосочетания, в состав которого входит однобуквенный союз или предлог, воспроизводимый строчной буквой (КоАП). По сфере применения подразделяют аббревиатуры: - общепринятые, которые не требуют специальных пояснений (СМИ, МВД и т.д.); - специальные, т.е. имеющие узкое применение и понимаемые специалистами без дополнительных пояснений; - индивидуальные, т.е. имеющие ещё более узкое распространение и предполагающие разъяснения даже для специалистов (например, МРОТ - минимальный размер оплаты труда). Правила использования аббревиатур: - необходимо точно воспроизводить начальные буквы словосочетаний; - они не должны носить двусмысленный характер; - не быть тяжелочитаемыми и труднопроизносимыми; - должны расшифроваться в тексте; Аббревиатуры, выполненные без учета соответствующих правил, могут отрицательно влиять на качество формы закона. И, наконец, несколько слов о символах, используемых в правотворчестве. Правовой символ - это создаваемый или санкционируемый государством условный образ, отличительный знак, представляющий собой видимое или слышимое образование, которому придаётся политико-правовой смысл, используемый для передачи правовой информации адресату (Государственный флаг, Государственный гимн, Власенко, Н.А. Основы законодательной техники / Н.А. Власенко. - Иркутск, 1995. - С. 30. 43 сигналы светофора при регулировании дорожного движения, дорожные знаки, логотипы и т.д.). Символы часто являются наиболее удобным и доступным для понимания средством регулирования общественных отношений. Для них характерна наглядность, краткость и лаконичность. Если символы понятны и укоренились в сознании рядовых граждан, то государственно-властное веление, внешне выраженное в виде символа, будет реализовываться даже на подсознательном уровне. В настоящее время символы - это вспомогательное средство фиксации, хранения и передачи правовой информации. Переход от символических приемов в правотворчестве на словесную форму не случаен. Жизнь постоянно усложняется, сложным становится содержание самих текстов нормативно-правовых актов, поэтому символы в современных условиях оказываются плохими помощниками и применяются не достаточно часто. Теперь рассмотрим основные правила правотворческой техники по структурированию нормативного акта, определяющие его внутреннюю систему и соотношение основных структурных единиц. Структура (от лат. structura - «строение, сооружение, расположение, порядок») характеризуется следующими основными параметрами: 1) системная организация определенного множества заданных элементов; 2) определенная закономерность связей и отношений системно организованных элементов; 3) относительная устойчивость, стабильность системно организованных элементов, их связей и отношений; 4) целостное системное единство сорганизованного множества элементов; 5) способность сорганизованного множества элементов к системному и межсистемному функционированию54. Структура (строение) нормативного акта обуславливается его содержанием. В связи с тем, что нормативные акты, как правило, представляют собой весьма обширные документы, необходимость структурирования их текста, распределения правового материала по подразделениям является в настоящее время актуальной проблемой. Рассмотрим и коротко охарактеризуем все возможные единицы структурной организации текста нормативных актов. Заголовок - это наименование нормативного акта. Излагается заголовок официальным стилем, его задачей является краткое и точное отражение основной идеи и тематики нормативного акта. Заголовок может быть сформулирован в виде полного наименования, которое передает содержание акта и обозначает предмет правового регулирования; краткого наименования, которое обычно состоит из одного или нескольких его ключевых понятий нормативного акта (назначение краткого наименования состоит в том, чтобы дать сжатое и удобное в применении название нормативного акта; при наличии полного наименования его сокращенный вариант добавляется в скобках); аббревиатуры, (например УКРФ), которая служит для идентификации нормативного акта и поэтому должна отличаться от аббревиатур других нормативных актов. Заголовок нормативно-правового акта - один из его важнейших реквизитов, играющий первостепенную роль в оценочном восприятии, понимании юридического текста, что определяет правильное эффективное применение нормативно-правового акта в конкретной правовой ситуации. В целом заголовок призван выполнять следующие основные функции: назывную, информативную и ориентационнонормативную, которые системно взаимообусловлены и неразрывны55. Оглавление - перечень всех основных структурных единиц нормативного акта. Главная задача оглавления - сориентировать пользователя в правовых предписаниях, обеспечить их эффективный поиск и сделать текст нормативного акта более доступным. Необходимым условием для внесения структурных единиц в оглавление является наличие у них собственного названия. Оглавление не является обязательным компонентом нормативного акта, а его местонахождение может решаться двояко - либо перед преамбулой, либо в конце. Преамбула (от лат. preambulus - «идущий впереди, предшествующий») - это вводная часть нормативного акта, его структурная единица, указывающая в своем содержании на обстоятельства, послужившие поводом к принятию нормативного акта, а так же цели и задачи, которые должны быть достигнуты в процессе его применения. Преамбула обычно выступает связывающим звеном для всех норм данного акта, объединяет их единой идеей, общей политической и правовой основой. Часть - самая крупная структура текста нормативного акта. Наличие частей уместно только при формировании ведущих отраслевых нормативных актов (например, кодексов). Для размещения в частях нормативного материала используются следующие критерии: - функциональный - предполагает объединение нормативных предписаний по роли, которую они играют в правовом регулировании отрасли права (например, Общая часть, Особенная часть); - предметный - нормативный материал располагается по определённому кругу вопросов связанных друг с другом; - смешанный - одни части нормативного акта формируются по функциональному критерию, а другие - по предметному. Раздел - структурная единица нормативного акта, которая объединяет в себе нормы подотросли права или группы институтов. Наименования разделов пишутся в именительном падеже и нумеруются, как правило, римскими цифрами. Используются разделы в крупных нормативных актах. Глава - структурная единица, оформляющая правовой институт или субинститут. Нормативные предписания включаются в главу по предметно-функциональному признаку. Главы, как правило, нумеруются (арабскими или римскими) цифрами и имеют собственное наименование. Статья - основная структурная единица нормативного акта, которая представляет собой нечто единое, выражает единую законченную мысль в полном объеме, и именно она является носителем правовой информации. Однако следует помнить, что не следует смешивать статьи с правовой нормой. В одной статье может содержаться несколько норм права и наоборот, норма иногда бывает «разорвана» (гипотеза и диспозиция - в одной статье, а санкция - в другой). В целях достижения наибольшей эффективности реализации заложенных в нормах права правовых предписаний правотворческими органами используются несколько приемов изложения юридических 1 норм в статьях нормативно-правовых актов : - в зависимости от уровня нормативного обобщения используется абстрактный способ, при котором обстоятельства, практически излагаются в тексте в обобщенном виде, и казуистический способ, при котором перечисляются все предписываемые нормой условия действия и последствия их несоблюдения; - в зависимости от полноты фиксирования элементов правовых норм используется полная форма изложения элементов правовой нормы в статьях нормативно-правовых актов, при которой норма права и статья закона совпадают, т.е. в одной статье акта есть все ее элементы (гипотеза, диспозиция, санкция); несколько правовых норм в одной статье акта; отсылочная форма изложения встречается тогда, когда одна норма права структурно «разбросана» по нескольким статьям этого же нормативно-правового акта (ссылочные нормы), если же отдельные части нормы необходимо искать в статьях другого (других) акта (бланкетные нормы), статьи нумеруются и им присваивается название. Параграф - структурная единица, чаще всего используемая в тексте ведомственных нормативных актов, предназначенная для группировки их немногочисленных пунктов. Пункт - структурная единица, являющаяся частью статьи. Пункты нумеруются арабскими цифрами, но не озаглавливаются. Нумерация пунктов позволяет отличать их по тексту от статей, выделяя как менее крупные структурные составляющие. Абзац - структурная единица, являющаяся органичной и неразрывной частью текста пункта, служит показателем логичного перехода от одной мысли к другой; в отличие от подпункта текст абзаца, как правило, начинается с красной строки и заглавной буквы. Иногда абзацы нумеруются арабскими цифрами или буквами с круглой скобкой. Подпункт - структурная единица, используемая в нормативных актах для градации текста больших пунктов. Как правило, подпункты не нумеруются и начинаются с прописной буквы. Примечание - часть нормативного акта, которая представляет государственно-властное установление, предназначенное для специального текстового или символического подчеркивания, носящее 1 сопроводительный характер . Примечания нормативных актов используются в следующих 1 целях : - расширить или сузить сферу действия определенных положений нормативного акта; - предусмотреть исключения из общего правила, установленного нормативным актом; - уточнить смысл того или иного термина или всей статьи (дефиниции по тексту акта); - определить условия применения положения, статьи; - определить орган государственной власти, который будет осуществлять правоприменение в регулируемой среде; - закрепить самостоятельные по смыслу нормы, выделяющиеся из общей логической системы акта. Использование примечаний оправдано в случаях: - если в нормативном акте не разрешается тот или иной конкретный вопрос и для разрешения этого вопроса делается ссылка на другую статью или на другой нормативный акт, где он решается, или же приводится тот орган, который может решить этот вопрос; - в примечании нормативного акта законодатель объясняет смысл выражений и терминов, используемых в двух или более статьях (это относится в первую очередь к понятиям узконаправленных технических терминов, которые необязательно закреплять в самостоятельных статьях); - если в статьях есть перечисление, один из пунктов которых нуждается в особом пояснении; - правотворческий орган считает необходимым толковать помещенный в приложении нормативного акта материал (таблицы, диаграммы и прочее пояснение). Заключительные положения - это не обязательная структурная единица нормативного акта. Формулируются заключительные положения произвольно, по усмотрению правотворческого органа. К числу возможных данной структурной единицы относятся вопросы о вступлении закона в силу, о признании нормативных актов утративших силу, о полномочиях субъектов правоотношений, о порядке рассмотрения споров и т.д. Главным правилом для рассматриваемой структурной единицы является то, что в нее должны помещаться положения, направленные на поддержание баланса в правовой системе. Приложения - это структурная единица, также не обязательная для нормативного акта, которая используется для формулирования положений по смыслу отличающихся от основного нормативноправового массива, автономных от него. Например, в приложениях можно приводить расчеты, графики, схемы, тарифы, рисунки, иллюстрирующие предписания нормативного акта и облегчающие понимание его статей. Нормативные предписания включать в текст приложений не следует. Приложения следуют за заключительными положениями и повышают эффективность использования нормативного акта. Таковы основные характеристики структурных единиц текста нормативных актов. Существуют также общие правила расположения структурных единиц текста: 1. все структурные единицы нормативного акта (и большие, и маленькие) должны иметь сквозную нумерацию, в противном случае пользователи будут путаться; 2. по возможности все крупные структурные единицы (в т.ч. статьи) должны иметь специальные заголовки, главная функция заголовков, как уже ранее отмечалось, информационная; его использование позволяет лаконично выразить суть нормативных предписаний, что помогает быстро и легко ориентироваться в нормативном материале. 3. располагать нормативный материал надо так, чтобы более важные предписания предшествовали менее важным; 4. положения об обязанностях должны предварять нормативные предписания о санкциях; 5. материально-правовые предписания располагаются перед 1 процедурными, а процедурные - перед процессуальными . Работа над структурой нормативного акта - дело сложное, гарантией успеха является четкое знание приемов правотворческой техники, касающихся оформления текста нормативного акта. Важнейшими факторами повышения эффективности правотворческой работы является соблюдение такого правила правотворческой техники, как планирование. Цели планирования 2 правотворчества : 56 57 - создание научно обоснованной системы нормативных правовых актов; - обеспечение комплексного и последовательного решения правотворческих задач; - совершенствование организации работ по подготовке нормативных правовых актов; - усиление контроля над сроками подготовки проектов нормативных актов. планирование правотворческой деятельности позволяет решить ряд крайне важных задач (оптимизация деятельности правотворческих органов; своевременная концентрация усилий правотворческих и правоприменительных органов, научных и экспертных организаций, институтов гражданского общества на подготовке правотворческих решений; обеспечение своевременности и улучшение качества принимаемых нормативных правовых актов). Планирование правотворческой деятельности осуществляется уполномоченными на принятие правотворческих решений органами на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Планирование правотворчества представляет собой важный инструмент в борьбе с неподготовленностью нормативных актов, их противоречивостью, позволяет скоординировать усилия всех участников правотворческой деятельности на наиболее важных направлениях правового регулирования, правильно распределить и использовать научное и информационное обеспечение правотворческого процесса. Планы правотворческой работы бывают текущие (на месяц, квартал, полугодие, год) и перспективные (более года). Текущие планы более конкретны, а перспективные планы носят общий характер и в них указываются лишь направления правотворческой работы. Работа над созданием конкретного проекта нормативного акта начинается с разработки его концепции58. Концепция нормативного акта - это его замысел, основная идея, отражение сути выраженных в нем правовых предписаний. Концепция оформляется в виде отдельного документа с соответствующим названием. Четкая структура концепции до настоящего времени не разработана, но определенные правила правотворческой техники по ее формированию существуют. В концепции нормативного акта в обязательном порядке должно быть определено следующее59: - основная идея планируемого нормативного акта, его цели, принципы и предмет правового регулирования; - круг лиц, попадающих под действие планируемого акта, изменения их правового статуса (с учетом ранее существовавших прав и обязанностей), последствия предполагаемого правового регулирования для их интересов; - место будущего нормативного акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции и других, вышестоящих по юридической силе актов, на реализацию положений которых он направлен, а также его значение для действующей системы правового регулирования; - общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующей в этой сфере системы нормативных актов, с указанием пробелов, коллизий между предписаниями, определением объема потерявших силу положений и положений, фактически не действующих по причине своего технического несовершенства; - анализ отечественной истории правового регулирования соответствующих общественных отношений и иностранной правовой практики в этой области; - анализ социально-экономических, политических и иных последствий реализации будущего нормативного акта, обоснование его финансово-экономической исполнимости и целесообразности; - примерное содержание будущего нормативного акта, его структура, основные логические смысловые элементы. Как мы отмечали ранее, правотворчество является сложным и разносторонним процессом, важное место в котором занимает правотворческая процедура. Она характеризуется особым набором способов, приемов и правил, изучение которых исключительно важно при рассмотрении задач, выполняемых правотворческой техникой. Правотворческая процедура - это установленный порядок осуществления юридической деятельности по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Она должна отвечать следующим требованиям60: - опережающее установление правотворческих процедур, т.е. до принятия нормативного акта правотворческий орган продумывает процесс его принятия и отражает это в специальном акте; - согласованность правотворческой процедуры и принимаемых нормативных актов, т.е. в рамках одного и того же правотворческого органа используются такие правотворческие процедуры, которые соответствуют виду принимаемого нормативного акта; - многовариантность правотворческой процедуры, т.е. разный характер нормативных актов требует дифференцированного подхода к выполнению процедурных правил (иногда выполнение процедурных правил по полной программе не только оказывается неуместным, но и затрудняет дело); - гласность принятия нормативных актов - это освещение в средствах массовой информации работы правотворческих органов в части прохождения проекта того или иного нормативного акта, комментарии журналистов (однако сказанное это относится в большей степени к принятию законов; постановления и ведомственные нормативные акты принимаются в узком аппаратном кругу); - надежность и простота процедуры - это гарантия достижения цели, ради которой и устанавливается процедура; - гарантированность выполнения процедуры, т.е. наличие обеспечительных мер по ее выполнению. Правотворческая процедура в значительной степени зависит от субъекта правотворчества и характера принимаемого нормативного акта. Учитывая это, мы рассмотрим несколько подробнее три вида правотворческих процедур, применяемых при подготовке и принятии ведомственных нормативных актов, правительственных постановлений и законов Российской Федерации. Процедура подготовки и принятия ведомственного нормативного акта В рамках этой процедуры целесообразно выполнить следующие требования61: - Определить основания издания ведомственного акта. Инициатива может исходить как от службы и персонала министерства, так и от граждан. Окончательное решение принимает руководитель ведомства или его заместитель. - Разработать концепцию ведомственного акта. Составляет концепцию, как правило, рабочая группа разработчиков проекта. Основные положения концепции формируются исходя из задач, стоящих перед ведомством изложенных в соответствующих законах, указах и распоряжениях президента, постановлениях Правительства, а также поручениях руководства ведомства. - Составить план и определить сроки подготовки ведомственного акта. В плане определяются основные этапы работы и сроки их выполнения, указываются непосредственные исполнители. - Определить (назначить) разработчиков ведомственного акта. Группа разработчиков назначается, как правило, из числа должностных лиц заинтересованной службы (отдела, подразделения) ведомства (министерства), в компетенции которой находится рассматриваемый вопрос. При необходимости в состав группы привлекаются лица из других подразделений, ученые и специалисты различного профиля. - Собрать необходимую информацию. Источники информации: законы, указы, акты Правительства, ведомственные акты, научная литература, аналитические данные социологических и статистических исследований, материалы инспекторских проверок и т.д. - Подготовить текст проекта нормативного акта. - Согласовать проект нормативного акта. Согласование осуществляет заинтересованная служба ведомства, которая согласовывает проект как внутри ведомства с другими службами и подразделениями, так, при необходимости, и с другими государственными органами. Проект акта также обязательно визируется в юридическом отделе ведомства. После устранения недостатков, выявленных в процессе согласования, производится перевизирование документа. - Подписать ведомственный акт. Подписание осуществляется руководителем ведомства. После подписи нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомства, размножается и рассылается по списку. - Обеспечить государственную регистрацию принятого ведомственного акта. К ведомственному нормативному акту, который представляется в Министерство юстиции России для регистрации, представляется 1 справка, содержащая основания издания нормативного акта; сведения обо всех действующих нормативных актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с другими государственными органами, если это необходимо. Осуществляемая Министерством юстиции государственная регистрация нормативного акта включает в себя юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более чем на десять дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. Следует отметить, что государственной регистрации подлежат только те ведомственные акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или носят межведомственный характер. Процедура принятия Правительственных постановлений Правотворческая инициатива. Правотворческой инициативой обладают все члены Российского Правительства. Член правительства, который отвечает за решение вопроса, являющегося предметом правового регулирования, направляет на имя Председателя Правительства сопроводительное письмо с проектом постановления и пояснительной запиской. Пояснительная записка содержит в себе необходимые графики, таблицы, расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических последствий реализации предложенных решений. 62 Предварительное согласование проекта со всеми заинтересованными государственными органами. Список лиц, с которыми необходимо согласовать проект определяет министр, вносящий его на обсуждение Правительства. Этот список утверждается Председателем правительства или его заместителем. В список, как правило, входят федеральные министры, руководители ведомств, руководители других государственных органов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Период согласования с каждым заинтересованным органом составляет не более 10 дней. В ходе согласования проводится обсуждение проекта, устраняются замечания, находятся варианты взаимоприемлемых решений. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации. В заключении определяется соответствие проекта актам более высокой юридической силы; наличие или отсутствие пробелов и противоречий в правовом регулировании соответствующих отношений; уровень соблюдения правил юридической техники, непосредственно влияющий на качество проекта. Проведение экспертизы. Экспертизу осуществляет юридическая служба аппарата правительства РФ в пятнадцатидневный срок. Рассмотрение проекта постановления. Решение по внесению проекта постановления на заседание Правительства принимает Председатель Правительства. При наличии неурегулированных разногласий по проекту, проект может рассматриваться в зависимости от решения принятого руководителем Правительства, либо Председателем (заместителем) с участием органов, имеющих разногласия; либо на специально созданном совещательном органе; либо на заседании Правительства. Порядок заседания правительства по рассмотрению проекта постановления следующий: - доклад члена правительства (инициатора проекта); - содоклад (если таковой имеет место); - выступления в прениях; - принятие решения. Постановление принимается общим согласием членов Правительства, присутствующих на заседании, либо при голосовании - большинством голосов. Если кто-то из членов Правительства не согласен, то его особое мнение может быть занесено в протокол заседания. Подписание постановления. Подписание постановления является правом председателя правительства. После подписания руководитель аппарата Правительства проставляет дату и организует выпуск принятого постановления. Процедурные правила разработки, рассмотрения и принятия закона Принятие решения о подготовке законопроекта. Решение о подготовке того или иного законопроекта может принять Государственная дума, Президент, Правительство. Такие решения отражаются в планах законопроектной работы парламента, Правительства, в планах совместных комплексных программ и т.д. Идеи о принятии законов могут рождаться в ходе общественных дискуссий в виде предложений различных политических партий, ведущих экономически влиятельных групп, а иногда и внезапно без соответствующей подготовки и обсуждения. Сбор необходимой информации. Объективная и полная информация является основой правотворческой работы. В общем объеме различают следующие виды информации63: - о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений и перспективах их развития; - о состоянии законодательства в данной области; - о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы; - научная информация; - расчетная информация (экономическая, демографическая и т.д.); - прогнозная информация (о возможных последствиях действия закона); - социальная информация (общественное мнение). Основные методы сбора информации64: - анализ литературных источников (книги, сборники, архивные документы и т.д.); - составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, предприятиям, учреждениям и т.д.; - направление запросов в государственные структуры, обладающие необходимой информацией; - исследование исторической информации; - анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных и др. Разработка концепции законопроекта. Разработка концепции законопроекта осуществляется органами государственной власти либо самостоятельно, либо с привлечением специализированных научно-исследовательских организаций. В ходе разработки концепции необходимо изучить и проанализировать действующее законодательство в данной области, выяснить причины недостаточной эффективности существующей системы нормативных актов в подлежащей регулированию сфере, установить устаревшие акты, утратившие правовой характер. Все это должно лечь в основу излагаемых в концепции аргументов, свидетельствующих об объективной необходимости усовершенствования системы законодательства. Составление проекта закона. После одобрения концепции закона правотворческим органом группа разработчиков превращает концепцию в текст законопроекта. Как правило, в группу входят лица, профессионально владеющие знаниями в области предмета правового регулирования и специалисты, ученые в области права65. Такой подход к формированию группы разработчиков непосредственно способствует повышению качества законопроекта. Проведение экспертизы. Проведение экспертизы законопроектов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Однако экспертизы законопроектов возможны и в ходе официальных процедур, связанных с их принятием. Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы). Законодательная инициатива - это закрепленное в Конституции Российской Федерации право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект. Право законодательной инициативы (согласно ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, судам высших инстанций (Конституционному, Верховному, Высшему Арбитражному) по вопросам их ведения. При внесении законопроекта в Государственную думу его инициатор обязан представить следующие документы: - текст законопроекта в виде документа на бумажном носителе с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; - пояснительную записку к законопроекту, в которой содержится информация о предмете планируемого регулирования, излагается концепция законопроекта и обосновывается его необходимость в целях совершенствования существующей системы законодательства; - перечень нормативных актов, которые в случае принятия законопроекта подлежат признанию недействительными, или должны быть изменены и дополнены, а также перечень нормативных актов, которые необходимо принять для полноценной работы предлагаемого законопроекта, для создания механизма его реализации; - финансово-экономическое обоснование, заключение о его материально-денежной исполнимости, целесообразности и последствиях исполнения для экономики России; - специальное заключение Правительства России - при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Включение законопроекта в план законопроектных работ Государственной Думы осуществляется после изучения всеми фракциями и ответственным комитетом внесенного проекта на соответствие его требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной думы. Изучение законопроекта производится на основании поручения Председателя Государственной думы, при получении им законопроекта и соответствующих сопроводительных материалов. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации. Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях Государственной думы Законопроект, подлежащий рассмотрению, направляется Советом Государственной думы в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Конституционный суд, Верховный суд и Высший Арбитражный суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. В ходе предварительного рассмотрения законопроекта производится его обязательное исследование, целью которого является установление необходимости принятия закона, его соответствия Конституции, конституционным законам и вообще его месте в системе действующего законодательства, анализ регулируемых отношений и последствий их предполагаемого регулирования, урегулирование возникающих по законопроекту разногласий. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы и может освещаться в средствах массовой информации. Правовое управление аппарата Государственной думы осуществляет проведение экспертиз законопроекта. В ходе рассмотрения выявляется также, не нуждается ли законопроект в доработке, соблюдены ли при его создании правила юридической техники. По итогам предварительного рассмотрения законопроекта соответствующий комитет может поставить вопрос о необходимости его доработки: исправления, дополнения и др. Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, носят информационно-рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Их выводы могут быть учтены инициатором законопроекта при внесении в него изменений, приняты во внимание депутатами при обсуждении и принятии. По окончании предварительного рассмотрения законопроект направляется в совет Государственной думы для вынесения его на пленарное заседание. Обсуждение концепции законопроекта Обсуждение концепции, актуальности и значимости законопроекта происходит на заседании Государственной думы в первом чтении законопроекта. В ходе первого чтения определяется, будет ли Государственная дума вообще рассматривать внесенный законопроект. Порядок проведения первого чтения: - доклад инициатора законопроекта; - содоклад представителя ответственного комитета Государственной думы; - предложения и замечания представителей фракций и депутатских групп; - выступления депутатов; - выступления полномочных представителей Президента и Правительства Российской Федерации; - могут выступить представители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации; - возможны выступления других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. После обсуждения принимается решение по законопроекту. Государственная дума на своем заседании в ходе голосования простым большинством может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта работа над его принятием продолжается, этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок. Рассмотрение поправок к законопроекту Ответственный комитет, изучив и обобщив поправки, внесенные в законопроект при первом чтении, осуществляет соответствующую корректировку проекта и, закончив ее, передает законопроект для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности и необходимости их принятия. Таблицы представляют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизации выдвинутых предложений о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключения повторов и бессмысленных предложений. Порядок проведения второго чтения: - доклад представителя ответственного комитета; - выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Г осударственной думе; - выступление полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной думе; - заслушивается представитель инициатора законопроекта; - выступления представителей фракций, депутатских групп, депутатов; - выступление докладчика в ответ на возражения; - проводится голосование об одобрении или отклонении поправок. Решение по законопроекту как в целом, так и по отдельным поправкам, принимается по результатам голосования большинством голосов. В случаях, когда законопроект во втором чтении не принят, он отправляется на доработку в соответствующий комитет, и после повторного рассмотрения законопроекта председательствующий вновь ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набирает необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Принятие закона Принятие закона происходит на третьем чтении. Смысл третьего чтения - принятие окончательного варианта законопроекта в виде, сформировавшемся в результате второго чтения без внесения в него новых изменений. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако в исключительных случаях, когда на этапе третьего чтения появляются весомые возражения по законопроекту, председательствующий по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной думы, обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. В третьем чтении проект федерального закона принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, проект федерального конституционного закона - квалифицированным большинством (2/3 от общего числа депутатов). Утверждение Советом Федерации Если принятый Государственной думой закон не подлежит обязательному утверждению в Совете Федерации или он в течение четырнадцати дней с момента получения не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот закон направляется на подписание Президенту. Однако процедура утверждения закона в Совете Федерации обычно применяется. Конституция Российской Федерации (ст. 106, ст. 108) определяет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные конституционные законы и законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира. Поступивший из Государственной думы федеральный закон регистрируется в аппарате Совета Федерации и в течение 48 часов направляется вместе с прилагаемыми к нему материалами и документами членам Совета Федерации. Закон должен быть рассмотрен в течение 14 дней, считая со дня получения. Рассмотрение принятого Государственной думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета верхней палаты и предложенного этим комитетом проекта постановления. Затем Совет Федерации большинством голосов (для конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов) принимает одно из следующих решений: - одобрить закон; - отклонить закон без обсуждения; - обсудить закон на заседании Совета Федерации. Отклоненный Советом Федерации закон передается в профильный комитет Государственной думы, который рассматривает суть возражений Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит в Государственную думу предложения о преодолении разногласий. В отдельных случаях создается согласительная комиссия на паритетных началах из представителей палат парламента. В ходе повторного рассмотрения закона Государственной думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Закон считается принятым в редакции, соответствующей замечаниям Совета Федерации, если за него проголосовало простое большинство от списочного состава Государственной думы. В случае если Государственная дума не согласна с замечаниями Совета Федерации и не намерена вносить в текст закона соответствующих поправок, закон ставится на голосование в ранее принятой редакции и считается принятым, если в ходе этого голосования за него высказалось не менее двух третий от общего списочного количества депутатов. В противном случае закон считается непринятым. Подписание Президентом Российской Федерации Принятый Государственной думой и одобренный Советом Федерации закон идет на утверждение Президенту Российской Федерации. Процесс подписания закона Президентом называется промульгацией. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 107 и ст. 108) президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его. Подпись Президента является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент Российской Федерации может наложить на него «вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство в две трети голосов от общего списочного состава депутатов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент Российской Федерации может возвратить его без рассмотрения по существу. Особое место в процедуре подготовки и принятия нормативного правового акта принадлежит его экспертизе. Слово «экспертиза» происходит от французского «expertise» и означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.66 67 68 Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы 2 экспертов . Структура экспертизы условно состоит из двух основных элементов: собственно исследования и заключения, составленного по результатам исследования. Отмеченные элементы в своей совокупности выражают сущность экспертизы и должны обязательно учитываться при определении её понятия. На наш взгляд, целесообразно согласиться с определением экспертизы, предложенным Н.В. Ралдугиным: «Под экспертизой следовало бы понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и завершающееся оформлением заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на 3 поставленные вопросы» . Юридическая экспертиза нормативного правового акта заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования), на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, а также соответствия акта требованиям юридической техники69 70. Основные положения, на которых основывается проведение 5 экспертизы, являются её принципами . - законность проведения экспертизы и деятельности экспертов; - профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу; - независимость экспертов при изложении своей позиции в пределах представленных им полномочий; - объективность экспертного исследования, т.е. отсутствие у эксперта личной заинтересованности в конкретных результатах проведенной им экспертизы; - самостоятельность эксперта в изложении своей позиции и выводов экспертизы; - ответственность экспертов за полноту анализа и обоснованность заключения как результата экспертизы. Применительно к правотворчеству экспертизы в современной научной литературе классифицируются по следующим основаниям: 1. в зависимости от области (отрасли, подотрасли, института) знаний, науки, техники или искусства, к которой относится исследуемый правовой акт, можно выделить финансовую, научную, социально-психологическую, криминологическую, правовую, экологическую и т.д. экспертизы; 2. в зависимости от сложности исследуемого нормативного правового акта - комплексную или специализированную; 3. в зависимости от подготовленности нормативного правового акта - предварительную, повторную, дополнительную; 4. в зависимости от субъекта осуществляющего экспертизу - государственную, общественную, международную, независимую, антикоррупционную. Субъектами экспертной деятельности в процесс проведения экспертизы нормативных правовых актов выступают эксперты (физические лица) и экспертные организации (юридические лица, общественные организации). Экспертом признается лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое органами расследования, суда и иными государственными и общественными органами (организациями) для проведения экспертизы. В ряде случаев при проведении сложных комплексных экспертиз создаются группы экспертов. Правовая экспертиза считается проведенной, если исследование текста нормативного правового акта проведено полностью и выявлены все его недостатки, или исследование показало, что замечаний нет, и соответствующие результаты официально отражены в заключении. В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения: 1. реквизиты акта, проходящего экспертизу; 2. поводы рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений и т.п.); 3. предмет регулирования и соответствие сфере ведения субъекта, подготовившего проект нормативного правового акта; 4. состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений; 5. оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 6. соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 7. соответствие формы и текста акта правилам юридической техники. В заключение, кроме отмеченных выше требований, должны в обязательном порядке включаться все выявленные в процессе исследования замечания, чтобы можно было бы в полной мере оценить качество акта подвергнутого экспертизе. Необходимо отметить, что достаточный уровень в правотворческой деятельности во многом зависит от правильного применения правил и средств правотворческой техники. Рассмотренные выше требования к правотворческой технике существуют в неразрывном единстве, связаны между собой, постоянно расширяются и совершенствуются, а поэтому их реальное воплощение в правотворческой деятельности обязательно приведет к решению главной задачи правотворчества - повышению его эффективности и качества.

<< | >>

↑

Источник: Э.В. СУСЛИН. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА. Учебное пособие. 2017

Еще по теме ТЕМА 3 Правотворческая техника:

- Бизнес, предпринимательство - Военное дело - Гуманитарные науки - Исторические науки - Маркетинг, реклама и торговля - Медицина - Менеджмент - Политология - Психологические дисциплины - Социология - Экологические дисциплины - Экономические науки - Юридические науки -