Место корпоративных локальных актов в системе правовых актов Российской Федерации
Э. А. Рубайло считает, что «система правовых актов Российской Федерации представляет собой сложную, разветвленную, иерархически соподчиненную структуру юридических документов, вершина которой - Конституция, задающая правовые ориентиры организации и функционирования всего «дерева» правовых актов в стране. Правовые акты - как нормативные, так и ненормативные, являясь «клеткой нормативно-правового массива», составляют целостный механизм правового регулирования, обеспечивают воплощение нормотворческой воли в реальных общественных отношениях». Правовые акты разнообразны как с позиции субъектов их принятия и сфер действия, так и в связи с содержанием в них публичных и частных интересов. Локальные правовые акты занимают особое место в структуре действующих в стране правовых регуляторов. Фактически, находясь на одной из нижних ступеней иерархической лестницы юридических документов, именно они способствуют достижению оптимального баланса между централизованным и децентрализованным управлением. Следует согласиться с мнением автора о том, что «локальное регулирование призвано объединить элементы, с одной стороны, общегосударственного централизованного регулирования и, с другой стороны, деятельность разного рода предприятий, организаций, учреждений по самостоятельному решению внутриорганизационных вопросов. Вместе с тем, хотя уровень саморегулирования в локальных нормативных документах высок, их нельзя рассматривать как отдельную, тем более автономную систему правовых документов в отрыве от целостной системы правовых актов. Это вызвано объективной необходимостью сохранения юридической согласованности и целостности нормативной правовой системы». С. С. Алексеев выделяет две стороны нормативной правовой системы: «внешнюю - непротиворечивость, систематизированность, недопустимость несогласованных положений; внутреннюю - единство, целостность, подчинение единым юридическим принципам». Таким образом, локальные акты, подчиняясь системообразующим принципам права, выступают в качестве неотъемлемой составной части правовой системы Российской Федерации, при этом обеспечивают ее функциональную результативность и структурную целостность. Э. А. Рубайло указывает на то, что «регулятивный потенциал локальных норм при их надлежащем качестве достаточно высок». Однако, полагаем, что методологическая и теоретическая база правотворчества в указанной сфере в отечественном правоведении остается недостаточно разработанной. Ни в юридической науке, ни в правотворческой практике категория локального акта не является общепризнанной и устоявшейся. В последующем теоретическом обосновании нуждаются вопросы относительно критериев классификации таких актов, особенности их подготовки с точки зрения юридико-технических приемов, мониторинга, систематизации, принятия, обеспечения эффективности реализации на практике. В специальной литературе «под локализацией (от лат. localis - местный) понимается отнесение чего-либо к определенному месту в пространстве; ограничение распространения какого-либо процесса или явления границами конкретной местности». Причем «локальный» используется в целях обозначения нечто, свойственного определенному месту, не выходящее за пределы установленного. Более полувека назад в отечественной правовой науке высказал мнение, ставшее основополагающим, о локальных актах Н. Г. Александров: «Нормы трудового права, устанавливаемые законом, указом или постановлением правительства, конкретизируются применительно к задачам и условиям отдельного предприятия в особых локальных актах...». Исходя из приведенного определения следует заключить, что первоначально локальные акты рассматривались в качестве результата правотворчества предприятий, организаций, учреждений и именно в сфере труда. При этом указывалось на подзаконный характер локального акта, который не может противоречить принятым вышестоящими органами управления документам. Л. И. Антонова пишет, что «в целом же категорией «локальное регулирование» охватывалась деятельность по воздействию на поведение людей, составляющих единый коллектив, с помощью норм, выработанных самим же коллективом». Указанные положения концептуального характера не теряют своей актуальности и в настоящее время; они по-прежнему являются исходными в исследовании аспектов локального нормотворчества. Безусловно следует принять тот факт, что локальное регулирование существовало в правовой действительности задолго до появления упоминаний о нем в науке. Последовательное усложнение общественных отношений и правовых форм воздействия на них породило ряд тем, значимых с точки зрения практики и актуальных для научного осмысления. Среди этих проблем существует и проблема локального права. Выше указанное в совокупности предопределяет актуальность проблемы места локальных актов в иерархической нормативной системе России, а также их функциональной значимости. Актуальность этой темы обусловлено еще и тем, что современная Российская Федерация наметила путь демократизации общественной и политической жизни, проявляющийся в развитии институтов гражданского общества, изменении приоритетов в соотношении децентрализации и централизации на различных уровнях управления. На современном этапе локальные акты признаны и легально закреплены лишь в двух отраслях отечественного права: образовательном праве и трудовом праве. Позиция законодателя к локальным актам четко не определена, а их легальное определение не закреплено. Это дает основание полагать, что под локальными актами понимаются принятые на уровне конкретной организации документы, действие которых распространяется на ее работников (членов). Однако, не являясь четко определенным на законодательном уровне, в науке появляются различного рода мнения и взгляды по этому поводу. Так, например, Е. А. Ершова пишет: «применяемое в ТК РФ и специальной литературе понятие «локальный» является весьма абстрактным и не определяющим субъекта правотворчества, в связи с чем в ст. 8 ТК РФ, а также в научный оборот предлагается ввести такое понятие, как «нормативные правовые акты работодателей, содержащие нормы трудового права». В свою очередь, Г. А. Рогалева в этой связи указывает, что «действительно, в трудовом праве под локальными нормативными правовыми актами традиционно подразумевается принятое в организации в установленном порядке и санкционированное государством правило поведения субъектов трудового правоотношения, регулирующее основные условия труда работников данной организации». Э. А. Рубайло отмечает, что «локальное нормотворчество в науке трудового права рассматривается как один из каналов создания норм трудового права «низового» уровня». Т. В. Кашанина, В. А. Потапов отмечают, что «понимание локальных актов не следует сводить исключительно к сфере действия трудового права. Дело в том, что рассматриваемая разновидность правовых документов не ограничивается только отношениями между работником и работодателем (что составляет прерогативу трудового права), часто она направлена на решение более широкого круга внутриорганизационных вопросов - от определения в уставе целей деятельности организации как таковой до закрепления перечня сведений, составляющих коммерческую тайну, и т.д. При этом понятием локального нормотворчества, как правило, охватывается и процесс создания корпоративных актов», не ограничиваемых регламентацией вопросов сферы исключительно трудовых правоотношений. Резюмируя сказанное следует согласиться с мнением о том, что «предпочтительным видится использование словосочетания «локальный акт» как наиболее устоявшегося в правовой доктрине, признанного законодателем и в наибольшей степени соответствующего цели и функциям локального нормотворчества и многообразию форм его проявления». Место локальных актов в системе нормативных правовых актов России как специфических документов децентрализованного саморегулирования весьма особое. Так, «производный от законодательства характер локальных правовых актов проявляется в том, что они возникают в силу непосредственного указания закона». В связи с этим в правовой науке подчеркивается, в частности, С. И. Архиповым, что по силе они «уступают всем другим нормативным актам и имеют особую правовую природу». А на взгляд Ю. А. Тихомирова ««слабее» ведомственных актов и актов местного самоуправления». Правда приведенных утверждений в том, что принцип иерархической соподчиненности в системе правовых актов должен быть соблюден. Только так возможно сохранить приоритет законодательных актов над другими документами юридического характера. По мнению В. В. Гущина «главной задачей правового опосредования корпоративных отношений является достижение оптимального сочетания частноправового и публично-правового регулирования». В свою очередь, А. А. Кирилловых пишет: «это обусловлено тем, что деятельность корпорации не ограничивается решением только внутренних вопросов - должны быть обеспечены не только интересы ее участников, но и публичные интересы посредством удовлетворения общественных благ». В тот же момент частные интересы должны получать признание и поддержку со стороны государства в установленных государством пределах. Следует согласиться с Э. А. Рубайло, отмечающим, что «поиск баланса этих «полюсов» социальных притязаний особенно важно в современных условиях в связи с необходимостью поступательного решения провозглашенных в Конституции РФ задач построения демократического правового государства и развития институтов гражданского общества». Далее, «зависимость норм локального регулирования от норм, установленных на государственном уровне, объясняется тем, что формирование правового массива должно осуществляться с учетом иерархии правовых норм как по уровню (федеральный - региональный - местный), так и с точки зрения правоприменения». Причем А. А. Кирилловых в этой связи пишет: «государственное регулирование закладывает основу для создания норм более низкого уровня». «Существует и обратное влияние - влияние локального нормотворчества на общегосударственное, что проявляется в механизме так называемого опережающего регулирования. Государство не всегда оперативно реагирует на появление новых общественных отношений и правовых вопросов, что связано с протяженностью во времени законотворческого процесса - от формирования идеи до опубликования и вступления в силу законодательного акта проходит, как правило, довольно значительный срок. В этом смысле по сравнению с законодательным органом у локального нормоустановителя в пределах его компетенции гораздо больше возможностей своевременного юридического оформления и разрешения возникающих правовых ситуаций в соответствии с постоянно изменяющимися условиями общественной жизни». В науке права подчеркивается, в частности, М. В. Лавров, что «корпоративные нормы не должны быть ретроспективными, т.е. отражать только уже существующие отношения». Следует учитывать, что «появление в будущем новых форм отношений и вопросов, которые предстоит разрешить участникам хозяйственного оборота». Т.А. Сошникова в этой связи отмечает, что «локальные нормативные правовые акты могут не только регулировать сложившиеся в организации отношения, но и осуществлять опережающее регулирование (способствовать правовому оформлению желательных для работодателя отношений). Так, например, при отсутствии в организации бригадных форм организации и оплаты труда работодатель может создать правовую базу для возникновения новых отношений по организации и управлению трудом на основе бригадного подряда». «Возможность осуществления опережающего нормативного регулирования на локальном уровне практически значима еще и потому, что позволяет обнаруживать и своевременно преодолевать пробелы и коллизии «вышестоящего» правового массива в правовом регулировании вопросов внутриорганизационного значения». Исходя из понимания юридической деятельности как системы действий, следует заключить, что ее результатом в подавляющем большинстве случаев будет локальный нормативный акт конкретного содержания. Общепризнанным в правовой науке является понимание акта как документа, являющегося внешним выражением юридического действия и как собственно юридическое действие. В правотворческой практике акт понимается как особого рода документ, закрепляющий соответствующие правовые предписания, оформленный в письменной форме и согласно правилам юридической техники. При этом такие акты являются правовыми и могут носить как нормативный, так и ненормативный характер, и различаться по юридической силе, кругу лиц, на которых они распространяют свое действие, а также по способам принятия. По мнению Е. В. Химичук, А. Ю. Соколова, «локальные акты, обладая общими свойствами юридических документов, имеют и собственные черты. В числе общих признаков локальных нормативных актов называются: нормотворческий характер; издание органами компании в пределах своей компетенции; документальная форма; соответствующие реквизиты; непротиворечие законодательству и локальным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу». Сказанное соответствует выводу, который сделал Ю. А. Тихомиров, который пишет «о появлении нового типа норм - актов самоуправления, обладающих свойствами самообязанности, добровольности и заинтересованности в принятии и реализации решения; коллегиальной основой принятия; формированием и выражением общей воли на основе согласования публичных и частных интересов; самоответственностью». Следует подчеркнуть, что локальные акты принимаются в согласительно-договорном порядке при соблюдении сочетания принципов договорного и государственного правового регулирования. За неисполнение предписаний локальных актов устанавливается ответственность на внутриорганизационном уровне, которая обеспечивается мерами государственного принуждения. При этом в локальном регулировании, в силу его особого места в правовом механизме, существуют множественные связи подчинения и согласования как с внешними, так и с внутренними правовыми актами. Заметим, что указанные признаки отражают две основные стороны локального нормотворчества: борьбу и единство публичных и частных интересов. В число норм, устанавливаемых органами управления корпорацией, наука корпоративного права включает «обязательные правила для участников корпорации, охраняемые силой корпоративного принуждения, а при его недостаточности опирающиеся на силу государственного принуждения». С позиции широкого смысла корпоративные нормы рассматриваются как «внутриорганизационные правила, регламентирующие отношения между участниками различных объединений людей, созданных для осуществления того или иного вида социальной деятельности». При этом акцентируется, что «в некоторых случаях локальные нормы действуют на уровне корпорации независимо от признания их государством, в определенных же обстоятельствах они могут получить «публичную легализацию»». С учетом сказанного Э. А. Рубайло отмечает, что «признание локальных норм со стороны государства может осуществляться в двух формах: 1) прямое предписание закона о регулировании тех или иных вопросов при помощи локальных актов; 2) последующее признание юридического значения локальных актов со стороны государственных органов, например при рассмотрении соответствующих дел, споров в судебном или административном порядке». Принятие руководителем организации, предприятия или учреждения локального акта должно сопровождаться ориентиром на тот факт, что методы и формы управления коллективами, на взгляд В. П. Казимирчука, И. В. Павлова «не могут не учитывать психологической основы деятельности каждого рабочего и служащего, а также социальной и психологической стороны отношений, которые устанавливаются в малых группах коллектива». Как полагает В. С. Якушев, на уровне организации «происходит соединение рабочей силы со средствами производства», Новик Ю. И. при этом полагает, что «личность должна рассматриваться не только как реализатор, но и как цель правового регулирования». Как видится, во внимание должны быть приняты мотивация, заинтересованность индивида в его профессиональной деятельности. Также следует сказать, что желательным видится использование побуждающих активность специальные методы правовой регламентации: гарантирование, поощрение, стимулирование. Еще в исследованиях советского периода отмечалось, что «развитие коллективной заинтересованности зависит от индивидуальных форм стимулирования и в связи с этим обосновывалась целесообразность применения коэффициента трудового участия и иных объективных методов учета трудовой активности». Полагаем, что указанные предложения не утратили своей актуальности и сегодня. В совокупности сказанное позволяет констатировать тот факт, что эффективность правового регулирования напрямую связана с применением психологических факторов, влияющих на понимание субъектами правовых отношений правовых норм, а также усвоение предписаний, которые содержатся в них, и, как пишет Ю. И. Новик «формирование позитивного отношения к ним, готовность соотносить и сообразовывать с ними свое правовое поведение и взаимоотношения в системе социально-правовых связей». В качестве универсального способа разрешения конфликта частных и публичных интересов большинство ученых называет конституционализм, который означает, что «власть действует на основании закона и в рамках закона». Этот принцип является основным и в локальном регулировании. Следует согласиться с Э. А. Рубайло, который пишет, что «внутриорганизационная юридическая деятельность не должна нарушать особенно значимые с точки зрения гарантирования естественных прав и свобод человека базовые правовые принципы справедливости, гуманизма и социального равенства». Т. А. Сошникова отмечает, что «с точки зрения работников организации, значение локальных нормативных актов состоит, с одной стороны, в том, что они не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Локальные нормативные акты иерархически находятся внизу нормативной правовой системы, и если такой акт ухудшает положение работника или введен в действие без учета в необходимых случаях мнения представительного органа работников, то он является недействительным и не подлежит применению с момента принятия». Локальный правовой акт, с другой стороны, может и улучшать положение работников организации, устанавливая при этом дополнительные гарантии реализации их прав. И в этом суть положительного регулятивного потенциала локальных актов и гуманистическая направленность локального нормотворчества. Как и другие юридические документы, локальные акты должны быть обеспечены учетом прав и свобод, а также интересов человека и гражданина. При этом акцент должен быть смещен в сторону принципа свободы творческого и профессионального развития личности работника. Каждому работнику должны быть гарантированы его права на безопасные и достойные условия труда, на повышение своей квалификации и так далее. Этот круг вопросов может быть урегулирован, в том числе, локальными актами. С учетом постоянного развития, динамики управления упорядочивающая роль может быть выполнена «стандартными актами, формализующие и унифицирующие порядок выполнения определенной трудовой функции. В целом же закрепление наиболее целесообразного порядка выполнения типичных управленческих действий отвечает задаче совершенствования управления». «В связи с этим главные задачи управления на уровне организации, предприятия или учреждения - улучшение качества и повышение эффективности локальных актов, а также нахождение разумного баланса между государственным регулированием и саморегулированием». Как отмечает Э. А. Рубайло «сложность и многоаспектность локального правотворчества заключается в том, что оно затрагивает отдельные грани разных отраслей права, прежде всего трудового (вопросы организации труда на предприятии, в организации или учреждении), гражданского (статус и организация деятельности хозяйствующих субъектов) и административного (с точки зрения управления). В целом локальное регулирование по своему юридическому содержанию представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, особый вид юридической деятельности, органично объединяющий частноправовые и публично-правовые начала и являющийся необходимым элементом действующего в стране правового механизма». Резюмируя сказанное, приходим к выводу о том, что в системе правовых актов Российской Федерации локальные акты занимают особое место, что продиктовано его децентрализованным характером, а также «приближенностью к условиям деятельности каждой конкретной организации, предприятия или учреждения». Причем локальные нормы достаточно близки каждому задействованному во внутриорганизационных отношениях человеку. Следовательно, локальное правотворчество выражено в трех измерениях: организационном, государственном и личностном. В указанном и состоит сложность локального регулирования, и на этом вопросе необходимо сосредоточить внимание юридической науки. 2.2