<<
>>

Зависимая переменная и ее вариация

Эту теоретическую модель можно проверить с помощью статистики. Для этого я проанализирую серию региональных законов о бюджетном процессе и ряд факторов, способных повлиять на их содержание. Эмпирическую базу статистического исследования составил 71 случай, т.

е. модели регулирования, которые отражены в 71 региональном законе153.17 регионов154 попали в поле исследования дважды: я анализировал два закона, принятые и действовавшие в разные периоды и в разных политических или экономических условиях. Хронологические рамки статистического исследования — 1994-2005 годы, то есть анализируемые законодательные акты были приняты с 1994 по 2005 год, причем основная масса — уже после 1998 года155.

Зависимая переменная в этом исследовании — модель регулирования бюджетного процесса. Но как измерять разные варианты регулирования? Содержание нормативных актов нужно привести к единому знаменателю. Поскольку в нашем случае урегулирование есть игра с нулевой суммой (расширение прав одного означает сужение прав другого), можно воспользоваться уже использованной категорией усмотрения губернатора156.

Измерить свободу действия исполнительной власти можно разными способами, один из которых — оценка детализации и длины законодательного текста157. Но для анализа региональных законов

о бюджетном процессе перспективнее другой подход — оценивать не детальность регулирования, а содержание текста. Речь не идет об оценке закона в целом, но можно выбрать и проанализировать несколько ключевых для бюджетного процесса и для разделения властей ситуаций.

Для каждого из этих эпизодов взаимодействия ассамблеи и губернатора существуют пределы регулирования, которые установлены на федеральном уровне. В этих пределах региональный законодатель имеет право изменять правила игры, и в этих пределах, следовательно, можно «ироградуировать» потенциальные законодательные конструкции. Конкретное решение, принятое ассамблеей но каждой из этих ситуаций, оценивается с точки зрения того, в пользу какой стороны смещены полномочия по этой условной шкале. Более высокая оценка будет соответствовать расширению полномочий законодательного органа. Если сложить оценки по всем этим ситуациям, получится общая шкала для измерения модели регулирования158.

Хотя основные требования к региональному бюджетному процессу урегулированы на федеральном уровне, Бюджетный кодекс РФ содержит немало прямых или косвенных отсылок к тем законодательным актам, которые регионы должны принять на его основе. В одних случаях это обязанность региональных властей принять некий нормативный акт, содержание которого во многом остается на их усмотрение (например, процедура размещения государственного заказа). В других случаях Бюджетный кодекс очерчивает круг возможных решений, и региональные власти сами определяют решение в этих рамках (скажем, инструменты контроля ассамблеи за исполнением бюджета).

Ключевой вопрос бюджетного процесса, если рассматривать его в аспекте распределения полномочий, — пределы участия ассамблеи в формировании бюджета. В упомянутом выше исследовании форм правления ПІугарта и Кэри этот вопрос является одним из элементов шкалы институционального дизайна. Теоретически здесь возможна значительная вариация: от легислатуры, лишь утверждающей либо отклоняющей бюджет в целом и не имеющей права изменять никакие его показатели, и до законодательного органа, который вправе формировать любые параметры бюджета но своему усмотрению.

Между этими радикальными вариантами есть еще несколько промежуточных, которые ІПугарт и Кэри оценивают по следующей шкале: 2

— проект бюджета представляет губернатор, а ассамблея может либо принять его, либо отклонить; 3

— легислатура вправе вносить поправки в проект бюджета, но не может вводить новые расходные статьи; 2

-- ири изменении бюджета ассамблея не может выходить за пределы общего объема расходов, установленного губернатором; 1

— законодательный орган может увеличить расходную часть бюджета, но при условии, что будут найдены дополнительные статьи доходов;

О — полномочия ассамблеи в подготовке и модификации бюджета не ограничены159.

БК РФ в принципе эту вариацию не ограничивает: ст. 187 определяет, что порядок рассмотрения и утверждения региональных бюджетов устанавливается субъектами РФ самостоятельно; этот порядок должен лишь обеспечивать утверждение бюджета до начала финансового года и единство бюджетной классификации. Однако на практике вариация в кросс-региональном аспекте очень невелика. Большинство регионов воспроизводят в своих законах федеральную модель (см. главу 3): ассамблея может уменьшать бюджетные расходы, но не вправе их увеличивать без согласия исполнительной власти. По шкале ІПугарта и Кэри это 2 балла -- средний вариант.

В отдельных регионах предусмотрено — или было предусмотрено до изменений бюджетного законодательства в 2000-е годы - право легислатуры увеличить расходы, найдя дополнительные источники доходов (1 балл по шкале Шугарта-Кэри). Л в некоторых региональных законах этот вопрос прямо не разрешен, что не дает возможности четко оценить модель регулирования160.

Поскольку по этому фундаментальному вопросу заметных различий между регионами нет (о значимости этого факта будет сказано несколько позже), стоит обратить внимание на другие детали разделения властей в бюджетном процессе. И с точки зрения этих деталей взаимодействия ассамблеи и губернатора наблюдается достаточно заметная вариативность. Я выделяю четыре значимых ситуации: две из них связаны с процессом составления и внесения бюджета в ассамблею, другие две касаются исполнения уже утвержденного закона о бюджете. 1.

Срок представления проекта бюджета. Бюджетным кодексом (ст. 185) предусмотрено, что срок внесения в законодательный орган проекта бюджета регулируется региональным законодательством. Но он не может быть задан произвольно. Учитывая, что закон о бюджете должен быть принят и введен в действие до 1 января следующего года, слишком короткий срок рассмотрения ограничивает ассамблею в возможностях. Наоборот, слишком ранний срок внесения бюджета открывает простор действий для легислатуры, но ущемляет исполнительную власть.

Возьмем в качестве отправной точки требование БК РФ к проекту федерального бюджета: он должен быть внесен в Госдуму РФ не позднее 26 августа. Региональный бюджет — акт менее объемный и подробный, но и ресурсов у ассамблей регионов тоже значительно меньше. Поэтому четыре месяца — вполне справедливый срок и для рассмотрения и утверждения регионального бюджета. Исходя из этого, я буду присваивать по данному параметру: —

2 балла, если бюджет, согласно региональному закону, должен быть внесен до 1 сентября; —

1 балл, если он должен быть внесен до 1 октября; —

О баллов, если для его внесения установлен более поздний срок. 2.

Вторая ситуация касается требований к утверждаемому проекту бюджета. Здесь можно выделить одно содержательное требование, которое важно для взаимодействия ассамблеи и губернатора: объем резервного фонда исполнительной власти. БК РФ (ст. 81) предусматривает создание в бюджетах всех уровней резервных фондов исполнительной власти, которые расходуются на финансирование непредвиденных расходов. Размер этого фонда устанавливается в ежегодном законе о бюджете, но может быть и заранее ограничен бюджетным законодательством.

Для федеральных органов исполнительной власти такой предел установлен в размере 3 % расходной части бюджета. Я буду присваивать по этому параметру: —

2 балла, если резервный фонд ограничен цифрой в 1,5 % от расходной части бюджета; —

1 балл при резервном фонде в 1,6- 2,5 %; —

О баллов при резервном фонде более 2,5 %. Если размер резервного фонда вообще не оговорен, также присваивается 0 баллов, поскольку умолчание автоматически означает максимальное усмотрение исполнительной власти по этому вопросу. 3.

Отчетность об исполнении бюджета. Бюджетный кодекс (ст. 241) предусматривает необходимость представления ассамблее квартальных и полугодовых отчетов об исполнении бюджета, а также возможность представления и оперативной отчетности. О/ціако БК РФ не урегулировал ни содержание промежуточных отчетов, ни частоту представления оперативной отчетности. Между тем это важные положения, которые ограничивают свободу действий исполнительной власти и одновременно расширяют возможности ассамблеи. Так, во Владимирской области в 1994 году администрация области, внеся проект положения о бюджетном процессе, пыталась ограничить контроль законодательного собрания за исполнением бюджета. Депутатам предлагалось получать только отчеты об общих суммах расходов, без расшифровки, что вызвало негодование некоторых членов ассамблеи161.

Что касается ежеквартальных и полугодовых отчетов, то ассамблея может вообще не урегулировать их состав, ограничившись общей нормой БК РФ, но может и ввести конкретные требования к этой отчетности. Что касается оперативной отчетности, то здесь имеют первостепенное значение сроки ее представления — понятно, что подробной картины происходящего такая отчетность в любом случае не даст. Тем самым мы получаем спектр вариантов от полного отсутствия оперативной отчетности до ее ежедневного представления.

Попытаемся совместить эти два измерения. Регулирование промежуточной отчетности будет получать оценку: —

2 балла, если оперативная отчетность представляется не реже двух раз в месяц и существуют содержательные требования к квартальной/полугодовой отчетности; —

1 балл, если оперативная отчетность представляется один раз в месяц; —

О баллов, если оперативная отчетность не предусмотрена, а квартальная/полугодовая отчетность лишь упоминается. 4.

Четвертая ситуация не относится к бюджетной процедуре в узком смысле, но непосредственно связана с осуществлением бюджетных расходов и является частью бюджетного процесса в широком понимании — это процедура государствсшюго заказа. БК РФ (ст. 72) требует размещать региональный государственный заказ на конкурсной основе, за дальнейшей регламентацией отсылая к региональным нормативным актам. Ясно, что размещение государственного заказа — одна из важнейших процедур бюджетной деятельности, и детальная регламентация этой процедуры со стороны ассамблеи вводит существенные ограничения в работу исполнительной власти. Процедура госзаказа может вообще регулироваться не региональным законом, а актом исполнительного органа; в других случаях она может быть урегулирована законом, но при этом совершенно «непрозрачно» для ассамблеи. ;

Поэтому я буду использовать для оценки три значения: —

2 балла — если процедура урегулирована региональным законом, содержит четкие основания для внеконкурсного размещения госзаказа, предусматривает обязательное информирование ассамблеи

о ходе размещения заказа; —

1 балл — если процедура региональным законом регламентирована, но допускает произвольное применение внеконкурсного размещения заказа и/или не предусматривает обязательного информирования ассамблеи о размещенном государственном заказе; —

О баллов — если процедура не урегулирована региональным законом.

В результате вариация переменной «усмотрение губернатора* находится в пределах от 0 до 8 баллов, где 0 — максимальный объем усмотрения, а 8 — максимальное ограничение. Статистическую обработку этой переменной можно вести и в предложенной форме, но при необходимости ее значения могут рассматриваться как метрические величины, что позволит применить к проверке модели метод линейной регрессии.

Оценки модели регулирования оказались сосредоточены в «нижней» части спектра. Максимальная из полученных оценок — 5 из 8 баллов. Распределение оценок по числу случаев приводится в Таблице 2 и на Графике 4).

<< | >>
Источник: Шириков Л. С.. Анатомия бездействия: политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России / Антон Шириков. — СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 276 с. — (Труды факультета политических наук и социологии; Вып. 19).. 2010

Еще по теме Зависимая переменная и ее вариация:

  1. 4.5. Показатели вариации Значение показателей вариации
  2. 5.3. Показатели вариации и способы их расчета
  3. 6.5. ПОКАЗАТЕЛИ КОЛЕБЛЕМОСТИ (ВАРИАЦИИ) ПРИЗНАКА
  4. 3. ВАРИАЦИИ
  5. 4.1.2 Работа с переменными сегментирования
  6. 4.3.1 Переменные сегментирования промышленных потребителей
  7. ПОНИМАНИЕ ВАРИАЦИЙ
  8. Какую вариацию модели GE/McKinsey предложил Дэй?
  9. 6.1. ВАРИАЦИЯ ПРИЗНАКА В СОВОКУПНОСТИ И ЗНАЧЕНИЕ ЕЕ ИЗУЧЕНИЯ
  10. Средние величины и коэффициенты вариации
  11. ВАРИАЦИИ АНТИБРЭНДОВ
  12. Метод калькуляции себестоимости по переменным затратам
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология -