ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 2000-е годы под влиянием унифицирующей и упорядочивающей политики федерального правительства эти траектории вновь стали сходиться. Период экспериментов закончился, пришло время «взрослых» решений. И в этой ситуации «взросления» — говоря другими словами, консервации — региональных политических режимов оказалось, что институциональные формы, которыми политики столь интересовались и о которых так много спорили, стали не так уж значимы.

Парадоксально: в первые годы постсоветской России, когда, казалось, не было ни одной нормы, которая бы не нарушалась, и не было политиков, которые бы жили но формальным правилам, институты имели значение. Или, вернее, им придавали значение. Не исполняли, нарушали, обходили — но в то же время учреждали и боролись за них. Л спустя 10-15 лет, когда, по всей видимости, политическая жизнь вошла в институциональное русло, когда правила и процедуры систематически соблюдаются, когда высшая исполнительная власть подчеркивает свою приверженность Конституции и действительно следует ее букве, — институты, напротив, потеряли свою прежнюю важность.

Многие политики даже научились, соблюдая внешние приличия, действовать так, будто институтов разделения властей, народных выборов и других провозглашенных конституцией атрибутов не существует вовсе.

Формальные политические институты, даже если они действуют фрагментарно и используются далеко не повсеместно, в переходный иериод имеют действительно большое значение. Важен сам процесс институционального строительства: споры вокруг институтов, конфликты по поводу институтов становятся своего рода школой политики. Институциональные модели выступают в роли идеала, хотя бы отчасти направляющего политическое развитие. Но со временем, когда политический режим укрепляется и стабилизируется, они теряют это значение, становясь более рутинным и менее значимым элементом политики. И не важно, идет ли процесс демократизации или авторитарной стабилизации — подобная трансформация роли институтов имеет место всегда.

Впрочем, речь не идет о противопоставлении формальных и неформальных институтов, и тем более здесь не подразумевается, что формальные правила полезны и благотворны, а неформальные - разрушительны и наносят ущерб общему благу. Нередко бывает совсем наоборот. Как мы видели на примере регионального бюджетного процесса, формальные правила вовсе не помогают законодательному органу реализовать свою автономию, не говоря уж

о ее укреплении. Напротив, воспользоваться хотя бы частью этой автономии ассамблеи в состоянии, лишь прибегнув к неформальной деятельности за пределами законодательных норм. Официальные правила нередко используются в целях, далеких от общего блага, для извлечения индивидуальной выгоды, а неформальные институты могут компенсировать ущербность законодательных требований.

Интересно здесь другое: в каких случаях и формальные, и неформал ьные институты играют позитивную роль для экономического развития, а в каких — негативную; какое соотношение этих институтов складывается в тех или иных политических режимах и контекстах; какого рода политика выстраивается вокруг той или иной смеси, того или иного соединения формальных и неформальных институтов.

Опыт исследования региональных законов о бюджетном процессе показал, что теоретические модели институционального выбора, построенные на опыте политических трансформаций в странах Запада, Восточной Европы, Латинской Америки и Азии, вполне работают и на российском материале, в том числе на субнациональном уровне. Политические акторы — в данном случае законодательная и исполнительная власть — действуют и избирают институты вполне рационально, преследуя конкретные политические и экономические интересы.

Здесь четко видно, как работает концепция «ограниченной рациональности»: когда сбор и обработка информации, обдумывание, стратегические расчеты требуют слишком много усилий и ресурсов, акторы принимают решения не по принципу конечной оптимальности, а исходя из простоты процесса, находя определенный баланс между оптимальностью и легкостью реализации. В контексте российских регионов, особенно в 1990-е годы, ограниченность информации и ограниченность ресурсов были в числе главных условий институционального строительства.

С другой стороны, значительный отпечаток на действие этой общей институциональной логики накладывают такие особенности российской политики, как политическая и финансовая централизация, невысокая формальная и фактическая роль федерального парламента, противодействие развитию политических партий, отсутствие реального опыта законодательной работы в регионах вплоть до середины 1990-х годов. Как эти факторы повлияли на региональную автономию и уровень автономии региональных законодательных органов? 1.

Политическая централизация. Курс на снижение автономии регионов, взятый федеральным центром начиная с 1999-2000 года, привел к фактическому исчезновению с политической арены большинства независимых сил и консолидации заинтересованных групп.

Л с институциональной точки зрения последствия такой политики федеральной исполнительной власти обеспечили лишь унификацию юридических и реальных правил игры и консервацию соотношения между ними, но никак не усиление формальных механизмов политической конкуренции, парламентского контроля и т.

Особенно сильный эффект в этом смысле произвели меры, поставившие региональную власть под прямой контроль центра. Руководство страны воспользовалось трагической ситуацией в Беслане осенью 2004 года, чтобы реализовать давно подготовленный шаг — заменить выборы глав исполнительной власти регионов фактическим их назначением из федерального центра. Несколько раньше было введено право президента РФ в определенных случаях распускать региональные ассамблеи286.

Формально новый порядок формирования исполнительной власти регионов даже усилил позиции легислатур — теперь с ними нужно было согласовывать кандидатуру губернатора. Кроме того, к региональной политике появился некоторый консенсусный элемент: федеральная власть стала — пусть и не во всех случаях — обсуждать кандидатуры с основными группами региональной элиты. Однако «последнее слово» ассамблей в назначении региональных руководителей так и остается формальным. Региональные ассамблеи вынуждены соглашаться даже на те кандидатуры, которые им навязывают, поскольку поняли, что федеральная власть все равно добьется своего. Так что здесь не понадобилось даже «показательной порки».

И хотя информации о реальном режиме согласования кандидатур немного, практика первых четырех лет реализации новых норм показала, что федеральная исполнительная власть стремится к тотальному контролю над этим процессом. Вначале губернаторов заменяли в исключительных случаях. К примеру, первой жертвой этого процесса стал глава Корякского АО Владимир Логинов — крайне слабый для губернатора и непопулярный в регионе политик, допускавший многочисленные нарушения. В марте 2005 года в центральных СМИ появилась информация о чрезвычайной ситуации в Корякин в связи с отсутствием топлива для обогрева домов (хотя, как отмечают эксперты, «Корякия замерзала еще с начала осени и никаких радикальных изменений в начале марта в ней не происходило»287). 9 марта президент Путин отстранил Логинова от должности в связи с утратой доверия.

Фактически отставка губернатора была частью процесса зачистки в ходе подготовки к объединению Корякского АО с Камчатской областью.

Инициатива в этом процессе все больше переходит на сторону федеральной власти. Центр по-прежнему прислушивается к мнению региональных элит и законодательных собраний, но вовсе не обязательно оно будет решающим. Скажем, в Нижегородскую область был назначен вице-мэр Москвы Валерий Шанцев, а в Алтайский край — сотрудник администрации президента Александр Карлин. Оба они не имели связей с региональными группами интересов. Как отмечает Светлана Барсукова, «вовлеченность законодательных собраний в региональные межэлитные разборки немедленно каралась выдвижением губернатора “из варягов”»289. Та же картина с экономическими группами интересов: их мнение принимается во внимание, но не обязательно отражается на решении администрации президента. Так, например, в Иркутскую область в 2005 году был назначен Александр Тишанин, не имевший тесных связей ни с одной из действующих в регионе крупных компаний. И прочем, после менее чем трех лет работы Тшпанина, в ходе которой возникло немало конфликтов с региональными акторами, центр был вынужден заменить его.

Все эти перемены имели значительные последствия для региональной политики. Они стимулировали дальнейшее движение от публичных и конкурентных форм борьбы (в тех регионах, где эта формы наблюдались, разумеется) к неформальному торгу с участием региональных заинтересованных групп и федеральных чиновников. Даже в тех случаях, когда мнение региональных элит не учитывают, выступать против этого формальными методами рискованно: в ответ федеральная власть может распустить легислатуру, применить финансовые санкции по отношению к региону или разного рода юридические санкции по отношению к отдельным персоналиям.

Падение автономии регионов в сочетании со стабилизацией региональных политических режимов, сокращением политической конкуренции и устранением механизмов естественной ротации региональных элит сокращает для региональных законодателей стимулы к тому, чтобы реально влиять на политический курс в сфере бюджета и социально-экономического развития, и тем более — использовать для этой цели законодательные механизмы. При сохранении установки федерального центра на невысокую автономию регионов и снижение конкурентности региональных режимов роль законодательных органов в региональной политике также сохраняется на низком уровне, а в некоторых случаях даже снижается. 2.

Финансовая централизация. Социально-экономические особенности российского федерализма косвенно, но довольно сильно ограничивают автономию регионов как таковых и региональных легислатур. Что касается социально-экономической ситуации, то большинство (более 3/4) субъектов РФ получают финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и реализацию отдельных программ социально-экономического развития. Такая ситуация имела место и в 1990-х, но тогда она была менее стабильной: немало регионов ежегодно переходили из категории доноров федерального бюджета в категорию реципиентов, и наоборот.

В 2000-е годы федеральная власть сильно укрепила доходную базу национального бюджета. Одним из инструментов новой налоговой политики стало и перераспределение налоговой базы в пользу центра. Эта мера подорвала источники дохода региональных бюджетов и, несмотря на общий экономический рост в стране, закрепила зависимость субъектов федерации от федерального бюджета. Теперь статус донора или реципиента стал долгосрочным: подавляющее большинство регионов стабильно закрепились в той или иной категории.

Впрочем, в обеих ситуациях финансовое положение регионов сильно зависело от взаимоотношений и договоренностей с центром. В одних случаях — в частности, во многих неразвитых национальных республиках — помощь центра предоставляется просто ради выживания региона. В других, прежде всего в экономически развитых регионах, это плата за лояльность. Но неважно, каковы мотивы помощи: даже если центр зависит от лояльности регионов, те еще больше зависят от его финансовой поддержки. 10 лет назад у регионов еще была возможность в ходе переговоров о бюджете шантажировать центральную исполнительную власть, сегодня же они ведут переговоры по большей части с подчиненных позиций. Особенно это заметно в тех случаях, когда глава региона назначен президентом не из числа представителей местной элиты: здесь он выступает просто как чиновник, менеджер, проводящий в жизнь ту или иную линию центра.

Отношениями с центром и — что особенно важно в контексте этой книги — лоббированием региональных интересов при составлении федерального бюджета на практике могут заниматься только представители исполнительной власти. Центр не ведет диалога с ассамблеями регионов, они лишь наблюдают за процессом и могут давать губернатору свои «наказы». Губернатор как важнейший посредник между местными элитами и центром получает дополнительное основание к тому, чтобы доминировать в региональной политике. В этом контексте укрепление центра почти автоматически означает ослабление автономии региональных законодательных органов. 3.

Слабость федерального парламента. Формальные ограничения парламентской автономии на федеральном уровне и фактическая подконтрольность законодательной власти страны федеральным чиновникам негативно влияют на уровень автономии регионов и региональной представительной власти. Прежде всего, предста- иительство интересов регионов на национальном уровне заметно ограничено, не только из-за слабости формальных полномочий федерального парламента, о чем немало было сказано выше, но и из-за порядка его формирования.

Нижняя палата Федерального Собрания, Государственная Дума, с 2007 года избирается по единому национальному округу и по партийным спискам. Раньше регионы имели в Думе реальное представительство в виде депутатов-одномандатников. Теперь интересы регионов при формировании федеральной законодательной власти 0

тражены в лучшем случае косвенно, через механизм выделения региональных групп в партийных списках (что, разумеется, зависит от самих партий и их усмотрения). Совет Федерации, который вначале формировался путем прямых выборов, а потом из глав исполнительной и законодательной власти регионов, с 2000 года состоит из назначенных губернаторами и ассамблеями кандидатов (т. е. с 2005 года половина назначенцев косвенно назначается и президен- |<>м). Слабость регионального влияния на политику федеральных органов и неспособность сдержать стремление федеральной исполнительной власти к доминированию в конечном счете отрицательно сказываются и на автономии региональных легислатур.

Кроме того, федеральный институциональный дизайн с его относительно слабым парламентом в течение многих лет служил ориентиром, идеальным образцом для строительства модели власти и регионах. Вначале ориентация на этот образец зависела от усмо- 1

рения региональных элит, но впоследствии федеральное законодательство и практика Конституционного Суда закрепили эту схему и как формальный образец для подражания, заметно отклоняться от ко торого не следует. Воспроизведение федеральной модели на региональном уровне, пусть даже и с коррективами, означало закрепление слабости региональных парламентов и повторение федерального опыта, когда исполнительная власть доминирует над законодательной, а ключевые вопросы решаются не в ходе публичных дискуссий, а в ходе неформального торга. 4.

Борьба с партиями. Меры, принятые федеральным центром в рамках партийной и электоральной реформы в начале 2000-х годов290, изначально способствовали некоторому укреплению роли политических партий. Выросло не только число партийных депутатов региональных ассамблей (что нередко было связано с преобразованием лояльных губернатору групп «независимых» депутатов во фракции «Единой России»), но и число партийных выдвиженцев на выборах.

Однако в дальнейшем были предприняты и другие шаги, прямо ударившие по партийной конкуренции в регионах, в том числе: 1) запрет на создание региональных избирательных блоков; 2) дальнейшее ужесточение требований при регистрации партий, в результате которого число партий в России снизилось в разы, и за последние годы новые партии практически не регистрировались; 3) ужесточение электоральных правил, включая повышение заградительных барьеров на выборах всех уровней, введение более благоприятных для партии власти правил распределения мест по пропорциональной системе (уже ставший скандальным метод делителей Империали), ужесточение правил финансирования кампаний и т. д.291

Если учесть также все более избирательное применение электоральных правил, то можно заключить, что рецентрализаторская стратегия федеральных элит приводит к подавлению роли политических партий в регионах, и в целом — к снижению уровня конкуренции и открытого конфликта между группами, представленными в ассамблеях, и группами, представленными в исполнительной власти. В большинстве случаев складывается альянс губернатора с фракцией «Единой России» — партии, получившей максимальный электоральный «бонус» от законодательных новаций. Противостояния, которые отражали и в какой-то степени укрепляли политическую автономию региональных ассамблей, сегодня в значительной степени исчезли с политической карты России. При слабых партиях и неактивной партийной политике автономия региональных ассамблей как представительных органов расти не может. Вместо этого укрепляются распределительные коалиции, претендующие на раздел региональных ресурсов. 5.

Непрофессионализм региональных легислатур. В развитии российских региональных ассамблей в постсоветский период есть несомненные достижения. Место многочисленных, работавших преимущественно на непостоянной основе и часто выполнявших лишь формальные задачи советов народных депутатов заняли более компактные представительные органы, ведущие постоянную законодательную работу и располагающие соответствующим аппаратом, преследующие определенные законодательные стратегии. Некоторые региональные ассамблеи но ряду характеристик уже приближаются к своим западным «аналогам», субнациональным представительным органам США и других стран. Депутаты этих ассамблей работают полностью на профессиональной основе и получают вознаграждение за свой труд, они располагают разветвленной системой комитетов и комиссий, а также соответствующим финансированием.

Однако в целом отсутствие реального опыта законодательной работы в условиях рыночной экономики и нехватка ресурсов для ведения полноценной законотворческой деятельности помешали российским региональным ассамблеям обозначить себя в качестве влиятельных агентов институционального строительства. В процессе законотворчества они сразу попали в зависимость от исполнительной власти, и преодолеть эту зависимость большинство региональных парламентов не смогли и спустя 15 лет после их учреждения в современном виде (в 1993 году).

Губернаторы старались ограничить стремление ассамблей к профессионализации, отказываясь финансировать дополнительные «ставки» в депутатском корпусе (депутатов, работающих на профес- сионалыюй, или освобожденной, основе) и дополнительные расходы на аппарат легислатур. Сами депутаты тоже зачастую не стремились к постоянной профессиональной работе: она не представляла для них особой ценности, лоббировать локальные интересы можно было и без этого. Хотя в 2000-е годы рост благосостояния позволил несколько увеличить финансирование ассамблей и число депутатов, работающих на постоянной основе, улучшения не были кардинальными, и заметного роста профессионализации региональных законодательных органов не произошло.

Поскольку формат региональной политики во многом определяется действием описанных факторов, в регионах сложилось и закрепилось политическое, экономическое и организационное доминирование региональной исполнительной власти над законодательной. Уровень автономии законодательной власти регионов по-прежнему невысок. Л отношения исполнительных и законодательных органов, в том числе их взаимодействие по поводу бюджета, приобрели формы, невыгодные для представительных органов в целом, хотя выгодные для отдельных депутатов и депутатских групп.

Прежде всего вследствие низкого уровня политической и организационной автономии законодательные органы субъектов РФ испытывают затруднения в решении проблем коллективного действия, особенно связанных с принятием региональных законов и утверждением региональных бюджетов. Ассамблеи не имеют устойчивых внутренних структур, позволяющих вырабатывать и сохранять согласованные позиции по вопросам законодательства. Партийные фракции этой функции в реальности не выполняют, а комитетские структуры ориентированы на иные цели и задачи. Прежде всего они становятся центрами отраслевого лоббирования.

В силу этих обстоятельств мобилизовать депутатов для принятия детализированного и серьезно вмешивающегося в сферу прерогатив законопроекта крайне сложно. Такие законодательные инициативы чаще всего блокируются, порой в зародыше. Многие меры законодательного регулирования, которые могли бы усилить позиции ассамблеи как законотворческого и представительного органа, просто не удается реализовать и «продвинуть».

Мобилизация требуемого законом большинства голосов для поддержки альтернативного проекта бюджета также представляет для законодателей неразрешимую проблему. Поскольку в региональных ассамблеях не существует реального партийного правления, не существует и внутренних структур, которые могли бы послужить посредниками во внутреннем согласовании проектов. Обеспечить пусть даже не компромиссное, но по крайней мере определенное решение без привлечения внешних источников власти и авторитета оказывается невозможно. Поэтому реальным источником авторитета и координации выступает обычно региональная исполнительная власть.

Как следствие, стратегия детализации законодательства, ограничения полномочий исполнительной власти, установления законодательного контроля за бюджетной деятельностью и другими сферами региональной политики срабатывает лишь в отдельных случаях и лишь частично. Более высокий уровень профессионализма способствует ее реализации, но другие факторы, прежде всего политические — альянс губернатора и легислатуры — и экономические, а именно достаточно высокий уровень обеспеченности бюджета в регионе, зачастую препятствуют этому. В целом, если изучить уровень детализации законодательства и степень ограничений, налагаемых на губернатора, видно, что ни одна региональная ассамблея не стремится законодательно установить максимально прозрачный режим деятельности исполнительной власти и обеспечить подотчетность се действий депутатам.

Однако несмотря на всю асимметрию взаимоотношений между губернаторами и региональными ассамблеями, отказ последних от вмешательства в сферу интересов и деятельность исполнительной власти должен чем-то компенсироваться. Такой заменой становятся особые соглашения с исполнительным органом. Наиболее ярко этот формат соглашений проявляется в бюджетном процессе, где законодательный орган соглашается поддерживать губернаторские проекты бюджетов в обмен на частные выгоды — доступ к распределению некоторой части бюджетных средств.

Рычаги контроля над бюджетными ресурсами неизбежно концентрируются в руках исполнительной власти. Формальная автономия легислатур в бюджетном процессе оказывается шире, чем реальная. На практике организационная база ассамблей субъектов РФ позволяет анализировать проект бюджета лишь поверхностно, на уровне распределения расходов по отдельным статьям.

Более того, технически губернатор вполне в состоянии организовать процесс подготовки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, вообще не прибегая к взаимодействию с законодательным органом292. Губернатор вынужден добиваться одобрения бюджета ассамблеей и участвовать в согласительных процедурах с депутатами только потому, что федеральное законодательство (в соответствии, конечно, со сложившейся мировой практикой) требует: бюджетные расходы субъекта РФ непременно должны быть согласованы с высшим органом законодательной власти региона.

В ситуации с принятием бюджета проблема, по существу, сводится к необходимости мобилизовать депутатов на поддержку губернаторского или альтернативного проекта. Если второе затруднительно, то остается первый вариант, позволяющий довольно просто разрешить проблему коллективного действия. 11о одному из сценариев, губернатор может выступить в роли внешнего координатора и применить к депутатам принуждение того или иного вида, побудить их продемонстрировать лояльность путем голосования за бюджет.

В другом случае, если автономия ассамблеи и отдельных заинтересованных групп в ее составе выше, исполнительная власть пользуется региональными бюджетными ресурсами, чтобы договориться с депутатами и оплатить их лояльность. Если плата оказывается достаточной, депутаты присоединяются к группе поддержки губернатора и голосуют за общую структуру бюджета.

Именно поэтому в регионах, где бюджет более устойчив и финансовых ресурсов больше, ассамблеи менее склонны детализировать законодательство, устанавливать формальные меры контроля за исполнительной властью и расширять свои полномочия в бюджетной сфере. В этих регионах у исполнительной власти достаточно ресурсов, чтобы расплачиваться за общую поддержку депутатов, и в формальных институтах большой нужды нет.

В результате депутаты практически полностью делегируют исполнительной власти право формировать бюджетную политику, отказываются от участия в этом процессе, но получают определенные (никогда не абсолютные) гарантии удовлетворения частных интересов. Согласие подчиниться этим правилам возникает в результате консенсуса. Это соглашение о принципах обмена и распределения С)лаг — основное условие функционирования всей процедуры и практики бюджетного процесса, складывающейся в российских регионах. Поэтому такое соглашение выступает в качестве базового пункта, исходной точки и в процессе институционального выбора.

Как следствие, дополнительные формальные ограничения, которые вводит легислатура, могут быть эффективны только в той мере, и какой они не противоречат неформальным правилам и соглашениям, выгодным для губернатора и для конкретных депутатов. Такие ограничения получается учредить и утвердить только в тех случаях, когда они не меняют основного содержания торга между законодательной и исполнительной властью.

В то же время законодательные органы субъектов РФ заинтересованы в установлении таких законодательных правил, которые расширяют сферу индивидуального торга по поводу бюджета и облегчают такой торг. Делать это позволяет, например, закрепление права депутатов распределять средства бюджета в виде резервных фондов, квот, депутатских наказов и т. д. В иерархии спроса на раз- личные законодательные механизмы эти нормы стоят значительно имше, например, закрепления детальных требований к бюджетной отчетности. Однако пока такие институты в полной мере учреждены только в нескольких регионах. Вероятность их дальнейшего распространения будет зависеть от прочности соглашений между исполнительной и законодательной властью региона и от уровня автономии последней.

Одним из главных итогов развития бюджетного процесса в регионах стало то, что описанный формат отношений, включая соотношение и взаимосвязь формальных и неформальных институтов и бюджетном процессе, стабилизировался и устоялся. Институциональное строительство в сфере регионального бюджетного процесса - по крайней мере, в части, касающейся взаимоотношений законодательного и исполнительного органа — в целом завершилось.

После 2005 года регионам вновь пришлось в массовом порядке и носить изменения в бюджетное законодательство, чтобы привести его в соответствие с новыми федеральными законами о местном самоуправлении. Еще один раунд массовых изменений произошел в 2008-2009 годах в связи с переходом на принятие бюджета не только на следующий год, но и на трехлетний плановый период (как на федеральном уровне). Законы о бюджетном процессе были существенно пересмотрены, а в ряде случаев эта ситуация стала поводом к принятию новых законов.

Тем не менее, анализ этой корректировки законодательства показал, что основная масса законодательных положений существенно не поменялась. В частности, фундаментально не изменились нормы о взаимодействии законодательной и исполнительной власти. Практически везде остаются без изменения правила о стадиях рассмотрения бюджета и о том, какие характеристики ассамблея обязана согласовывать с региональной администрацией.

Впрочем, определенные поправки в бюджетное законодательство по этой части по-прежнему вносятся. Например, в марте 2009 года Законодательное собрание Нижегородской области внесло в областной закон о бюджетном процессе норму об уточнении сроков внесения на рассмотрение собрания изменений в уже принятый закон о бюджете, увеличило срок рассмотрения собранием отчета об исполнении бюджета до 2 месяцев.

Вносятся изменения и в те аспекты бюджетной процедуры, которые подробно рассматривались в этой книге. К примеру, Архангельское областное собрание депутатов, корректируя бюджетное законодательство в соответствии с изменениями Бюджетного кодекса (о принятии трехлетних плановых бюджетов и др.), с одной стороны, передвинуло срок внесения проекта бюджета в ассамблею с 15 октября на 1 октября, с другой — устранило ограничение на размер резервного фонда главы администрации области293. В законе Санкт-Петербурга о бюджетном процессе 2007 года срок внесения проекта также передвинут с 15 на 1 октября, а размер резервного фонда оговорен в размере 3 % (в предыдущем варианте закона он вообще не был оговорен, а в предшествующей версии составлял 1 %)294.

В Новгородской области предельный срок внесения бюджета в 2008 году перенесли с 10 ноября на 15 октября, но при этом была исключена норма, ограничивающая резервный фонд администрации области: 2 % от объема расходов бюджета295. В Пермском крае предельный размер резервного фонда изменили с 2 % на 3 %, а срок внесения бюджета — с 15 на 1 сентября296. Не везде время рассмотрения бюджета в ассамблее увеличивается: в Волгоградской области, наоборот, срок внесения проекта сдвинули с 26 сентября на 15 октября297.

Как видно из этих изменений, наряду с теми поправками, что укрепляют позиции депутатов в бюджетном процессе (увеличение срока рассмотрения бюджета), вносятся и тс, что расширяют свободу усмотрения администрации (увеличение резервного фонда). Шаги в этих двух направлениях предпринимаются и по другим аспектам бюджетного взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Например, в Архангельской области в 2007 году в законодательство были внесены изменения, предоставляющие депутатам возможность корректировать бюджет в процессе его исполнения при превышении плана по доходам более чем на 10 % и при выявлении нецелевого или неэффективного использования средств (по аналогии с федеральным бюджетом).

В Ростовской области, напротив, в конце 2008 года региональный парламент отказался от прерогативы утверждать 21 областную целевую программу в составе бюджета. Право на утверждение программ было передано губернатору области298. В Самарской области в конце 2008 года срок внесения бюджета в парламент перенесли с 15 сентября на 15 октября. В связи с этим правительство области (готовившее законопроект) также предложило отказаться от обязательной передачи закона о бюджете в согласительную комиссию: теперь он будет рассматриваться в комитетах Самарской губернской думы, а комиссия будет создаваться но мерс необходимости299.

Хотя спикер Думы Виктор Сазонов заявил, что это «небольшая техническая корректировка», многие депутаты, особенно оппозиционные, забеспокоились, что это ударит по их автономии. Депутат Михаил Матвеев заметил, что если от согласительной комиссии откажутся, то процесс рассмотрения бюджета замкнется на правительстве. В ходе согласительной комиссии Дума могла добиваться существенных поправок в бюджете, на сотни миллионов или даже миллиарды рублей. Если процесс будет передан в комитеты, исчезнет и публичная площадка совместной работы Думы и администрации. Последней будет проще договариваться с депутатами в рамках комитетов, где чаще всего не хватает специалистов для полноценного анализа. Председатель регионального отделения «Яблока» Игорь Ермоленко высказал мнение, что бюджет будет выноситься на рассмотрение комиссии только в тех случаях, когда правительство будет уверено, что ситуация под контролем300.

Поскольку изменения законодательства имеют разнонаправленный характер, в среднем соотношение полномочий законодательной и исполнительной власти в региональном бюджетном процессе остается на прежнем уровне. Законодательная власть по- прежнему не идет на последовательное ограничение прав исполнительной и систематически не расширяет свои полномочия. В ближайшие годы можно ожидать даже некоторого сужения формальных возможностей ассамблей (судя по последним изменениям, принятым в конце 2008 — начале 2009 года), однако нет оснований полагать, что это сужение будет кардинальным. Общий формат и институциональная среда регионального бюджетного процесса остаются прежними.

Стабилизация и унификация регионального законодательства

о бюджетном процессе указывает на то, что достигнута точка равновесия: основные региональные акторы уже не заинтересованы в существенном изменении законодательства о бюджетном процессе301.

Политика федеральных властей и региональных лидеров приводит к консервации форм бюджетного торга и укреплению распределительных коалиций на основе альянса губернатора, партии «Единая Россия» и — не во всех регионах — других участников политического процесса. В этих условиях стимулов к сколько-нибудь активному институциональному строительству нет: политикам и заинтересованным группам вполне комфортно и в рамках нынешних институтов и практик, что, конечно, не исключает их постепенной корректировки.

Однако совершенно очевидно, что «без усиления представительной власти демократия в регионах России останется фикцией»17. Если формальная и фактическая автономия региональных ассамблей не вырастет, то наиболее вероятным итогом политического развития регионов будет тупик, связанный с потерей легитимности власти, динамики развития и эффективности работы государства. Какие факторы могли бы изменить ситуацию?

Мы видели, что уровень профессионального развития депутатского корпуса и региональных ассамблей не является определяющим фактором расширения автономии легислатуры. Рост организационных возможностей с 1990-х по 2000-е годы не привел к существенному укреплению полномочий законодательных органов. В некоторых случаях повышению профессионализма сопутствовало, напротив, ослабление формальных прав ассамблеи. Поэтому в сложившихся условиях даже целенаправленное увеличение доли профессиональных депутатов, укрепление комитетов, финансирование дополнительной экспертной работы и т. д. не приведет к существенному росту спроса на формальные правила и на более высокую автономию.

Впрочем, это не значит, что без повышения профессионализма можно обойтись. Это необходимое условие автономии законодательного органа, и при слабой организационной базе политические предпосылки к расширению автономии просто не сработают. По само по себе организационное развитие не создает политических альтернатив, и на практике оно скорее сопутствует политическим изменениям и вытекает из них, не являясь самостоятельным двигателем политического развития. Формирования более активной позиции региональных ассамблей, укрепления их полномочий и реального положения, появления эффективных механизмов парламентского контроля можно ожидать только при изменении политической ситуации в регионах. Эта ситуация, в свою очередь, очень сильно детерминирована федеральным политическим развитием — об этом свидетельствует единообразие форм и практик разделения властей, сложившихся в российских регионах ко второй половине 2000-х годов. Центр систематически подавлял политические инициативы, исходящие с мест, и в итоге федеральный контроль в России стал серьезно сдерживать региональное разнообразие. А слабость законодательных органов не просто стала элементом региональной политики — она жестко встроена в формат российского федерализма.

Проще говоря, расширение автономии легислатур и спроса на право неотъемлемо связано с демократизацией региональной политики, а возможность такой демократизации зависит сегодня главным образом от федерального центра. То равновесие, которое сложилось в регионах, весьма устойчиво, и оно может нарушиться только в результате внешних потрясений.

Один из вариантов — изменение политики центра но отношению к регионам, расширение их политической и финансовой автономии. Но и спустя полтора года после федеральных выборов 2007-2008 годов никакой существенной коррекции региональной политики не произошло, более благоприятной по отношению к регионам она не стала. Далее возможностей для маневра уже нет, поскольку федеральная власть в России начинает готовиться к выборам загодя, максимально зачищая политическое пространство и сдерживая возможные независимые инициативы. Увеличение сроков полномочий будущих созывов Государственной Думы до 5 лет и президента до 6 лет скорее свидетельствует, что правящая группа намерена и дальше придерживаться той же политики, законсервировать сложившееся распределение сил и ресурсов.

Возможно, конечно, что и в рамках этой политики будут предприняты некоторые послабления. В частности, усилению региональных ассамблей способствовало бы увеличение роли политических партий. Для этого нужно было бы снять ряд ограничений на создание партий и их участие в выборах, ослабить административный контроль за электоральным процессом, смягчить требования избирательного законодательства, блокирующие развитие небольших партий и мешающие укреплению оппозиционных иартий.

Не менее серьезные последствия для разделения властей в регионах имел бы отказ от нынешнего порядка формирования исполнительной власти, когда главу региона фактически назначает президент ири формальном согласии ассамблеи. Возвращение прямых выборов губернаторов ослабило бы подконтрольность регионов центру А если бы выборы глав регионов были сделаны непрямыми, т. е. если бы губернаторов выбирали ассамблеи, то это было бы существенным стимулом для развития последних. В этом случае спрос на институты контроля над исполнительной властью заметно вырос бы.

Какие-то действия федеральной власти в этом направлении не исключены. Но судя по предшествующему опыту, они почти наверняка не будут систематическими. Практически невозможно представить, чтобы сформировавшаяся в России правящая группа федеральной элиты пошла на масштабное ослабление своего контроля над региональной (и неизбежно — национальной) политикой. Поэтому если регионы вдруг и решат наделить некоторой свободой, это будут только отдельные уступки, а не системная реформа региональной власти.

А такие уступки практического смысла иметь не будут: ведь в ограничении полномочий региональной законодательной власти заинтересованы не только и даже не столько федеральные чинов- ники, сколько губернаторский корпус. Они еще меньше желают делиться своей монополией с ассамблеями или муниципалитетами, чем федеральная власть — с регионами. Ведь губернаторов не принуждают из центра, например, повышать заградительный барьер на региональных выборах или снижать число депутатов, работающих на профессиональной основе. Они просто пользуются той монополией, которую закрепил за ними Кремль.

Поэтому, чтобы существенно изменить практику разделения властей в регионах, федеральным элитам необходимо непосредственно вмешаться в региональную политику и принудить губернаторов поделиться своей властью с законодательными органами. А это уже противоречит всем принципам пакта, который правящая группа заключила с региональными заинтересованными группами - лояльность в обмен на монопольную политику на местах. Конечно, и этот пакт может быть пересмотрен, но вряд ли в обозримой перспективе.

Поэтому наиболее вероятный сценарий усиления законодательных органов в России связан, во-первых, с заметным ослаблением федеральной власти и ее влияния на региональную политику, и во- вторых, с существенным ослаблением региональной исполнительной власти и увеличением политической конкуренции. То есть губернаторы должны, с одной стороны, лишиться поддержки центра, а с другой — столкнуться с конкурентными политическими силами (вероятно, национального масштаба), возникновению которых не будет препятствовать федеральная власть. Это возможно или в ходе длительной перестройки политической системы и экономики России, или же в результате серьезных экономических кризисов, которые оставят нынешнюю правящую группу без ее ресурсных баз. Но в последнем случае далеко не факт, что политика в регионах склонится в сторону демократизации.

В ходе постсоветского развития региональных политических институтов маятник качнулся сначала в одну, а затем в другую сторону В начале цикла региональные легислатуры были практически полностью подчинены исполнительной власти, затем во многих регионах роль законодательных органов существенно выросла. После этого на политической арене большинства регионов вновь наступило абсолютное доминирование исполнительной власти.

Ко второй иоловине 2000-х годов основные факторы, определявшие динамику региональных институтов разделения властей, в т. ч. центробежные тенденции 1990-х и строительство «вертикали власти» в следующем десятилетии, были по большей части исчерпаны. В ближайшие годы станет ясно, появятся ли в регионах новые движущие силы, которые повлияют на динамику автономии региональных ассамблей, или развитие этих институтов еще долго будет инерционным. При отсутствии кардинальных экономических и политических перемен в стране больше шансов на второе. Рассчитывать на реформу региональной власти пока не стоит.

Как следствие, консервируется и сложившаяся в национальной и региональной политике система согласования общественных и экономических интересов со всеми ее отрицательными сторонами. Вывод, что ограничение конкуренции, ослабление автономии представительных органов и уничтожение публичных площадок для согласования интересов и разрешения конфликтов негативно влияют на производство общих благ (как в смысле common good, так и в смысле public good)t уже стал достаточно общим местом для политической и экономической науки. Однако проведенное исследование показывает, как именно и за счет чего страдает процесс создания общих благ.

Все вышеописанные обстоятельства дестимулируют коллективные действия, создают трудности в процессе мобилизации политических акторов и укрепления политических организаций. Неспособность к коллективным действиям мешает, например, депутатам законодательных органов реализовать свою автономию — даже те достаточно ограниченные возможности, что предусмотрены конституционным, бюджетным и т. и. законодательством. Это бездействие означает отказ от активного участия в производстве общественных благ. Выбор между производством и перераспределением делается н пользу последнего.

От Олсона и его последователей нам известно, что общее благо может быть обеспечено и действиями отдельных акторов, которым нет нужды объединяться и координироваться с кем-то, поскольку они сильны и так. Применительно к российскому политическому процессу, да и вообще к политическим режимам авторитарного типа ;)то означает, что когда большинство политических акторов бездействует, производство общественных благ делегируется доминирующей группе — исполнительной власти или экономическим агентам, ее контролирующим.

Теоретически и в этом случае возможно эффективное создание общественных благ. Речь, конечно, не об опыте авторитарной мобилизации и модернизации, который некоторые экономисты302 считают успешным; тут общественная цена экономических прорывов недопустимо высока, да и финансово-экономический эффект до конца не доказан303. Но, к примеру, если представить, что нынешние распределительные коалиции в российских парламентах неожиданно получат значительно больше реальной автономии, чем та, которой они располагают сейчас, и гарантии того, что этой автономией они смогут воспользоваться, - стоит ли ожидать, что эти заинтересованные группы поведут более эффективную бюджетную политику? Вряд ли, поскольку весь механизм их формирования и функционирования настроен на распределительную деятельность.

Трудно оценить, что лучше с экономической и общественной точки зрения: консервативная бюджетная политика, тормозящая преобразования и перестройку экономики, но имеющая некий единый центр управления, или же борьба заинтересованных групп за раздел государственных средств, в ходе которой, однако, могут быть созданы более продуктивные институты согласования и координации интересов. И это, разумеется, предмет для совершенно других исследований. Но в любом случае ясно, что снятие барьеров для развития политической конкуренции и автономии ассамблей не приведет к одномоментному успеху: оно скорее заложит условия для того, чтобы к процессу присоединились другие политические организации, не включенные в нынешний механизм перераспределения государственных благ. В среднесрочной и долгосрочной перспективе это даст более устойчивый результат, чем попытки «ручного» управления и жесткие меры предосторожности против возможных злоупотреблений (которые на деле чаще всего прикрывают политический монополизм).

Интересно и другое: институциональное строительство, продолжавшееся более полутора десятилетий, так и не породило принципиально новых механизмов координации коллективных действий. Взаимодействие политических акторов по поводу бюджета показывает, что согласование интересов строится по большей части в прежних формах. Более того, параллельно укреплению законодательных основ нынешнего российского государства шло и укрепление тех неформальных принципов и механизмов торга и координации, что существовали еще в советский период и претерпели определенную трансформацию в ходе «вольницы» 1990-х годов. Если в начале постсоветских преобразований еще был шанс согласовать эти два движения, придать им единое направление, то сегодня он во многом утерян.

Следовательно, во-первых, законодательные реформы сами но себе не способны повернуть процесс политических преобразований в определенное русло; эти реформы слабо затрагивают логику коллективных действий и не позволяют скорректировать асимметрию ресурсов, сил и возможностей между разными политическими акторами, если они не подкреплены политической волей и фактической поддержкой конкурентных правил игры. Во-вторых, реформы имеют непредусмотренные текущие последствия: механизмы распределения общественных благ начинают инкорпорировать новые нормы и подстраивать их под уже сложившиеся нужды и принципы координации; проще говоря, политические акторы, не меняя модели своего поведения, начинают использовать новые нормы в распределительных целях.

В-третьих, бездействие центральной власти и вообще доминирующих политических групп в плане поддержки политической конкуренции, автономии субнациональных единиц, представительных органов и других участников политического процесса (не говоря уже

о четком курсе на ограничение конкуренции и автономии) имеет и долгосрочные последствия для политической системы. Старые и менее эффективные механизмы производства и распределения благ укрепляются, а потенциал новых законодательных правил и институциональных инноваций, не найдя политической поддержки, напротив, испаряется. Это означает консервацию политического развития и механизмов производства общественных благ на многие годы. Бездействие запускает порочный круг, из которого собственными силами выбраться крайне трудно, а порой и невозможно: остается ждать стороннего вмешательства или катастрофы.