3 Влияние политических, экономических и организационных факторов на процедуру рассмотрения бюджета

Уровень детализации регулирования в региональных законах я оценивал, исходя из концепции ограничения свободы действий исполнительной власти.

Исходя из этого, зависимую переменную для оценки процедуры рассмотрения бюджета можно описать и операционализировать через наличие или отсутствие законодательных ограничений, проанализированных в этом параграфе200. Ключевое из них — обязательная санкция (или право вето) губернатора на изменение основных характеристик бюджета или любых его статей. Введение такого ограничения нивелирует значение любых мер по урегулированию порядка работы согласительной комиссии (впрочем, таких случаев в выборке всего 3).

Если вето губернатора на изменение проекта бюджета никак не урегулировано в законе, то на первый план выдвигается механизм согласительной комиссии.

Если вето губернатора не урегулировано, решение согласительной комиссии ассамблея менять не может (может только принять в целом или отклонить), но согласительная комиссия назначается только по усмотрению законодательного органа, налицо гораздо более мягкий вариант: ассамблея может избежать согласования корректив с губернатором и, следовательно, вносить изменения самостоятельно. Наконец, самый выгодный для законодательного органа вариант — когда закон не предусматривает губернаторского вето, а согласительная комиссия назначается только но решению ассамблеи, причем итоговое решение комиссии опять выносится на рассмотрение ассамблеи и не обязательно для нее.

Отсюда понятно соотношение моделей регулирования по объему ограничений для законодательного собрания. Этот объем я буду измерять в баллах (см. Таблицу И).

Таблица 11

Процесс рассмотрения бюджета: модели регулирования Законодательный вариант Баллы Ассамблея не может изменить никакие характеристики бюджета без согласия губернатора/согласительной комиссии 3 Ассамблея не может изменить объем доходов, дефицит, объем расходов бюджета без согласия губернатора/согласительной комиссии 2 Согласительная комиссия назначается но решению ассамблеи, но решение комиссии может быть либо принято в целом, либо отклонено 1 Согласительная комиссия назначается по решению ассамблеи, и решение комиссии может быть изменено на заседании ассамблеи 0

Стоит также учесть еще одну конструкцию, которая может вводиться параллельно с уже перечисленными: ограничение на повторное отклонение закона о бюджете.

Таким образом, зависимая переменная может варьироваться от О до 4, где 4 балла будут получать ассамблеи с наименьшим уровнем формальной автономии. Рассмотрим зависимость этой переменной от использованных выше факторов (политических, экономических и организационных). Для этого я провел статистическое исследование методом регрессионного анализа. В связи с тем, что зависимая переменная является ранговой, применялась логистическая регрессия. В ходе тестирования была получена только одна значимая регрессионная модель, параметры которой приводятся в Таблице 12.

Таблица 12

Влияние уровня профессионализма на модель рассмотрения бюджета В Ехр(В) Р Wald Профессионализм 0,795 2,214 0,013 6,209 Хи-квадрат 12,216 Сох & Snell R2 0,324 N 62

Сила этой модели не очень велика, но все же она объясняет (приблизительно) около трети вариации зависимой переменной. Как видно из цифр, политические, экономические и большинство организационных факторов не оказывают значимого влияния на уровень ограничений ассамблеи. Единственная переменная, влияющая на этот показатель — уровень профессионализма депутатов. И связь здесь положительная: чем выше профессионализм, тем больше ограничений. На первый взгляд результат кажется странным: зачем более профессионально работающим депутатам связывать себе руки?

В действительности статистическое исследование показало, что содержание и объем самоограничений ассамблеи, вопреки некоторым ранее высказанным соображениям, не играют серьезной роли в бюджетном процессе.

При дальнейшей профессионализации работы ассамблей происходила детализация законов, однако зачастую — просто путем копирования и редактирования более детальных образцов (к примеру, Бюджетного кодекса РФ). И в ходе этого процесса наряду с деталями, выгодными для ассамблеи (прежде всего в части ограничений губернатора), в законах появляются и детали, выгодные для исполнительной власти. Почему же более профессиональные законодательные органы не отфильтровали эти детали? Ответ только один: все эти ограничения в глазах депутатов не имеют принципиального значения201.

Вспомним, что очень часто между губернатором и ассамблеей действует соглашение, позволяющее депутатам без препятствий перераспределять в свою пользу (в пользу избирателей или муниципалитетов) часть бюджетных средств. Ключевое слово здесь — «перераспределение». Во многих случаях депутаты и не заинтересованы в том, чтобы существенно увеличить расходы бюджета (а о небольшом увеличении можно договориться с исполнительной властью, не прибегая к формальным мерам и угрозам). Их основной интерес в том, чтобы перераспределить между бюджетными статьями уже выделенный и просчитанный исполнительным органом объем средств. Большинство законов о бюджетном процессе позволяют делать это без согласования с губернатором, и единственным препятствием может быть согласительная комиссия. Именно поэтому депутаты чаще всего стремятся ослабить формальный вес этой комиссии, оставляя за собой окончательное право разрешать спорные вопросы.

Конечно, предложенное объяснение не может быть единственным, поскольку «перераспределительная» логика берет верх не во всех случаях.

Наконец, серьезным фактором является и угроза отклонения бюджета с возвращением его на доработку исполнительной власти. Дело даже не в том, что губернатору придется организовать пересмотр положений бюджета и пойти на уступки депутатам. Основная проблема сводится к тому, что отклонение бюджета ставит под удар текущие планы исполнительного органа, оставляет их в «подвешенном» состоянии. Если бюджет не будет принят в срок (чем иногда угрожают оппозиционные депутаты в законодательных собраниях), то финансировать расходы придется помесячно в соответствии с планом прошлого года. Это тормозит реализацию новых программ финансирования, закладываемых в бюджет202.

Существование этой угрозы побуждает уже саму исполнительную власть заранее готовиться к компромиссу с депутатами: либо, формируя бюджет, подстраиваться под их требования, либо готовить серию уступок, которые можно будет обменять на общую поддержку финансового плана. Такая логика взаимодействия выводит обсуждение бюджета за рамки формальных предписаний. В ситуации торга уже нет смысла ссылаться на ограничения или права, записанные в законе. Поэтому, хотя с юридической точки зрения процесс рассмотрения бюджета обычно не вызывает нареканий, с практической точки зрения он сильно отличается от того, что указано и написано в законе.

Ричард Маккелви и Питер Ордешук в своей работе о политической роли процедурных правил пишут, что как только коалиция уполномоченных принимать решения акторов сталкивается с практикой или процедурой, мешающей достичь нужного результата, эти акторы непременно (и совместно) находят способы и средства обойти ограничения203. Это высказывание вполне адекватно описывает отношения региональной законодательной и исполнительной власти но поводу бюджета. О том, в каких случаях правила рассмотрения и исполнения бюджета обходить не требуется, а в каких они востребованы как инструмент достижения политических и экономических целей, мы поговорим в следующих главах.