Трансформация бюджетных конфликтов в середине 2000-х годов

Следует также отметить, что практически во всех региональных ассамблеях партия «Единая Россия» к 2005-2006 году заняла ведущие позиции. В большинстве случаев также сложился альянс фракции «Единой России» с исполнительной властью — либо на основе персональной подконтрольности депутатов губернатору240, либо на основе общей подконтрольности фракции и губернатора федеральному центру.

Основания для конфликта отчасти устраняются и новым механизмом формирования исполнительной власти, при котором президент выдвигает кандидатуру губернатора, а законодательное собрание региона ее утверждает. Этот механизм несколько усиливает позиции законодательной власти и ослабляет позиции губернатора, но главное в другом: он создает некоторые институциональные основания для перевода региональной политики в русло неформальных согласований.

Во-первых, депутаты и группы интересов, которые они представляют, обычно участвуют в согласовании кандидатуры главы исполнительной власти, что несколько снижает вероятность острого конфликта. Хотя, конечно, некоторые президентские назначенцы, к иримеру, Николай Колесов в Амурской области и Шолбан Кара- оол в Тыве (см.

Во-вторых, с отменой прямых губернаторских выборов электоральное измерение отношений между исполнительной властью и легислатурой стало слабеть. Это означало сокращение публичной политической конкуренции, сохранение и укрепление неформальных связей, в том числе патронажных сетей. Разумеется, полный эффект этих мер можно проследить лишь по прошествии более длительного периода. Но к 2009 году новый порядок назначения губернаторов уже достаточно устоялся, чтобы понять: он не способствует расширению законодательной автономии региональных ассамблей.

Интересно проследить, как это общее снижение уровня конфликтности и политической конкуренции в регионах влияет на содержание бюджетного конфликта. Идеально было бы сравнить, как бюджетные конфликты в описанных выше регионах протекали ранее и как они протекают сейчас. Однако в описанных выше случаях по- еле 2003 года таких конфликтов не было, а после 2007 года бюджетные конфликты вообще стали редким явлением для российской региональной политики (что косвенно свидетельствует и о снижении конфликтности вообще). Поэтому — для сравнения — я проанализирую несколько бюджетных конфликтов, имевших место в ряде регионов при утверждении бюджета на 2006 год.

Читинская область. 15 ноября 2005 года представленный администрацией области проект бюджета на 2006 год был вынесен на публичные слушания в Читинской областной думе. Проект вызвал критику приглашенных представителей общественности, особенно со стороны членов муниципальных образований. Например, глава администрации Могочинского района заявил: «Поселения и районы при таком финансировании не могут выжить, они попадают в полную зависимость от областных властей. Ведь по проекту бюджета все полномочия региональной власти закрыты на 100 %, а наши — хорошо, если на 50 %!»241.

На следующий день, 16 ноября, бюджет был вынесен на рассмотрение Думы. Резко против этого проекта выступили члены Комитета по аграрной политике, заявившие о недостаточности ассигнований па развитие областного агропромышленного комплекса.

депутатов Думы), и бюджет был отклонен242.

Глава администрации области Равиль Гениатулин заявил в ответ, что проект бюджета будет скорректирован, но перераспределение будет проведено в пределах доходов, обозначенных в первоначальном проекте бюджета, и этот шаг усложнит финансовое положение муниципалитетов243. Новый проект был представлен 5 декабря, а 14 декабря областная Дума рассмотрела бюджет и приняла его в первом чтении. За время, прошедшее между сессиями ассамблеи, объем расходной части бюджета не только не вырос — он сократился на 556,1 млн рублей. Как сообщили представители администрации области, это произошло вследствие уменьшения объема трансфертов из федерального бюджета. «Секвестр» коснулся расходных статей «Национальная экономика», «Социальная политика», «Здравоохранение и спорт», «Межбюджетные трансферты»; т. е. сокращение расходов произошло именно по тем статьям, которыми были недовольны депутаты. Были увеличены лишь расходы на образование, а в список финансируемых целевых программ были включены две программы но развитию агропромышленного комплекса.

Несмотря на критику со стороны фракции КПРФ, бюджет был принят на этот раз вполне уверенным большинством голосов — 26 депутатов. В частности, на этот раз бюджет поддержали члены фракции Аграрной партии244. Наконец, 28 декабря Дума утвердила бюджет во втором и третьем чтениях, его параметры при этом не изменились.

Интересная деталь: сразу после принятия проекта в первом чтении председатель Читинской областной думы Анатолий Романов заявил, что у депутатов не хватает профессиональных знаний для того, чтобы грамотно аргументировать внесение поправок в закон об областном бюджете.

Ставропольский край. Конфликт вокруг краевого бюджета на 2006 год с точки зрения достижений ассамблеи оказался более результативным, чем в Читинской области. 6 октября 2005 года правительство края представило в Государственную думу края концепцию консолидированного бюджета на будущий год. Основную критику членов ассамблеи вызвал размер бюджетного дефицита, составивший около 15 %. Представленные основные параметры бюджета были отклонены246. Ожидалось, что краевое правительство по итогам работы согласительной комиссии скорректирует концепцию бюджетной политики на 2006 год и внесет проект краевого бюджета до конца октября. Однако правительство утвердило новый вариант лишь 5 декабря, после чего внесло его на рассмотрение Думы. Вновь была создана согласительная комиссия, первое заседание которой состоялось 20 декабря.

Но итогам работы согласительной комиссии корректировка представленного бюджета была не слишком существенной, и уже 28 декабря бюджет был принят сразу в первом и втором (окончательном) чтении. Что касается внесенных в проект изменений, то, в частности, доходы бюджета были увеличены на 60 млн рублей. Часть расходов была перераспределена на увеличение размера детских пособий, компенсационных выплат на детское питание и на содержание милиции общественной безопасности. Дефицит бюджета остался, несмотря на высказанную в октябре критику, на прежнем уровне и составил 14,7 % от объема собственных доходов региона247.

Как можно заключить из этих двух случаев рассмотрения бюджета-2006, бюджетные конфликты стали более быстротечными.

Иркутская область. Депутатам Законодательного собрания Иркутской области, рассматривавшим проект бюджета на 2006 год, удалось добиться определенных результатов в корректировке бюджетной политики, избежав формального отклонения бюджета. В октябре проект областного бюджета поступил в ассамблею, и первоначальные отзывы были негативными. В частности, Комитет по собственности и экономической политике рекомендовал отклонить бюджет: в нем не были предусмотрены средства на увеличение зарплаты работникам бюджетной сферы, были уменьшены ассигнования на дорожное хозяйство и выплату субсидий по ЖКХ248. 20 октября на заседании Комитета по бюджету, ценообразованию, налоговому и финансово-экономическому законодательству представители администрации убедили депутатов, что есть вероятность получения дополнительных доходов в размере более 500 млн рублей. Комитет по бюджету в итоге рекомендовал принять закон, и глава Комитета по собственности снял ранее высказанные возражения249.

Однако 24 октября, накануне вынесения проекта бюджета на первое чтение, состоялась коллегия Законодательного собрания, где председатель ассамблеи Виктор Круглов заявил, что проект бюджета в представленном виде без четкого плана губернатора Александра Тишанина по увеличению доходной части казны приведет к бюджетному кризису. По его мнению, губернатор обязан представить депутатам план своих действий но увеличению доходной части бюджета и изысканию средств для покрытия дефицита, чего до сих пор сделано не было250.

В конечном счете вместо первого чтения, намеченного на 26 октября, состоялось, по выражению депутатов, «нулевое чтение». На заседании депутаты потребовали от Тишанина прояснить возможные источники пополнения доходной базы.

К 16 ноября, когда состоялось действительно первое чтение, администрация предложила новый вариант бюджета, в котором расходная и доходная часть выросли примерно на 1 млрд рублей54. В связи с этим депутаты не стали выдвигать претензий к размеру бюджетного дефицита, который остался прежним — 2,7 млрд (при первоначальном обсуждении наличие такого разрыва между доходами и расходами вызвало критику). В третьем, окончательном чтении бюджет был принят 21 декабря.

Ситуация, сложившаяся в Иркутской области, конечно, не вполне подходит под данное в начале этой главы определение бюджетного конфликта, поскольку формального отклонения бюджета не было: рассмотрение проекта было лишь отложено. Однако в дальнейшем ситуация развивалась в логике, уже знакомой по описанным выше случаям, и похоже, что Законодательное собрание воспользовалось не запрещенной законом возможностью отложить рассмотрение бюджета, чтобы не оформлять свои претензии к администрации и виде возвращения проекта на доработку. Вероятно, депутаты выбрали путь отсрочки, чтобы не обострять ситуацию и не идти на открытый конфликт с исполнительной властью.

По сути, в данном случае сработала именно угроза отклонения бюджета. И стоит заметить, что опыт в этой сфере у Законодательного собрания Иркутской области был. В 2001 году депутаты отклонили бюджет, внесенный губернатором Борисом Говориным, а и 2004 году угрожали сделать это еще раз, но в конечном счете не иоспользовались этим правом.

Волгоградская область. Проект областного бюджета на 2006 год был внесен в Волгоградскую областную думу 30 сентября 2005 года. 18 октября, рассматривая документ в первом чтении, депутаты Думы

11 Рассмотрение бюджета Иркутской области на 2006 год отложено на ноябрь // ИА REGNUM. 2005. 26 октября.

4 И Иркутской области бюджет-2006 увеличен на 1 млрд рублей // И А REGNUM. 2005. 16 ноября.

высказали ряд претензий в адрес документа, главной из которых была заниженная доходная база. Уже после внесения законопроекта от администрации поступили дополнительные предложения по доходным источникам, и поэтому еще до первого чтения доходы были увеличены на 860 млн рублей по сравнению с первоначальным проектом.

Значительная часть депутатов потребовала доработать бюджет с тем, чтобы найти новые доходы и сократить расходы, а также создать согласительную комиссию251. Кроме того, администрация г. Волгограда и се сторонники в Областной думе заявили, что для финансирования дорожного строительства и коммунального хозяйства в городе не хватает субсидий из областного бюджета примерно на 1

млрд рублей252. Несмотря на это, 20 октября бюджет был утвержден в первом чтении (с учетом предполагаемого увеличения доходной части на 860 млн рублей). Также была создана согласительная комиссия но доработке проекта.

Однако 8 ноября, при рассмотрении бюджета во втором чтении, выяснилось, что губернатор Николай Максюта не согласовал большую часть представленных депутатами поправок. В результате на заседании Комитета Думы но бюджету, налогам и финансам депутаты решили отклонить проект бюджета в целом. Самое любопытное, однако, заключается в том, что уже 9 ноября состоялось заседание согласительной комиссии, где было решено перераспределить часть расходов. В частности, 21 млн рублей были «переброшены» с раздела «Культура, кинематография и средства массовой информации» на социальную политику, также за счет сокращения других расходов были увеличены субсидии муниципалитетам — г. Волгограду на 250 млн рублей (вместо запрошенного 1 млрд) и г. Волжскому на 50 млн253.

Общий объем как доходов, так и расходов остался на ранее зафиксированном уровне, т. е. речь шла лишь о перераспределении ассигнований. Однако эта корректировка, очевидно, удовлетворила депутатов: уже на следующий день, 10 ноября, бюджет был практически единогласно принят во втором чтении254. В дальнейшем, в процессе третьего и четвертого чтения, никаких существенных поправок уже не поступало255.

Бюджет во втором чтении был отклонен не «пленарным» заседанием областной думы, а профильным комитетом. Формально отклонения бюджета (в том смысле, в каком это предусмотрено БК РФ и областным законом о бюджетном процессе), как и в предыдущем примере Иркутской области, не произошло. Однако в данном контексте реакция бюджетного комитета Думы послужила предупреждением о возможном отклонении бюджета на общем заседании ассамблеи. Судя по тому, что администрация области уже на следующий день согласилась пойти на уступки — пусть не очень существенные (было перераспределено около 1 % доходов), но заметно превосходившие то, на что команда губернатора соглашалась рапсе, — эта угроза была оценена как реальная. Не случайно кто-то из депутатов отметил, что по бюджетным вопросам «депутатский корпус давно не проявлял такого единодушия»256. В этом случае, как и и Иркутской области, членам ассамблеи не потребовалось прибегать к отклонению бюджета: достаточно было подать некоторый сигнал, указывающий на то, что такая возможность вполне реальна.

Ярославская область. Этот пример находится в русле уже отмеченных тенденций. 15 ноября 2005 года бюджетная комиссия Ярославской областной думы рекомендовала отклонить представленный губернатором Анатолием Лисицыным проект бюджета области на 2006

год. Критика комиссии была связана в основном с размером дефицита — 1,694 млрд рублей, или около 11 % от расходов. Его рекомендовалось понизить до 5 %. По мнению депутатов, администрация при составлении бюджета исходила из ошибочного прогноза социально-экономического развития региона. «Нужно вернуть проект бюджета на доработку, увеличить показатели экономического роста, а значит, и доходы бюджета», — заявил депутат Евгений Майн257.

Первое чтение законопроекта было назначено на 29 ноября, но уже 23 ноября на публичных слушаниях по проекту бюджета Анатолий Лисицын заявил следующее: «Проведя дополнительную работу, мы пришли к выводу, что доходы можно увеличить с 14,6 до 17 миллиардов. В частности, 400 млн рублей — поступления от закона “О стимулировании экономического развития Ярославской области”, 390 миллионов — от продажи и использования областной собственности. Расходы увеличатся с 16 до 18,2 миллиарда. Таким образом, дефицит региональной казны сократится с 1,6 до 1,2 млрд рублей (с 11 до 7 процентов расходов)»258.

В тот же день Лисицын внес в Областную думу и еще один законопроект, предполагавший увеличение числа депутатов, работающих на постоянной основе, с 24 до 30 человек. Губернатор проинформировал депутатов, что увеличение расходов на эти цели уже предусмотрено в проекте бюджета на 2006 год259.

Дальнейшее развитие событий было вполне предсказуемым. 29

ноября проект бюджета был принят в первом чтении. В ходе последующего обсуждения проекта расходы вновь возросли: вместо обещанных губернатором 18,2 млрд в окончательном варианте закона, принятом Думой 20 декабря, объем расходов составил уже 18,5

млрд рублей. Дефицит уменьшился лишь в процентном отношении (с И % до 10 %), а в абсолютном измерении он возрос до 1,851 млрд рублей. Однако поскольку в новом варианте были увеличены ассигнования на выплату социальных пособий, компенсацию транспортных расходов льготникам и поддержку села260, этот вариант претензий у депутатов уже не вызвал.

Таким образом, динамика содержания и характера бюджетных конфликтов показывает, что из них постепенно вымывается полити- чсское содержание, а сами конфликты рутинизируются. Среди проанализированных случаев отклонения бюджета в 2005 году нет ни одной ситуации, когда этот конфликт был бы непосредственно связан с ходом политической борьбы в регионе. В середине 2000-х годов бюджетные конфликты были не эпизодами противостояния легислатуры и губернатора, а рабочими ситуациями, инструментами решения задач бюджетного процесса.

Бюджетные конфликты также стали разрешаться гораздо быстрее, чем в 1990-е и в начале 2000-х годов. Правда, содержание этих экономических споров продолжает воспроизводить проблематику, актуальную в 1990-х. Путем отклонения бюджета, как и прежде, депутаты добиваются увеличения расходов на социальную сферу и финансовой помощи муниципалитетам региона, иногда пытаются восполнить недостаток инвестиций в инфраструктуру и капитальное строительство, опять же в привязке к конкретным территориям. Все гак же в качестве повода для отклонения бюджета используется критика основных показателей бюджета (в первую очередь дефицита и размера доходной части), однако при повторном рассмотрении эти показатели, как правило, утверждаются ассамблеей в первоначально предложенном виде.

Во второй половине 2000-х годов бюджетные конфликты в российских регионах встречаются все реже и реже. В Якутии в октябре 2007

года депутаты Государственного собрания решили не рассматривать проект бюджета по причине его «сырости» и множества недоработок. К примеру, в соответствии с ранее принятыми постановлениями правительства республики, на охрану окружающей среды следовало потратить 154 млн рублей, а в бюджете было запланировано только 147 млн. Неожиданно для депутатов на 400 млн сократились расходы по целевой программе поддержки села, и т. д. Впрочем, отклонять бюджет ассамблея не стала, просто решила отложить рассмотрение и вернуть проект для доработки. Необходимость доработки признал и министр финансов республики Вадим Новиков261.

К рассмотрению проекта вернулись через три недели, и на этот раз он был принят в обычном порядке262.

В последние годы, пожалуй, единственным исключением из сложившейся практики рассмотрения бюджетов был затянувшийся конфликт в республике Тыва в конце 2008 года. Борьба кланов региональной элиты вылилась в острое противостояние между спикером законодательной палаты Великого хурала Тывы Василием Ою- ном и главой республики Шолбаном Кара-оолом, которого за полтора года до этого выдвинул на должность президент РФ. Хотя в момент назначения отношения между главами исполнительной и законодательной власти были вполне мирными, постепенно они обострились.

Руководство собрания начало публично критиковать Кара-оола и его политику, заявило о неэффективном и нецелевом использовании бюджетных средств в объеме 380 млн рублей, обратилось к президенту РФ Дмитрию Медведеву с просьбой отстранить главу региона от должности. Исполнительная власть ответила не менее резкой критикой, одновременно было возбуждено уголовное дело против Оюна по обвинению в превышении должностных полномочий. 17 декабря городской суд временно отстранил его от должности263.

Одним из аспектов противостояния стало отклонение бюджета. 18

ноября депутаты отклонили представленный региональным правительством проект, мотивировав это неготовностью нормативных актов в области налогообложения. 26 ноября должно было состояться заседание согласительной комиссии, но из-за сопротивления депутатов консенсусного решения выработать не удалось. Полномочный представитель президента в Сибирском федеральном округе Анатолий Квашнин попытался вмешаться в ситуацию и урегулировать конфликт. Результата это не дало: 15 декабря 18 из 30 присутствовавших депутатов снова проголосовали против бюджета, утверждая, что ко второму чтению правительство отказалось учитывать их поправки.

26 декабря депутаты рассматривали новый вариант бюджета, в котором, по утверждению чиновников правительства, были учтены поправки хурала. Но неожиданно для многих наблюдателей депутаты в третий раз отклонили законопроект. На этот раз отклонение было мотивировано тем, что изучить бюджет у депутатов не было нозможности — он иостунил в палату в одном экземпляре264. Наконец, .'Ю декабря законодательная палата все же приняла бюджет с параметрами, предложенными правительством, и передала его на утверждение в палату представителей хурала265.

Если исключить скандал в Тыве, который в ряду этих примеров явно оказывается отклонением, то практика бюджетных конфликтов и середине и второй половине 2000-х годов позволяет говорить об определенной профессионализации работы региональных законодательных собраний. При обсуждении бюджета законодатели все больше руководствуются пусть и узкими, но все же экономическими интересами. Голосование но бюджету имеет все меньше шансов прекратиться в вотум недоверия исполнительной власти или в инструмент предвыборной агитации.

В 2000-е годы все региональные ассамблеи стремятся принять бюджет до наступления очередного финансового года, пусть это будет даже 28 или 29 декабря, что также в определенной степени свидетельствует о росте профессионализма. Впрочем, профессионализация для многих регионов лишь начинается, как явствует из предложения Читинской областной думы о проведении более глубокого и тщательного экономического анализа законов о бюджете.

Вероятно, в этом смысле можно говорить и о некотором расширении автономии законодательных органов. Они выдвигают больше конкретных экономических требований к структурам исполнительной власти, отвечающим за разработку и исполнение бюджета. Работая совместно с ними в согласительной комиссии, депутаты добиваются корректировки бюджетных расходов и доходов. Рост профессионализма, как я уже отмечал, может вносить вклад в укрепление и формальной автономии легислатур. В то же время налицо и другая тенденция, которая свидетельствует об обратном — о снижении автономии законодательных органов. Теоретически опыт, накопленный в работе с бюджетами, уже позволяет депутатам детальнее анализировать и исправлять не удовлетворяющие их бюджетные статьи. Далеко не все законы о бюджетном процессе обязывают законодательный орган согласовывать любое изменение бюджета с исполнительной властью. Иначе говоря, самостоятельная работа ассамблеи с бюджетом на законодательном уровне вовсе не блокируется.

Тем не менее, возможность такой самостоятельной корректировки бюджета остается практически невостребованной. В этом смысле наблюдается как раз шаг назад, в сторону снижения самостоятельности. В 1990-е годы ассамблеи довольно часто проявляли инициативу и существенно изменяли положения закона о бюджете. Иногда результат не вполне соответствовал требованиям законодательства, нередко подобная самостоятельность провоцировала губернаторское вето и дальнейшую эскалацию конфликта с исполнительной властью. Но это было проявление автономии, пусть и ущербное. Сегодня же большинство региональных легислатур не видит особого смысла ни преодолевать организационные издержки, вытекающие из такой линии поведения, ни тем более идти на риск интенсификации конфликта.