1 Регулирование бюджетного процесса: акторы и стратегии

Когда требуется объяснить содержание того или иного закона или конституционного акта, чаще всего прибегают к изучению исторических условий его разработки и принятия. Исследователи рассматривают события, предшествовавшие принятию закона, разбирают роли основных игроков, повлиявших на разработку нового законодательства или участвовавших в его рассмотрении и утверждении.

Напротив, когда мы рассматриваем типичную ситуацию институционального выбора — настолько типичную, что она складывается во многих десятках и даже сотнях случаев и при этом в сходной политической обстановке, — многими ситуативными факторами и условиями необходимо пренебречь, вычленяя чистую логику развития институтов. Часть важной информации в ходе теоретизирования приходится отбросить, хотя эту потерю затем можно компенсировать, если дополнить институциональный анализ изучением отдельных случаев формирования законодательства или практики его реализации (см. главы 6 и 7).

Как уже отмечалось, в основе этой книги лежат постулаты нового институционализма, в том числе концепция рационального поведения политических акторов в процессе институционального строительства. Поэтому исходная посылка анализа такова: законодательное регулирование в сфере бюджетного процесса — это рациональная деятельность, которая вписывается в стратегии акторов. Как следствие, регулирование подчиняется задачам эффективности, оно должно приносить определенные плоды его инициаторам и сторонникам141.

Участники бюджетного процесса действуют не в вакууме, а в уже существующей институциональной среде. С формальной точки зрения институциональный контекст регионального бюджетного процесса определяют две группы правил.

Кто участвует в институциональном выборе? Его участниками могут быть только обладатели вето (veto players), которых Джордж Цебелис определяет как акторов, занимающих государственную должность или входящих в состав государственного органа и способных, опираясь на формальные процедуры, блокировать выбор той или иной институциональной модели142.

Участники институционального строительства в сфере регионального бюджетного процесса — это и законодательный орган власти, и исполнительный орган (далее — «губернатор»). Ассамблея, а точнее, депутатское большинство в ассамблее143, принимает новые правила бюджетного процесса, корректирует существующие правила или блокирует законопроекты, содержащие такие нормы. Губернатор же вправе, с одной стороны, разрабатывать и вносить в легислатуру законопроекты об изменении бюджетного процесса, а с другой — налагать вето на решения ассамблеи в этой сфере. Поскольку главная тема исследования — формы разделения властей, внимание сосредоточено на региональных ассамблеях и губернаторах. Федеральные власти, суды и другие акторы, которые в принципе также могут повлиять на формальное содержание регионального бюджетного процесса, в данном случае рассматриваются не как акторы и агенты институционального выбора, а как факторы внешней среды.

Особенность институционального строительства в региональном бюджетном процессе, понимаемого таким образом, заключается в том, что в процессе выбора акторы не задают правила поведения для третьих лиц, а определяют или переопределяют правила взаимодействия между собой. Речь идет не о контроле доверителя за действиями агента, а о борьбе за влияние на политический курс, за экономические ресурсы и т.

Впрочем, теория принципала и агента дает нам полезную аналитическую категорию: это «усмотрение», то есть свобода действий при реализации тех или иных полномочий. В данном случае можно взять за основу объем усмотрения губернатора, то есть степень его свободы в реализации бюджетной политики. Исходя из этого, возможны две основных законодательных стратегии: 1) стратегия усмотрения, нацеленная на максимизацию полномочий исполнительной власти; 2) стратегия ограничения, направленная на минимизацию этих прав и расширение полномочий ассамблеи.

Разумеется, на практике эти стратегии редко бывают представлены в чистом виде. Скорее имеет место сочетание двух стратегий, где одна преобладает над другой. Поэтому под стратегией усмотрения здесь подразумевается такая мотивация участников процесса, когда преобладает установка на расширение усмотрения, а под стратегией ограничения — мотивация с преобладающей установкой на расширение полномочий легислатуры.

Впрочем, выбор ограничен этими двумя стратегиями лишь в том случае, если актор намерен оставаться в законодательном поле и добиваться своих целей (какими бы они ни были) путем принятия и реализации законодательных инструментов. Но в действительности стратегия и губернатора, и ассамблеи в сфере бюджетного процесса включает использование не только законодательных правил, но и средств незаконодательного характера. Под ними я подразумеваю любые меры, которые не заключаются в принятии, изменении или отмене юридических норм.

У ассамблей российских регионов есть довольно значительные возможности такого рода, позволяющие торговаться с исполнительной властью. В их числе, например, предусмотренные законодательством переговоры о составе показателей бюджета в согласительных комиссиях, неформальные соглашения, в рамках которых губернатор обеспечивает депутатам персональные выгоды за поддержку его проекта бюджета145, собственно отклонение проекта бюджета.

Если в распоряжении актора есть значимые и политически эффективные незаконодательные средства, то он будет использовать их наряду с законодательными мерами, а может быть — и преимущественно незаконодательные инструменты.

Стратегии поведения участников институционального выбора определяются их непосредственным восприятием ситуации, то есть тем, как они представляют себе выгоды и затраты, обусловленные разными институциональными моделями146. Таким образом, выбор конкретной стратегии определяется прежде всего двумя факторами: 1) насколько эта стратегия, в представлении актора, способна обеспечить реализацию его интересов; 2) насколько реалистична эта стратегия для актора.

Рассмотрим вначале стратегии, которых может придерживаться губернатор. Во-первых, анализ как ситуаций демократического транзита, так и практики более стабильных политических режимов показывает, что в большинстве случаев доминирующий актор стремится закрепить свое доминирование на уровне формальных политических институтов147. Логично предположить подобное развитие событий и в региональном бюджетном процессе, тем более что у легислатуры и так есть важное и неотменяемое полномочие — утверждение бюджета. Предоставление дополнительных, более широких прав ассамблее противоречило бы стремлению исполнительной власти контролировать региональную политику в целом и ее отдельные сферы.

Конечно, есть случаи, когда, например, в российских регионах с авторитарным политическим режимом принимались конституции, закрепляющие за парламентом широкие права. Некоторые исследователи объясняют это, в числе прочего, нестабильностью момента: глава региона не был уверен, что сохранит свою власть в будущем, и поэтому создавал для себя альтернативную площадку, куда в случае кризиса можно уйти, сохраняя формальное влияние на политику148. Но законы о бюджетном процессе в российских регионах принимались в подавляющем большинстве случаев существенно позже конституционных актов, когда определяющая роль исполнительных органов власти в политике уже не вызывала сомнений.

Таким образом, можно исходить из того, что губернатор стремится доминировать не только в бюджетной политике (в целом она действительно считается прерогативой исполнительной власти, что дефакто признают и депутаты ассамблей), но и в процессе обсуждения и принятия бюджета.

Для моделирования этой реакции удобна схема, предложенная Альбертом Хиршманом в исследовании организаций, оказавшихся в состоянии упадка149. По Хиршману, у членов таких организаций есть три варианта реакции на ухудшающиеся условия: протест (voice), лояльность (loyalty) и уход (exit). В первом случае актор открыто выражает свое несогласие с ситуацией, стремясь этим добиться улучшения условий, во втором — соглашается на ухудшение, стремясь сохранить свои связи с организацией, в третьем — отказывается продолжать отношения в складывающемся формате и выходит из игры. В этих категориях можно проинтерпретировать и стратегии ассамблеи в регулировании бюджетного процесса (см. схему 2).

Схема 2. Стратегии законодательного органа в сфере регулирования бюджетного процесса

Вопрос заключается в том, какие факторы структурируют представления ассамблеи, то есть в каких случаях законодательный орган оценивает ситуацию как благоприятную для выражения протеста, в каких случаях лучшим решением кажется демонстрация лояльности, а в каких — уход. Здесь нам поможет теория общественных благ и коллективного действия Манкура Олсона. Если бюджет как таковой — это общее благо (public good), то законодательные нормы, оптимизирующие бюджетную процедуру и усиливающие позицию ассамблеи в целом — коллективное благо (collective good), а возможность распределения средств в интересах отдельных депутатов — вид частного блага (private good).

Согласно выводам Олсона, в средних по размеру и больших организациях150 коллективное благо, как правило, является либо результатом принуждения, либо побочным продуктом извлечения частных выгод151. Тогда основной вопрос в том, при каких условиях законодательные нормы могут оказаться инструментом принуждения либо реализации частных интересов, и, следовательно, в каких условиях они могут быть приняты и утверждены.

Теоретически стратегия ограничения — естественная стратегия ассамблеи, которую она должна преследовать для максимизации своих полномочий в бюджетном процессе.

Во-первых, отклоняться будут те модели, которые не соответствуют интересам ассамблеи в бюджетной политике. Классический экономический постулат гласит, что дефицит ресурсов означает более высокий спрос на них, а значит, и на инструменты их присвоения (к которым можно отнести и новые формальные правила). Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в бюджетной сфере — это всегда торг того или иного рода. При скудости ресурсов торг осложняется, что обостряет конфликты по поводу распределения средств; напротив, при наличии ресурса (средств бюджета) в достаточном количестве обмен проходит более гладко, и возможности персонализированного торга (между исполнительной властью и каждым из депутатов в отдельности) также расширяются. Поэтому можно предположить: ограниченность бюджетных ресурсов повышает вероятность, что ассамблея воспользуется стратегией ограничения в отношении губернатора, а достаточное количество ресурсов, наоборот, эту вероятность понижает.

Во-вторых, потребность ассамблеи в формальных средствах контроля должна усиливаться при конфликте интересов между законодательным и исполнительным органом. Если ассамблея лояльна исполнительной власти, то даже при способности преодолеть вето губернатора и принять ограничивающий его закон этого не произойдет: депутаты и так уже делегировали ему право распоряжаться бюджетной политикой. Следовательно, чем серьезнее конфликт интересов между ассамблеей и губернатором, тем больше оснований должно быть для стратегии ограничения.

В-третьих, еще один фильтр — доступность и простота использования незаконодательных мер. Если такие средства доступны депутатам изначально, т. е. до момента институционального выбора, и позволяют добиться приемлемого результата (распределения средств) без использования законодательных инструментов и расширения формальных прав, то их укрепление теряет смысл. Следовательно, при наличии такого рода инструментов влияния на бюджетную политику шансы на избрание ассамблеей ограничительной стратегии будут невысоки. Напротив, слабость незаконодательных средств — это стимул ограничить права губернатора.

В-четвертых, фильтром выступают и организационные возможности, которыми располагает ассамблея: уровень финансирования, наличие внутренних структур и экспертов, специализирующихся на работе с бюджетом и подготовке законопроектов, доступ к информации о бюджете и социально-экономическом развитии региона и т. д. Они влияют на уровень экспертной проработки законопроектов. Кроме того, необходимы внутренние организационные структуры, центры принятия решений, отвечающие за мобилизацию депутатов для принятия законопроекта. Чем слабее организационная база, тем ниже шансы реализовать наиболее выгодную модель регулирования. К примеру, губернатор сопротивляется инициативе депутатов ограничить его полномочия, либо мобилизуя подконтрольных ему членов ассамблеи для блокирования проекта, либо накладывая вето на уже принятый закон. Если организационно легислатура слаба, она не преодолеет это препятствие.

Каждый из этих фильтров снижает удельный вес стратегии ограничения, однако работают фильтры по-разному. В двух случаях шансы на реализацию получает стратегия усмотрения: это ситуация лояльности депутатов губернатору (т. е. отсутствие конфликта интересов) и недостаток организационных возможностей — неспособность самостоятельно разработать законопроект, ограничивающий возможности губернатора, либо мобилизовать большинство депутатов для принятия такого проекта.

В двух других случаях больше шансов на реализацию получает стратегия незаконодательных мер: это ситуация доступности незако- нодательньтх средств152 и ситуация (относительной) обеспеченности бюджетными ресурсами. В последнем случае можно прогнозировать интенсификацию обмена и торга (в т. ч. персонализированного), и депутатам скорее потребуются инструменты индивидуального влияния, обеспечивающие частные выгоды, а не инструменты законодательного контроля, обеспечивающие коллективное благо для всех депутатов.

Но это теоретические аргументы. Что происходит на практике, если, как мы знаем, у ассамблей действительно есть незаконодательные инструменты влияния на бюджетный процесс? Почему в такой ситуации вообще происходит институциональный выбор — если он, конечно, происходит? Ведь если ассамблея располагает такими средствами, тратить время на разработку и принятие законов просто незачем, тем более если депутаты в целом признали авторитет исполнительной власти в вопросах бюджета.

Но возможны случаи, когда незаконодательные инструменты недостаточно сильны, и нужно либо подкрепить их более сильными законодательными средствами влияния, либо расширить зону их действия, онять-таки путем корректировки законодательства. Поэтому один из важных вопросов, на которые нам предстоит ответить: насколько сильными незаконодательными возможностями в этой ситуации располагают российские региональные ассамблеи, или насколько эти возможности для них привлекательны.

Также нужно прояснить, как формируется содержание бюджетного законодательства, если легислатура безразлична к процессу институционального выбора. Исходя из уже отмеченной склонности исполнительной власти к доминированию, результаты стратегии незаконодательных мер для губернатора будут близки к результатам стратегии усмотрения. В обоих случаях губернатор не сталкивается с сопротивлением, и поэтому реализуется вариант, связанный с расширением полномочий исполнительной власти.

Конечно, определенная вариация в выборе моделей возможна и в этой ситуации. Как-то урегулировать бюджетный процесс все равно необходимо, хотя бы потому, что этого требует Бюджетный кодекс РФ. Для этого можно взять тексты других региональных законов о бюджетном процессе и просто скопировать их. Можно и продублировать порядок принятия федерального бюджета из Бюджетного кодекса. Но все эти варианты будут скорее способствовать расширению формального усмотрения исполнительной власти.

Итоги сказанного о стратегиях ассамблеи подведены в таблице 1. Хотя с точки зрения итоговой законодательной модели стратегии усмотрения и нсзаконодательных мер близки друг другу, они различаются тем, какие фактические позиции ассамблея занимает в результате реализации стратегии. В случае со стратегией усмотрения (лояльности) полномочия законодательного органа сокращаются, его позиция в целом ослабляется. При стратегии незаконодательных мер общее влияние ассамблеи может остаться прежним или даже усилиться: расширение полномочий губернатора компенсируется для легислатуры доступом к незаконодатсльным инструментам. Таблица 1

Законодательные стратегии ассамблеи и результат регулирования Стратегия Условия выбора Вероятный исход ( законодательная модель) Ограничение Конфликт интересов Ограниченность бюджетных ресурсов Сильная организационная база ассамблеи Недоступность или непривлекательность незаконодательных средств Сужение

полномочий

губернатора Усмотрение Отсутствие конфликта интересов Слабая организационная база ассамблеи Расширение

полномочий

губернатора Незаконо

дательные

меры Относительное изобилие бюджетных ресурсов

Наличие привлекательных для ассамблеи незаконодательных средств Расширение

полномочий

губернатора