Разделение властей в России: традиция и реформы

И конце июля 1905 года в Петергофе состоялось секретное совещание высших чинов Российской империи. Среди приглашенных были обер-прокурор Синода К.ГІ. Победоносцев, министр внутренних дел А.Г.

«Наиболее сложным для участников совещаний оказался вопрос 0

разграничении власти между Думой и [Государственным] Советом, с одной стороны, и императором — с другой, — пишут историки U.K. Кирьянов и М.Н. Лукьянов. — Любой вариант его решения фактически означал ограничение власти монарха. ... Данная проблема превратилась в ключевую на четвертом совещании. Ее обсуждение носило драматический характер. Это обстоятельство было связано с позицией Николая II, настроенного против любых ограничений императорской власти»55.

Тем не менее, в ходе дискуссий, а также вследствие обострения политического кризиса в стране чиновники начали постепенно склоняться к более радикальному разделению законодательной и исполнительной власти. Манифест 17 октября 1905 года предоставил Думе законодательные полномочия (тогда как в манифесте «Об учреждении Государственной Думы» 6 августа 1905 года она объявлялась «законосовещательным установлением»). Указ 19 октября 1905 года «О мерах к укреплению деятельности министерств и главных управлений» изменил статус Совета министров: этот орган, прежде бывший совещательным, стал высшим исполнительным учреждением в стране.

Такое институциональное решение считалось среди представителей элиты наименьшим злом. К тому же многие чиновники были уверены: в случае, если новые институты окажутся угрозой самодержавию, вполне допустим государственный переворот и отстранение противников от власти.

Один из участников совещаний, председатель департамента гражданских и духовных дел Государственного Совета Н.Н.

Цитируя Герарда, российский политолог Юрий Пивоваров замечает: «Особенно впечатляющ и выразителен пассаж относительно “исполнительных органов в области законодательства, администрации и суда”. Вот реальное место и реальная цена системы разделения властей в России. Все это — парламент, администрация и суд — не более чем исполнительные органы Власти»57.

і Іадача, которую пытались разрешить имперские бюрократы, есть їм' что иное, как дилемма принципала и агента. Государственной Думе поручалось канализировать общественные протесты и оппозиционны!* настроения, однако делегирование серьезных полномочий было чргнато рисками. В качестве основной гарантии от «злоупотреблении» было избрано безусловное право роспуска Думы, которым император пользовался не раз.

І Іедоверие высшей политической власти к другим институтам представительства, стремление максимально ограничить их возможности и свободу действий еще долгое время отягощали российскую историю. Многих отечественных политологов по-прежнему завора- ж и наст концепция власти как особой субстанции, которая лишает политической субъектности всех других акторов, которая не вмещается в заданные конституцией формальные институты. Разделение! властей есть лишь внешняя, ничего не выражающая оболочка, контроль над исполнительной властью — фикция, выборы — ритуал и т. д.58 Эти аргументы обосновывают существование особой политической традиции, которую трудно понять умом эмпирически настроенного ученого и измерить аршином западных теоретических конструкций.

Впрочем, даже некоторые институциональные экономисты считают, что всерьез о парламентаризме в России говорить не приходится, и парламент всегда обречен быть лишь декорацией.

Законодательные учреждения Российской империи за попытки проявления автономии непременно наказывали. В СССР лозунг «Вся власть Советам» обернулся всевластием известной партии, точнее — административно-политической машины. Только в 1990-е годы парламентские учреждения в России получили определенную независимость, однако политическая нестабильность привела к тому, что ресурс автономии зачастую расходовался на ситуативные и позиционные конфликты, а не на институциональное строительство и дальнейшее развитие парламентаризма. Общественная роль парламентов и в первые годы постсоветской России, и спустя 10-15 лет была весьма низкой.

Скажем, в опросах ФОМ ( Фонд «Общественное мнение») с 2000 по 2003 год рейтинг доверия к законодательным собраниям регионов практически не изменился — он составлял всего 3-4 %60. В 1997 году только 25 % опрошенных считали, что Госдума России не нужна, а в 2001 году уже 40 % не видели ничего плохого в передаче полномочий Думы правительству РФ61. По опросам «Левада-Центра», доля доверяющих Госдуме с 2001 по 2007 год выросла с 10 % всего до 13 %, а доля не доверяющих осталась практически прежней — 35 % и 33 % соответственно62.

Да и в более поздних опросах, несмотря на некоторый рост доверия к представительным органам, сравнительно небольшая часть населения оценивает их работу положительно. На графиках 1 и 2 приводятся результаты исследований ВЦИОМ (Всероссийский центр изучения общественного мнения) 2006-2009 годов.

Во время строительства «вертикали власти» в 2000-е годы выросла не только зависимость региональной исполнительной власти от центра, но и степень контроля федеральных властей и чиновников

График 1.

(Источник: ВЦИОМ.)

График 2. Уровень неодобрения деятельности институтов государственной власти. Процент опрошенных, не одобряющих деятельность института.

(Источник: ВЦИОМ.) за ассамблеями субъектов РФ (появилась формальная возможность их роспуска, усилилось влияние центра на выборы региональных депутатов и т. д.). Что же говорить о федеральном парламенте, который практически официально — по словам его руководителя Бориса Грызлова — перестал быть «местом для политических дискуссий»63?

Кажется, все это совсем не похоже на абстрактные схемы разделения властей из предыдущей главы. Формальные модели из теории игр, математические описания стратегий законодательной и исполнительной власти, которыми покрыты страницы американских научных журналов — какое отношение эти «игры» имеют к российской политической действительности?

На это есть несколько ответов. Один — скорее исторического плана: очевидно, что ни в одной стране парламент не был врожденным элементом политического строя, чем-то данным изначально. Иными словами, учреждение парламентов всегда шло вразрез с предшествующими политическими традициями. Более того, со временем становление парламентов, как и любых других политических и технических инноваций, ускорялось, и если сначала оно могло занимать века, то в XX веке — уже десятилетия. Поэтому то, что на момент формального учреждения или даже через 10-15 лет после этого российские легислатуры сравнительно далеки от канонов парламентаризма, не так уж важно. Важнее сходства, а не различия.

Другой довод, более важный, касается политической реальности отношений между легислатурами и органами исполнительной власти. Если работа российских законодательных органов не во всем соответствует нормативным представлениям о том, какими должны быть парламенты, это не значит, что она настолько же отстоит от эмпирических описаний того, как парламенты работают па самом деле.

Скорее речь идет о континууме политических и институциональ- MI.1X иариантов, которые различаются но уровню формальной неза- нисимости, политической автономии, организационной мощи и т. д. Изучать этот континуум гораздо интереснее, чем обосновывать про- t пноноставление «парламентской» и «непарламентской» или колле- I

иіиіьной и единоличной моделей. Ведь нас интересует не то, в каких случаях работа легислатур соответствует абстрактным канонам, а то, как эти институты работают на практике в различных условиях.

И третий аргумент — как показывают материалы совещаний о по- /іи гической реформе в Российской империи 1905-1906 годов, механика институционального выбора в современных США, послевоенной Японии или Российской империи начала XX столетия не так уж сильно различается. Перед акторами, выбирающими форму правления или другие институциональные решения, возникают сходные проблемы, дилеммы и трудности. Основной вопрос в том, какие факторы и условия определяют их выбор65.

В этом контексте автономия легислатур, ее институциональные формы и политические проявления являются результатом институционального строительства. И можно предположить, что пресло- му гая самодержавная власть, для которой суд, администрация и законодатель лишь исполнительные органы, — один из факторов, задающих (или искажающих) логику действия институтов, но фактор и с единственный. Парламенты выполняют часть своих функций и в авторитарных режимах, и именно парламентская практика, а не массовые движения, зачастую становится важнейшей платформой для трансформации политического режима66. Но даже если практика работы легислатур не создает оснований или стимулов для политических трансформаций, анализ их работы при сильной исполнительной власти в центре и регионах позволяет оценить пределы возможностей этих институтов.

Подробнее вопросы, связанные с механизмом институционального выбора и процессом институционального строительства, рассматриваются в главах 4 и 7. Пока же достаточно сказать, что модели институционального выбора, изначально родившиеся из изучения практики развитых демократий, но адаптированные с учетом обширных эмпирических исследований в разных странах и в разные периоды времени, работают и в так называемых «новых демократиях». Более того, работают они и в странах, чьи политические режимы включают элементы авторитаризма, где наблюдается подавление политической конкуренции и доминирование отдельных политических группировок. В частности, как будет показано ниже, политическое развитие постсоветской России также вписывается в построения теоретиков нового институционализма.