Задать вопрос юристу

3 Разделение властей и дилемма принципала-агента

Гак сложилось, что институциональное оформление отношений законодательной и исполнительной власти наиболее пристально изучается в политической науке США40. Один из основных подходов к этой проблеме основан на теории делегирования полномочий.

«Существует много вещей, которых закон никак не может предусмотреть; и их необходимо предоставить благоразумию того, в чьих руках находится исполнительная власть, для того чтобы он распоряжался так, как того требуют общественное благо и выгода», — так Джон Локк объяснил смысл делегирования в «Двух трактатах о правлении»41.

В экономической науке и политической экономии делегирование — наделение полномочиями и самостоятельностью — противопоставляется «микроменеджменту», когда ответственное лицо вынуждено вмешиваться во все детали деятельности подчиненных. Иногда делегирование не только освобождает делегирующую сторону от лишней нагрузки, но и служит гарантией, средством снижения риска. К примеру, ряд экономистов выступают за то, чтобы центральные банки вели денежную политику независимо, не подчиняясь указаниям других органов власти; дело в том, что общественное давление и обусловленные им правительственные меры в области денежной политики часто приводят к росту инфляции, тогда как независимый центральный банк способен этому противостоять, ограничивая предложение денег42.

С нормативных позиций распределение полномочий между законодательным и исполнительным органом также можно трактовать как делегирование, причем уже опосредованное. Вначале избиратели передают выборной власти право принимать законы и руководить политическим курсом. Затем выборные органы перераспределяют основные конституционные полномочия между двумя ветвями власти. После этого законодательный орган определяет формат своих отношений с исполнительной властью в конкретных сферах, передавая исполнительному органу одни полномочия и оставляя за собой другие43.

Описанная ситуация — частный случай известной экономистам дилеммы принципала-агента (principal-agent problem)44. Когда вы поручаете кому-то решение финансовых или иных вопросов (к примеру, вы — акционер корпорации и нанимаете на работу топ-менеджера), то вы сталкиваетесь с информационной асимметрией45. Агент неегда знает о ситуации больше, чем принципал (доверитель), и в его интересах не делиться информацией или делиться ею избирательно. Однако существует ряд способов контролировать поведение агента, что позволяет повысить степень доверия и надежности: выплата агентских комиссий с учетом общего дохода, аудит, введение системы управления эффективностью и т. д.46 В этом контексте выборные органы рассматриваются как принципалы, а исполнительные ведомства — как агенты, и в отношениях между ними есть свои способы разрешения этой дилеммы (как мы увидим ниже).

В рамках этого подхода одной из главных категорий анализа становится усмотрение исполнительного органа. Это объем свободы, которая ему формально предоставлена в исполнении законов и реализации государственной политики. В исследованиях делегирования отмечается, что эта величина зависит от ряда факторов, включая общий уровень неопределенности в реализации политического курса, доступ законодательного органа к экспертному знанию по вопросам регулирования, наличие конфликта интересов и т.

д.

Так, в ходе политических трансформаций случается, что члены нового созыва парламента не искушены в законодательной работе, а соответствующий аппарат еще не сформирован. Поэтому подготовка законопроектов передается на сторону — или делегируется исполнительной власти, невзирая даже на риск злоупотреблений, ведь другого выхода все равно нет47.

Аналогичные предпочтения складываются, если у законодателей нет доступа к подробной отраслевой информации — к примеру, она сосредоточена в исполнительных ведомствах, и получить ее оттуда сложно. Если сложилась такая политическая ситуация, проще переложить часть правомочий на административный орган и затем контролировать результаты работы, чем самостоятельно пытаться эти правомочия продумать и реализовать48.

С другой стороны, важен и так называемый «критерий союзника»49: чем больше законодатели доверяют конкретным чиновникам и видят в них единомышленников, чем ниже вероятность конфликта интересов, тем большим объемом прав они будут готовы поделиться. Если представительный орган достаточно доверяет исполнительному, он может отказаться от процедуры одобрения тех или иных действий исполнительной власти, чтобы облегчить исполнение бюджета или реализацию определенных экономических мер.

Действие этих факторов прослежено в книге Джона Хьюбера и Чарльза Шипана «Продуманное усмотрение?»50. Одна из центральных проблем этой работы — вопрос, какие законодательные нормы позволяют ассамблеям штатов контролировать работу исполнительной власти при распределении средств по федеральным программам медицинского страхования Medicare и Medicaid. Статистическое исследование позволило авторам выделить три фактора, влияющих на интенсивность законодательного регулирования в этой сфере. Легислатура, по их данным, стремится ограничить усмотрение исполнительной власти: а) при наличии «разделенного правления»51, ведущего к несовпадению интересов легислатуры и администрации штата;

б) при отсутствии у нее значимых «незаконодательных» средств контроля за политическим курсом (право вето, обжалование и т. д.);

в) при высоком уровне профессионализма и опытности депутатов.

Появление в анализе разделения властей темы «незаконодатель- иых» средств и механизмов не случайно. Традиционная «повестка дня» исследований в этой сфере, когда во главу угла ставились формальные институты, уже исчерпывает себя. Напротив, феномены, прежде бывшие на периферии институционального анализа, начинают выходить на первый план. Это прежде всего: 1) «параконститу- ционные практики», т. е. механизмы реализации конституционных норм, прямо не предусмотренные в основном законе и других нормативных актах52; 2) неформальные институты, или сложившиеся устойчивые правила игры, не закрепленные ни законом, ни договором53; 3) различные институты прямого вмешательства — непосредственное участие законодательного органа в государственной политике по тому или иному вопросу, законодательный и судебный контроль, приостановление действия подзаконных актов законодательным органом и т. д.

Ранее эти феномены рассматривались двояко. В одном варианте их оценивали как прямое продолжение официальных правил игры, т. е. просто как реализацию норм конституции или других законов. И другом — как теневые механизмы, нацеленные против эффективной организации политического пространства и открытой политической конкуренции, препятствующие созданию общественных благ54. Однако подобное «черно-белое» восприятие реальности мешает адекватному пониманию и описанию роли «незаконодательных» практик и механизмов в политической деятельности и государственной политике. В действительности эти феномены не просто подкрепляют или подрывают официально объявленные, законодательные правила игры. Их роль глубже и тоньше: они влияют как на выбор механизмов законодательного регулирования, так и на их реализацию; они не только заполняют пробелы, возникшие из-за неэффективного законотворчества, но и позволяют обойти неблагоприятные для политических акторов формальные требования. «Незаконодательные» механизмы помогают акторам найти подходящий баланс между их собственными и публичными интересами (правда, этот баланс зачастую оказывается не в пользу последних) и избежать открытого, затяжного конфликта с другими органами власти или заинтересованными группами.

Применительно к разделению властей изучение незаконодательных практик позволяет скорректировать представления об автономии законодательных органов и их членов и об усмотрении исполнительной власти. Анализ формальных атрибутов независимости просто не обладает достаточной разрешающей способностью, чтобы четко оценить уровень автономии, тогда как исследование неформальных институтов дает полноценную картину способностей легислатуры повлиять на политический курс. К тому же в этом контексте приобретают новое значение дилемма принципала-агента и проблема информационной асимметрии: незаконодательные механизмы и неформальные институты играют существенную роль в сокращении неопределенности.

Поэтому изучение взаимосвязи и взаимовлияния законодательных правил и незаконодательных практик стало важным направлением в современных исследованиях разделения властей. Конечно, это не означает, что все перечисленные незаконодательные практики следует приравнивать друг к другу — это довольно-таки неоднородные феномены. Но в целом их рассмотрение — необходимый противовес анализу, сосредоточенному лишь на содержании и качестве формальных правил игры. Неформальные институты и незаконодательные механизмы стали одним из основных объектов исследования и в этой книге.

<< | >>
Источник: Шириков Л. С.. Анатомия бездействия: политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России / Антон Шириков. — СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 276 с. — (Труды факультета политических наук и социологии; Вып. 19).. 2010

Еще по теме 3 Разделение властей и дилемма принципала-агента:

  1. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК СПОСОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ
  2. ВОПРОС 7. Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей
  3. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
  4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ*
  5. 1. Судебная власть в системе разделения властей
  6. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И САМООГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ
  7. § I. Судебная власть в системе разделения властей
  8. АГЕНТЫ ВЛИЯНИЯ ВХОДЯТ ВО ВЛАСТЬ
  9. § 2. Разделение властей
  10. Принцип разделения властей
  11. 5. Разделение властей в Российской Федерации
  12. Разделение властей
  13. § 2. Правление, основанное на разделении властей
  14. 45. В чем смыслпринципа разделения властей
  15. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология -