Принятие бюджета как проблема коллективного действия

(Сказавшись от описания институтов только как формальных правил, установленных государством, представители социальных наук постепенно пришли к более широкой концепции. В сегодняшнем понимании, вписанном в программу нового институционализма, институты — это не только законодательные и организационные нормы, но и устойчивые неформальные правила и практики, а также когнитивные ограничения, роли и идентичности и т.

Как проходит это перетекание институтов из одной формы в другую, в данном случае неважно. Важно то, что институты (в таком широком понимании) всегда выступают как инструмент и способ разрешения проблем и дилемм коллективного действия. Насколько успешно они решают эти проблемы — вот один из главных вопросов современной политической науки, институциональной экономики и социологии.

Все трансформации институтов и их роль в упорядочении политического взаимодействия хорошо прослеживаются на материале рассмотрения и принятия бюджетов. Мы уже убедились, что норма, запрещающая законодательным органам без санкции губернатора изменять показатели бюджета (кроме перераспределения ассигнований внутри бюджетных статей), перестала быть просто записанным на бумаге формальным правилом. Складывается впечатление, что эта норма не только в тех регионах, где она закреплена в законе, но и в тех, где формальная свобода ассамблей значительно шире, превратилась в повсеместно одобряемое практическое правило.

Парадоксальным образом практика отклонения бюджета, которая на первый взгляд кажется ярким проявлением автономии легислатуры, в действительности оказывается способом выражения приверженности этой норме. Это признание несамостоятельности депутатов и свидетельство самоограничения, которое они принимают.

Однако незначительная политическая автономия законодательных органов — лишь одна сторона дела. Другая сторона — это профессиональная слабость ассамблей и их неспособность систематически справляться с проблемами коллективного действия. Отклоняя бюджет, ассамблея признает свою некомпетентность, неготовность взять на себя ответственность за эффективное распределение расходов, за поиск и выявление источников дохода. Как мы выяснили, эту некомпетентность во многом задают структурные факторы, характерные для всех российских регионов. Это фактическое и формальное превосходство исполнительной власти, сосредоточение в ее руках всей информации по налогообложению, федеральным трансфертам и субсидиям, состоянию государственного имущества и прочим аспектам региональных финансов.

Глубокий экономический анализ бюджета, разработка собственных вариантов бюджетной политики, поиск и корректировка доходных источников требуют высококвалифицированных кадров, доступа к альтернативным источникам экспертного знания, многолетнего опыта работы с бюджетом, а также существенных затрат времени и денежных средств. Не располагая всеми этими ресурсами, законодательный орган делегирует исполнительному право и возможность самостоятельно управлять бюджетной политикой, принимать решения в некоторых заданных пределах. Ими выступают правила бюджетной классификации, нормы об исполнении бюджета, основные характеристики бюджета.

И даже если администрации регионов не соблюдают эти пределы, реакция ассамблей принципиально не меняется. Они часто подвергают экономическую политику исполнительной власти публичной критике, налагают на региональных чиновников публичные санкции (скажем, отклоняют отчеты об исполнении бюджета), инициируют расследования по поводу нецелевого расходования бюджетных средств и т.

В то же время препятствия для формирования и роста профессионализма региональных ассамблей не абсолютны. Как видно из сказанного выше, ничто не мешает законодательному органу создать центр экспертизы по вопросам бюджетной политики и социально- экономического развития, который будет обеспечивать обоснованную корректировку бюджетных статей. Здесь мы сталкиваемся с другой, более серьезной проблемой.

Если рассмотреть деятельность региональных ассамблей с позиций теории коллективного действия268, то можно увидеть следующее.

Организационное качество, которое можно обозначить как способность к принятию коллективных решений (в англоязычной литературе часто употребляется термин «decisiveness»), у этих органов, как правило, находится в зачаточном состоянии. Проанализируем с этой точки зрения две процедурно схожих ситуации: рассмотрение закона о бюджетном процессе и рассмотрение закона о бюджете.

Один из основных тезисов классической работы Манкура Олсона «Логика коллективных действий» состоит в том, что небольшие группы успешнее решают проблемы коллективного действия, то есть успешнее справляются с мобилизацией своих членов для принятия и реализации решений по общим для группы вопросам. В больших группах, напротив, организация коллективного действия представляет серьезную проблему — настолько серьезную, что невозможность ее решить иногда приводит к распаду группы.

Классическое объяснение, предложенное Олсоном, заключается в следующем. В небольших группах полезного для всех результата чаще всего можно добиться только совместными действиями, то есть неучастие любого члена группы в решении коллективных задач приводит к провалу, и всем участникам коллектива это очевидно. Этот тезис можно сформулировать и иначе: для тех членов группы, без действий которых результата добиться невозможно, выгоды от достижения общих целей превышают их персональные издержки269.

Чем крупнее организация, тем больше в ней возникает «излишков». Значит, появляются такие члены коллектива, для которых персональные издержки превышают их же персональные выгоды от достижения коллективного результата. Это так называемая проблема «безбилетника» (free-rider) — участника, не желающего участвовать в производстве коллективных благ и рассчитывающего, что это благо произведут другие. Какое-то количество «безбилетников» любая средняя или крупная организация выдерживает, но когда их становится слишком много, начинаются проблемы: или их удается склонить к совместному действию и участию в коллективных делах, или общее дело подрывается — вплоть до распада организации, когда она становится слишком неэффективной из-за множества паразитирующих на ней акторов.

Когда коллективного блага как стимула к действию уже недостаточно, возникает потребность в селективных стимулах5, направленных на конкретных членов группы или на отдельные подгруппы. Селективные стимулы — это или частные выгоды, которыми потенциальных «безбилетников» вознаграждают за активность, либо наказания, налагаемые на них за их пассивность (вплоть до исключения из группы, если к этому моменту она еще производит коллективное благо, имеющее ценность для участников).

Региональные легислатуры можно считать организациями среднего размера. Обычно число депутатов ассамблеи составляет 30-40 человек, хотя в отдельных национальных республиках их число достигает или даже превышает 100, а в нескольких небольших регионах (автономных округах) оно составляет 10-15 человек. Это само но себе сигнализирует о возможных трудностях с организацией эффективного коллективного действия. Кроме того, легислатуры зачастую не настолько сплочены, как, например, отраслевые ассоциации и другие лоббистские объединения. В отличие от этих организаций, которые собираются для конкретной цели, законодательные органы регионов объединены прежде всего но формальному принципу, и общих целей депутаты могут и не иметь: каждый представляет интересы своего района, своего предприятия, своей группы избирателей и т.

Надо полагать, что в работе легислатуры в таких условиях без се- /к'ктивных, частных стимулов не обойтись. Но когда речь идет о принятии законодательства о бюджетном процессе и особенно об ограничении прав исполнительной власти, таких стимулов практически нет: законодательные нормы — это изначально коллективное благо. И терминах Дебелиса, это ситуация скорее производства благ, чем их распределения. Когда речь идет о принятии бюджета, селективных стимулов, напротив, довольно много — это как депутатские резервные фонды, квоты исполнения наказов избирателей и т. д.6, так

Olson М. The Logic of Collective Action. P. 51.

" Резервные фонды депутатов могут превращаться и в коллективное благо, если они распределяются в безусловном порядке и выделяются даже гем депутатам, которые не поддержали бюджет. Однако здесь проблема

и уступки администрации по отдельным расходам на социальную сферу, по целевым программам, по перераспределению налоговых доходов. Это, напротив, ситуация не производства, а распределения благ.

Это различие объясняет, почему бюджеты каждый год принимаются непроблематично (в условиях рутинизации бюджетных конфликтов ситуации отклонения бюджета тоже можно считать в целом непроблематичными), а серьезные законодательные ограничения на деятельность губернатора сталкиваются с трудностями и очень редко проходят «организационный» фильтр. Когда законодательные средства влияния сложно реализовать на практике, издержки на разработку и принятие соответствующих законов явно превышают выгоды от обеспечения этого коллективного блага. Напротив, при принятии решения но бюджету частные выгоды (перечисленные селективные стимулы) обычно превышают издержки на принятие коллективного решения, если депутаты отказываются от детального экономического анализа и претензий к губернатору.

Приведенное объяснение успешных коллективных действий — скорее пример «невидимой руки рынка». Но наряду с действием рыночных правил и практик возможно и прямое вмешательство сильных игроков.

Поскольку вопросы, относящиеся к компетенции ассамблеи, решаются голосованием, эту теоретическую схему можно интерпретировать в контексте силы депутатских объединений. Если в легислатуре сформировалась сильная партийная фракция или коалиция фракций, она может добиться принятия закона, мобилизовав своих членов и сторонников, преодолевая пассивность остальных депутатов. Сильные партии, представленные в легислатуре, были бы в состоянии обеспечить законодательный контроль для себя, гарантируя тем самым коллективное благо и для остальных депутатов.

Однако в течение постсоветского периода внутренняя структура российских региональных ассамблей была довольно рыхлой, и роль партий и партийных фракций вплоть до середины 2000-х годов оставалась незначительной271. Ключевыми координационными центрами легислатур были не фракции, а комитеты, являвшиеся, с одной стороны, центрами экспертной работы (в той мере, в какой это вообще возможно), а с другой — отраслевыми лоббистскими органами. Хотя сильные комитеты в ряде случаев способны «продавить» свою позицию среди остальных депутатов, это касается прежде всего частных, а не коллективных выгод.

В середине 2000-х годов, после введения в избирательное законодательство требования о том, чтобы как минимум половина депутатов региональных легислатур избиралась по партийным спискам, роль партий в регионах начала немного укрепляться. К тому же некоторые регионы перешли на полностью пропорциональную избирательную систему.

Однако многие главы регионов продолжали спонсировать локальные «партии власти». «Лишь такие тяжеловесы, как президенты Татарстана и Башкортостана, обладали безраздельным контролем над “своими” отделениями “Единой России”, так что партийное большинство в региональной легислатуре не представляло для них потенциальной угрозы, — отмечает Г. Голосов. — Более слабым губернаторам было политически выгоднее иметь дело с сегментированным парламентом, в котором ни одна партия не располагает “контрольным пакетом”»272.

В этих условиях укрепление партий и партийных фракций не могло произойти одномоментно, пусть даже для него и были предпосылки. Но отказ от прямых выборов губернаторов и переход к их утверждению ассамблеями по представлению президента устранил для глав регионов стимулы поддерживать иные партии, кроме «Единой России». На смену стратегии ограниченной демократизации региональной политики пришла стратегия включения регионального авторитаризма в структуру общероссийской власти. «Эта стратегия может быть описана как компромисс между местными элитами: правящая группа требует от них политической поддержки в вопросах общегосударственной важности, а также обеспечения “правильного” голосования на федеральных выборах, а взамен дарует им монопольный контроль над “своими” регионами»273.

В случаях, когда прогубернаторская «Единая Россия» имеет большинство в региональном парламенте, остальные партийные фракции редко стремятся к коалиционному взаимодействию, предпочитая оставаться самостоятельными, а в итоге — малоэффективными. Вместо объединения ресурсов они растрачивают их в борьбе не только с доминирующей фракцией, но и между собой. Никакие согласованные законодательные ограничения на чиновников в этой ситуации не могут быть наложены274.

Но и в тех регионах, где губернатор не обладает полным контролем над отделением «Единой России» и ее фракцией в ассамблее, у партии власти, несмотря на ее доминирование в составе депутатов, нет особых стимулов и оснований налагать на исполнительную власть формальные ограничения («принцип союзника»). Поэтому даже наличие сильной партийной дисциплины внутри доминирующей фракции не способствует более интенсивной работе над законодательством.

Если же рассматривать практику принятия бюджета, то партийная дисциплина не имела к ней прежде и не имеет сейчас практически никакого отношения (следует вспомнить, что в этих ситуациях на первый план выходят частные выгоды, которые заметно превышают возможные выгоды от следования некой согласованной партийной линии). А поэтому депутаты воздерживаются не только от расширения своих полномочий при рассмотрении бюджета, но и от полноценной реализации уже закрепленных в законе полномочий. Такое самоограничение становится гарантией от законодательного тупика, грозящего невозможностью принятия каких-либо решений. Пи один актор в ассамблее не готов взять на себя координацию действий при изменении бюджета и арбитраж возникающих кон- фликтов. Поэтому оптимальным выходом оказывается даже не начинать этот потенциально конфликтный процесс с не очень предсказуемыми последствиями.

Нели ассамблея находится в состоянии острого конфликта с губернатором, этот конфликт становится временным поводом для объединения, и депутаты дружными усилиями могут поддержать измененный проект бюджета, как в описанных выше случаях с Санкт-Петербургом и Самарской областью. Но этот повод сохраняется недолго — как показывает практика, даже в рамках одного цикла рассмотрения бюджета он постепенно улетучивается. А в случаях, когда такого сильного объединяющего стимула не существует, попытки ассамблеи самостоятельно изменить бюджет, скорее всего, приведут к еще более острому и неразрешимому конфликту.

Конфликты легислатур с губернаторами во многом находили разрешение именно потому, что позиция исполнительной власти б ы л а гораздо более сильной. Губернаторский проект даже в том случае, когда депутаты его первоначально отклоняют, становится осно- иой, стержнем и точкой отсчета при внесении частных поправок по финансированию муниципалитетов, социальных и других целевых программ, отдельных объектов и бюджетополучателей, предоставлению льгот и бюджетных кредитов и т. д. Если бы разные группы депутатов выдвигали действительно альтернативные варианты бюджета, было бы практически невозможно выработать и определить формат и процедуру согласования таких проектов.

Поэтому координирующие структуры неизбежно оказываются мне законодательного органа. В отдельных случаях это могут быть заинтересованные группы «муниципалов» и экономических агентов, как, например, в Мурманской области в 2003 году. Но, как правило, в роли внешней координирующей структуры выступает исполнительная власть, которая распоряжается селективными но- оіцрсниями и системой наказаний. Координация может происходить и напрямую, если депутаты ассамблеи лояльны по отношению к губернатору (в этом случае, разумеется, коллективные решения принимаются быстро и эффективно), и косвенно — через сам проект бюджета, предлагаемый исполнительной властью как безальтернативный.

Если губернатор не способен выполнять такую организационную и координирующую функцию, возникает законодательный туник. Выше я уже приводил пример Псковской области, где депутаты при обсуждении бюджета на 1998 год неоднократно пытались изменить основные показатели бюджета и распределение финансовой помощи муниципалитетам. Губернатор области Евгений Михайлов, позиции и ресурсные базы которого были весьма слабыми, выдвигал один официальный протест за другим, но был не в состоянии мобилизовать большинство депутатов в свою поддержку275.

Однако и депутаты оказались не в состоянии преодолеть собственные разногласия, вследствие чего проект бюджета так и не дошел до третьего чтения. В конце концов разрешение ситуации инициировала все же администрация области. В сентябре 1998 года чиновники предложили депутатам прекратить работу над законопроектом и перейти к рассмотрению бюджета уже на следующий год276. Впрочем, этот пример — скорее исключение. В большинстве случаев неспособность депутатов эффективно принимать коллективные решения компенсируется решительными действиями исполнительной власти.

Таким образом, условие, что губернатор обязательно санкционирует изменения в проекте бюджета, закреплено ли оно формально или существует в виде неформальной практики, — это не только делегирование полномочий от некомпетентного принципала к более компетентному агенту, но и своего рода гарантия от внутреннего конфликта в самой ассамблее. Такое положение дел, конечно, не вводится одномоментно, оно складывается постепенно и даже во- и реки воле отдельных участников бюджетного процесса. І їо в конце концов депутаты, избавляясь от права реально участвовать в формировании бюджетной политики, избавляются и от издержек самостоятельной правки бюджета. В обмен они получают возможность просить о корректировке, но без гарантий результата.