Логика и предмет бюджетных конфликтов
В процессе фундаментальных политических трансформаций зачастую оказывается, что преодоление основного конфликта между реформаторами и сторонниками старого порядка вовсе не снимает остальных разногласий.
Конкуренция между недавними партнерами и союзниками нередко затмевает прежнее противоборство сторонников и оппонентов реформ. В такой ситуации оказалось большинство российских регионов, ставших в 1990-х годах полем ожесточенной борьбы между мэрами и губернаторами, финансово- иромышленными группами, ассамблеями и чиновниками исполнительной власти.В течение 1990-х, как и в начале 2000-х годов, многие главы исполнительной власти укрепляли свое влияние, расчищая политическую арену и ослабляя конкурентов одного за другим. Одной из глав- пых жертв этой зачистки стали региональные законодательные органы, которые в целом так и не получили возможности стать полноценными представительными институтами и в лучшем случае прекратились в одну из площадок согласования интересов между двумя- трсмя главными заинтересованными группами.
Однако у ассамблей в регионах все-таки остались некоторые инструменты влияния на исполнительную власть, пусть даже их потенциал используется лишь в малой мере и в основном для удовле- 1
морения частных нужд. Как законодательные органы используют эти инструменты, довольно четко видно на примере регионального бюджетного процесса, и прежде всего процедуры рассмотрения и утверждения бюджета.
В этой главе я рассмотрю ряд примеров, иллюстрирующих взаимодействие губернатора и легислатуры в связи с принятием закона
о бюджете. Этот практический опыт бюджетной деятельности поможет понять некоторые принципиально важные схемы взаимодействия законодательной и исполнительной власти как на законодательном поле, так и за его пределами. А обобщение этих схем позволит выяснить, как складывается «спрос на право»204 — потребность депутатов ассамблеи в формальных правилах, ограничивающих деятельность губернатора или усиливающих позиции легислатуры.
Поэтому стоит обратить внимание на ситуации, когда позиции депутатов ассамблеи и представителей исполнительной власти по поводу структуры бюджета и размеров ассигнований не совпадают.
В этих ситуациях, которые я буду называть бюджетными конфликтами} легислатура непременно прибегает к помощи тех или иных правовых норм, использование которых позволяет устранить противоречие и возобновить рассмотрение бюджета.Следует оговориться, что к бюджетным конфликтам стоит относить далеко не все случаи, когда ассамблея выражает несогласие с губернаторским проектом бюджета. Политолог Уэс Кларк, изучивший бюджетную процедуру в штатах США, предлагает рассматривать в качестве бюджетного конфликта случаи, когда легислатура увеличивает или уменьшает объем бюджетных расходов, предложенный исполнительной властью205. Такой подход позволяет оценивать интенсивность конфликта через величину отклонения от первоначальных цифр и связывать ее со степенью политического конфликта между губернатором и законодательным собранием.
Но для легислатур российских регионов самостоятельное, без согласия губернатора, изменение основных характеристик бюджета - весьма нетипичное поведение. Такие случаи были редки даже \\ 1990-е годы, а сейчас и вовсе исчезли с политической карты страны. Скорее ассамблеи совместно с исполнительной властью (в ходе согласительных процедур и других переговоров) добиваются изменений в проекте бюджета, и переговоры эти слишком непрозрачны, чтобы опираться на них в данном исследовании.
При анализе российской региональной политики достаточно определить бюджетный конфликт как ситуацию, когда ассамблея отклоняет внесенный губернатором проект бюджета па очередной год. Поскольку право отклонить бюджет обеспечивает, как отмечалось, минимальный уровень автономии легислатуры от исполнительной власти, я на ряде примеров покажу, что именно это право становится ключевым юридическим инструментом региональных ассамблей в бюджетном процессе. Анализируя случаи отклонения бюджета, можно установить, как практически реализуется законодательная автономия ассамблеи, как в этом задействованы формальные правила и каков их удельный вес по отношению к нсзакоиодательным рычагам.
По итогам статистического анализа мы выяснили, что менее профессиональные ассамблеи в более богатых регионах менее склонны к детализации законодательных норм, в то время как более профессиональные ассамблеи и ассамблеи в более бедных регионах должны уделять регулированию и ограничению губернатора больше внимания.
Эта схема учитывается при выборе примеров, но используются и другие случаи. Кроме того, я анализирую не только сам момент отклонения бюджета, но и последовавшее за этим взаимодействие законодательной и исполнительной власти вплоть до окончательного утверждения финансового плана. В результате в поле зрения попадают, вдобавок к ситуациям отклонения бюджета ассамблеей, еще и противоположные им случаи наложения губернаторского вето на уже утвержденный легислатурой бюджет.Для анализа было предварительно отобрано четыре случая по регионам: Санкт-Петербург (несколько конфликтов, имевших место в 1995 -2000 годах), Владимирская область (1998-1999 годы), Самарская область (2001-2003 годы), Мурманская область (2002-2003 годы). Они представлены в Таблице 13 в соответствии с заданными первоначально критериями. Высокая бюджетная обеспеченность Низкая бюджетная обеспеченность Высокий
профессио
нализм
ассамблеи Санкт-Петербург (100 % депутатов на постоянной основе, регион-донор) Низкий
профессио
нализм
ассамблеи Самарская область (24 % депутатов на постоянной основе, регион-донор) Владимирская область (38 % депутатов на постоянной основе, дотационный регион)
Мурманская область (27 % депутатов на постоянной основе, дотационный регион) Таблица 13
Одна из клеток в таблице (высокопрофессиональная ассамблея в «бедном» регионе) остается незаполненной, т. к. подобное сочетание факторов практически невозможно само по себе — что уж говорить о примерах бюджетных конфликтов206. В связи с этим было принято решение включить в выборку еще один случай — Мурманская область. Это небогатый регион с низким уровнем профессионализма ассамблеи, но бюджетный конфликт в этом случае специфический — он инициирован преимущественно политическими мотивами (подробнее см. ниже).
Еще по теме Логика и предмет бюджетных конфликтов:
- ИЗБАВЬТЕСЬ ОТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
- 3.3.1. Административные методы
- Логика и предмет бюджетных конфликтов
- Санкт-Петербург, 1995-2000
- Глава 12 МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗИТИВНОГО ОБРАЗА РОССИИ
- Г.А. Комарова ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ЭТНОГРАФИЯ И ЭТНОСОЦИОЛОГИЯ: ОПЫТ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ИНТЕГРАЦИИ
- Раздел II ПОНЯТИЕ ВИНЫ КАК СУБЪЕКТИВНОГО ОСНОВАНИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
- 3.3.1. Административные методы
- V. Реинжиниринг в банковском бизнесе
- Глава I ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА ЭПОХИ ВОЕННОГО КОММУНИЗМА
- Глава 2 Психология опасных заблуждений
- Советская Россия.