>>

Институты как результат и средство политической деятельности

В октябре 1993 года, вскоре после принудительного роспуска Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов и атаки на «Белый дом», президент России Борис Ельцин подписал указы о реформе региональной власти и расформировании представительных органов власти советского образца — региональных и местных Советов народных депутатов2.

Эта мера стала не только способом наказать оппонентов Ельцина в среде региональной элиты3, но и формой вознаграждения тем группам элиты в составе исполнительной власти регионов, которые сохранили лояльность по отношению к центру и конфликтовали со стремящимися к большей независимости руководителями представительных органов4.

Впрочем, эта мера имела не только краткосрочные политические последствия, включая роспуск региональных и местных Советов главами администраций, назначение новых руководителей исполнительной власти, ослабление позиций некоторых региональных лидеров и обострение конкуренции в регионах. Президентские указы запустили масштабную трансформацию институтов региональной власти, которая продолжалась большую часть 1990-х годов и в результате которой возникло немалое разнообразие траекторий институционального развития в регионах.

Институты имеют значение. Сегодня это высказывание, родившееся в теоретических спорах 1980-х и ставшее одним из лозунгов нового институционализма5, звучит — но крайней мере, для представителя социальных наук — тривиально. Но дискуссия вокруг него не прекращалась несколько столетий6. Немало течений в политической мысли отталкиваются от мысли Гоббса о том, что право есть приказ суверена (т. е. государства)7. Иными словами, люди и правители учреждают правила игры в собственных интересах и строят их так, чтобы достичь своих целей.

В контексте этой устойчивой веры в институты как продолжение воли их автора идея, что законы могут жить собственной жизнью и по собственным правилам, выглядит уже не столь банально. Аргумент (многократно доказанный эмпирически), что любые правила политической игры имеют побочные эффекты и «непредусмотренные последствия»8, порой затмевающие изначальные намерения их создателей, заметно обогатил не только политическую и экономическую науку, но и в целом наши представления об обществе.

У этой темы есть и другой поворот. Если правила учреждают для тех или иных общественных, политических, экономических и прочих целей, значит, и сами институты, и сопутствующие им эффекты трансформируются не произвольным образом и не путем плавной эволюции, а по определенным правилам. Динамика их изобретения, учреждения, упадка и замены подчиняется некоторым схемам, причем схемы эти можно вычленить из общего процесса политической трансформации и, возможно, даже использовать их в прагматических целях.

Анализ прямых и побочных эффектов институтов, изобретения, развития и трансформации общественных правил — такого рода задачи вписываются в исследовательскую программу нового институционализма. «Мы все теперь институционалисты», — написали Пол Пирсон и Теда Скочпол в методологической работе 2002 года9, подразумевая, что так или иначе всех представителей социальных наук волнует вопрос: как институты влияют на поведение людей? И большинство исследований институтов в контексте политического и социального развития сегодня схожи в том, что нормы, правила и организации рассматриваются в рамках уже существующей и развивающейся по определенным законам институциональной среды.

Она может включать формальные институты, политические традиции и элементы политической культуры, неформальные правила взаимоотношения между экономическими акторами и т. д.

Новый институционализм (в его лучших проявлениях) стремится избегать нереалистичных предположений, требующих от акторов слитком МНОГОГО В плане их честности и приверженности принципам, экономической рациональности и способности контролировать других10. В качестве объекта исследования (и причины институциональных изменений) рассматриваются не конкретные рационально мыслящие акторы или макросоциальные факторы, а отдельные правила, нормы, рутинные процедуры и практики и элементы идентичности. Из них и складываются различные институты и институциональная среда в целом.

Эта книга в большей степени опирается на такое направление нового институционализма, как «институционализм рационального выбора». Важно отделить его от других направлений, включая социологический и исторический институционализм. «Социологический», или ^нормативный», институционализм сосредоточен на том, как нормы и правила (не только юридические, но и политические, культурные и т. д.) формируют и программируют поведение индивидов, вырабатывая у них «чувство приемлемого», способ ориентации в социальном мире11. Напротив, институционализм рационального выбора больше интересуется тем, как акторы рассчитывают и прокладывают свой путь в рамках институциональных ограничений (чаще всего формальных).

Если «исторический» институционализм основан на анализе длительных периодов времени, и одна из его центральных идей — зависимость от прошлого (path dependency), когда с выбранного пути развития свернуть затруднительно или невозможно12, то институционализм рационального выбора выводит большие исторические сдвиги за скобки. Рационально мыслящие акторы действуют здесь и сейчас, ими руководит не груз прошлого, а потребность максимизировать пользу в будущем.

В то же время постулаты институционализма рационального выбора и исторического институционализма не противоречат друг другу. Институционализм рационального выбора не исключает, что факторы, задающие и ограничивающие поведение акторов, сами подвержены зависимости от прошлого опыта, в том числе опыта развития институтов. Исторический институционализм, в свою очередь, учитывает, что акторы действуют и формируют институты не под давлением сил истории или случайности, а в собственных интересах.

В этой книге логика рационального выбора дополняется элементами исторического институционализма. Во-первых, мне близка идея, что поведение акторов не только определяется институтами, но и влияет на дальнейшее развитие институтов, и эта идея отражена в анализе формальных и неформальных аспектов законодательной деятельности. Во-вторых, концепция прошлого опыта, или «исторического иути», используется при анализе факторов и условий, влияющих на действия законодательной и исполнительной власти при разработке и принятии законодательства.

Основная идея теории рационального выбора состоит в том, что участники политического процесса (политические акторы) действуют рационально, руководствуясь собственными интересами и своей оценкой выгод, проистекающих из того или иного варианта поведения13. Выбор модели действий неизбежно предполагает издержки, прежде всего связанные с преодолением неопределенности. Понятие неопределенности, введенное Энтони Даунсом14, — одна из фундаментальных категорий нового институционализма в экономике, политологии, социологии и т. д. Неопределенность означает, что игрокам известны не все факторы, влияющие на ее исход; поэтому при прогнозировании этого исхода возникают затруднения, которые могут быть как крайне серьезными, так и не очень значительными — такими, какими можно пренебречь.

Институты как раз и выступают главным средством сокращения неопределенности. Институты — понимаете ли вы их как формальные правила, устойчивые неформальные практики, организационные структуры или символические системы — задают границы поведения, обеспечивая стабильность и относительную предсказуемость действий. В то же время институты не полностью сокращают неопределенность, иначе люди действовали бы как компьютерные программы, всегда по одному и тому же алгоритму. Даже в разветвленной институциональной системе степень неопределенности зависит не только от институтов, но и от действий участников процесса.

Логичное развитие этой идеи — концепция «ограниченной рациональности» (bounded rationality), берущая начало в работах известного экономиста и психолога Герберта Саймона15. С одной стороны, строго рациональное поведение связано со значительными издержками и проблемами как в моральном плане, так и в других отношениях. Иными словами, не все общественные институты предписывают и поощряют максимизацию личной пользы. С другой стороны, мышление любого человека подвержено когнитивным ограничениям и искажениям, которые мешают получить объективное представление о ситуации (если объективная картина дел вообще существует).

Таким образом, институты и особенности мышления искажают, модифицируют рациональность — другими словами, рациональность укоренена в психологических, социальных, политических и экономических условиях существования индивида. Или еще проще: рациональность поведения зависит от системы координат. В одной системе какое-то действие кажется нерациональным, но в другой это единственный приемлемый вариант поведения. Поэтому концепция «ограниченной рациональности» позволяет учесть в анализе, например, политических институтов социальные и другие факторы, отказываясь от примитивного понимания рациональности как максимизации экономической выгоды.

Дуглас Норт в своей книге «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики»16, ставшей классикой для представителей общественных наук, объясняет институциональные трансформации с экономико-социологических позиций. Институты, утверждает Норт, — это средство снижения неопределенности и транзакционных издержек, затрат, сопутствующих реализации частных и общественных целей. Наличие четких правил, с одной стороны, структурирует поведение и заставляет действовать более эффективно (с точки зрения инициатора институциональных перемен), а с другой — информирует о том, «как принято действовать», и тем самым снижает издержки на поиск, обработку информации и т. д. Зная, каковы правила проведения аукционов на продажу радиочастот для мобильной связи, одни участники вовсе не вступят в игру и сэкономят на этом, другие же разработают оптимальную стратегию победы, позволяющую не переплачивать.

Поэтому главный фактор, обусловливающий институциональные изменения, — это интересы акторов и их представления о предполагаемых затратах и ожидаемых выгодах. Выбор делается в пользу тех институтов, которые обещают оптимальное соотношение издержек и результатов. Но на него влияют и другие факторы, в том числе: возможность получить доступ к экспертному знанию и информации

о том, к чему приведет введение того или иного правила (например, к чему привела продажа радиочастот по модели аукциона Викри в различных странах17); переговорная сила, т. е. способность повлиять на других участников процесса и на их переговорные позиции; наличие организационных ресурсов, позволяющих реализовать выбранный вариант эффективно, с минимальными потерями и искажением смысла18.

Джордж Цебелис в своей работе «Встроенные игры»19 показывает, как использовать для анализа таких ситуаций теорию игр. Цебелис, как и Норт, рассматривает институты как результат политической деятельности, предполагая при этом, что акторы, учредившие или закрепившие правила, действовали рационально, реализуя собственные интересы. Такие институциональные перемены могут иметь разную форму: изменение состава участников политического процесса, набора допустимых вариантов действия, последовательности дей ствий, доступной информации20. Применительно к избирательной системе речь может идти, например, об ограничении числа политических партий или об исключении из избирательного процесса общественных движений, о разрешении вместо подписей предоставлять избирательный залог, о порядке подсчета голосов и о правилах пересчета голосов в число депутатских мандатов.

В свою очередь, институты как продукт политического взаимодействия можно подразделить на производительные и распределительные. Институты первого рода обеспечивают производство общих — или общественных — благ; институты второго рода — это правила, регулирующие перераспределение существующих ресурсов и благ в пользу тех или иных частных лиц. 11а практике же все институты способствуют и тому, и другому, только в разной степени21.

Скажем, при одних правилах приватизация государственной собственности или природных ресурсов может принести в бюджет максимально возможную сумму денег, а поскольку новый собственник заплатил за активы дорого, он заинтересован в том, чтобы использовать их как можно эффективнее, снижать загрязнения и т. д. При других правилах, допускающих переход активов частным собственникам за символические суммы, в проигрыше и бюджет (а вместе с ним и все бюджетополучатели), и, вполне вероятно, работники предприятий, местные власти, жители окружающих территорий и т. д. Ведь владельцы, получающие имущество за бесценок, зачастую не намерены инвестировать в него, реально повышать эффективность и др. Но обычно в ходе приватизации случается и то, и другое. Вопрос только в том, каких собственников больше — рачительных хозяев или недальновидных спекулянтов.

Иными словами, практически все институты, с одной стороны, способствуют реализации каких-то общественно полезных целей, а с другой — играют на руку отдельным участникам политического процесса, помогая удовлетворению их частных потребностей. Поэтому институциональные перемены — это сложный процесс, в ходе которого отдельные акторы пытаются приспособить общественные институты к своим целям. Институты приобретают черты производительного типа, если интересы большинства игроков совпадают, и черты распределительного тина, когда на арену выходят сильные игроки, чьи цели отличаются от потребностей большинства.

Процесс институциональных изменений определяется не только составом игроков, но и структурными условиями, среди которых могут быть стартовый институциональный контекст (более широкие начальные рамки стимулируют выбор, тогда как более узкие сдерживают реформаторскую активность), постепенная трансформация экономики, изменение международной среды или зависимость от опыта предыдущего развития институтов (path dependency)22. Но любые перемены требуют еще и повода, т. е. институциональные реформы зависят также от ситуативных факторов.

Как отмечает Джеймс Коулмен, в стартовой ситуации, до начала институциональных изменений, складывается равновесие: ни у кого из участников нет стимулов, чтобы изменять свое собственное поведение или пытаться поменять общие правила игры23. Хотя такие действия теоретически могут быть выгодны, чаще всего они влекут за собой новые издержки, превышающие возможную выгоду, а иногда и вовсе фатальные для игроков.

Экстремальный пример — ситуация в СССР в конце 1930-х годов, когда любые попытки повлиять на «чрезвычайное» правосудие и прочие институты массовых репрессий, равно как и индивидуальные отказы играть по правилам системы, жестоко карались (вплоть до физического уничтожения их участников). Чиновники и хозяйственные руководители, на которых обрушился основной удар репрессивной машины, невзирая на всю невыгодность своего положения, все же предпочитали действовать по сложившимся правилам: это позволяло хотя бы отложить риск на будущее, тогда как стремление к переменам угрожало немедленными — и, вероятно, еще более жестокими — санкциями.

Такое равновесие могут нарушить только внешние по отношению К ситуации факторы. Их вмешательство меняет структуру стимулов и приводит к тому, что для все большего числа акторов выгоды от перемен начинают перевешивать риски. (Снижение интенсивности сталинских репрессий в конце 1930-х, вероятно, было связано с изменением баланса сил и восприятия ситуации среди высшей политической элиты страны.) Это означает конфликт — во-первых, между внешними факторами и сложившейся равновесной ситуацией, во- вторых, между участниками процесса, заинтересованными и не заинтересованными в переменах. Конфликт и выступает в итоге поводом к модификации правил игры24. Изменение ситуации нарушает равновесие и стабильность, поскольку начинается перераспределение ресурсов и благ в пользу тех, кто выступает за перемены.

Новые правила игры или фиксируют возникшую ситуацию, если сторонникам изменений удалось навязать их сторонникам старого порядка, или же закрепляют компромисс между теми и другими. В любом случае установление и признание участниками игры новых институтов опять обеспечивает равновесие и период стабильности.

Гильермо О'Доннелл и Филипп Шмиттер ввели понятие «пакт элит» — это «явное, но не всегда публично разъясненное или обоснованное соглашение между избранным числом акторов, которое нацелено на определение (или, точнее, переопределение) правил реализации власти на основе взаимных гарантий "насущных интересов”, данных участниками»25. Многие специалисты по демократизации считают пакты, компромиссы, соглашения элит центральным элементом успешного институционального строительства в долгосрочной перспективе26. Другие, напротив, указывают: пакты — что видно хотя бы на материале российских регионов — могут препятствовать демократизации, ограничивать спрос на право и политическую конкуренцию26.

Исследования институциональных изменений можно также разделить в зависимости от уровня анализа. Динамика конституционного устройства как в двадцатом веке, так и ранее была связана с так называемыми «волнами демократизации»27. Толкуя этот термин расширительно, можно включить в него не только случаи современных переходов к демократии после авторитарного правления, но и буржуазные революции XVII-XVIII веков и политические преобразования XIX — начала XX века.

В период демократизации (перехода к демократии) политический режим если не строится с нуля, то серьезно перестраивается, что ставит координаторов этого перехода перед необходимостью выбора новых институтов, создания новых правил игры. Поэтому неудивительно, что на материале демократических транзитов и более ранних демократических преобразований основано огромное множество научных исследований; чтобы перечислить даже основные из них, потребуется несколько страниц28.

м Холодковский К. Консолидация элит: общественный пакт или верхушечный сговор? // Куда идет Россия? Общее и особенное в современном развитии / Под ред. Т. Заславской и др. М., 1997; Елизаров В. Элитист- ская теория демократии и современный российский политический процесс // Полис. 1999. № 1; Гельман В. «Сообщество элит» и пределы демократизации: Нижегородская область // Полис. 1999. № 1. 37

См.: Huntington S.P. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman, OK: Oklahoma University Press, 1991; Doorenspleet R. Reassessing the Three Waves of Democratization // World Politics. 2000. №52. P. 384-406; и др. м См. некоторые важные работы: Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives / Ed. by G. O’Donnell. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996; Di Palma G. To Craft Democracies. Berkeley: University of California Press, 1990; Przeworski A. Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1991; Linz J„ Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore; London: Johns Hopkins University Press, 1996; Institutions and Economic Development: Growth and Governance in Less-developed and Post-Socialist Countries / Ed. by C. Clague. Baltimore; London: The John Hopkins University Press, 1997; Theorising Transition: The Political Economy of Если же от конституционного устройства спуститься на уровень нижестоящих, отраслевых моделей регулирования, то нетрудно заметить, что институциональные изменения происходят и в стабильных режимах, где политический режим и конституция существенно не меняются в течение многих десятилетий. Естественно, такие институциональные реформы не имеют революционного характера и касаются порой достаточно узких общественных сфер, но для участников этих отношений они могут иметь не меньшее значение, чем конституционные преобразования периода демократического транзита — для общества в целом27.

Законодательное регулирование — это инструмент, позволяющий сформулировать и реализовать тот или иной политический курс, поэтому выбор моделей законодательного регулирования становится частью рациональной стратегии политических акторов28. Здесь требуется довольно тонкий баланс: каждый участник стремится снизить неопределенность и добиться максимально возможного контроля над поведением других; в то же время чрезмерное регулирование затрудняет эффективную реализацию политического курса, делает политику негибкой29. Поэтому в каждой сфере модель регулирования — это компромисс, складывающийся под влиянием ряда структурных и ситуативных факторов.

| >>
Источник: Шириков Л. С.. Анатомия бездействия: политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России / Антон Шириков. — СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 276 с. — (Труды факультета политических наук и социологии; Вып. 19).. 2010

Еще по теме Институты как результат и средство политической деятельности:

  1. 58. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ, ЕЕ ФУНКЦИИ
  2. рационально функционирующие политические институты. СОЦИАЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ: КАК ОНИ ВЛИЯЮТ НА ХАРАКТЕР ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕАЛИЙ
  3. § 4. История как объективный процесс и как результат человеческой деятельности
  4. 51. ГОСУДАРСТВО КАК ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
  5. РЕКЛАМА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ И ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  6. Тема 6 ГОСУДАРСТВО КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
  7. 9.1. Организация и деятельность средств массовой информации как предмет правового регулирования
  8. ГЛАВА 13. ИНФОРМАЦИОННАЯ ВОЙНА КАК СРЕДСТВ 30 ПОЛИТИЧЕСКОЙ БОРЬБЫ
  9. Государство и его роль в обществе А) Государство как политический институт
  10. 4.2. Передача некоторых исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, а также прав пользования этими результатами
  11. Объекты, средства, результаты
  12. Политические институты: сообщество и политический порядок
  13. АКАДЕМИЯ НАУК СССР ИНСТИТУТ экономики. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ - ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, МОСКВА , 1955
  14. СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ КАК ВАЖНЕЙШИЕ СРЕДСТВА КОММУНИКАЦИИ
  15. 3. Условия развития политической деятельности Динамика политической деятельности
  16. 50. ПОНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА
  17. Глава IX. ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Статья 38. Контроль за деятельностью политических партий
  18. § 3. Политические институты
  19. ШРАМКОВА МАРИЯ НИКОЛАЕВНА. ЦЕЛИ, СРЕДСТВА И РЕЗУЛЬТАТЫ ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ, 2011
  20. Политические институты и общественные интересы
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология -