1 Институты бюджетного торга между законодательной и исполнительной властью

Если институциональный и политический контекст взаимодействия губернатора и ассамблеи мешает целенаправленно реализовать стратегию ограничения, должен быть другой выход. Как показал анализ бюджетных взаимоотношений в регионах, рассмотрение и утверждение бюджета можно рассматривать не просто как пошаговую работу над проектом, но как соглашение: ассамблея — точнее, наиболее влиятельные депутаты и депутатские группы — отказывается от активного вмешательства в бюджетную политику в обмен на возможность распоряжаться некоторой долей средств бюджета.

Разумеется, схема соглашения не всегда одна и та же. В одном случае оно складывается очень просто: исполнительная власть в ходе консультаций закладывает в бюджет определенные ассигнования в интересах депутатов. В другом — требуется процедура формальных возражений, когда депутаты публично заявляют о несогласии с проектом бюджета и таким образом добиваются перераспределения средств между округами или между региональным бюджетом и округами. В третьем случае ассамблея может повлиять и на финансирование по другим статьям. Наконец, иногда согласия достичь не удается, и возникает ситуация бюджетного конфликта.

Конечно, такое соглашение выступает скорее рамочным условием торга, и оно может меняться в зависимости от соотношения сил губернатора и ассамблеи, политической ситуации и т. д. Однако в целом доминирование исполнительной власти и недостаточная автономия законодательной задают потребность в явных или неявных договоренностях такого рода.

Чаще всего подобные соглашения не формализованы и недостаточно проговорены, чтобы считать их устойчивыми институтами. Ассамблея просто воздерживается от детализации бюджетного процесса, не идет на прямой конфликт и не отклоняет бюджет.

Но иногда складывается устойчивая практика перераспределения средств, которая повторяется из года в год, и в некоторых случаях депутаты предпочитают ввести ее в определенные формальные рамки, закрепляя за собой право на часть бюджетных средств. Вот яркий пример.

В Санкт-Петербурге при губернаторе Анатолии Собчаке в бюджете формировались резервные фонды депутатов, которые поровну распределялись между членами ассамблеи и могли расходоваться по их решению на нужды округов. Общий объем этих фондов — 2 % городского бюджета (по 0,04 % каждому депутату) — и порядок их включения в бюджет закрепляла глава 2 закона «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», озаглавленная «Предложения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при составлении проекта бюджета Санкт-Петербурга».

Когда вступил в силу Бюджетный кодекс РФ, запрещающий резервные фонды представительных органов, нормы об их обязательном создании были исключены из городского закона по требованию прокуратуры. Однако депутатские резервные фонды к тому времени превратились в устойчивый институт. Городская администрация уже не подвергала сомнению целесообразность выделения таких фондов, они считались заслуженной прерогативой ассамблеи. Это, кстати, можно рассматривать как признание за законодательным органом определенной автономии. Автономию можно даже измерить: это 2

% от полного контроля над бюджетной политикой.

Институт резервных фондов был легитимирован и электоральными средствами: «выгодополучатели», то есть публика, были хорошо осведомлены о подобной практике финансирования. Например, в одном из округов Санкт-Петербурга, где в 1994 году из-за неявки избирателей не был избран депутат Законодательного собрания, сформировался актив общественности, посчитавшей несправедливым, что округ лишен поддержки из депутатского резервного фонда (любопытно, был ли этот факт в сознании избирателей связан с неявкой, пришли ли они к выводу, что следующие выборы лучше не пропускать?).

Конструкция резервных фондов вызывала интерес и у законодательных собраний других регионов, а депутат Государственной Думы РФ от Санкт-Петербурга Галина Старовойтова лоббировала (правда, безуспешно) идею о введении таких фондов в составе федерального бюджета.

Поэтому формальный запрет на создание резервных фондов ассамблеи отнюдь не привел к их упразднению. Они возникали в бюджетном процессе все в новых и новых обличиях. Вместо «резервных фондов» появилась «коллективная поправка» к бюджету, которую затем также называли «пакетной» или «комиссионной»: депутаты вносили свои «предложения» по распределению 2 % бюджета одним пакетом. Так средства на нужды депутатских округов распределялись уже не в виде резервного фонда, а непосредственно в составе бюджета182. Даже в ситуации острого конфликта с законодательным собранием губернатор Владимир Яковлев угрожал блокировать коллективную поправку, но лишь угрожал — эта практика ни разу не была при нем нарушена. Новый губернатор Валентина Матвиенко, вступив в должность летом 2003 года, предпочла сохранить коллективную поправку183.

В следующем году Матвиенко заявила, что в бюджете 2005 года коллективной поправки не будет. Однако соглашение вновь выплыло на поверхность в формате адресных социальных программ. Губернатор публично предложила депутатам участвовать в составлении этих программ с выделением ассигнований конкретным общественным организациям, на ремонт домов, благоустройство территории и т. д. В общей сложности депутатам достались те же 2 % расходной части бюджета. В обмен на это во втором чтении собрание утвердило только те поправки в проект бюджета, которые были заранее согласованы с городской администрацией184.

Эта же практика сохранилась и при составлении проекта бюджета 2006 года, хотя председатель законодательного собрания и представители администрации утверждали, что никаких коллективных поправок в новом бюджете не предусмотрено, и в последующие годы.

Интересна, однако, другая перемена: поскольку с 2007 года выборы в Законодательное собрание Петербурга проводятся только по партийным спискам, потребность депутатов в поддержке конкретных округов снижается. Тем не менее коллективная поправка сохранилась, но с 2009 года эти средства стали распределять неравномерно: количество средств на депутата стало зависеть от фракции. При средней сумме на депутата в 120 млн руб. членам фракции «Справедливая Россия» предлагалось по 110 млн, депутатам от ЛДПР — по 105 млн, а от КПРФ — всего по 68 млн (от которых ряд депутатов отказались). Соответственно, депутаты доминирующей в ассамблее партии «Единая Россия» получили по 138 млн на человека185. (Впрочем, следует упомянуть, что и раньше резервные фонды особенно нелояльных депутатов могли не профинансировать, ссылаясь на недостаток средств в доходной части бюджета.)

При достаточной фракционной дисциплине такая перемена понятна: зачем расходовать лишние средства на оппозицию, если партия власти способна и так провести через парламент нужные исполнительной власти законы? Но примечательно, что коллективная поправка сохранилась, пусть даже в таком виде. Это означает, что исполнительная власть и лояльное ей руководство регионального парламента предпочитают заранее сгладить возможный конфликт и избежать бунта обделенных депутатов.

Резервные фонды и коллективные поправки гарантировали и гарантируют определенную устойчивость политического процесса. Если бы подобных механизмов вознаграждения депутатов не было, постоянный конфликт между городской администрацией и ассамблеей и стремление последней постоянно демонстрировать свою независимость могли бы привести к ступору законодательной деятельности186. В середине 2000-х годов шансы на это были не очень велики, но в 1990-е ситуация часто была близка к патовой.

Похожие механизмы институционализации торга, хотя и менее проработанные, вводились и в других региональных законах.

В ходе второго и третьего чтения комитет по бюджету собирает предложения депутатов и готовит «пакетную поправку» — сводную таблицу «наказов». Эта «пакетная поправка» ставится на общее голосование во втором и третьем чтении. При планировании бюджета 2009 года на наказы избирателей выделялось 800 млн рублей — при- мерно 1,6 % от общего объема расходов187. Эти средства должны были пойти на дорожное строительство и социальные нужды.

Правда, единообразия не было и здесь: например, депутат Галина Медведева (фракция партии «Свобода и народовластие») жаловалась, что не может попасть с наказами избирателей на прием к губернатору, который «общается только с депутатским генералитетом»188. Это и понятно: обязанность исполнительной власти учитывать предложения депутатов формально закрепить невозможно, это противоречило бы Бюджетному кодексу. А проводить консультации, встречи и т. д. никто не запрещает — только результат не гарантирован.

Пакетные и коллективные поправки представляют собой вариант того, что в законодательной практике США называется «omnibus bill». Это законодательный акт, в который собраны разрозненные вопросы социальной и экономической политики, объединенные лишь одним: каждый депутат лоббирует принятие «своей» части закона и в обмен на это поддерживает предложения, выдвинутые все- ми остальными. Закрепление в законодательстве институтов торга вполне закономерно для ситуации, когда предмет торговли однороден (бюджетные ассигнования на социальные и муниципальные нужды), соглашения носят кратковременный характер (связаны с разовым распределением средств) и касаются достаточно большой группы участников — депутатов189.

Практика финансирования наказов избирателей существует также, к примеру, в Московской области190.

Например, в Мурманской области бюджет на 2006 год был утвержден в первом чтении 11 ноября 2005 года, в третьем и окончательном чтении — 22 декабря. Основные показатели (доходная и расходная часть) между этими чтениями не изменились, но в ходе второго чтения поступило около 200 поправок, касающихся перераспределения средств, и большая часть этих поправок была поддержана депутатами. В основном поправки касались финансирования здравоохранения и образования, а также распределения финансовой помощи муниципалитетам191.

Однако, как сообщила газета «Наша версия», в ходе второго чтения депутаты могли распределить средства в пределах квоты (около 3,3 млн рублей на члена ассамблеи) по своему усмотрению. Часть этих квот и была направлена, например, на развитие здравоохранения. В то же время другие представленные администрацией поправки по распределению средств (на общую сумму 116 млн рублей) были приняты без обсуждения, в «пакетном» режиме192. Впервые подобный механизм был опробован в регионе при принятии бюджета на 2005 год. Тогда шла речь о суммах в размере 2,5 млн рублей на депутата, которые называли «депутатским резервом».

В других случаях отсутствие законодательных положений, закрепляющих торг, говорит о том, что региональные органы власти не смогли или не захотели достичь стабильного и долгосрочного соглашения по вопросам бюджетной политики. Формирование и законодательное оформление такого соглашения возможно в тех случаях, когда законодательный орган обладает достаточной, но не слишком высокой степенью автономии от исполнительного и не находится в состоянии тотальной войны с последним. Там, где законодательная власть фактически подчинена и подконтрольна исполнительной, речь уже идет не о соглашении, а об отношениях патрона и его клиентелы.

Там, где автономия законодательного органа достаточно велика, подобное соглашение теряет смысл уже для самой легислатуры, поскольку в ходе бюджетного процесса она способна добиться большего (для России это случай гипотетический). Л там, где конфликт между ветвями власти слишком обострился, соглашение невозможно, так как ни одна сторона не готова пойти на компромисс и принять на себя сколько-нибудь долгосрочные обязательства.