2 Бюджетный процесс в России в 1990-е годы

В течение большей части 1990-х годов бюджетный процесс в России — не только в регионах, но и на национальном уровне — был весьма неупорядоченным и хаотичным. Региональные власти в поисках образцов регулирования этой процедуры смотрели на федеральный опыт, однако и там регулирование было фрагментарным.

Законы регулировали бюджетные отношения в самых общих чертах — оба документа умещались всего на 30 страницах. Они, как и другие, более частные законы (например, «О бюджетной классификации», «О государственном внутреннем долге РФ»), отличались «несовершенством понятийного аппарата и взаимной противоречивостью»111. Многие нормы требовали уточнения на уровне региональных законов или подзаконных актов. Особенно поверхностным было регулирование процедуры исполнения бюджета. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов (когда бюджетными счетами управляют не банки, а государственные органы). Федеральное казначейство действовало на базе президентского указа, при этом не была отменена норма статьи 15 закона 1991 года, устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.

Стадии рассмотрения бюджета упоминались очень кратко: вначале органы исполнительной власти вносят в Советы народных депутатов предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. На основании санкционированных бюджетных расходов, но «с учетом реальных возможностей финансирования» исполнительная власть вносит в Совет для утверждения сам бюджет (статья 16).

В упомянутые законы постоянно вносились изменения и поправки, которые, впрочем, не привели к созданию более детальной и тщательно регламентированной бюджетной процедуры.

/і и канский бюджет РСФСР» и «Верховный Совет РСФСР». В общем, на эти документы смотрели скорее как на некий ориентир, чем как на обязательные для исполнения нормативные акты.

С1995 по 1999 год (до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ) федеральный парламент каждый год принимал отдельный закон о порядке рассмотрения бюджета на следующий год. Подобной практике следовали и многие регионы. В ряде субъектов РФ до 1997 -1998 годов иообще не было закона об основах регионального бюджетного процесса, эта процедура каждый год регламентировалась заново. И разумеется, иравила всех этих законов, особенно требования к самому проекту бюджета и срокам его принятия, постоянно и грубо нарушались и на федеральном, и на региональном уровне, как мы увидим ниже.

Процесс утверждения федерального бюджета законодательство регламентировало более подробно, чем региональные бюджетные процедуры. Были заданы определенные сроки, характеристики бюджета, которые нужно утвердить, и некоторые другие детали (статьи 21-22 закона 1991 года). Однако и здесь был ряд крупных недостатков. Анна Золотарева из Института экономики переходного периода описывает федеральную бюджетную процедуру середины 1990-х годов следующим образом112.

Прежде всего, задачи разных чтений (стадий рассмотрения бюджета) не были четко разграничены. Законопроект о бюджете уже при первом внесении в парламент подлежал постатейному рассмотрению. Это вызывало большие затраты времени, так как постатейное распределение расходов бюджета в процессе дальнейшего обсуждения неоднократно менялось. Затем законопроект в любом случае возвращали на доработку в правительство, причем она велась без участия представителей парламента.

При внесении доработанного проекта депутаты заново утверждали общий объем расходов и верхний предел дефицита, затем опять шло постатейное рассмотрение. При неутверждении любой статьи расходов приходилось пересматривать расходную часть в целом.

Надо сказать, что в законе 1991 года еще не было фундаментальной для российской системы разделения властей нормы о том, что законодательный орган может только перераспределять расходы в рамках общего объема, заранее заданного исполнительной властью. Парламенты могли и увеличивать этот объем при условии, что определят новые источники доходов. Позиция правительства при определении основных характеристик бюджета (в числе которых общий объем расходов и верхний предел дефицита) не учитывалась, при рассмотрении бюджета после доработки депутаты могли поменять их в одностороннем порядке. Не учитывалось и не запрашивалось мнение правительства и по всем постатейным поправкам. Таким образом, пишет Золотарева, «после рассмотрения бюджета в парламенте исполнительная власть получала его в неузнаваемом виде и при этом не обладала правом вето»113.

Общий контекст российского бюджетного федерализма также был довольно хаотичным, что сильно сказывалось на бюджетном процессе. В жалком состоянии было, к примеру, налоговое законодательство. До вступления в силу первой части Налогового кодекса в 1999 году процесс установления, изменения и взимания налогов был в значительной мере произвольным. Каждому налогу был посвящен отдельный закон или несколько законов, порядок начисления и взимания по каждому налогу был свой. Порядок распределения поступлений между бюджетами разных уровней все время менялся.

Не менее серьезную роль играла и асимметрия в распределении средств между федеральным и региональными бюджетами. Если в 1992-1993 годах нормативы распределения налоговых поступлений и объем финансовой помощи из центра обсуждались с каждым регионом индивидуально, на уровне соглашений, то в 1994 году порядок распределения поступлений и расчета федеральных трансфертов был в определенной мере унифицирован.

Однако фактически чистые финансовые потоки из центра в регионы не соответствовали концепции выравнивания бюджетных расходов на душу населения. В частности, более влиятельные и не конфликтующие с центром регионы получали из федерального бюджета в относительном, да и в абсолютном измерении больше, чем менее влиятельные и менее лояльные. При этом зачастую первые были и более обеспеченными (известные примеры — Татарстан, Башкортостан), а вторые — менее обеспеченными (регионы «красного пояса»). «Бонусы» из центра выражались как в прямой финансовой поддержке, так и в сокращении доли налоговых платежей, подлежащих отчислению в федеральный бюджет.

«Каждый дополнительный процентный пункт голосов, отданных в данном регионе за Ельцина во втором туре президентских выборов 1996 г., оборачивался уменьшением чистых трансфертов в центр в размере 15-22 рубля на 1 жителя в год», — пишет экономист Владимир Попов115. Процедура расчета индексов бюджетной обеспеченности была весьма громоздкой и непрозрачной, что позволяло серьезно манипулировать показателями для получения нужного результата116. Кроме того, в середине 1990-х некоторые российские регионы (к примеру, республики Башкортостан, Татарстан и Якутия) отказывались от долевого распределения налогов между ними и центром, выступая за фиксированные выплаты117.

Все эти факторы не могли не сказаться на качестве бюджетной процедуры в регионах. Во многих субъектах РФ, как уже упоминалось, порядок рассмотрения, принятия и исполнения бюджета устанавливался каждый год заново или вообще был результатом импровизаций. Нарушения процедуры рассмотрения бюджета были повсеместны. Зачастую бюджеты или поправки к ним представлялись без расшифровки расходных статей, без необходимых сопроводительных материалов и обоснований (в начале 1990-х это вообще могли быть просто несколько страниц с цифрами).

Бюджеты не просто принимались с огромными опозданиями (задержка в два-три месяца была практически нормой), иногда они не принимались вообще. Например, Законодательное собрание Псковской области рассматривало проект бюджета 1998 года почти год — с ноября 1997 года по сентябрь 1998 года. В конце концов депутаты так и не смогли утвердить законопроект, прекратили его обсуждение и начали работу над бюджетом на 1999 год120. Зачастую в подобных задержках были виноваты не столько легислатуры, сколько региональная исполнительная власть. Например, мэрия Санкт-Петербурга внесла бюджет на 1996 год на рассмотрение городских депутатов только в феврале 1996 года121.

Содержание принимаемых бюджетов могло грубо противоречить принципам и требованиям и федерального, и регионального законодательства. В Кемеровской области бюджет на 1999 год принимался так: в июне 1999 года администрация области представила проект бюджета, который предусматривал дефицит около 30 % (федеральное бюджетное законодательство запрещало дефицит более 10 %), замораживание ряда целевых программ и изменение намеченных ранее объемов поддержки муниципальных образований. Отвечая на замечания депутатов, губернатор Аман Тулеев сообщил, что на сегодня самое главное — это пополнять доход, и посоветовал: «Рискуйте! Берите на себя ответственность, даже если не позволяет федеральное законодательство». Депутаты приняли закон в предложенной редакции122.

В декабре 1998 года депутаты Белгородской областной Думы отклонили проект бюджета на 1999 год.

В Санкт-Петербурге в середине 1990-х глава администрации систематически отказывался представлять на утверждение Законодательному собранию (вместе с бюджетом) адресную программу капитальных вложений, хотя такая обязанность была предусмотрена городским законом о бюджетном процессе. После того, как в 1992 году утверждение этой программы на текущий год затянулось до июня, на следующий год мэр Анатолий Собчак потребовал, чтобы депутаты в дальнейшем отказались от ее утверждения и разрешили администрации самой определять приоритеты и порядок финансирования строительных работ125. В последующие годы программа действительно не представлялась на рассмотрение легислатуры, а попытки депутатов самостоятельно задать рамки финансирования капитальных вложений в бюджете натыкались на вето главы администрации126.

В феврале 1996 года собрание отклонило очередной проект бюджета, так как в нем не были представлены адресная программа капитальных вложений, бюджеты городских районов и внебюджетные фонды127. После этого мэр был вынужден учесть требования депутатов и внести документы. Впрочем, следующий глава города Владимир Яковлев, представляя в октябре того же года бюджет на 1997 год, опять не приложил к нему план капитальных вложений. Губернатор, правда, оговорил, что его еще не успели подготовить, и пообещал в скором времени передать программу на утверждение128.

Что касается нарушений при исполнении бюджета, нецелевого использования бюджетных средств, практики управления бюджетными счетами в уполномоченных банках и т. д., то они серьезно подрывали бюджетный процесс в регионах. Это отдельная и очень обширная тема, выходящая далеко за рамки этой книги. Но в любом случае, даже без учета криминальных факторов и обстоятельств, результаты бюджетного процесса в 1990-е годы зачастую были плачевными. Во многих регионах доходная и расходная часть бюджетов исполнялись не более чем на 80-90 %, а в ряде субъектов РФ — лишь на 50-70 %. К примеру, в Архангельской области налоговые доходы в 1998 году составили лишь 77 % от плана129. В Курской области за первые 10 месяцев 1997 года бюджет по доходам был исполнен лишь на 44 %, по расходам — на 59 %130.

Зачастую уже в проекте бюджета предусматривались «защищенные статьи», финансирование которых необходимо было вести в первую очередь. Остальные статьи расходов финансировались в зависимости от того, поступят в бюджет средства или нет. Такая практика имела место даже в относительно обеспеченных регионах — к примеру, в Санкт-Петербурге, в Липецкой, Новосибирской, Свердловской областях и во многих других субъектах РФ. Она также подрывала ответственность и законодательного, и исполнительного органа за результаты бюджетного процесса.

Огромные бюджетные дыры свидетельствовали не только об экономических сложностях, но и о низком качестве бюджетного планирования со стороны исполнительной власти и о слабом контроле за качеством этих планов со стороны законодательных органов. Существенную роль играл и политический популизм, часто приводивший к необоснованному раздуванию бюджетов и огромным дефицитам, которые невозможно было компенсировать ни крупными заимствованиями, ни трансфертами из центра.