<<
>>

3 Бюджетный кодекс РФ и институциональный выбор

К концу 1990-х годов в большинстве регионов были приняты законы о бюджетном процессе, а нарушения перестали быть столь хроническими, но роль законодательных механизмов в бюджетном процессе продолжала оставаться ограниченной. Поворот к более упорядоченной и формализованной бюджетной процедуре произошел с принятием и вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ (БК РФ)131, который ужесточил требования к бюджетному процессу и на федеральном, и на региональном уровне.

БК РФ урегулировал основы бюджетной системы, закрепил три уровня бюджетов, установил запрет на исполнение бюджета через уполномоченные банки (что ранее создавало значительные коррупционные возможности).

В соответствии с БК РФ была введена в действие единая бюджетная классификация источников доходов и расходных статей, что упорядочило процесс составления и исполнения бюджетов. Кодекс внес определенность и по другим вопросам — о пополнении доходной части бюджета, о возникновении и погашении государственного долга, о порядке исполнения бюджета, о бюджетной отчетности и т. д.

В части урегулирования отношений законодательной и исполнительной власти было оговорено, что законодательные органы «рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством» (ч. 1 ст. 153 БК РФ). Указывалось также, что «законодательные (представительные) органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов» (ч.2 ст. 153 БК РФ).

Исполнительные органы, в соответствии с кодексом, «осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, ... исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов,... осуществляют другие полномочия, определенные законодательством» (ст. 154 БК РФ).

Что касается бюджетного взаимодействия между федеральным парламентом и федеральной исполнительной властью, то Бюджетный кодекс в значительной степени воспроизвел положения федерального закона от 21.07.1997 «О порядке рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет»132.

В частности, были перечислены и документы, которые правительство обязано предоставлять вместе с проектом федерального бюджета: прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики и более десятка других финансовых и экономических документов. Постепенное увеличение числа этих материалов несколько укрепило позиции Думы, сокращая информационную асимметрию между парламентом и правительством.

Теперь федеральный бюджет рассматривается в четырех чтениях. В первом чтении утверждаются основные характеристики бюджета, включая постатейное распределение доходов, распределение поступлений от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов, дефицит бюджета и источники его покрытия, общий объем расходов.

Во втором обсуждаются расходы по разделам функциональной (то есть отраслевой) классификации, в третьем — расходы но всем уровням функциональной классификации и распорядителям бюджетных средств, но федеральным программам. В четвертом чтении бюджет рассматривается и утверждается в целом, без возможности внесения поправок (глава 22 БК РФ).

Наконец, БК РФ закрепил норму о том, что Дума не может без согласия правительства увеличить общий объем доходов и дефицит бюджета, а значит, и общий объем расходов (статья 201 БК). Парламент может либо утвердить эти основные характеристики, либо отклонить их, но менять в одностороннем порядке не вправе. При отклонении создается согласительная комиссия, в которой обе палаты парламента и правительство имеют по одному голосу, и решение по спорным вопросам должно быть принято тремя голосами. По итогам заседания согласительной комиссии Дума либо утверждает основные характеристики бюджета, либо отклоняет бюджет и выражает правительству недоверие (статья 203 БК).

Это изменение заметно ограничило автономию парламента в бюджетном процессе. В то же время с экономической точки зрения перемена имела смысл: поскольку правительство получило больше контроля над ходом процесса, бюджеты в результате стали более сбалансированными и реалистичными.

Все эти уточнения и нововведения имели серьезное значение для региональных ассамблей и для регулирования бюджетного процесса в регионах. С одной стороны, они внесли некоторый порядок в довольно хаотичную процедуру. Например, введены универсальные требования к составу закона о бюджете, документам, которые вносятся вместе с ним на рассмотрение, к срокам внесения законопроекта

о бюджете (статьи 184-185 БК РФ). В то же время конкретный порядок рассмотрения и принятия региональных бюджетов оставлен на усмотрение властей регионов (статья 187).

С другой стороны, как мы уже знаем, законодательные модели на региональном уровне в силу разных организационных и политических причин испытывают влияние федерального законодательства и по крайней мере отчасти воспроизводят его нормы. Подробная регламентация и корректировка бюджетной процедуры на федеральном уровне также повлияла на содержание региональных законов о бюджетном процессе. В ряде случаев регионы просто брали соответствующие главы БК РФ за основу для своих законов (общая структура регионального бюджетного процесса приводится в Схеме 1).

В целом введению Бюджетного кодекса в действие сопутствовал и более жесткий федеральный контроль над региональным бюджетным процессом. В частности, легислатуры субъектов федерации должны были в сжатые сроки привести свои законы в соответствие с Кодексом, уточнить их отдельные положения, короче говоря — так или иначе регламентировать бюджетную процедуру. Таким образом, примерно к 1999-2000 году даже те региональные власти, которые до этого не уделяли особого внимания законодательному регулированию бюджетного процесса, оказались в ситуации институционального выбора.

Это «массовое» институциональное строительство, однако, до сих пор не привлекало внимания исследователей. В ряде работ анализируются проблемы бюджетного конфликта133, факторы голосования

депутатов ири принятии проекта бюджета134, влияние норм бюджетного процесса на бюджетные показатели135. В России институты бюджетного процесса рассматривались скорее с экономической и юридической точки зрения. Немало работ посвящено бюджетным отношениям центра и регионов136, особенностям бюджетной политики на центральном и региональном уровнях137, формально-правовым аспектам бюджетной процедуры138, организации региональных государственных финансов139. Американский исследователь Джоэл Остроу, обращаясь к практике рассмотрения бюджета, сравнил внутреннюю структуру российского и эстонского парламентов, процесс развития и укрепления фракций, комитетов и т. д.140

В следующих главах я попытаюсь хотя бы отчасти восполнить этот пробел в анализе разделения властей. Вначале я рассмотрю теоретическую модель взаимоотношений исполнительной и законодательной власти в бюджетном процессе и их возможные законотворческие стратегии. За этим последует анализ практики регионального законодательства в сфере бюджетного процесса и основных факторов, формирующих институты разделения властей в этой области.

<< | >>
Источник: Шириков Л. С.. Анатомия бездействия: политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России / Антон Шириков. — СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 276 с. — (Труды факультета политических наук и социологии; Вып. 19).. 2010

Еще по теме 3 Бюджетный кодекс РФ и институциональный выбор:

  1. Глава IV ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПРАВИЛ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
  2. 6.3. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  3. Глава I ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ: РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР
  4. Бюджетный федерализм в видении правительства лишь псевдоним для централизма1 Вопрос распределения средств между центром и регионами должен регулироваться «Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»
  5. 5.4. Проблемы совершенствования уголовного законодательства и развития системы судебной власти после принятия Уголовно-процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации
  6. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА
  7. (3. Принципы теории институциональной эволюции.
  8. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕРЕНИЯ СОВРЕМЕННОСТИ
  9. РАЗДЕЛ СЕДЬМОЙ. ОСОБЫЕ ПРЕДПИСАНИЯ ДЛЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ВЫБОРОВ И ПОВТОРНЫХ ВЫБОРОВ
  10. Каковы стратегические ответы на институциональные процессы?
  11. Глава 2. Социокультурньй анализ институциональной структуры СНГ
  12. Институциональные методы экономической политики
  13. Глава 15 УДОСТОВЕРЕНИЯ, ОБЖАЛОВАНИЕ ВЫБОРОВ И ЗАСЕДАНИИ ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ И ДР.
  14. Кудинов О.П.. БОЛЬШАЯ КНИГА ВЫБОРОВ: Как проводятся выборы в России, 2003
  15. § 2. Институциональные аспекты федерализма
  16. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕРЕНИЯ СОВРЕМЕННОСТИ
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -