3 Автономия законодательной власти в регионах

Для многих российских регионов федеральная модель стала чем-то вроде рамочного стандарта, а то и просто образца для подражания. В большинстве субъектов Российской Федерации в 1990-е годы были введены различные варианты полупрезидентской системы, в которых ассамблеи имеют ограниченную автономию от исполнительной власти81.

С одной стороны, региональные конституции и законы, особенно в 1990-х, часто писались на основе федерального законодательства. За несколько месяцев работы в Волгоградской областной думе в 2000 году мне не раз попадались законопроекты, настолько точно скопированные с федеральных законов, что в тексте все еще оставались упоминания правительства и министерств РФ (ко второму или третьему чтению подобные ошибки, конечно, вычищали). С другой стороны, федеральная модель с достаточно ограниченными полномочиями парламента могла быть и навязана представителями региональной исполнительной власти, если они имели существенный перевес над легислатурой.

В 1988-1990 годах в Советском Союзе был нринят ряд законов по реформе региональной власти. Соподчиненность региональных Советов Верховным Советам СССР и РСФСР и исполкомов Советов вышестоящим Советам Министров была отменена. Несколько сократилась численность депутатов региональных Советов — до 250-300 депутатов в большинстве регионов. Также было закреплено разделение властей на законодательную и исполнительную, хотя исполкомы по-прежнему формировались региональными ассамблеями.

Исполкомы уже вышли из-под контроля региональных органов КПСС и стремились к автономии от Советов. Однако, как отмечает Владимир Гельман, «летом-осенью 1990 г. в значительной части регионов России узурпация Советами и их Президиумами полномочий исполнительной власти стала едва ли не правилом. Должное нормативное регулирование работы органов власти отсутствовало вовсе»82.

Летом и осенью 1991 года состоялись выборы мэров Москвы и Санкт-Петербурга и президентов ряда автономных республик. Мэры и президенты получили довольно широкие полномочия в области нормотворчества и смогли контролировать региональные правительства. В то же время Советы по-прежнему могли регулировать их деятельность, должны были санкционировать назначения определенных чиновников и приостанавливать акты руководителей исполнительной власти. Эта конструкция уже больше напоминала разделение властей в привычном понимании.

После августовского путча 1991 года президент РФ Борис Ельцин не только прекратил деятельность КПСС и ее региональных органов, но и ввел так называемую «исполнительную вертикаль». Главы региональных администраций теперь назначались83 президентом России и получали контроль над органами исполнительной власти. Это решение сыграло, возможно, ключевую роль в институциональном оформлении новых стандартов региональной власти, подразумевающих смещение баланса от ассамблеи к исполнительному органу.

Прежде источником полномочий и легитимности региональных исполкомов были Советы. Теперь, хотя кандидатуры глав администраций и согласовывались с ассамблеями, таким источником стал внешний по отношению к региону актор -- федеральная власть. Центр, при всей своей слабости, обеспечивал главам региональных администраций определенную защиту от контроля со стороны представительной власти. Довольно быстро эта автономия превратилась в доминирование. А впоследствии, когда в середине 2000-х годов к практике назначения губернаторов из центра вернулись, связь с федеральным центром обеспечила многим главам региональных администраций защиту и от избирателей и конституционных норм, ограничивающих срок пребывания в должности главы региона.

Возвращаясь к началу 1990-х, следует сказать, что в первые годы после введения новой системы сложился определенный баланс сил и полномочий региональных Советов и администраций. В марте 1992 года федеральным законодательством была предусмотрена двойная подчиненность региональных администраций — президенту РФ и региональным Советам, а также двойная подчиненность региональной исполнительной власти — главе администрации и Совету84. Ассамблея должна была одобрять назначение на должность нескольких ключевых региональных чиновников, имела право обжаловать акты глав регионов и выражать им недоверие (решение об отставке принимала федеральная власть). В свою очередь, глава региона получил право вето на решения законодательного органа (его депутаты могли преодолеть простым большинством голосов).

Однако после силового роспуска федерального Верховного Совета в октябре 1993 года президент России своими указами (см. главу 1) установил иную систему региональной государственной власти, которая отличалась серьезным сокращением формальной автономии легислатур. Региональные и местные Советы были распущены соответствующими органами исполнительной власти, их место заняли ассамблеи нового образца.

С одной стороны, произошла определенная профессионализация работы представительной власти. Советы, состоящие из нескольких сотен депутатов, в постсоветской России е/два ли могли работать как полноценные законодательные органы в силу сложностей с координацией и невозможности собирать всю депутатскую массу на регулярные сессии. Поэтому в начале 1990-х были созданы «малые Советы» — постоянно действующие органы в составе Советов, куда могло входить до 20 % депутатов, и которые могли принимать решения но большей части вопросов ведения Совета, кроме бюджета и назначений в системе исполнительной власти. На эту модель малых Советов и была ориентирована реформа: в президентских указах была установлена предельная численность региональных законодательных органов в 50 человек.

При этом, однако, президентские указы предлагали лишить региональные ассамблеи многих полномочий, в частности, права утверждать членов регионального правительства, налагать вето на акты исполнительной власти и приостанавливать их действие до решения суда, выражать недоверие главе региона, принимать любые финансовые решения (теперь решения о бюджетных расходах должны были приниматься с согласия исполнительной власти). Было также устранено положение о возможности роспуска региональных собраний по решению федерального парламента.

Строго говоря, указы не были обязательными для исполнения в регионах. Но система «исполнительной вертикали», несмотря на свою слабость, смогла транслировать на места импульс, заданный федеральной властью. В целом реформа разделения властей в регионах прошла в соответствии с критериями, которые установил президент РФ.

В то же время не все регионы реализовали полный список этих требований на практике. В последовавшие за роспуском Советов годы у руководителей регионов была достаточная свобода в формировании региональных институтов. При этом в ряде регионов сохра- мялась и довольно высокая политическая конкуренция, сопряженная с неопределенностью. В этих условиях «до половины региональных ассамблей если и не сумели добиться автономного статуса, то, во мсяком случае, избежали прямого подчинения главам регионов»85. И даже во второй половине 1990-х годов на уровне регионов можно было найти различные формы правления. В Санкт-Петербурге и Саратовской области существовали скорее президентские системы, в Удмуртии — парламентская, в Башкортостане, Свердловской области и многих других регионах — президентско-парламентская система. Соответственно, в регионах действовали и ассамблеи самых разных типов, от доминирующих над региональным правительством до полностью подчиненных ему86.

В 1990-е годы унификация региональных форм правления велась спорадически, прежде всего по инициативе региональной исполнительной власти87.

В частности, устав Алтайского края предусматривал следующее: собрание избирает главу администрации края, утверждает структуру администрации и основных руководителей, может выразить им и другим должностным лицам края недоверие и отстранить их от должности; полномочия краевого собрания могут быть прекращены только самим собранием; подписывать краевые законы должен председатель собрания (а не глава администрации края). В уставе Читинской области были предусмотрены такие положения, как согласование с областной думой кандидатур руководителей областных судов, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, освобождения от должности руководителей администрации области, подотчетность администрации областной думе и подписание областных законов председателем думы.

Большинство этих положений Конституционный Суд РФ признал неконституционными (за исключением разве что права легислатуры выразить недоверие исполнительной власти и отстранить главу администрации от должности при его осуждении по приговору суда)88. «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти», указал Конституционный Суд. Тем самым был установлен конституционный запрет на введение элементов парламентской формы правления. Фактически субъектам РФ «настоятельно рекомендовали» использовать полупрезидентские системы, с возможностью для исполнительной власти распустить легислатуру89.

К концу десятилетия унификация региональных режимов и систем власти стала одним из магистральных направлений развития российского федерализма. Важным шагом стало принятие в конце 1999 года федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»91. В нем закреплен общий принцип разделения властей (т. е. запрет на введение парламентских систем) и систематизированы ранее выраженные правовые позиции Конституционного Суда РФ. В законе предусмотрен перечень основных полномочий законодательных и исполнительных органов (в т. ч. по отношению к друг другу). Общей для всех регионов стала примерно следующая форма разделения властей.

Глава региона, который может быть при этом и главой регионального правительства: —

самостоятельно формирует свою администрацию и отправляет ее в отставку; —

разрабатывает и представляет в легислатуру проект бюджета, а после принятия руководит его исполнением; —

имеет право законодательной инициативы и право наложения вето на принятые ассамблеей проекты —

подписывает региональные законы (вводит их в действие); —

вправе в определенных случаях распустить региональную ассамблею; —

представляет регион в отношениях с федеральной властью и другими внешними организациями.

В свою очередь, законодательный орган: —

рассматривает и принимает региональную конституцию или устав; —

рассматривает и принимает региональные законы, в том числе

о бюджете, налогах и системе органов исполнительной власти; —

вправе создавать контрольные финансовые органы для надзора за исполнением бюджета; —

может квалифицированным большинством преодолеть законодательное вето исполнительной власти (как правило, двумя третями голосов); —

может (не во всех регионах) выражать недоверие исполнительной власти или отдельным чиновникам (редко); —

вправе контролировать реализацию законов исполнительной властью путем слушаний, депутатских запросов и т. д.92

Однако при всей этой унификации, как показывает анализ конституционного законодательства субъектов РФ, определенная вариация региональных форм правления сохранилась93. И хотя Федеральный закон «Об общих принципах...» заметно сократил разнообразие форм разделения властей в регионах, он все же сохранил за законодательными органами достаточно серьезные полномочия. В среднем «по отношению к губернаторам положение региональных парламентов в целом было более выгодным, чем Государственной думы по отношению к Президенту РФ, — отмечает Александр Кынсв. — Губернаторы, в отличие от Президента РФ, не имели реальной возможности роспуска законодательных собраний. При этом именно региональные ЗС большинством в 2/3 голосов могли менять региональные уставы и конституции (на федеральном уровне процесс внесения поправок в Конституцию намного более сложен). И тех регионах, где оппозиция сумела получить законодательное большинство, она могла существенно мешать работе региональной администрации, использовать свой “шантажный” потенциал для достижения компромиссных решений»94.

Однако на пути реализации автономии региональных ассамблей есть и немало серьезных препятствий. Одно из них — скудные организационные ресурсы региональных собраний. Чаще всего штат сотрудников и экспертов, материальная база и объем финансирования региональных легислатур даже с поправкой на масштаб деятельности заметно меньше, чем у Федерального Собрания. За исключением нескольких регионов, значительная доля депутатов работает на «неосвобожденной основе», т. с. депутатский пост совмещается с основной работой, нередко — где-то на периферии региона, вдали от областного или республиканского центра.

По подсчетам Григория Голосова, в 1990-х средняя доля депутатов, работавших в региональных ассамблеях на постоянной основе, не превышала трети от общего числа95. Это соответствовало критериям, заданным президентскими указами 1993 года (не более 40 % депутатов на «освобожденной» основе). Легислатуры вели постоянную войну с региональными чиновниками за увеличение числа полноценных мандатов, но сколь-либо существенных результатов удавалось добиться лишь спорадически. Даже ко второй половине 2000-х ситуация сильно не изменилась.

К примеру, в Народном хурале Калмыкии четвертого созыва (избран 2 марта 2008 г.) всего два депутата — председатель и его заместитель — работают на освобожденной основе. В Ульяновской области число депутатов Законодательного собрания, работающих на постоянной основе, после тех же мартовских выборов сократилось с 21 до 11 (из 30). Более того, в октябре 2008 года губернатор области Сергей Морозов предложил в целях экономии уменьшить их число с 11 до 3. Председатель собрания Борис Зотов поддержал эту инициативу: «У нас 33 % работают на постоянной основе, а в Пензенской области — 13 %. Нам придется собираться и менять закон о статусе депутата»96. За постсоветскую историю 100 % депутатов работали на профессиональной основе лишь в трех региональных собраниях — Корякского АО (теперь вошел в состав Камчатской области, и ассамблея упразднена), Москвы и Санкт-Петербурга.

Низкий уровень профессионализма и ресурсной обеспеченности означает слабую организационную автономию легислатуры. Он препятствует как качественной законодательной работе, так и эффективному контролю за той политикой, которую ведет исполнительная власть. Последняя, напротив, гораздо более осведомлена о деталях финансового и социально-экономического положения региона, располагает соответствующей статистикой и штатом специалистов, готовящих нормативные и прочие документы. Фактически исполнительная власть обладает монополией на социально-экономический анализ. К примеру, при рассмотрении бюджета депутаты региональных парламентов вынуждены полагаться на экономические прогнозы, отчеты и прочие финансово-экономические документы, составленные администрацией субъекта РФ. Поэтому неудивительно, что законодательные собрания в силу :>той информационной асимметрии рады воспользоваться законопроектами исполнительной власти или даже сами просят чииовников о помощи в подготовке законов. «Около 85 % принимаемых Думой законов инициируются исполнительной властью, поэтому между :)тими ветвями власти необходимо тесное сотрудничество», — заявил, к примеру, прессе глава Волгоградской области Николай Максюта, и марте 2009 года добившийся избрания своего бывшего заместителя спикером областной Думы43. Зачастую законодательный орган и администрация расположены по соседству или, как в том же Волгограде, даже в одном здании, так что за советом экспертов даже на улицу не нужно выходить.

Аналогичная ситуация наблюдается и в других регионах. К примеру, на графике 3 приводится распределение законов, принятых Архангельским областным собранием депутатов, по субъектам законодательной инициативы44.

Глава администрации Архангельской области

Депутаты Архангельского областного Собрания депутатов

Органы местного самоуправления муниципальных образований

Избирательная комиссия Архангельской области Уполномоченный по правам человека

Прокуратура Архангельской области

График 3. Статистика законов Архангельской области по субъектам законодательной инициативы (Источник: Законодательное собрание Архангельской области.) 43

Ахметжанова К. Партия власти оставила без власти // Коммерсантъ (Волгоград). 2009.18 марта. 44

Основные статистические показатели законотворческой деятельности областного собрания депутатов в 2007 году // Архангельское областное собрание депутатов (http://www.aosd.ru/docs_inf/File/statistika- zakonov-2007.doc).

Наконец, даже при наличии определенной формальной и организационной автономии ассамблеи зачастую имеет место политическая асимметрия. Во многих субъектах РФ, прежде всего в ряде национальных республик, исполнительная власть подчинила себе законодательную. Во второй половине 1990-х главы многих регионов активно выстраивали, но существу, авторитарные политические режимы, подавляя или разъединяя оппозиционные группы. Одним из главных инструментов влияния на региональные парламенты было применение «административного ресурса» на выборах легислатур.

До реформы начала 2000-х годов97, обязавшей выбирать как минимум половину депутатов региональных собраний по партийным спискам, в подавляющем большинстве регионов применялась избирательная система большинства в одномандатных или многомандатных округах98. С се помощью глава региона мог проводить «своих» кандидатов в законодательное собрание, впоследствии ожидая от них утверждения нужных законов.

Поскольку губернаторам гораздо удобнее было контролировать непартийных, «независимых» депутатов, представительство партий в региональных парламентах было крайне низким. Так, из 86 региональных легислатур, избранных в 1995-1998 годах, в 18 вообще отсутствовали выдвиженцы тех или иных избирательных объединений. Еще в 19 ассамблеях их доля не превышала 10 %, а большинство они составляли лишь в 7 законодательных органах99.

В середине и второй половине 1990-х губернаторы и президенты субъектов РФ также опирались на возможность ввести в состав легислатуры своих чиновников. Тогда во многих регионах депутатам не возбранялось параллельно работать в системе исполнительной власти100.

В части субъектов РФ региональная политика была не пространством диктата доминирующей силы, а скорее ареной борьбы и конкуренции нескольких заинтересованных групп. К примеру, до самого последнего времени нередки были случаи длительного противостояния между губернаторами и мэрами областного центра (Псковская, Самарская область и др.). Благодаря достаточно высокому уровню конкуренции многие независимые от исполнительной власти местные политики и бизнесмены добивались депутатских мандатов и активно работали в составе легислатуры. Поэтому даже в достаточно жестких институциональных рамках законодательные собрания ряда регионов имели определенную возможность влиять на политическую ситуацию и экономическое развитие, к примеру, на состав бюджета (см. об этом в последующих главах).

По мере укрепления федерального центра, унификации законодательства и форм региональной политики возможности политической конкуренции в российских регионах сокращались. Контроль исполнительной власти за избирательным процессом возрос. Во второй половине 2000-х годов выборы региональных депутатов и вовсе превратились в гонку процентов, где результаты «Единой России» ниже определенной планки (40-60 % голосов, в зависимости от региона) рассматривались как недопустимые и влекли различные санкции центра по отношению к главе региона.

«Решение Путина возглавить список “Единой России” указывало гражданам, за какую силу следует отдавать свой голос, — отмечает Григорий Голосов. — После этого у губернаторов, пользуясь афористическим высказыванием Егора Строева, были только две дороги — в “Единую Россию” или в тюрьму. И они расстарались, кое-где (как в некоторых республиках Поволжья и Северного Кавказа) с усердием, попирающим здравый смысл»101. Абсолютное большинство «Единой России» в региональных законодательных собраниях стало нормой, и значение формальной и организационной автономии отошло на второй план. Определяющим стал низкий уровень политической автономии легислатур.

Таким образом, выходит, что фактически весь период постсоветского развития законодательные и исполнительные органы регионов спорили о том, кто из них принципал, а кто агент. В начале 1990-х позицию принципала примеряли на себя Советы, но федеральный центр, вступив в альянс с региональными исполнительными органами, заблокировал их попытки присвоить себе исполнительную власть. В середине 1990-х главы субъектов РФ активно боролись за укрепление своих позиций, и в период рецентрализации многие из них фактически обменяли часть региональной автономии на право доминировать на своей территории. К середине 2000-х годов подавляющее большинство региональных ассамблей отказались от попыток определять правила игры. Дилемма принципала-агента в целом была разрешена в пользу исполнительной власти.

Значит ли это, что и изучать автономию региональных ассамблей больше нет нужды? Не стоит ли ограничиться признанием, что это слабые и зависимые органы, играющие подчиненную роль в политическом процессе? Это было бы серьезной исследовательской ошибкой.

Во-первых, схема «слабая ассамблея — сильный губернатор» в каждом регионе работает и проявляется по-своему. Почему президенту Татарстана Минтимеру Шаймиеву крайне важно, чтобы «Единая Россия» получила демонстративно высокие результаты на выборах республиканского Госсовета, и он без особого труда добивается для партии 79 % голосов, в то время как губернатор Архангельской области Илья Михальчук на выборах легислатуры с трудом обеспечивает партии власти результат в 51 %102? Между этими политическими режимами есть заметные различия, и роль легислатуры в них не совпадает.

В случае Татарстана — в первом приближении, разумеется — ассамблея практически представляет собой внешнее оформление клиентелы президентского клана. В Архангельской области законодательное собрание, при всей его организационной и прочей зависимости от администрации региона, — это все же работающая площадка взаимодействия заинтересованных групп. Иначе говоря, конфликты, противостояния и политические пакты имеют место в региональной политике даже при подчиненном положении ле- і ислатуры, и законодательная автономия и формы ее проявления играют в этом процессе существенную роль.

Во-вторых, различия между региональными политическими режимами наблюдаются и в долгосрочной перспективе: текущая динамика этих режимов зависит и от истории их развития, экономической и ресурсной базы региона. А эти факторы формируются медленно и сохраняют свое влияние десятилетиями103. Соответственно, особенности режима оставляют свой отпечаток и на институтах автономии законодательных органов. Изучая эти институты, мы лучше понимаем политический режим, и наоборот.

Анализируя политическую практику регионов постсоветской России, мы можем проследить, какие факторы обусловливают рост и упадок автономии законодательных органов, как под воздействием этих факторов меняются ее проявления и содержание законодательной деятельности, какие институты возникают в качестве замены традиционных форм парламентской автономии. А на основе :ггого можно предсказать, как будут развиваться формы разделения властей в регионах в будущем — не только во время стагнации региональной политики, но и в ходе политических и экономических перемен.