<<
>>

«Активистская»- модель

І Іредставим себе законодательный орган, который располагает до- нольно высокой степенью политической автономии и не зависит и принятии своих решений от давления или шантажа со стороны исполнительной власти.
В этой ассамблее депутаты работают на профессиональной основе, ее аппарат состоит из квалифицированных сотрудников, а для работы над законопроектами привлекаются авторитетные эксперты из исследовательских учреждений и аналитических центров. В легислатуре работает несколько прочных и дисциплинированных партийных фракций, которые по многим иоиросам вступают в коалицию, достигают компромисса и в разумные сроки принимают эффективные для большинства решения.

Такая ассамблея, приняв к рассмотрению проект бюджета, тщательно анализирует его, находит его слабые стороны и пробелы, самостоятельно разрабатывает скорректированный вариант финансового плана и последовательно утверждает эту альтернативу и ходе нескольких предусмотренных законом чтений. Если губернатор сопротивляется инициативе легислатуры и отказывается подписать закон, ассамблея квалифицированным большинством преодолевает вето главы исполнительной власти282. Впрочем, она может принять к рассмотрению и в числе прочего утвердить и те поправки, которые предложит глава исполнительной власти. Но решать, какие из них принять, а какие отклонить — неизменно прерогатива ассамблеи.

В этом случае депутаты заинтересованы в иных формальных правилах, чем в предыдущих трех вариантах. Во-первых, возможность отклонения бюджета уже не играет определяющей роли. Ассамблее не нужно делегировать губернатору право любых изменений бюджета, контролировать качество исполнения и наказывать за неудовлетворительную работу: она может самостоятельно исправить то, что се не устраивает. В то же время право отклонить бюджет не полностью теряет значение: при необходимости кардинальных и многочисленных доработок возвращение бюджета в исполнительный орган может оказаться вполне эффективным вариантом.

Во-вторых, практически полностью утрачивают роль институциональные механизмы, рутинизирующие процедуру торга и согласования, так как сама потребность в согласовании уходит на второй план283. В-третьих, гораздо более востребованы формальные ограничения на деятельность исполнительного органа как при подготовке бюджета (структура проекта, степень детализации, срок внесения), так и при его исполнении. В частности, растет значимость более прозрачной процедуры исполнения бюджета и размещения государственного заказа. Последнее очень важно, поскольку при принятии на себя ответственности за альтернативный проект бюджета ассамблее нужен и более сильный и надежный контроль за качеством исполнения. Таким образом, в случае «активизма» ассамблеи речь идет о реализации стратегии ограничения.

Жаль, что легислатур, действующих по такой «активистской» модели, в российских регионах нет284. В некоторых случаях бюджетные конфликты были своего рода демонстрацией независимости ассамблеи, ее стремления играть самостоятельную роль в бюджетном процессе. В предыдущих главах я рассматривал примеры Владимирской области и Санкт-Петербурга, где законодательным органам удавалось принять проект бюджета, не согласованный заранее с исполнительной властью. Однако эти случаи все равно не проходят тест ни но критерию профессионализма, ни — в конечном счете — по уровню политической автономии, ведь в итоге легислатурам так и не удалось навязать губернатору свою волю. К моменту повторного рассмотрения бюджета первоначальные депутатские коалиции уже распадались, и глава исполнительной власти сравнительно легко добивался поддержки своего варианта.

Случай Санкт-Петербурга в 1995 году был ближе всего к «акти- иистской» модели. Однако для повторного принятия бюджета ассамблее все же потребовалось принять значительную часть поправок губернатора, чтобы мобилизовать нужное число голосов. Кроме того, региональные чиновники намекнули депутатам на возможность неисполнения бюджета по статьям, не согласованным заранее с губернатором.

Это означает, в числе прочего, что у ассамблеи не было реальных рычагов контроля над процессом исполнения бюджета, и это отразилось на процессе рассмотрения проекта285.

Конечно, бюджетные конфликты могут происходить не только из-за противоречия между активной ролью, которой желает для себя ассамблея, и стремлением губернатора доминировать в бюджетном процессе. Бюджетный конфликт — это прежде всего сбой машины административных согласований, распределительных коалиций или внешней координации.

Если говорить о конфликтах с экономическим содержанием, то при модели административных согласований сбой возникает вследствие роста политической автономии законодательного органа. Легислатура уже не готова утверждать любые предложения исполнительной власти, но еще не обладает достаточным опытом и квалифицированным аппаратом для активного влияния на формирование бюджета. И в регионе еще не отработаны согласительные процедуры и институты бюджетного торга.

В модели административных согласований и модели распределительных коалиций конфликт может возникать в первую очередь из-за того, что губернатор нарушает сложившиеся правила взаимодействия. Он либо пытается навязать слишком невыгодный вариант распределения средств, либо лишает депутатов традиционного вознаграждения за лояльность по отношению к основным параметрам бюджета.

Также следует сказать, что выделенные мной модели взаимодействия вовсе не обязательно встречаются на практике в чистом виде. Это могут быть и комбинированные варианты. К примеру, в Санкт- Петербурге модель распределительных коалиций в 2000-е годы включала элементы административных согласований, хотя во второй половине 2000-х снова стала возвращаться к модели распределения (при резком снижении уровня политического конфликта).

Вообще же российский институциональный и политический контекст в большинстве случаев сводит возможный спектр моделей взаимодействия законодателей и губернатора к двум вариантам: внешней координации и распределительных коалиций.

Формирование «активистской» модели тормозит не только фактическая асимметрия ресурсов, которыми располагают губернатор и ассамблея, но и конституционное распределение полномочий между законодательной и исполнительной властью.

Как правило, в региональных уставах и конституциях закреплена президентско-парламентская (по Шугарту и Кэри) форма прав- .нения, ограничивающая влияние легислатуры на формирование исполнительной власти и деятельность последней. «Активистская» модель могла бы получить шансы на развитие в условиях парламентского или хотя бы премьерско-президентского институционального дизайна, когда правительство прямо или опосредованно подотчетно ассамблее. Но такие формы правления не просто непопулярны в российских регионах — с конца 1990-х годов они еще и блокируются федеральным законодательством и практикой Конституционного Суда.

Что касается модели административных согласований, то она и России распространена не очень широко. Становлению такой модели способствует наличие реальной конкуренции между региональ- иыми элитами и постепенное усиление партийного представительства. Однако в результате политики федерального центра, начиная примерно с 2005-2006 года, конкуренция в регионах сдерживается, и ряде случаев принудительно. Губернаторам нередко выдают карт- бланш на укрепление их позиций в регионе; это право на политический монополизм — плата за лояльность по отношению к федеральному центру.

Роль партий в регионах после реформ избирательного законодательства несколько укрепилась. Но жесткая зачистка электорального пространства с 2004-2005 годов, включая ликвидацию одних партий и недопущение других к выборам, манипуляции с избирательными системами, нацеленные на повышение представительства «Единой России», и прямое вмешательство региональных администраций в ход выборов и подсчет голосов, наоборот, нанесла по партийной системе суровый удар. Доминирование в региональных парламентах «Единой России» и слабость большинства других партий — одно из главных препятствий для развития активистской модели.

Теперь на основе сказанного можно ранжировать различные законодательные конструкции с точки зрения спроса на них.

Вначале рассмотрим формальные права ассамблеи при рассмотрении и у тверждении бюджета. Как уже указывалось, чаще всего легислатура выбирает средний вариант между полной свободой и полной за- иисимостью от губернатора (2 балла по шкале Шугарта-Кэри) или просто не детализирует свои полномочия — тогда закон может трактоваться и в ее пользу, и в пользу губернатора.

Объяснение простое, и оно подтверждает ранее высказанные гипотезы. Ассамблея будет действительно заинтересована в том, чтобы детально урегулировать содержание этих прав и тем более макси- мизировать свои полномочия по утверждению бюджета только в гипотетическом «активистском» варианте. Остальные же три модели, а вернее — неформальные механизмы взаимодействия законодательной и исполнительной власти, сложившиеся в их рамках, — сильно снижают заинтересованность законодательного органа в усилении формальных позиций при рассмотрении бюджета. Их по большей части заменяет возможность и угроза отклонения бюджета.

Однако, не уделяя особого внимания укреплению своих формальных позиций, ассамблеи в то же время довольно тщательно следят за тем, чтобы их права не были полностью ограничены. Только в единичных случаях легислатуры утверждают такое правило бюджетного процесса, как полный запрет на внесение в бюджет не согласованных с губернатором изменений. Право самостоятельно корректировать бюджет в рамках согласованных основных характеристик законодательные органы все же оставляют за собой, даже если фактически им не пользуются.

В общем случае для ассамблеи имеет смысл инициировать и принимать только такие законодательные правила, исполнение которых она может не просто проконтролировать, но обеспечить собственными силами. Таких правил, если говорить об ограничении прав губернатора и расширении прав законодательного органа, сравнительно немного. Среди них прежде всего следует назвать: 1) механизм согласительной комиссии, решение которой без учета мнения ассамблеи не может быть принято; 2) положение о предельном размере резервного фонда; 3) требование выделить в составе бюджета средства, перераспределяемые депутатами по собственному усмотрению.

Напротив, реализовать законодательные нормы, определяющие порядок исполнения бюджета или порядок его подготовки, принудить губернатора к их соблюдению на практике трудно.

Реальных санкций за их неисполнение нет, есть только возможность наказывать губернатора косвенно — например, отклоняя проект бюджета или выражая недоверие высшим региональным чиновникам. Но это слишком суровые санкции за нарушение процедурных правил, обострение конфликта таким способом невыгодно ассамблее. Если правила на практике трудно исполнить, они теряют значимость. Разуме- стся, легислатура, стремящаяся к повышению качества бюджетного процесса, может тщательно регламентировать и эти вопросы. Но ценность этих норм будет невелика, играть все равно придется по неформальным правилам.

Эти аргументы объясняют и слабый интерес законодательных органов к урегулированию таких вопросов, как процедура отчетности об исполнении бюджета, процедура государственного заказа и предельные размеры резервного фонда. Действительно большое знамение эти параметры приобретают только в гипотетической «активистской» модели. В других вариантах они играют скорее общую упорядочивающую роль, оптимизируют бюджетный процесс в целом, по не способствуют укреплению позиций ассамблеи и отдельных ее членов. Несколько большей важностью, впрочем, как следует из сказанного, обладает вопрос о требованиях к вносимому губернатором проекту бюджета, в первую очередь — о сроке его представления.

Все сказанное резюмировано в Таблице 14. По итогам анализа бюджетных конфликтов и других ситуаций бюджетного процесса становится ясно, что формальные правила бюджетного процесса н действительности подчинены практическому порядку подготовки, принятия и исполнения бюджета. Теоретически эти нормы должны оптимизировать разработку бюджета, создавать условия для сто конструктивной доработки и учета интересов всех бюджетополучателей, ограничивать злоупотребления при исполнении бюджета и в конечном счете способствовать выработке эффективной бюджетной политики.

Па практике участники бюджетного процесса (депутаты ассамблеи и представители исполнительной власти) в ходе своих действий выстраивают устойчивый режим избирательного иснользо- иания законодательных норм, который имеет довольно слабое отношение к решению проблем бюджетной политики. Как правило, речь идет о получении участниками процесса конкретных экономических или политических (в т. ч. электоральных) выгод. Если бюджетная процедура и бюджетная политика в целом в этих условиях и совершенствуются, то не благодаря этой практике использования законодательных норм, а вопреки ей.

Использование формальных правил способствует реализации различных стратегий, связанных с распределением бюджетных средств, однако эти правила играют обычно подчиненную роль.

Таблица 14

Спрос на право в бюджетном процессе Спрос на расширение прав ассамблеи при принятии бюджета Спрос на формальные механизмы торга и согласительных процедур Спрос на ограничения прав губернатора при подготовке бюджета Спрос на ограничения прав губернатора при исполнении бюджета Спрос на право отклонить бюджет Модель внешней координации

Минимальная политическая автономия, высокая эффективность принятия решений - - - - - Модель распределительных коалиций

Низкая политическая автономия, средний уровень профессионализма, низкая эффективность принятия решений - + - - + Модель административных согласований

Средний уровень политической автономии, высокий уровень профессионализма, средняя эффективность принятия решений - + + - + «Активистская» модель

Высокая политическая автономия, высокий профессионализм, высокая эффективность принятия решений + - + + - Доминирующий актор (исполнительная власть) может опираться на формальные институты для реализации своих интересов. Но часто отсылка к законодательству не требуется, поскольку доминирующее положение предполагает ряд других, более прямых и эффективных способов повлиять на депутатов. Легислатура же, будучи более слабым актором, изначально ограничена в применении законодательных правил. Защищая свои позиции в торге, депутаты региональных ассамблей редко прибегают к законодательным инструментам контроля и влияния. В лучшем случае они опираются на угрозу применения этих инструментов. Даже если законодательный орган ограничивает права губернатора и расширяет свои полномочия, это не приводит к существенному укреплению его автономии. Таким образом, в сложившемся институциональном и политическом контексте учреждаемые ассамблеей формальные институты практически не снижают уровень политической, экономической и организационной асимметрии между законодательной и исполнительной властью.

<< | >>
Источник: Шириков Л. С.. Анатомия бездействия: политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России / Антон Шириков. — СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 276 с. — (Труды факультета политических наук и социологии; Вып. 19).. 2010

Еще по теме «Активистская»- модель:

  1. Модели коллективных действий при рассмотрении и принятии бюджета
  2. «Активистская»- модель
  3. 10.2. ТИПОЛОГИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ КУЛЬТУР
  4. ТИПОЛОГИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ
  5. Процесс формирования социальных и гражданских инициатив, оспаривающих Доминирующую модель властей отношений
  6. Властные взаимоотношения в активистских сетях
  7. Нерешенный вопрос: возможности институционализации новой модели властных отношений
  8. РЕЗЮМЕ
  9. 3. Типология политических культур и субкультур
  10. Политическая культура - индикатор политической субъектности
  11. С.              Д. Савин ТИПОЛОГИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ
  12. 12.4. Типология политической культуры
  13. 15.1. Понятие «политическое участием
  14. 1Б.2. Измерения гражданства
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -