ПРИЛОЖЕНИЕ 1-1 ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1-1.1. Конституционные основы управления

1-1.2. Центральные органы государственного управления

1-1.3. Среднее и основное звено управления

1-1.1.

Общие принципы государственного устройства, включая организацию управления страной, заложены в Основном Законе — Конституции РФ. Органы власти принято разделять на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства является Президент РФ (глава 4 Конституции).

Законодательная власть представлена Федеральным Собранием, которое вырабатывает и принимает законодательные акты, являющиеся основой механизма управления в государстве. Дума осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета и участвует в его формировании.

Исполнительную власть представляет Правительство Российской Федерации, возглавляемое Председателем Правительства, заместителем Председателя Правительства и федеральными министрами. Функция формирования структуры федеральных органов исполнительной власти возложена на Председателя Правительства.

В Конституции перечислены обязательные направления деятельности правительства, отражающие функции любого государства и являющиеся основой его организационной структуры. К ним относятся: ?

разработка и исполнение федерального бюджета;

3 обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; ?

обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

3 обеспечение управления федеральной собственностью; ?

обеспечение государственных функций обороны, безопасности, реализации внешней политики государства; ?

обеспечение законности прав и свобод граждан, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Отдельная глава в Конституции отведена местному самоуправлению, принципам их организации и функциям.

В Конституции отмечается, “что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным Банком. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального Банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Помимо Конституции в стране действует система федеративных и республиканских законов, а также указы Президента, являющиеся основой формирования системы государственного управления.

Государственная организационная структура управления может быть классифицирована следующим образом.

Всю институциональную систему управления в государстве можио разделить на три основные группы. Это — государственные организационные структуры, смешанные и структуры, осиоваииые иа негосударственных формах собственности. Все три группы подчиняются единым законодательным актам. Отличия между ними заключаются в целевых задачах управления, формах организации и методах управления. Предполагается, что государственные структуры должны осуществлять деятельность в интересах всего общества, а негосударственные — в первую очередь, в интересах собственников.

В условиях ориентации на правовые методы управления экономикой, основными функциями государственных органов управления являются законодательная инициатива и обеспечение выполнения принятых законодательными органами законов.

Государственные органы управления можно разделить на федеральные и региональные. Федеральные органы управления могут быть разделены на центральные и отраслевые.

Совершенствование структуры системы управления предполагает ее децентрализацию и постепенную передачу все большего числа функций федеральных органов на региональный уровень и уровень предприятий.

Значительное место в общей системе управления занимают структуры среднего звена с государственной, смешанной и негосударственной формами собственности.

К основному, наиболее представительному, звену системы управления относятся предприятия.

1-1.2. Центральные органы государственного управления

В настоящее время идет процесс реформирования структуры органов государственной власти.

Организационная структура центральных органов управления включает в себя, помимо правительственных органов, также отдельные структуры при Президенте. Частично управляющие функции в рамках своей компетенции и специализации могут выполнять законодательные и судебные органы. Например, контролирующая функция Государственной Думы за исполнением бюджета или регулирующая функция Арбитражного суда в процессе хозяйственных споров.

Рассмотрим последовательно группы организационных структур центральных оргашзв, выделенных по объекту управления и выполняемым функциям (табл.

В отдельную группу можно выделить министерства и ведомства, обеспечивающие функционирование государства как системы, но не оказывающие прямого управляющего воздействия на экономику. В первую очередь — это блок силовых министерств (Минобороны, Министерство внутренних дел, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, а также Министерство по чрезвычайным ситуациям). Функции данных организационных структур обусловлены конституционными требованиями, а объект регулирования напрямую не ^связан с экономическими отношениями (за исключением труда военных строителей на гражданских объектах и заключенных в системе МВД). Эти отрасли имеют изначально бюджетную природу финансирования. Их функции стабильны, а механизм управления достаточно консервативен.

Во второй блок данной группы можно отнести организационные структуры, обеспечивающие процесс расширенного воспроизводства с точки зрения обеспечения качества трудовых ресурсов, а также органы социальной защиты.

Следует выделить также министерства и ведомства, отвечающие за реализацию конституционных прав в средствах массовой информации. К ним относятся ми- нистерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаци РФ, Агентство ИТАР-ТАСС. Таблица 1-1.1. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти

Сокращенное

наименование

Полное наименование 1. Федеральные министерства

Минатом России МВД России МЧС России

Министерство Российской Федерации по атомной энергии Министерство внутренних дел Российской Федерации Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

МАП России

МПТР России

МНС России Минздрав России Минимущество России МИД России Миисультуры России Минобороны России Минобразование России

Мнифедерации России МПР России Минпромнауки России МПС России Минсвязи России Минсельхоз России Минтранс России Минтруд России Минфин России Минэкономразвития России

Минэнерго России Минюст России

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Министерство Российской Федерации по налогам и сборам Министерство здравоохранения Российской Федерации Министерство имущественных отношений Российской Федерации

Министерство иностранных дел Российской Федерации Министерство культуры Российской Федерации Министерство обороны Российской Федерации Министерство образования Российской Федерации

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации

Министерство природных ресурсов Российской Федерации Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации

Министерство путей сообщения Российской Федерации Министерство Российской Федерации по связям и информатизации Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Министерство транспорта Российской Федерации Министерство труда и социального развития Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

Министерство энергетики Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации 2.

Государственные комитеты Российской Федерации

Госкомспорт России

Госкомрыболовство

России

Госстандарт России Госкомстат России

Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии

Государственный комитет Российской Федерации по статистике Продолжение табл. 1-1.1 Сокращенное

наименование

Полное наименование

Госстрой России ГТК России

ФКЦБ России ФЭК России

ГФС России СВР

Росархив Роскартография ФСЖВ России Росземкадастр России Росгидромет

ФСБ России ФСФО России

ФСНП России ФСО России ФПС России Спецстрой России

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу

Государственный таможенный комитет Российской Федерации 3.

Федеральные комиссии Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации 4.

Федеральные службы Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации Служба внешней разведки Российской Федерации Федеральная архивная служба России

Федеральная служба геодезии и картографии России

Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации

Федеральная служба земельного кадастра России

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу

окружающей среды

Федеральная служба безопасности Российской Федерации Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации Федеральная служба охраны Российской Федерации Федеральная пограничная служба Российской Федерации Федеральная служба специального строительства Российской Федерации

Росавиакосмос

Росбоеприпасы

РАВ

РАСУ

Россудостроение

Роспатент

Росрезерв

ФАПСИ 5.

Российские агентства Российское авиационно-космическое агентство Российское агентство по боеприпасам

Российское агентство по обычным вооружениям

Российское агентство по системам управления

Российское агентство по судостроению

Российское агентство по патентам и товарным знакам

Российское агентство по государственным резервам

Федеральное агентство правительственной связи и информации при

Президенте Российской Федерации 6.

Федеральные надзоры России

Федеральный горный и промышленный надзор России

Госгортехнадзор России Госатомнадзор России

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности 7.

Иные федеральные органы исполнительной власти

ГУ СП

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации

Гостехкомиссия

России

Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации

Управление делами Президента Российской Федерации

В отдельный блок входят Министерство иностранных дел и различные государственные ведомства, связанные с регулированием национальных отношений. В эту группу могут быть включены еще ряд организационных ведомств, выполняющих общесистемные требования, а также обеспечивающих задачи стратегического развития, реализация которых традиционно является функцией государства. К ним можно отнести Росархив, Роскомстат и ряд других.

Все остальные центральные органы должны выполнять в системе управления народным хозяйством функции, обусловленные особенностями стоящих перед ними задач. Здесь можно выделить три основные группы.

В первую группу входят центральные органы, объектом управления которых является все народное хозяйство и имеющие многофункциональные задачи. В первый блок данной группы войдет само Правительство (включая Аппарат Правительства), Министерство экономического развития и торговли России, Центральный банк и Министерство финансов РФ. Отличительной особенностью данного блока является наличие таких управляющих функций, как выработка стратегии развития и координация деятельности всех центральных органов с целью реализации этой стратегии. На период проведения реформ в этот блок могут входить и другие структуры, разрабатывающие стратегию реформирования.

В условиях ориентации на систему правового регулирования и рыночные методы особое место в механизме управления должно занимать Министерство финансов России. Перед этим органом стоит несколько задач, обусловленных конституционными требованиями. Первая задача — разработка государственного бюджета и обеспечение его исполнения. Второе направление, обусловленное конституционными требованиями, заключается в проведении (совместно с ЦБ и Минэкономразвития РФ) единой кредитной и финансовой политики.

Крайне важна нормативно-методическая и экспертная функция данного органа. Минфин РФ наделен законодательной функцией в своей области. Процесс контроля решений Министерства финансов частично осуществляют органы налоговой инспекции. За Минфином РФ закреплена и функция обслуживания внешнего долга.

Во второй блок отнесем центральные органы, за которыми закреплено управление той или иной сферой экономики. В данную группу может быть отнесен Государственный комитет по информационной политике. Эта организация призвана разрабатывать стратегию развития и совершенствования единого информационного поля России, рационального использования информационных ресурсов, сюда же отнесем Государственный комитет по промышленной политике и Миннауки РФ.

Наличие двухсекторной экономики и проведение приватизации потребовало создания органов (Министерство имущественных отношения РФ), обеспечивающих данные функции. Эти органы обеспечивают конституционное требование об управлении государственной собственностью.

В этот же блок центральных органов, обеспечивающих управление, может быть включено Министерство труда и социального развития РФ. В функции этого органа входит рациональное использование трудовых ресурсов, регулирование процесса миграции. Сюда же можно отнести и Министерство природных ресурсов РФ, в задачи которого входит обеспечение рационального природопользования и сохранения ресурсов. Данное министерство призвано разрабатывать экономические механизмы, делающие «невыгодным» нарушение экологических правил.

Одной из важнейших задач государства в период развития рыночных отношений является создание рыночной среды. Для решения этой задачи и было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Конституционной основой антимонопольной политики является статья 34, которая гласит, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Все рассмотренные во втором блоке организационные структуры в рамках своих направлений и полномочий осуществляют также управляющие функции, а именно: выработка стратегии, законодательная, нормативно-методическая, координационная, контрольная.

Во вторую группу могут быть выделены центральные органы, обеспечивающие специфические функции в системе управления. В первый блок данной группы могут быть включены следующие структуры:

Госкомстат России — обеспечивает информационную функцию управления;

Минюст России — выполняет функции соблюдения единых нормативных правил и требований, обеспечивает систему регистрации;

Арбитражный суд — призван выполнять регулирующую функцию;

Система Советов по тому или иному вопросу политики — выполняет экспертно-консультативные функции. Например, Совет по промышленной политике и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;

Министерство по налогам и сборам — важнейший контролирующий и исполнительный орган, обеспечивающий функцию наполнения бюджета и соблюдения законодательных нормативов;

Государственный таможенный комитет РФ — обеспечивает контрольные функции за выполнением государственной импортно-экспортной политики;

Система государственных комитетов — в т.ч. при Президенте, обеспечивающая контроль за соблюдением законов по важнейшим направлениям (техническим, лицензионным, санитарным и др.). К ним относятся Госстандарт России, Госатомнадзор России, Гостехнадзор, Госкомсанэпидемнадзор и т. д.

В этот же блок могут быть отнесены такие центральные органы, как, например, координационные комитеты и советы, различного ряда агентства (Российское агентство интеллектуальной собственности при Президенте).

Во второй блок данной группы отнесены центральные органы отраслевого управления. К ним относятся отраслевые министерства и комитеты: МПС РФ, Минтранспорта РФ, Минсвязи РФ, Минэнерго РФ, Минпромнауки РФ, Госстрой России, Минатом России и т. д.

Задачи отраслевых структур: разработка федеральной программы развития отрасли, проведение анализа отраслевого развития, решения задач научно-технического прогресса, разработка отраслевых методов экономического регулирования, отработка отраслевого хозяйственного механизма, координация технологических связей, вопросы лицензирования, соблюдение технологических требований, помощь в сертификации продукции и ряд других. В соответствии со своими программами отраслевые структуры должны осуществлять политику в области инвестиций и капитального строительства, координировать связь с регионами, осуществлять законодательное и нормативно-правовое обеспечение, выступать с законодательной инициативой.

Необходимо отметить, что в сферу управления отраслевых министерств наряду с государственными предприятиями входят структуры, имеющие другие формы собственности. Взаимодействие отраслевых структур управления с негосударственными предприятиями (или смешанными) осуществляется на договорной основе.

Отраслевые структуры, исходя из закрепленных за ними задач, должны выполнять большую часть управляющих функций. Например, для осуществления контрольных функций в состав большинства министерств входят организационные структуры, осуществляющие надзор за соблюдением тех или иных нормативно-законодательных требований.

Формы организации отраслевых структур управления самые разнообразные. Это могут быть министерства с разветвленной структурой управления, отвечаю щие как за выпуск оборудования, так и за его эксплуатацию и находящиеся полностью на бюджетном финансировании (Минэнерго России), а могут быть аК1^9^ нерные компании со 100%-ной государственной собственностью, например, Аи «Рослегпром» и «Росконтракт» и т. д. Здесь необходимо отметить, что отраслевые структуры в большинстве случаев выступают одними из учредителей акционерных обществ, которые являются средним звеном управления.

Помимо рассмотренных выше центральных органов управления, к высшему звену управления относятся региональные структуры управления: Федеральные округа, Советы Министров Республик в составе Российской Федерации, администрации краев, администрации областей, администрации автономных образований.

Период либерализации экономики, внедрение принципов правового регулирования требовали определенной децентрализации управления и смещения центра его тяжести на места. Формально регионам были переданы все большие полномочия по управлению экономикой, которые раньше закреплялись за Центром. Вопрос взаимодействия Федерации и ее субъектов в настоящее время является одним из самых неустоявшихся, что во многом связано с разделом собственности. Особо большая нагрузка на регионы ложится в связи с решением задач социальной и экологической политики. В связи с неотработанным механизмом федеративных отношений в настоящее время экономическая, социальная и экологическая политика на местах осуществляется вне региональной связи с экономической политикой Правительства. Фактически региональные органы управления осуществляют все функции управления вне связи с задачами, решаемыми федеральными структурами. Однако возможности реализации регионами своих задач и управляющих функций ограничены действующей бюджетной, налоговой и кредитно-финансовой системами. В настоящее время проблема приведения бюджетно-финансовой сферы в соответствие с отношениями, реально складывающимися как в сфере взаимодействия Федерации и ее субъектов, так и в сфере межрегиональных взаимодействий, является одной из наиболее острых в системе государственного управления.

С этой целью сформированы семь Федеральных округов, укрепляющих вертикаль власти и обеспечивающих контроль за использованием ресурсов.

1-1.3. Среднее и основное звено управления

Объектом реализации управляющих функций центральных органов являются субъекты хозяйствования среднего и основного звена управления. За последние годы среднее звено управления претерпело существенные изменения. Основу среднего звена управления в настоящее время составляют структуры рыночной ориентации с долей государственной собственности, позволяющей осуществлять контроль за их деятельностью со стороны государственных органов. По организационно-правовой форме среднее звено управления состоит из холдинговых, трастовых, акционерных компаний (как открытого, так и закрытого типов), различного рода ассоциаций, государственных концернов и т. д. Как правило, структура таких организаций включает в себя органы, оказывающие услуги входящим В объединение предприятиям. Эти услуги осуществляют входящие в объединения банки, биржи, маркетинговые и консалтинговые структуры. Некоторые объединения создают структуры, занимающиеся лизинговыми операциями. Входят в объединения и акционерные общества коммерческого, посреднического и информационного характера. Кроме того, для некоторых отраслей в среднее звено управления можно включить сеть региональных представительств. Важной функцией данных объединений является внешнеэкономическая деятельность.

В последнее время все большее распространение стали получать финансовопромышленные группы (ФПГ), обеспечивающие полный цикл от производства до реализации изделий. Формирование этих сложных по структуре новообразований, широко распространенных за рубежом, объясняется требованием интеграции различных видов деятельности, объединенных воспроизводственным единством. В ФПГ концентрируются усилия промышленных предприятий, банков, торговых домов, инвестиционных фондов, строительных, транспортных организаций, страховых компаний, бирж и т. д. ФПГ организуют свою деятельность на принципах АО открытого типа.

Притягательность участия в объединениях для многих предприятий основного звена заключается в том, что объединения позволяют обеспечивать сохранение сложившихся связей по поставкам сырья, реализации готовой продукции, проводить согласованную инвестиционную политику, повышать эффективность производства на каждом дочернем предприятии за счет совместных усилий, повышая рентабельность и размер прибыли.

Отраслевой орган осуществляет координацию и управление структурами среднего звена, имеющими государственную долю собственности в уставных капиталах, путем назначения лиц в Советы Директоров. Помимо отраслевых структур управления назначение государственных представителей в Советы Директоров осуществляет назначенный представитель государственных комитетов по тому или иному направлению политики — например, Государственный комитет по промышленной политике.

Взаимодействие объединений со своими структурами осуществляется на договорной основе.

В целях обеспечения управления государственным сектором экономики, эффективного использования государственного имущества Указом Президента «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 года в настоящее время введена новая форма государственного предприятия. На базе федерального государственного предприятия, прошедшего процедуру банкротства, предполагается создавать казенные заводы (казенные фабрики, казенные хозяйства). Данные казенные заводы крайне ограничены в самостоятельности, за ними закрепляется лишь функция оперативно-производственного управления. Применительно к остальным предприятиям можно сказать, что процесс государственного управления ими ограничен и регулируется положениями Гражданского кодекса России, а также частично Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Закон технологии Лермана Любую техническую проблему можно преодолеть, имея достаточно времени и деиег Следствие Лермана Вам всегда будет не хватать либо времени, либо денег