§ 1. Прокурорский надзор за исполнением законовв ходе проверки повода и основаниядля возбуждения уголовных дел

Досудебное производство по уголовному делу, как и уголовное судопроизводство в целом, начинается возбуждением уголовного дела. Это самостоятельная и обязательная стадия уголовного процесса, охватывающая комплекс процессуальных действий, совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании нормативных требований УПК РФ, связанных с принятием сообщений о преступлениях, проверкой содержащихся в них сведений и вынесением решения по существу поступившего сообщения.

Необходимо отметить, что деятельность уполномоченных законом лиц в стадии возбуждения уголовного дела имеет процессуальные основы, а установление сведений о наличии оснований к возбуждению уголовного дела или отказу в этом имеет черты доказывания в уголовно-процессуальном значении данного понятия.

Роль прокурора в данной стадии уголовного процесса крайне велика, что обусловлено всем спектром процессуальных, надзорных, организационно-распорядительных и иных полномочий, который предоставлен ему УПК РФ.

Среди правовых механизмов, позволяющих уполномоченным лицам законно и обоснованно начать уголовное преследование, важное место принадлежит полномочиям прокурора: по проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; праву вынесения постановлений о направлении соответ

ствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; организации доследственных проверок (в форме дачи поручений органу дознания, связанных с проведением проверок сообщений о преступлениях, распространенных в СМИ); праву продления необходимого для проведения органом дознания и дознавателем срока доследственной проверки до 30 суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ); праву непосредственной проверки законности и обоснованности постановлений органов дознания, дознавателей, руководителей следственных органов, следователей о возбуждении или отказе в возбуждении уголовных дел.

Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела закреплены также и в подзаконных нормативных правовых актах, и прежде всего в приказах Генерального прокурора РФ № 136 и № 137.

Обозначенные правовые акты обязывают прокурора систематически, не реже одного раза в месяц, проводить проверку исполнения следственными органами и органами дознания требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; проверять законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением всех материалов проверки (п. 1.2 приказа № 136 и п. 3 приказа № 137); обеспечивать надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел и требовать своевременного направления прокурору копий постановлений о возбуждении уголовного дела (п. 1.3 приказа № 136); обеспечить своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания, дознавателей по каждому сообщению о преступлении (п. 5 приказа № 137).

Необходимым условием возбуждения уголовного дела является наличие к тому предусмотренных законом повода и основания.

В процессуальной литературе высказывается мнение, что для возбуждения уголовного дела, помимо повода и основания, необходимо отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу[229]. Так, по мнению Н. С. Манова и Ю. В. Франци- форова, ст. 140 УПК РФ целесообразно озаглавить «Предпосылки (условия) возбуждения уголовного дела» и в ее ч. 1 сформулировать общее положение о том, что уголовное дело может быть возбуждено только при наличии законного повода, достаточных оснований и отсутствии обстоятельств, исключающих уголовное судопроизводство. В ч. 2 и 3 должно быть соответственно раскрыто то, что служит поводом к возбуждению дела и является основанием для этого.

Однако, на наш взгляд, обозначенные научные суждения являются надуманными, не имеют практической значимости, так как обстоятельства, о которых идет речь, содержатся в ст. 24 и 148 УПК РФ. Перестановка этих нормативных предписаний ни в практическом, ни в теоретическом плане ничего не изменит.

В соответствии с ч. 1 ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат: 1) заявление о преступлении; 2) явка с повинной; 3) сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

Приведенная формулировка нормы уголовно-процессуального закона в результате ее буквального толкования способствовала весьма широкому распространению в юридической литературе понимания поводов к возбуждению уголовного дела как установленных в законе источников информации о совершенных или готовящихся преступлениях[230].

Между тем сам перечень поводов к возбуждению уголовного дела, изложенный в ч. 1 ст. 140 УПК РФ, не отличается последовательностью. Первые два из трех предусмотренных в нем поводов (заявление о преступлении и явка с повинной) действительно представляют собой источники (формы) информации, тогда как третий указывает на сообщение в значении сведений, информации, полученное из иных источников[231]. В связи с этим принятой в анализируемой норме логике изложения поводов к возбуждению уголовного дела в большей степени отвечала бы такая формулировка п. 3: «иные источники, содержащие сообщение о совершенном или готовящемся преступлении».

Более правильным представляется изложенное в юридической литературе мнение, согласно которому поводом для решения вопроса о возбуждении уголовного дела следовало бы считать получаемые из установленных законом источников сведения (информацию) о событии, факте, чьем-то поступке, содержащем признаки преступления[232].

В то же время и в предлагаемой редакции определения понятия «повода» для решения вопроса о возбуждении уголовного дела следует отметить два общих, характерных для обеих изложенных научных позиций недостатка. Первое: в предлагаемых суждениях отсутствует такая существенно важная характеристика источника информации, как открытость (известность) данных об этом источнике. Второе: в определении исследуемого понятия не указывается на порядок получения такой информации, который должен быть установлен уголовно-процессуальным законом.

В связи с изложенной аргументацией, на наш взгляд, более правильной следует считать позицию о том, что поводом для возбуждения уголовного дела должны быть фактические данные, полученные в установленном уголовно-процессуальным законом порядке, из соответствующих источников, исходные данные которых известны и не вызывают сомнения, а содержание данных отражает сведения о событии, других обстоятельствах, свидетельствующие о факте и лицах, в чьих поступках (деяниях) содержатся все признаки преступления.

Заявление о преступлении является наиболее распространенным поводом возбуждения уголовного дела. Оно всегда является источником информации о преступлении и представляет собой устное или письменное обращение лица в правоохранительный орган, содержащее фактические данные о совершенном или готовящемся преступлении и, как правило, соответствующую просьбу о принятии необходимых мер.

Письменное заявление о преступлении должно быть подписано заявителем (ч. 2 ст. 141 УПК РФ). По делам частного и частно-публичного обвинения в заявлении должна содержаться ясно выраженная просьба, адресованная, соответственно, суду или правоохранительному органу, о привлечении лица, совершившего преступное посягательство, к уголовной ответственности (ч. 1—3 ст. 147 УПК РФ).

Заявление о преступлении, сделанное в устной форме, подлежит занесению в специальный протокол, подписываемый заявителем и должностным лицом, принявшим заявление. В случае отсутствия у заявителя возможности лично присутствовать при составлении протокола принятия устного заявления о преступлении, соответствующее должностное лицо правоохранительного органа составляет об этом рапорт.

В действующем уголовно-процессуальном законодательстве нашел отражение институт защиты личности от необоснованного анонимного обвинения. Об этом свидетельствует формулировка ч. 7 ст. 141 УПК РФ, по смыслу которой сведения о совершенном или готовящемся преступлении, содержащиеся в анонимном заявлении, сами по себе не могут служить поводом для возбуждения уголовного дела.

Как указывалось выше, к поводам возбуждения уголовного дела относятся: явка с повинной, а точнее, заявление о явке с повинной. Данное заявление представляет собой добровольное сообщение физического лица, сделанное им в устной или письменной форме, должностным лицам правоохранительного органа, куда такое физическое лицо является лично, о совершенном им преступлении. О явке лица с повинной, сделанной в устной форме, составляется протокол (ст. 142 УПК РФ).

К числу сообщений о совершенном или готовящемся преступлении, полученных из иных источников, относятся сведения, полученные из сообщений в СМИ, а также выявленные органом дознания, дознавателем, руководителем следственного органа, следователем, прокурором непосредственно в процессе исполнения ими служебных обязанностей (скажем, в ходе производства следственного действия или прокурорской проверки). Должностным лицом правоохранительных органов, получившим указанное сообщение, составляется рапорт об обнаружении признаков преступления, а прокурором выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Уголовно-процессуальный кодекс не предусматривает возможности отказа в приеме сообщения о преступлении. Каждое заявление о преступлении должно быть принято должностными лицами правоохранительных органов, зарегистрировано и разрешено в установленном порядке.

Процессуалистами обоснованно утверждается, что оценка состояния законности в сфере уголовно-правового регулирования, как правило, производится на статистическом уровне, в первую очередь по направленности динамики числа зарегистрированных преступлений, представляющих собой вершину айсберга, большая часть которых скрыта от учета.

Правовое регулирование учета преступлений, в процессуальном плане являющегося элементом института возбуждения уголовного дела (разд. VII УПК РФ), а также проблемные вопросы практики его применения представляют особый интерес для научного исследования.

Прежде всего необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что правоотношения учета преступлений в Российской Федерации регулируются на уровне принятия нормативных правовых подзаконных актов правоохранительными органами Российской Федерации. Важные социальные отношения, имеющие особое общегосударственное значение, не имеют общего единого правового источника в форме закона РФ.

Так, Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов утверждены совместными приказами Генеральной прокуратуры РФ № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений».

Порядок приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях по отдельным правоохранительным органам государства регулируется ведомственными инструкциями этих органов. Так, в настоящее время данный порядок регулируют: Инструкция о порядке организации приема, регистрации и проверки в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ сообщений о преступлениях, утвержденная приказом ФСКН России от 9 марта 2006 г. № 75; Инструкция о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях, утвержденная приказом ФТС России от 12 января 2007 г. № 23; Инструкция по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности, утвержденная приказом ФСБ России от 16 мая 2006 г. № 205.

Основная масса заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел. Нормативные правила работы с поступающими заявлениями о преступлениях установлены Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, утвержденной приказом МВД России от 1 декабря 2005 г. № 985. В соответствии с требованиями данной Инструкции каждому заявителю при личном обращении в орган внутренних дел с заявлением о преступлении должен быть выдан специальный талон-уведомление о регистрации принятого от него заявления, зарегистрированного в Книге учета сообщений о преступлениях.

Заявления и сообщения о преступлениях могут поступать и в прокуратуру, где с ними ведется работа по незамедлительному направлению их по правилам подведомственности в соответствующие органы государства. Организация данной прокурорской деятельности регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях».

Проблема достоверности данных о состоянии преступности в Российской Федерации усугубляется нарушениями учетно-регистрационной дисциплины со стороны работников правоохранительных органов, осуществляющих этот учет на основании ведомственных правовых актов.

Так, органами прокуратуры выявлены и поставлены на регистрационный учет преступления, сокрытые от регистрации по России: в 2003 г. - 125 307, в 2004 г. - 120 564, в 2005 г. - 164 471, а всего за эти годы — более 400 000 преступлений. Безусловно, практика сокрытия от учета преступлений является противогосударственной деятельностью, подрывающей основы правопорядка и законности.

Для возбуждения уголовного дела помимо наличия поводов необходимо устанавливать основания к принятию такого решения.

Основанием для возбуждения уголовного дела согласно ч. 2 ст. 140 УПК РФ является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Эта формулировка, взятая из УПК РСФСР (ч. 2 ст. 108), означает, что для возбуждения уголовного дела необходимы лишь данные, которые свидетельствуют о наличии самого события преступления. К последним, с позиции уголовно-процессуального учения о составе преступления, относятся фактические данные об объекте и объективной стороне состава преступления. Что касается данных о субъекте и субъективной стороне состава преступления, их наличие для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по смыслу требований действующего уголовно-процессуального закона не обязательно.

Учитывая, что в большинстве случаев преступления совершаются в условиях неочевидности, при обнаружении их признаков такие данные, как правило, отсутствуют полностью.

Более того, по смыслу ч. 2 ст. 140 УПК РФ для признания наличия основания к возбуждению уголовного дела не требуется достоверного знания о том, что событие преступления имело место, так как в ней речь идет не о факте преступления, а о его признаках.

Следует иметь в виду, что достаточность данных, необходимых для возбуждения уголовного дела, означает такую их сово-

купность и качество, которые позволяют должностному лицу, принимающему соответствующее решение, сделать обоснованное предположение о совершении или подготовке преступления. Очевидно при этом, что такое предположение будет иметь субъективный характер.

Часть 1 ст. 144 УПК РФ обязывает дознавателя, орган дознания, следователя принять сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, проверить его и принять по нему решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела в срок, не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения.

Следует отметить, что прокурор согласно действующей редакции данной статьи не вправе проводить проверку сообщений о преступлении. Он лишь уполномочен проверять исполнение федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении.

Между тем, как показывает практика, и данные об этом приводились выше, наибольшее количество нарушений законности в правоохранительных органах происходит именно в данной сфере. Прием, регистрация и рассмотрение сообщений граждан о преступлении во все времена были чрезвычайно проблемными вопросами в деятельности МВД России и других правоохранительных органов, осуществляющих регистрацию преступлений.

До внесения изменений в УПК РФ Законом № 87-ФЗ для выявления нарушений в этом блоке правоохранительной деятельности прокурору подчас приходилось самостоятельно проводить полноценную проверку в рамках ст. 144 УПК РФ с принятием решения. Теперь он делать этого не может, что вряд ли позитивно отразится на состоянии дел. В связи с этим считаем необходимым законодательно вернуть прокурору право проведения доследственной проверки и возбуждения уголовного дела.

Анализируя сущность деятельности, предшествующей вынесению постановления о возбуждении уголовного дела (или об отказе в его возбуждении)[234], отметим, что в уголовно-процессуальной теории она не получила однозначной оценки. Одни процессуалисты положительно оценивают институт доследственной проверки и предлагают расширить перечень следственных действий, допускаемых до возбуждения уголовного дела[235] [236]. Другие, напротив, высказывают мнение о необходимости упразднить институт доследственной проверки заявлений о преступлениях.

Так, по мнению С. Бажанова, доследственная проверка представляет собой не что иное, как расследование, только проводимое с нарушениями норм УПК и конституционных прав граждан. Это анахронизм уголовно-процессуального законодательства, в связи с чем, делает вывод автор, она не может быть оправданной[237].

С. Вицин, высказываясь за сохранение стадии возбуждения уголовного дела ввиду того, что это акт не формальный, а весьма значимый и важный, точно фиксирующий момент начала судопроизводства, предлагает «для придания этому институту современного облика в первую очередь полностью и безоговорочно отказаться от так называемой доследственной проверки заявлений, сообщений о преступлениях и по их получении немедленно возбуждать уголовное дело и начинать расследование, то есть производство по делу, как это имеет место во всех видах судопроизводства, включая в известных случаях и уголовное. У мировых судей... дело в соответствии со ст. 318 УПК РФ «возбуждается путем подачи заявления потерпевшим»[238].

В Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., также предлагалось возбуждать уголовное дело без предварительной проверки «в любом случае, когда хотя бы в минимальной степени существует вероятность того, что преступление было действительно совершено». Такая позиция обосновывается тем, что «демократической направленности... преобразований не соответствует сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о совершении преступления, которая является лишь препятствием для скорейшего начала расследования». При этом всякое сообщение о преступлении, если на момент рассмотрения неочевидна его ложность, рассматривается как «бесспорный повод к возбуждению уголовного дела».

Анализируемые точки зрения имеют историческую преемственность, так как согласно ст. 303 Устава уголовного судопроизводства Российской империи «жалобы почитаются достаточным поводом к начатию следствия. Ни судебный следователь, ни прокурор не могут отказать в том лицу, потерпевшему от преступления или проступка».

Однако современный законодатель не воспринял эти предложения. Доследственная проверка была сохранена в структуре стадии возбуждения уголовного дела как в УПК РСФСР, так и в УПК РФ.

Несмотря на обозначенное законодательное решение, в литературе по-прежнему продолжается дискуссия. Так, Р. Чупа- хин отмечает, что безотлагательное возбуждение уголовного дела максимально приблизит начало расследования к моменту совершения преступления и заявитель в таких случаях будет выступать «не бесправным просителем, а лицом, приведшим в движение механизм уголовного преследования. В результате реализуется требование быстроты уголовного судопроизводства и реально обеспечивается принцип: не человек для власти, а власть для человека»[239].

Изложенная выше позиция, на наш взгляд, не отвечает потребностям практики и с научной точки зрения не может быть признана безупречной. Прежде всего отказ от доследственной проверки сведет сущность анализируемого этапа уголовно-процессуальной деятельности лишь к вынесению постановления о возбуждении уголовного дела при том условии, что для принятия такого решения требуется наличие предусмотренного законом повода.

Объективность принятия решения о возбуждении уголовного дела требует наличия достаточных данных, указывающих на признаки преступления, которые не всегда могут быть установлены путем анализа поступившей первичной информации о совершенном деянии, содержащейся в заявлении. В необходимых случаях для этого требуется доследственная проверка. По мнению подавляющего большинства практических работников[240], в реальных условиях, подтверждаемых практикой производства предварительного расследования уголовных дел, доследственная проверка необходима.

Кроме того, такая проверка должна проводиться и предшествовать, как мы полагаем, вынесению постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, так как в противном случае не представляется возможным сделать обоснованный вывод о наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, что объективно предопределяет необходимость доследственной проверки в уголовно-процессуальном праве.

Р. Чупахин предлагает подразделить все сообщения о преступлениях на две группы: 1) сообщения, по которым не требуется дополнительная проверка; 2) сообщения, по которым требуется дополнительная проверка.

В первом случае решение о возбуждении уголовного дела принимается безотлагательно. В результате, как отмечает Р. Чупахин, достигается сокращение времени между совершением преступления и началом расследования, что положительно сказывается на раскрытии преступлений. Следователь получает возможность сконцентрировать свои усилия на дополнительной проверке тех сообщений, по которым она действительно необходима, ввиду того что поступившая информация о совершенном деянии является, как правило, недостаточной для вывода о наличии оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела, а также к передаче сообщения по подследственности или по подсудности[241].

Однако, на наш взгляд, согласиться с таким предложением нельзя в силу его нежизнеспособности и искусственно сформулированной конструкции разделения сообщений о преступлениях на две группы. Полагаем, что правы те процессуалисты, которые считают, что проверка заявлений и сообщений о преступлениях должна проводиться в любом случае: и тогда, когда необходимо собрать дополнительные материалы, подтверждающие наличие (или отсутствие) признаков преступления, и тогда, когда следователь просто анализирует информацию, содержащуюся в поводе и в приложенных к нему материалах (если таковые имеются); при этом различаются лишь способы проверки[242].

Данная позиция подтверждается многолетним практическим опытом автора диссертационного исследования. Она свидетельствует, что основным условием законности возбуждения уголовного преследования является проведение определенных проверочных действий. В противном случае будет наблюдаться массовое незаконное возбуждение уголовных дел.

Другим широко обсуждаемым в доктрине уголовного процесса вопросом является вопрос о юридической природе доследственной проверки. Спектр высказываемых по данной проблеме мнений является достаточно полярным.

Анализируя институт доследственной проверки, профессор И. Л. Петрухин отмечает, что доследственной проверке не место в УПК РФ, поскольку «она носит административно-полицейский характер»[243]. Аналогичной позиции придерживаются и другие процессуалисты, которые относят доследственную проверку к «неправовым», квазисудопроизводственным процедурам, реализуемым за пределами уголовного процесса[244].

Вряд ли можно согласиться с тем, что доследственная проверка имеет неправовой характер и находится за рамками уголовного процесса. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 144) на законодательном уровне закрепляет не просто право, а обязанность дознавателя, органа дознания и следователя проводить проверку сообщения о преступлении. Следовательно, по действующему уголовно-процессуальному закону проверку следует рассматривать как процессуальную деятельность.

Но тогда и проводиться она должна процессуальными средствами.

Таким образом, доследственная проверка носит правовой характер, и, следовательно, является законной деятельностью, осуществляемой в рамках уголовного судопроизводства. Такая позиция имеет достаточно широкое распространение в юридической доктрине[245].

Проверка заявлений и сообщений о преступлениях осуществляется на предмет: соответствия повода к возбуждению уголовного дела требованиям закона; наличия или отсутствия основания для возбуждения уголовного дела; достаточности или недостаточности наличествующих данных для принятия положительного решения о возбуждении уголовного дела; наличия или отсутствия обстоятельств, препятствующих возбуждению уголовного дела.

Указывая на необходимость проверки каждого поступившего повода, уголовно-процессуальный закон между тем не определяет, какие конкретно процессуальные действия могут быть реализованы при этом, что является, на наш взгляд, существенным недостатком действующего уголовно-процессуального законодательства, вызывающим затруднения и проблемы в практической деятельности.

Анализ ст. 141, 144 УПК РФ, определяющих порядок проверки сообщения о преступлении, в настоящее время позволяет относить к числу проверочных действий следующие процессуальные формы: принятие и составление протокола о сообщении о преступлении; требование производства документальных проверок, ревизий и привлечение к участию в них специалистов; истребование имеющихся в распоряжении СМИ документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, и данных о лице, предоставившем указанную информацию.

Однако в следственной практике предварительная проверка обычно включает в себя не только указанные выше процессуальные действия, но и некоторые другие. Например, часто проводятся контрольные закупки товаров, получение образцов, ведомственная проверка и ведомственная экспертиза, опросы граждан и должностных лиц, ознакомление с обстановкой на месте, обследования, изучение документов, исследование (направление на исследование), изъятие предметов и документов, судебно-медицинское освидетельствование.

В свете сказанного остановимся еще на одной проблеме. Согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ до внесения изменений Законом № 87-ФЗ в целях закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего, в ходе доследственной проверки допускалось осуществление отдельных следственных действий, а именно: осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение экспертизы.

Данная норма породила множество спорных вопросов, касающихся юридического значения отдельных следственных действий, допускаемых до возбуждения уголовного дела. Так, Ф. Багаутдинов справедливо полагает, что указанные следственные действия специально предусмотрены законодателем до возбуждения уголовного дела и расширительному толкованию их перечень не подлежит. При этом автор предлагает иметь в виду, что до возбуждения уголовного дела могут быть назначены только такие экспертизы, для производства которых не требуется получение образцов для сравнительного исследования, поскольку таковые могут быть получены только на основании постановления лица, производящего расследование, с оформлением соответствующего протокола в порядке, предусмотренном ст. 202 УПК РФ1.

Возражая против данной позиции, А. Власов2 и В. П. Божьев3 считают, что все следственные действия для получения допустимых доказательств должны проводиться только по возбужденному уголовному делу. [246] [247] [248]

Некоторые авторы признают возможным производство в стадии возбуждения уголовного дела лишь одного следственного действия — осмотра места происшествия[249]. Так, Л. Березина отмечает, что ни в одном из 200 изученных ею уголовных дел, возбужденных и расследованных следователями и дознавателями УВД г. Самары и Самарской области в рамках положений УПК РФ, в материалах, представляемых прокурору для получения согласия на возбуждение уголовного дела, не обнаружено протоколов и постановлений о производстве освидетельствования или экспертизы. Традиционно следователи и дознаватели проводят лишь осмотры места происшествия. В связи с этим, по ее мнению, необходимо законодательно устранить возникшие сложности[250].

Заметим, что новая редакция ч. 4 ст. 146 УПК РФ (в ред. Закона № 87-ФЗ) не предусматривает права производить следственные действия до возбуждения уголовного дела, в то время как в предыдущих редакциях данной правовой нормы право производить осмотр места происшествия, освидетельствование и назначать судебную экспертизу до возбуждения уголовного дела было закреплено лишь в этой статье УПК РФ. Действующий уголовно-процессуальный закон предусматривает право производить осмотр места происшествия до возбуждения уголовного дела лишь в случаях, не терпящих отлагательства (ч. 2 ст. 176 УПК РФ).

На наш взгляд, законодательное ограничение проведения до возбуждения уголовного дела следственных действий, направленных на выявление оснований к возбуждению уголовного дела (освидетельствование, осмотр местности, жилища, иного помещения, предметов и документов, а также проведение судебных экспертиз), является неверным решением, поскольку лишает следователя и дознавателя возможности принять обоснованное решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении дела.

Общеизвестно, что на практике до возбуждения уголовного дела часто возникает необходимость проведения помимо осмотра места происшествия других следственных действий. В связи с этим существует мнение[251] о том, что указанный ранее в ч. 4 ст. 146 УПК РФ перечень следственных действий по закреплению следов преступления и установлению лиц, его совершивших, мог бы быть дополнен, например, таким действием, как предъявление для опознания (ст. 193 УПК РФ).

Указанное предложение является вполне обоснованным при условии, что проведение опознания вызывается необходимостью установления лица, совершившего преступление и задержанного в ходе доследственной проверки для установления личности.

Таким образом, системно анализируя содержание законодательных предписаний УПК РФ, предложения науки уголовного процесса и потребности правоприменительной деятельности, считаем, что в число процессуальных средств доследственной проверки должны быть включены: принятие и протоколирование сообщения о преступлении; получение объяснений от граждан и должностных лиц; истребование необходимых предметов и документов; принятие предметов и документов, представленных участниками процесса; требования производства документальных, ведомственных, контрольных проверок, ревизий и привлечение к их участию специалистов; получение заключения специалиста и его объяснения[252]; проведение безотложных следственных действий: осмотр места происшествия, местности, жилища, иного помещения, предметов и документов, освидетельствование, производство экспертизы и опознания.

В то же время, на наш взгляд, в целях обеспечения гарантий прав и свобод граждан, вовлекаемых в производство безотложных следственных действий, их проведение должно осуществляться следователями с согласия руководителя следственного органа, а дознавателями — с согласия прокурора. Осмотр жилища до возбуждения уголовного дела возможен только на основании судебного решения.

Все указанные процессуальные способы проверки сообщения о преступлении необходимо исчерпывающим образом перечислить в ст. 144 УПК РФ. Заметим, что уголовно-процессуальное законодательство ряда зарубежных государств пошло по такому пути.

Так, в ч. 2 ст. 173 УПК Республики Беларусь четко определяется, что «до возбуждения уголовного дела могут быть получены объяснения, истребованы дополнительные документы, заключения экспертов, произведены осмотр места происшествия и задержание».

В ч. 2 ст. 329 УПК Республики Узбекистан указывается, что в ходе проверки поводов «могут быть истребованы дополнительные документы, объяснения, а также могут быть произведены задержание лица, осмотр места происшествия и экспертиза».

В ст. 184 УПК Республики Казахстан к числу таких средств законодательно отнесены: истребование документов или иных материалов, проведение осмотра места происшествия, экспертизы.

В общем виде предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, раскрыт в ст. 29 Закона о прокуратуре.

Детально этот предмет прокурорской деятельности раскрыт в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, согласно которой на стадии возбуждения уголовного дела прокурор уполномочен: проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

Однако, как верно отмечается в литературе, из сферы прокурорского надзора на данном этапе часто исключается проверка сообщений о преступлениях, хотя в ч. 1 ст. 144 УПК РФ прямо говорится об обязательности такой проверки1.

В п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ также не указано такое полномочие прокурора, как контроль исполнения требований закона при проверке дознавателем или следователем сообщения о преступлении. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изложить в новой редакции:

«В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях...»

Системный анализ норм УПК РФ, Закона о прокуратуре и приказов Генерального прокурора РФ позволяет выделить следующие конкретные виды надзорных полномочий прокурора при осуществлении им надзора за исполнением закона в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовных дел: надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при совершении действий по проверке повода и основания для возбуждения уголовного дела; рассмотрение жалоб на отказ в приеме сообщений о преступлениях; надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела.

Надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях

Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов, соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: при приеме и регистрации; проведении проверки сообщений о преступлениях; [253] принятии решения по существу1.

Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято на рассмотрение или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.

Надзор за исполнением законов при приеме и регистрации сообщений о преступлении осуществляется путем проведения прокурорских проверок в органах дознания, куда поступает основная масса сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. На сегодняшний день к числу органов дознания ч. 1 ст. 40 УПК РФ отнесены: ОВД РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; органы Федеральной службы судебных приставов; командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Перечисленные органы составляют круг поднадзорных прокурору субъектов при осуществлении им проверок исполнения законов при приеме и регистрации сообщений о преступлениях.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 УПК РФ полномочиями по осуществлению проверок исполнения закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях обладают прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящие прокуроры.

При организации надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный практикой осуществления прокурорского надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто встречающихся нарушениях закона. [254]

К таким нарушениям, в частности, относятся: отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях от регистрации; оставление сообщений о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно-наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках состава преступления; подлоги, фальсификация материалов проверок.

Все перечисленные выше нарушения закона, допускаемые органами дознания, в случае их оставления без реагирования создают предпосылки для массового укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству.

В системе правовых средств, направленных на устранение нарушений законности при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, важное место занимает прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих вопросы учетно-регистрационной дисциплины в правоохранительных органах. В теоретическом и практическом плане важно уяснить задачи, стоящие перед прокурором на данном участке надзорной деятельности.

Задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении надзора за исполнением закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях, состоят: в проверке полноты и правильности учета и регистрации поступивших в органы внутренних дел и другие правоохранительные органы заявлений и сообщений о преступлениях; проверке соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений и рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ; проверке законности и обоснованности принятого решения по материалу проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлениям и сообщениям решении; выявлении нарушений закона о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела; сопоставлении по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел и других правоохранительных органах, в первую очередь в Книге учета сообщений о преступлениях с другими документами и нарядами; получении из учреждений, организаций и предприятий информации о преступных проявлениях за определенный период и сопоставлении ее с учетной документацией органов внутренних дел и других правоохранительных органов.

При проведении проверок в порядке надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурор, помимо гл. 19 и 20 УПК РФ, обязан руководствоваться приказом Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».

Обозначенным приказом прокурорам предписано: систематически (не реже одного раза в месяц) проводить проверки исполнения требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов каждой проверки) в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комитета при прокуратуре РФ, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы; в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах — в порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором РФ, а при наличии сведений о нарушениях закона — безотлагательно; тщательно и всесторонне проверять соблюдение установленного межведомственными и ведомственными нормативными правовыми актами единого порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, а также законность и обоснованность принимаемых по ним решений; в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета, ежемесячно производить сверки регистрационно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в том числе контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации, подразделениях территориальных органов Федеральной миграционной службы, комендантских службах гарнизонов и иных организациях данными, указывающими на противоправный характер деяний; систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения и иных электронных СМИ, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ (работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о прекращении их деятельности), обращений граждан, должностных лиц и организаций, а также материалов иных надзорных проверок; с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; преступными посягательствами на бюджетные средства; экологией, добычей природных ресурсов и их вывозом за границу; оперативно реагировать на выявленные нарушения законности, в том числе на факты ненаправления или несвоевременного направления органами дознания и предварительного следствия копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела или о возбуждении уголовного дела, а также на случаи непредставления необходимых для проверки регистрационноучетных и иных документов и материалов; требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления; контролировать разрешение материалов, направленных для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, исполнение органами дознания и дознавателями указаний прокурора, а также результаты рассмотрения руководителями органов дознания и предварительного следствия представлений об устранении нарушений законов.

Результативность и эффективность надзорной деятельности прокурора во многом зависят от грамотного использования им выработанных прокурорско-надзорной практикой методов выявления нарушений закона о порядке приема, регистрации, учета, проверки и разрешения сообщений о совершенных и подготавливаемых преступлениях.

В качестве примера остановимся на методиках выявления нарушений закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в органах МВД России.

При производстве проверки прокурору необходимо изучить не только заявления (сообщения) о преступлениях, но и материалы, находящиеся в опорных пунктах ОВД и отделах вневедомственной охраны, в целях установления, все ли заявления (сообщения), переданные дежурному ОВД, были им зарегистрированы.

В соответствии с Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, утвержденной приказом МВД России № 985, для регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также иной информации о правонарушениях в ОВД ведется Книга учета сообщений о преступлениях.

В Книге учета сообщений о преступлениях регистрируются: письменное заявление о преступлении; протокол принятия устного заявления о преступлении; протокол явки с повинной; заявление о безвестном исчезновении человека; рапорт сотрудника органа внутренних дел об обнаружении признаков преступления; поручение прокурора о проведении проверки по сообщению о преступлении, распространенному в СМИ; сообщение и письменное заявление о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, в том числе о несчастных случаях, дорожно-транспортных происшествиях, авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях, массовых беспорядках, массовых отравлениях людей, стихийных бедствиях и иных событиях, требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного правонарушения; иная информация о происшествии.

Сопоставление записей по одному и тому же факту в вышеуказанной учетной документации позволяет прокурору выявить различного рода нарушения учетной регистрационной дисциплины.

Перед проведением надзорной проверки прокурору необходимо получить информацию из следующих источников: станций скорой помощи, клиник, институтов, больниц, поликлиник, заводских травматологических пунктов, медицинских пунктов на станциях и вокзалах — о поступлении к ним граждан с телесными повреждениями криминального характера; бюро судебно-медицинской экспертизы — о не истребованных ОВД актах освидетельствования лиц, получивших травмы криминального характера; органов страхования — о причинении гражданам телесных повреждений и кражах застрахованного имущества или его гибели; отделений связи — о кражах почтовых отправлений; автобаз, автобусных и таксомоторных парков и других предприятий — об угоне транспорта, кражах, нападениях на водителей и других преступных проявлениях; районных судов — о гражданских делах по искам граждан о взыскании ущерба в связи с травмами, пропажей вещей; учреждений, предприятий, организаций — о кражах чужого имущества, о недостачах, излишках и других экономических преступных проявлениях; военкоматов, паспортных столов, Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России — о выдаче гражданам дубликатов документов взамен утерянных; учреждений Госбанка и других банков — о нарушениях финансовой дисциплины.

Изучая заявления (сообщения), находящиеся у должностных лиц ОВД, прокурор выясняет: имеется ли на заявлении (сообщении) штамп о его принятии, правильно ли заполнены его реквизиты (соответствует ли указанный в нем регистрационный номер порядковому номеру записи в Книге учета сообщений о преступлениях, времени регистрации) и выполнены ли они тем дежурным, фамилия, имя, отчество которого указаны в штампе; усматриваются ли в содержании самого заявления признаки преступления; соблюден ли установленный законом срок разрешения заявлений; требовалось ли производство проверки заявления (сообщения), и если да, то какой минимальный перечень проверочных действий необходимо было выполнить для установления признаков преступления; выдан ли заявителю талон-уведомление, если заявление дежурному передано лично.

Проверяя в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений о преступлении, особое внимание прокурору следует уделять вопросу о соблюдении установленного законом срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность немедленно приступить к производству по делу не терпящих отлагательства следственных действий.

Как показывает практика, в настоящее время все еще имеют место случаи, когда сотрудники правоохранительных органов, ответственные за регистрацию сообщений о преступлениях, пытаются скрыть преступления от учета и тем самым избежать осложнений в расследовании преступлений, совершенных без очевидцев. Именно поэтому уголовно-процессуальный закон подчеркивает, что досудебное производство начинается не с момента регистрации сообщения о преступлении, а с момента его получения (п. 9 ст. 5 УПК РФ).

Прокурор как представитель государства имеет не только обязанность, но и процессуальный интерес в том, чтобы сообщение о преступлении было как можно быстрее и полнее зафиксировано, нашло отражение во входящей учетной документации, а также чтобы по нему были приняты надлежащие меры реагирования.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, никакие предусмотренные законом меры по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводились, уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались[255].

Изучая материалы дела, прокурор проверяет, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок и какие именно проверочные действия проводились, через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело.

Как отмечалось выше, по общему правилу, установленному ч. 1 ст. 144 УПК РФ, сообщение о преступлении должно быть рассмотрено с принятием по нему решения в течение трех суток. По мотивированному ходатайству следователя или дознавателя, производящего доследственную проверку сообщения о преступлении, указанный срок может быть продлен соответственно руководителем следственного органа или начальником органа дознания до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток.

Аналогичная норма содержалась и в УПК РСФСР (ст. 109). Между тем в одном из опубликованных проектов УПК РФ было предусмотрено, что если в заявлении или сообщении содержатся сведения, дающие основания для возбуждения дела и производства расследования, то решение об этом должно быть принято не позднее 24 часов со дня его получения[256].

Процессуалистами в последние годы формировалась позиция о том, что по некоторым категориям сообщений о преступлениях по объективным причинам уложиться в установленные законодателем сроки (3 и 10 суток) не представляется возможным, в связи с чем в УПК РФ следует внести положение, предоставляющее право продлять этот срок (например, до 30 суток в случае назначения экспертизы)[257]. Законом № 87-ФЗ данное предложение было законодательно закреплено в новой редакции ч. 3 ст. 144 УПК РФ.

В то же время И. Л. Петрухин крайне отрицательно относится к продлениям сроков доследственной проверки[258].

По мнению С. И. Гирько и И. В. Овсянникова, время проверки сообщения о любом преступлении не должно превышать одних-двух суток (кроме, быть может, случаев возбуждения уголовного дела в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ)[259]. Они считают, что «в уголовно-процессуальном законе должно быть закреплено общее требование о незамедлительном принятии и проверке сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении, а также о незамедлительном возбуждении уголовного дела при наличии необходимых на то по закону повода и основания. Незамедлительно не означает мгновенно». По мнению ученых, какие-то временные задержки здесь не исключены. Но эти задержки должны исчисляться, как правило, не сутками, а часами. Термин «незамедлительно», по их мнению, в данном случае означает «так быстро, как это возможно, как это позволяет сложившаяся служебно-оперативная обстановка»[260].

Необходимость же указания в законе каких-то конкретных процессуальных сроков, например 30, 10 или 3 суток, для принятия и проверки сообщения о преступлении, для принятия по нему решения, по мнению названных процессуалистов, вызывает сомнение, так как «во-первых, не секрет, что на практике эти сроки часто нарушаются, а после того, как процессуальный срок нарушен, необходимого воздействия на должностное лицо он уже не оказывает; во-вторых, и это основное, установление в данном случае любого процессуального срока всегда позволяет «волокитить» принятие решения до истечения срока даже при отсутствии к тому объективных причин. Все это не только затрудняет последующее расследование, но и лишает потерпевшего своевременного доступа к правосудию для судебной защиты нарушенных преступлением прав и свобод»[261].

На наш взгляд, подобные суждения не имеют серьезной научной аргументации, а в практическом плане эти предложения не могут быть востребованы правоприменительной деятельностью органов предварительного расследования.

Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, регистрации, учете, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях обеспечивает не только быстрое и полное раскрытие преступлений, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных.

При выявлении нарушений поднадзорными субъектами закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях прокурор должен: требовать от начальника ОВД зарегистрировать в Книге учета сообщений о преступлениях все заявления и сообщения, имеющие информацию о признаках преступления, не прошедшие регистрацию и учет в установленном законом порядке (в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

На наш взгляд, второе правомочие прокурора является неверным решением законодателя, не отвечающим потребностям практики. Лишение прокурора права возбуждать уголовные дела является, по нашему убеждению, очевидно ошибочной законодательной инициативой, не имеющей ни научного, ни практического обоснования.

Прокурор также должен принять меры к устранению нарушений закона и привлечению к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона. С этой целью прокурор вправе: требовать возбуждения в отношении должностных лиц ОВД, виновных в укрытии преступлений, уголовного дела; вносить представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

Для обеспечения всестороннего и полного устранения выявленных в ОВД нарушений закона прокурор осуществляет последующий контроль за исполнением принятых им мер по результатам проверки. Деятельность прокурора по организации и осуществлению надзора за исполнением законов органами внутренних дел при приеме, регистрации, учете, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должна систематически обобщаться надзирающими прокурорами.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при совершении действий по проверке повода и основания для возбуждения уголовного дела

Важным направлением прокурорской деятельности в ходе производства доследственной проверки заявлений и сообщений о преступлении является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при совершении действий по проверке повода и основания для возбуждения уголовного дела.

В связи с наличием характеристики постоянной и инициативной деятельности прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления доследственной проверки сообщений о преступлениях, не требующей наличия информации о нарушении закона, необходимо обратить внимание на изменения, внесенные в п. 25 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

Согласно Закону РФ «О милиции» для выполнения возложенных на нее обязанностей при наличии данных, влекущих уголовную или административную ответственность за нарушение законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника ОВД (органа милиции) или его заместителя милиции предоставляется право:

1) производить в присутствии не менее двух понятых и представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных выше действий, выемку соответствующих документов, а при отсутствии таковых — с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, — в отсутствие указанного лица; изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, требовать предоставления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов; изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз; требовать при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, обязательного проведения в срок не более 30 дней проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также самостоятельно проводить в указанные сроки такие проверки и ревизии, изымать при производстве проверок и ревизий документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.

В случае если изымаются подлинные документы, с них изготовляются копии, которые заверяются должностным лицом органа внутренних дел (органа милиции), проводящим проверку или ревизию, и передаются лицу, у которого изымаются подлинные документы. В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием подлинных документов, должностное лицо ОВД (органа милиции), проводящее проверку или ревизию, передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты подлинные документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается соответствующая запись в протоколе об изъятии.

Как следует из содержания изложенных внепроцессуальных проверочных действий сотрудников милиции, по сути, речь идет о предоставлении должностным лицам ОВД права до возбуждения уголовного дела фактически по существу произво-

дить такие следственные действия, как осмотр, обыск, изъятие образцов для сравнительного исследования, выемка документов, что находится в прямом противоречии с нормами УПК РФ (ст. 7, 146, 149, 156, 157).

Особое внимание при исследовании вопроса организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ходе проверки поводов и оснований для возбуждения уголовных дел следует обратить на специальный порядок, установленный в УПК РФ для производства проверок сообщений о преступлениях, распространенных в СМИ.

Согласно ч. 2 ст. 144 УПК РФ такие проверки проводятся по поручению прокурора органом дознания, а также по поручению руководителя следственного органа — следователем. При этом указанной нормой закона редакция, главный редактор соответствующего СМИ обязываются передать по требованию прокурора, следователя или органа дознания имеющиеся в распоряжении соответствующего СМИ документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации.

Как справедливо обращалось внимание в юридической литературе, данная норма УПК РФ в известной степени не согласуется со ст. 41 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации», требующей от редакции сохранения в тайне источника информации и лишающей ее права называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени, за исключением случая, когда соответствующее требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом1.

Анализируя проблемные вопросы, связанные с организацией прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия, полагаем, что целесообразно дополнить ст. 144 УПК РФ самостоятельной частью, изложив ее следующим образом: «При проверке сообщения о преступлении проверочные действия, затрагивающие конституционные права и свободы человека и гражданина, дознаватель, орган дознания, руководитель следственного органа и следователь обязаны проводить на основании судебного решения, принимаемого в порядке статьи 165 настоящего Кодекса».

Рассмотрение жалоб на отказ в приеме сообщений о преступлениях

В соответствии с ч. 5 ст. 144 УПК РФ отказ в приеме сообщения о преступлении может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном ст. 124, 125 УПК РФ. Данное правило составляет правовую основу для принятия действенных и оперативных мер реагирования на такое серьезное нарушение закона, как необоснованный отказ в приеме сообщения о преступлении. Субъектом предоставленного указанной нормой права является лицо, сделавшее (подавшее) заявление в правоохранительные органы о совершенном или готовящемся преступлении.

Данному лицу принадлежит также право выбора способа обжалования — прокурору или в суд. Однако при всем уважении к конституционному праву граждан на судебное обжалование действий и решений правоохранительных органов и их должностных лиц представляется неверной позиция ряда авторов, утверждающих о том, что прокурор наделен лишь полномочиями по выявлению незаконного и необоснованного решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Утверждается также, что судебное решение о признании решения органа дознания, дознавателя, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, минуя прокурора, поступает в орган расследования[262]. Такая позиция, на наш взгляд, неверна, потому что она ориентирует заявителя отдавать предпочтение подаче жалобы в суд.

В то же время, подчеркивая важность защиты прав человека и гражданина, приказ Генерального прокурора РФ № 140 предписывает по каждой поданной в суд и подлежащей рассмотрению в порядке ст. 125 УПК РФ жалобе на действие (бездейст-

вие) органа дознания, дознавателя и следователя, связанное с приемом, регистрацией, проверкой и разрешением сообщения о преступлении, обязательное участие в судебном заседании прокурора, непосредственно осуществляющего надзор на данном направлении деятельности органов дознания и предварительного следствия (п. 1.6 названного приказа).

Жалоба, поданная прокурору, рассматривается им в порядке, установленном ст. 124 УПК РФ. В соответствии с ч. 1 указанной статьи прокурор рассматривает жалобу в течение трех суток со дня ее получения. В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель.

По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. При удовлетворении жалобы прокурор обязан принять меры к регистрации сообщения о преступлении и организации его доследственной проверки либо к возбуждению уголовного дела, а также к привлечению лиц, допустивших отказ в приеме сообщения о преступлении, к ответственности.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что подача жалобы прокурору в соответствии с ч. 5 ст. 144 УПК РФ является эффективным правовым средством устранения нарушения закона.

Надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела

Частью 4 ст. 148 УПК РФ предусмотрен уведомительный порядок извещения прокурора о принятом решении путем направления ему копии соответствующего постановления в течение 24 часов с момента его вынесения.

Однако сложившаяся на практике ситуация с соблюдением требований закона при рассмотрении сообщений о преступлениях обусловила необходимость усиления прокурорского надзора за законностью отказов в возбуждении уголовных дел.

Рассмотрение материалов об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор обязан обеспечить не позднее 24 часов с момента поступления их в прокуратуру. По результатам рассмотрения он должен дать правовую оценку законности принятого органом дознания, дознавателем и следователем процессуального решения. Изучение материала об отказе в возбуждении уголовного дела следует начинать с ознакомления с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела.

Прокурор, изучая материал проверки информации о преступлении, проверяет, не проводились ли по материалам об отказе в возбуждении уголовного дела следственные и иные процессуальные действия, сообщены ли результаты проверки принятого решения заинтересованным лицам. Особое внимание должно быть уделено полноте проверки законности вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела: прокурор обязан обратить внимание не только на обоснованность принятого решения по существу, но и на соответствие формулировки приведенного в постановлении основания к отказу в возбуждении дела нормам материального и процессуального права, а также на соответствие этой формулировки обстоятельствам, изложенным в материалах.

Прокурору, проверяющему законность отказа в возбуждении уголовного дела, необходимо иметь в виду возможность отказа в возбуждении уголовного дела по основаниям наличия: неотмененного постановления органа предварительного расследования о прекращении уголовного дела или уголовного преследования в отношении того же лица по тому же обвинению либо об отказе в возбуждении уголовного дела; вступившего в законную силу приговора либо определения суда или постановления судьи о прекращении уголовного дела или уголовного преследования в отношении того же лица по тому же обвинению, учитывая, что эти основания не предусмотрены в ст. 24 УПК РФ.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости учитывать тот факт, что перечень оснований к отказу в возбуждении уголовного дела, сформулированный в ст. 24 УПК РФ, не является исчерпывающим. Та же ситуация возникает при совершении деяния хотя и содержащего признаки преступления, но не представляющего большой общественной опасности (малозначительный проступок).

Несмотря на то что приведенные основания не названы в качестве таковых в ст. 24 УПК РФ, отказ в возбуждении уголовного дела по ним возможен, поскольку возбуждение уголовного дела в таких ситуациях будет незаконным.

В данном случае следует констатировать правовой пробел в ст. 24 УПК РФ, который подлежит устранению в законодательном порядке. До этого представляется допустимым при наличии перечисленных обстоятельств решение об отказе в возбуждении уголовного дела принимать со ссылкой на соответствующие основания, указанные в ст. 27 УПК РФ.

Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.

Обозначенные процессуальные решения прокурора имеют разные правовые последствия и установлены в зависимости от формы производства предварительного расследования. Такой подход нельзя признать правильным.

На наш взгляд, прокурор должен обладать равными процессуальными возможностями реагировать на выявленные им факты незаконного отказа в возбуждении уголовного дела как дознавателем, так и следователем.

В связи с этим полагаем целесообразным в порядке законодательной инициативы внести предложение законодателю изложить ч. 6 ст. 148 УПК РФ в новой редакции следующего содержания: «Признав постановление следователя, руководителя следственного органа, а также органа дознания и дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его своим мотивированным постановлением, возбуждает уголовное дело и направляет его для организации производства расследования по уголовному делу руководителю следственного органа или начальнику органа дознания со своими указаниями. О принятом решении уведомляет заявителя».

С учетом изложенных результатов исследования, считаем возможным сделать следующие выводы и предложения. Соблюдение требований закона о порядке приема, регистрации, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях во многом определяется уровнем организаторской работы по исполнению законодательства органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, на которые законом возложена обязанность по учету и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях.

Прокурор обязан обеспечить эффективный и действенный надзор за безусловным и единообразным исполнением закона о соблюдении регистрационной дисциплины при рассмотрении заявлений и иной информации о совершенных преступлениях. Эта обязанность прокурора должна определить эффективную реализацию всего комплекса задач, вытекающих из нормативно-правовых требований Закона о прокуратуре, УПК РФ и нормативных правовых актов Генерального прокурора РФ. Проверка законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, а также рассмотрение прокурором жалоб на необоснованный отказ в приеме сообщений о преступлениях является наиболее действенным, оперативным и доступным механизмом устранения нарушений закона. В научном плане под поводом для возбуждения уголовного дела следует понимать фактические данные, полученные прокурором, руководителем следственного органа, следователем, органом дознания и дознавателем в установленном законом порядке, из соответствующих источников, исходные данные которых известны и не вызывают сомнения, а содержание их отражает сведения о событии, других обстоятельствах, свидетельствующих о факте и лицах, в чьих поступках (деяниях) содержатся все признаки преступления. К процессуальным средствам доследственной проверки целесообразно законодательно относить:

а)              принятие и протоколирование сообщения о преступлении;

б)              получение объяснений от граждан и должностных лиц;

в)              истребование предметов и документов, необходимых для последующего установления предмета доказывания (ст. 73 УПК РФ);

г)              принятие предметов и документов, представленных участниками процесса;

д)              требование производства документальных, ведомственных, контрольных проверок, ревизий и привлечение к их участию специалистов;

е)              получение заключения специалиста и его объяснения по содержанию заключения;

ж)              проведение безотложных следственных действий: осмотр места происшествия, местности, жилища, иного помещения, предметов и документов (с соблюдением требований ст. 165 УПК РФ);

з)              освидетельствование;

и)              производство экспертиз;

к)              опознание.

Указанные процессуальные способы проверки сообщения о преступлении необходимо исчерпывающим образом закрепить в ст. 144 УПК РФ. Законодательство о соблюдении регистрационной дисциплины при исполнении закона о возбуждении уголовных дел нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Целесообразно принять федеральный закон «О порядке приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений и иной информации о преступлениях».

В целях обеспечения законности при возбуждении уголовных дел п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ целесообразно изложить в новой редакции: «Сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях, полученные из установленных законом источников, не вызывающих сомнения в их достоверности, и содержащие сведения о событии, факте, чьем-то поступке, а также все признаки преступления».

В целях полного закрепления предмета прокурорской деятельности в ходе досудебного производства по уголовным делам п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ следует изложить в новой редакции: «проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях».

Для создания эффективного процессуального механизма воздействия на выявленные прокурором факты незаконного отказа в возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа, следователем, органом дознания, дознавателем целесообразно ч. 6 ст. 148 УПК РФ изложить в новой редакции следующего содержания: «Признав постановление следователя, руководителя следственного органа, а также органа дознания и дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его своим мотивированным постановлением, возбуждает уголовное дело и направляет его для организации производства расследования по уголовному делу руководителю следственного органа или начальнику органа дознания со своими указаниями. О принятом решении уведомляет заявителя».

В нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ, регулирующие организацию прокурорского надзора за исполнением законов о регистрации преступлений, следует внести следующие требования:

а)              безусловное проведение прокурорских проверок по соблюдению правовых предписаний материального закона (УК РФ) о наличии события и всех необходимых признаков преступления, которые должны устанавливаться при осуществлении доследственных проверок органами и должностными лицами, осуществляющими такое производство;

б)              приоритетность направления прокурорско-надзорной деятельности, направленной на исключение из практики правоохранительных органов укрытия от регистрации преступлений.