§ 2. Полномочия прокурора при принятии итогового решенияв стадии возбуждения уголовного дела как средство,обеспечивающее законность и обоснованностьуголовного преследования

Исследование вопросов, характеризующих полномочия прокурора при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела, предопределяется необходимостью уяснения самого понятия возбуждения уголовного дела и определения его влияния при оценке уголовно-правовой политики государства в организации борьбы с преступностью.

Процессуалисты отмечают, что понятие «возбуждение уголовного дела» имеет несколько значений: 1) начальная уголовно-процессуальная стадия уголовного судопроизводства или институт уголовного процесса, представляющие собой совокупность уголовно-процессуальных норм, регламентирующих правоотношения по рассмотрению и разрешению сообщения о преступлении (гл. 19, 20 УПК РФ); 2) процессуальное решение, вынесенное в форме постановления, завершающее рассмотрение сообщения о преступлении и выступающее юридическим фактом для начала расследования преступления (ст. 146 УПК РФ)1.

Обозначенная позиция является верной, поскольку такое уголовно-процессуальное явление, как возбуждение уголовного дела, представляет собой сложную правовую конструкцию, содержание которой следует рассматривать в зависимости от назначения и роли этой конструкции в уголовном судопроизводстве.

Так, при оценке уголовно-правовой политики государства в организации борьбы с преступностью используются статистические характеристики количества зарегистрированных преступлений, числа лиц, выявленных за их совершение, и количества раскрытых преступлений. Эти данные определяют эффективность уголовно-правовой политики государства в организации борьбы с преступностью, а их содержание представляет собой неотъемлемый элемент уголовно-процессуального института возбуждения уголовного дела.

Следуя логике изложенного, посредством анализа института возбуждения уголовного дела, отдельные ученые2 приходят к выводу о наличии кризиса современной уголовной политики, которая, по их мнению, неадекватна криминальной ситуации.

Обобщенные статистические данные, характеризующие количество зарегистрированных преступлений, их раскрываемость, а также число лиц, выявленных за их совершение за период с 1987 по 2007 г., приведены в таблице. [263] [264] [265]

Таблица

Сведения о количестве зарегистрированных преступлений,

об их раскрываемости и о числе выявленных лиц,

совершивших преступления (1987—2007 гг.)1

1 Данные, приведенные в таблице, воспроизводятся по книге «Законность в Российской Федерации» (с.

Оценивая в целом приведенные показатели, видим, что в Российской Федерации действительно имеет место кризис современной уголовной политики государства, причины которого многофакторны. Среди них следует признать наличие низкой эффективности организации уголовного преследования, в том числе слабая результативность уголовно-процессуального института возбуждения уголовного дела.

Для правильного уяснения механизма организации уголовного преследования на стадии возбуждения уголовного дела необходимо точно определить основные его признаки. К ним прежде всего относятся: временные границы доследственной проверки, в течение которой не только проходят прием, регистрация, проверка и принятие решения, но и одновременно закрепляются событие преступления и его следовая обстановка, а также предотвращается и пресекается преступление.

Содержание этого признака раскрыто в предыдущем параграфе, где обосновывался тезис об установлении разумных сроков доследственной проверки. Здесь же следует еще раз подчеркнуть разумность установленных ст. 144 УПК РФ сроков проверки сообщений о преступлениях до трех суток, возможности его продления до 10 и 30 суток. Эти сроки позволяют как зарегистрировать сообщения о совершенном преступлении, так и создать условия реализации следующего признака исследуемой стадии; цели этой стадии, к которым в том числе относится создание процессуальных условий, необходимых для принятия законного и обоснованного итогового решения: возбуждение уголовного дела или отказ в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 145 УПК РФ). Законность и обоснованность принятия решения зависят от наличия или отсутствия поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, а также процессуальных оснований, препятствующих возбуждению уголовного дела (ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 148 УПК РФ); субъекты правоотношений, которые используют свои права и обязанности таким образом, чтобы реализовать назначение уголовного судопроизводства. К ним относятся физические и юридические лица — инициаторы сообщения о преступлении, а также орган дознания, дознаватель и следователь, принявшие сообщение о совершенном или готовящемся преступлении (ст.

Участником данных правоотношений на исследуемой стадии является прокурор, который наделен надзорными полномочиями обеспечения законности и обоснованности принимаемых итоговых решений по сообщению о преступлении. Процессуальные полномочия прокурора на данной стадии процесса являются правовым средством, обеспечивающим законность и обоснованность уголовного преследования.

К субъектам, вступающим в правоотношения при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела, относятся: руководитель следственного органа, начальник органа дознания и начальник подразделения дознания, которые наделены контрольными и управленческими полномочиями (за исключением случаев, когда они реализуют свои полномочия на возбуждение уголовного дела (ч. 2 ст. 40[266], ч. 1 ст. 145 УПК РФ)).

В литературе формируется позиция, согласно которой в процессе осуществления процессуальной деятельности субъекты правоотношений на данной стадии исчерпывающим образом закреплены уголовно-процессуальным законом, в связи с чем процессуальные отношения с иными лицами на данной стадии недопустимы (например, недопустимо требовать представления объяснений от лица, которое указано в заявлении как лицо, совершившее преступление)1.

На наш взгляд, подобная научная позиция сомнительна, поскольку она противоречит правовым возможностям работников правоохранительных органов, вовлекающих в процесс доследственной проверки других субъектов на основании федеральных законов, предоставляющих им правоохранительные полномочия (Закон о прокуратуре, Закон РФ «О милиции», Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности» и др.).

Анализ правовых норм, регулирующих стадию возбуждения уголовного дела, показывает, что юридическим фактом, вызывающим правоотношения в этой стадии, является наличие повода, указанного в уголовно-процессуальном законе. В поводе — процессуальной форме сообщения о преступлении — должны содержаться фактические данные о всех признаках преступлений (ч.

Общеизвестно, что указанные выше обстоятельства являются предметом доследственной проверки. В связи с этим распространенное в литературе мнение о том, что на стадии возбуждения уголовного дела фиксируется лишь факт обнаружения только отдельных признаков преступления (ст. 14 УК РФ), является неточным[267].

Полагаем, что в ходе доследственной проверки сообщения о преступлении следует устанавливать и отдельные признаки состава преступления, характеризующие объект, объективную и субъективную стороны состава преступления, а при необходимости и субъекта, совершившего преступление (например, установление возраста в целях определения возможности возбуждения уголовного дела по соответствующему составу преступления: пункту, части статьи УК РФ).

В целом изложенные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о том, что сущность стадии возбуждения уголовного дела выражается в установлении наличия или отсутствия материально-правовых и процессуальных предпосылок для начала производства по уголовному делу, которое возникает с момента вынесения процессуального решения (постановления) о возбуждении уголовного дела. До вынесения постановления о возбуждении уголовного дела запрещается осуществлять любые следственные действия и иные процессуальные действия (за исключением осмотра места происшествия), а также меры процессуального принуждения.

Процедура возбуждения уголовного дела всегда регулировалась уголовно-процессуальным законом. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 146 УПК РФ (в ред. Закона № 141-ФЗ) при наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь в пределах установленной УПК РФ компетенции возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление.

Как видим, в связи с внесенными в УПК РФ изменениями полномочия прокурора при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела существенно изменились.

Заметим, что прежняя редакция ст. 146 УПК РФ (до 7 сентября 2007 г.), закреплявшая дачу согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, являлась для российского уголовнопроцессуального права новеллой. Дело в том, что в науке уголовного процесса никто и никогда не ставил вопрос о таком процессуальном порядке возбуждения уголовного дела. Как стало известно, во время принятия нового УПК РФ именно «Генеральная прокуратура РФ, настаивавшая на этой норме... доказывала, что сложностей в применении понятия «незамедлительно» не будет»[268].

Анализируемое законодательное нововведение сразу же вызвало оживленную дискуссию. Одни авторы усматривали в нем позитивное начало, утверждая, что оно не лишает следователя права на это процессуальное решение, а только лишь изменяет порядок его принятия[269], являясь «эффективным препятствием на пути незаконного или необоснованного... решения»[270], дающим «возможность пресечь нарушения закона в самом зародыше»[271]. Другие, напротив, негативно оценивали введенную новеллу, указывая, что она является процессуальным препятствием для своевременного возбуждения уголовного дела, производства неотложных следственных действий, активного собирания доказательств по делу и раскрытия преступления[272].

Следует отметить, что наделение прокурора правом давать согласие на возбуждение уголовного дела породило ряд теоретических вопросов, не нашедших законодательного решения, но вместе с тем вызвавших проблемы в практической деятельности. Например, с какого момента следует считать уголовное дело возбужденным — с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем или следователем или с момента получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела[273]; что будет с протоколами осмотра места происшествия, освидетельствования, заключением эксперта, если прокурор откажет в даче согласия на возбуждение дела, или как получить согласие прокурора на возбуждение уголовного дела, если преступление совершено в отдаленной местности?[274]

Таким образом, исключение из УПК РФ процессуального института дачи согласия прокурора на возбуждение следователем, дознавателем и органом дознания уголовного дела в целом следует оценить положительно, поскольку существовавшая новелла процедуры возбуждения уголовных дел ничего, кроме путаницы и волокиты, не внесла.

Освободив прокурора от обязанности давать такое согласие, новая редакция ст. 146 УПК РФ, по сути, возвратилась к положениям ч. 3 ст. 112 УПК РСФСР, закрепляющим условия, обеспечивающие возможность своевременной реализации прокурорского надзора «последующего характера», не тормозящего процесс расследования и не сдерживающего следователя в собирании доказательств по делу. И это, на наш взгляд, является наиболее верной позицией, отвечающей потребностям практики.

Вместе с тем считаем необходимым отметить, что новая правовая конструкция обеспечения прокурором надзора за законностью возбуждения уголовного дела имеет иную правовую природу по сравнению с предшествующей. Она заключается в том, что проверка прокурором законности и обоснованности решения о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа, следователем, органом дознания и дознавателем на основании действующей редакции ст. 146 УПК РФ имеет «последующий восстановительный характер», т. е. при выявлении нарушений законности после принятия постановления о возбуждении уголовного дела прокурор обязан принять процессуальные меры восстановительного характера (отменить постановление о возбуждении уголовного дела).

Ранее действовавшая правовая конструкция проверки законности и обоснованности решения о возбуждении уголовного дела имела разрешительный характер, или, как обоснованно отмечали процессуалисты, «...данные полномочия прокурора носили предупредительный характер, поскольку были направлены на предупреждение нарушений закона до принятия постановления о возбуждении уголовного дела»[275].

Новый механизм восстановительного характера обеспечения надзора предусматривает в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ обязанность направления прокурору копии постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании. В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности.

С учетом изложенного возникает вопрос: какой срок (промежуток времени) следует рассматривать, определяя термин «незамедлительно направляется»?

Законодатель ответа на этот вопрос не дает. Не получил он конкретизации и в приказах Генерального прокурора РФ. Так, в п. 1.3 приказа лишь отмечено, что прокурор обязан требовать своевременного направления копий постановлений о возбуждении уголовного дела.

Само понятие «незамедлительный» означает «сразу же, немедленно, без малейшего промедления, без задержек, безотлагательно»[276].

С учетом этого следует в целом согласиться с предложением о том, что как незамедлительную следует рассматривать передачу прокурору копию постановления о возбуждения уголовного дела в день его вынесения[277], добавив к этому слова «сразу же после его процессуального оформления».

При таком положении целесообразно в актах Генеральной прокуратуры РФ в целях установления единообразного подхода к уяснению данного термина установить, что под «незамедлительным направлением» копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору следует понимать передачу копии постановления о возбуждении уголовного дела в день его вынесения сразу же после его процессуального оформления.

Из смысла текста ч. 4 ст. 146 УПК РФ, содержащей требование о незамедлительном направлении копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору, не усматривается также указания на способ направления (например, почтой, электронной почтой, нарочным, факсимильной связью, представление лично следователем, дознавателем).

В связи с этим представляется разумным, что передача прокурору указанного документа с использованием факсимильной и иных средств связи не противоречит УПК РФ, а, наоборот, обеспечивает надлежащее исполнение его требований о незамедлительном направлении прокурору копии постановления.

Копии постановлений о возбуждении уголовного дела прокурор должен рассматривать в срок не позднее 24 часов с момента их поступления. При этом он должен тщательно проверять соответствие постановлений требованиям, предусмотренным ч. 2 ст. 146 УПК РФ, о наличии поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, а также обращать внимание на соблюдение требований ст. 448 УПК РФ об особой процедуре возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ.

Сравнительный анализ прежней и действующей редакции ч. 4 ст. 146 УПК РФ показывает, что теперь необходимо направлять прокурору только копии постановления без материалов проверки сообщения о преступлении.

В связи с изложенной процедурой направления прокурору копии постановления заметим следующее. В приказах Генерального прокурора РФ № 136 и № 137 (п. 1.3 и п. 6 соответственно) говорится, что «в тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, незамедлительно требовать от следственного органа, органа дознания и дознавателя представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения». Эта позиция Генеральной прокуратуры РФ является обоснованной, так как она вытекает из содержания нормы ч. 4 ст. 146 УПК РФ.

На наш взгляд, для принятия решения о законности и обоснованности возбуждения уголовного дела органом предварительного расследования в любом случае следует направлять надзирающему прокурору копии материалов проверки сообщения о преступлении. В связи с этим абз. 1 ч. 4 ст. 146 УПК РФ целесообразно изложить в новой редакции следующего содержания: «Копия постановления следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя о возбуждении уголовного дела с приложением копий материала проверки сообщения о преступлении незамедлительно направляется прокурору».

Изучая представленные следователем или дознавателем[278] материалы с точки зрения их объективности, всесторонности и полноты, прокурор должен оценивать наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, а также проверять обоснованность возбуждения уголовного дела. При этом необходимо учитывать, что категория «достаточность» имеет оценочный характер, в связи с чем определять достаточность оснований для возбуждения уголовного дела прокурору необходимо в каждом конкретном случае исходя из фактических обстоятельств, установленных в ходе проверки повода к возбуждению уголовного дела.

Важно и то обстоятельство, что решение о достаточности сведений о наличии признаков преступления прокурор должен принять как с точки зрения полноты и достоверности представленных материалов, так и с учетом положений теории уголовного права о преступлении, сопоставляя установленные доследственной проверкой фактические обстоятельства с уголовно-правовой нормой по всем возможным признакам преступления.

Учитывая изложенные обстоятельства, действия прокурора по проверке представленных ему следователем или дознавателем материалов для решения вопроса о законности и обоснованности вынесенного постановления о возбуждении уголовного дела не должны иметь формальный характер. Такие действия являются содержательными и призваны обеспечить соблюдение конституционных прав человека и гражданина.

В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело. О принятом решении руководитель следственного органа, следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

Прежняя редакция ч. 4 ст. 146 УПК РФ содержала формулировку следующего характера: «о решении прокурора следователь, дознаватель в тот же день уведомляет заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело», что, на наш взгляд, являлось более верным решением законодателя.

Заметим, что уголовно-процессуальный закон в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела не предусматривает обязанность уведомления лица, в отношении которого проводилась доследственная проверка. Между тем в ходе доследственной проверки в отношении данного лица могли производиться проверочные действия, затрагивающие права человека и гражданина. В связи с этим, на наш взгляд, следовало бы законодательно предусмотреть обязанность лиц, проводивших доследственную проверку, уведомлять о ее результатах в виде отказа в возбуждении уголовного дела или отмене постановления о возбуждении уголовного дела также лиц, в отношении которых такая проверка проводилась.

Анализ действующей редакции ч. 4 ст. 146 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что из уголовно-процессуального закона исключен институт возвращения прокурором материалов на дополнительную проверку на стадии возбуждения уголовного дела.

Целесообразность института дополнительной проверки широко обсуждалась в юридической литературе[279]. До внесения изменений в УПК РФ (ч. 4 ст. 146) было предусмотрено право прокурора, получившего постановление о возбуждении уголовного дела, вынести постановление об отмене данного постановления как незаконного и необоснованного и о возвращении материалов для дополнительной проверки.

В обозначенном выше случае дополнительная проверка должна была быть проведена в срок не более пяти суток. В ранее действующей редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ указывалось, что при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор вправе без принятия решения о возбуждении уголовного дела возвратить материалы для дополнительной проверки. Более того, количество решений прокурора о возвращении материалов для проведения дополнительной проверки по одному и тому же материалу не ограничивалось. При этом каждый раз прокурор обязан был давать письменные указания относительно обстоятельств, которые должны быть выяснены следователем или дознавателем.

Исключение анализируемого института дополнительной проверки представляется вполне логичным, поскольку изменилась процедура возбуждения уголовного дела (не требуется согласия прокурора). Прокурору направляется копия постановления о возбуждении уголовного дела, т. е. дело уже возбуждено и речь может идти о законности или незаконности проведения предварительного расследования.

В приказе Генерального прокурора РФ № 136 предписано, что при отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки прокурору следует указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение. В п. 5 приказа Генерального прокурора РФ № 137 говорится, что «признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, отменять его и с указаниями возвращать в орган дознания, устанавливая конкретный срок проведения дополнительной проверки с учетом объема производства необходимых проверочных действий».

Буквальное грамматическое уяснение содержания п. 5 приказа Генерального прокурора РФ № 137 свидетельствует о том, что в указанной норме речь идет о возвращении института дополнительной проверки в уголовное судопроизводство, который в УПК РФ не предусмотрен. В связи с этим полагаем, что редакцию обозначенного пункта приказа Генерального прокурора следует привести в точное соответствие с нормой ч. 6 ст. 148 УПК РФ.

Реализуя свои полномочия, прокурор при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела должен учитывать порядок, установленный УПК РФ для возбуждения уголовных дел публичного обвинения, особенности возбуждения дел частно-публичного и частного обвинения, уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, а также в отношении гражданина РФ, совершившего преступление на территории иностранного государства и возвратившегося в Российскую Федерацию, а также уголовных дел по признакам преступлений, выявленных при производстве расследования других преступлений.

Уголовно-процессуальный закон РФ предусматривает различный порядок возбуждения уголовных дел в зависимости от видов уголовного преследования, должностного положения отдельных категорий лиц. Имеются различия в полномочиях лиц, наделенных правом возбуждения уголовных дел. В связи с этим в литературе высказано суждение о том, что нарушение порядка возбуждения уголовного дела в соответствии с ч. 2 ст. 50 Конституции РФ влечет признание всех последующих процессуальных действий не имеющими юридической силы[280].

На наш взгляд, данная позиция ошибочна, так как в обозначенном суждении произошла подмена правовых явлений. В частности, ч. 2 ст. 50 Конституции РФ и закрепленная в УПК РФ специальная норма (ст. 75) действительно предусматривают недопустимыми доказательства, полученные с нарушением требований федеральных законов. В этом случае они не имеют юридической силы.

Что же касается принятия процессуального решения с нарушением уголовно-процессуального закона, не связанного с доказыванием, в том числе принятие постановления о возбуждении уголовного дела с нарушением требований УПК РФ, то они вызывают иные правовые последствия.

Полагаем, что в этом случае нарушение порядка возбуждения уголовного дела по аналогии с правовой нормой п. 1 ч. 1 ст. 237 УПК РФ, исключает возможность постановления судом приговора или вынесения иного решения.

При такой ситуации прокурор, установив факт вынесения постановления о возбуждении уголовного дела с нарушением порядка его принятия, должен вынести мотивированное постановление об отмене данного постановления как незаконного и направить материалы уголовного дела начальнику органа дознания или руководителю следственного органа для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в соответствии с нормами гл. 20 УПК РФ, а также ст. 154 («Выделение уголовного дела»), 448 («Возбуждение уголовного дела»), 459 («Исполнение запросов об осуществлении уголовного преследования или о возбуждении уголовного дела на территории Российской Федерации») УПК РФ.

Следует иметь в виду, что в соответствии со сложившейся судебной практикой Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ[281] в случае нарушения порядка возбуждения уголовного дела следственные и иные процессуальные действия, проведенные после возбуждения уголовного дела с нарушением порядка, признаются допустимыми доказательствами после соблюдения установленного законом порядка возбуждения данного уголовного дела. Такой подход, с нашей точки зрения, является обоснованным.

Уголовные дела частного обвинения в соответствии с уголовно-процессуальным законом (ч. 2 ст. 20, ч. 1 ст. 147 и ч. 1 ст. 318 УПК РФ) возбуждаются не иначе как по заявлению потерпевшего или его законного представителя в отношении конкретного лица путем подачи заявления в суд.

Главной особенностью судопроизводства по делам частного обвинения является отсутствие этапа досудебного производства. Однако ситуация существенным образом меняется в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 147 и ч. 3 ст. 318 УПК РФ, в соответствии с которым уголовное дело частного обвинения, как и при возбуждении уголовного дела частно-публичного обвинения, может быть возбуждено руководителем следственного органа, следователем, а также с согласия прокурора дознавателем, когда потерпевший в силу беспомощного состояния или по иным причинам (к иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором не известны (ч. 4 ст. 20 УПК РФ)) не может защищать свои права и законные интересы. В таких случаях следователь приступает к производству предварительного расследования, а дознаватель — к производству дознания.

При осуществлении проверки законности и обоснованности возбуждения уголовного дела публичного обвинения прокурор должен исходить из требований уголовно-процессуального закона (ст. 144 УПК РФ) о том, что орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь обязаны принимать любое сообщение о преступлении. Однако возбуждать уголовное дело они могут только в пределах своей компетенции, которая ограничивается характером преступления, определяющим ведомственную подследственность, а также территориальной подследственностью, определяемой по общему правилу местом совершения деяния.

В пределах предоставленной компетенции орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь по уголовным делам публичного обвинения принимают решения самостоятельно в форме постановления о возбуждении уголовного дела при наличии повода и оснований, а также отсутствии процессуальных предпосылок, препятствующих возбуждению уголовного дела.

При поступлении к прокурору копии постановления о возбуждении уголовного дела последний, как уже указывалось ранее, проверяет законность и обоснованность принятия процессуального решения, в том числе проверяет, соблюдена ли процессуальная форма предварительного расследования, выполнены ли требования уголовно-процессуального закона о подследственности (ст. 151 УПК РФ), а также другие процессуальные требования, определяющие законность и обоснованность начала производства по уголовному делу.

Необходимо иметь в виду, что споры о подследственности уголовного дела разрешает прокурор (ч. 8 ст. 151 УПК РФ), а определение подследственности по делам, расследуемым в форме предварительного следствия, — руководитель следственного органа, а по делам, расследуемым в форме дознания, — прокурор.

Уголовные дела частно-публичного обвинения возбуждаются не иначе как по заявлению потерпевшего или его законного представителя (ч. 3 ст. 20, ч. 1 ст. 147 УПК РФ). Категория таких дел исчерпывающим образом установлена уголовно-процессуальным законом, который относит к ним преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132, ч. 1 ст. 136, ч. 1 ст. 137, ч. 1 ст. 138, ч. 1 ст. 139, ст. 145, ч. 1 ст. 146, ч. 1 ст. 147 УК РФ.

Учитывая, что все другие условия по процедуре возбуждения схожи по порядку возбуждения уголовных дел публичного обвинения, проверка прокурором законности и обоснованности принятия решения о возбуждении уголовного дела частно-публичного обвинения осуществляется в аналогичном порядке, как и по уголовным делам публичного обвинения.

Вместе с тем нормой ч. 4 ст. 20 УПК РФ установлено, что следователь, руководитель следственного органа, а также дознаватель с согласия прокурора правомочны возбудить уголовное дело о любом преступлении частно-публичного обвинения и при отсутствии заявления потерпевшего, его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния или по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы. К иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором не известны.

Анализируя особенности возбуждения уголовных дел частно-публичного и частного обвинения, следует отметить, что надзор прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства по обозначенным видам уголовного преследования и возбуждении уголовных дел осуществляется в двух формах: по делам, возбуждаемым руководителем следственного органа, следователем, надзор осуществляется в форме последующего восстановительного характера, а по делам, предварительное расследование по которым производится в форме дознания, этот надзор осуществляется в форме разрешительного (предупредительного) характера.

С позиции доктрины уголовного процесса, на наш взгляд, такой подход законодателя к определению множественности видовой принадлежности формы надзора, является ошибочным. Исходя из общей цели, стоящей перед предварительным расследованием в целом (независимо от ее формы (предварительное следствие или дознание)), которая выражается в установлении события преступления и изобличении лица или лиц, виновных в совершении преступления (ч. 2 ст. 214 УПК РФ), законодательно следует установить единую надзорную форму последующего восстановительного характера. Это позволит более оперативно решать вопросы раскрытия преступлений и изобличения виновных лиц, их совершивших, при производстве уголовных дел и в форме дознания.

В организации надзора за исполнением уголовно-процессуального закона, регулирующего возбуждение уголовных дел указанной категории, прокурор должен обращать внимание на исполнение требований п. 2 ч. 1 ст. 147 УПК РФ, норма которой устанавливает особый порядок возбуждения уголовных дел частного обвинения в отношении лица, входящего в перечень отдельных категорий лиц (ст. 447 УПК РФ). Принятие решения о возбуждении уголовного дела по заявлению в отношении такого лица производится в порядке ст. 448 УПК РФ.

Кроме того, прокурор обязан учитывать и особенности возбуждения уголовных дел частного обвинения в отношении лица, данные о котором потерпевшему не известны. Однако соблюдение общего правила, если лицо, совершившее преступление, известно — является обязательным. Согласно норме ч. 2 ст. 147 УПК РФ во взаимосвязи с положениями ч. 4 ст. 20 этого Кодекса на основании заявления потерпевшего решения о возбуждении уголовного дела принимаются руководителем следственного органа, следователем или дознавателем с согласия прокурора. Заявления потерпевших при указанных обстоятельствах являются единственным законным поводом к возбуждению уголовного дела.

В прокурорско-надзорной практике могут встречаться случаи, когда заявления о возбуждении дела частного обвинения не подаются в связи со смертью потерпевшего, что не препятствует возбуждению уголовного дела руководителем следственного органа, следователем или дознавателем с согласия прокурора в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 20 УПК РФ. Поводом к возбуждению уголовного дела в этом случае исходя из смысла п. 3 ч. 1 ст. 140 и ст. 143 этого Кодекса будет являться рапорт об обнаружении признаков преступления или иной другой источник о совершенном преступлении.

Рассматривая полномочия прокурора при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц (гл. 52 УПК РФ), следует исходить из уяснения процессуальных особенностей статуса прокурора при даче судом заключения о наличии или отсутствии в действиях такого лица признаков преступления, а с другой стороны — из особенностей порядка возбуждения уголовного дела этой категории, которые прокурор обязан учитывать при осуществлении надзорной деятельности.

Прежде всего ст. 448 УПК РФ в ред. Закона № 87-ФЗ изменено статусное положение прокурора, который в соответствии с предшествующей редакцией данной нормы закона вносил в суд представление о даче заключения о наличии в действиях соответствующего лица признаков преступления, а затем и участвовал в его рассмотрении судом.

Действующая редакция ст. 448 УПК РФ закрепляет право внесения представления о получении заключения суда (судьи) за руководителем следственного органа.

В соответствии с ч. 2 ст. 448 УПК РФ рассмотрение представления руководителя следственного органа проводится с его участием, а также с участием лица, в отношении которого вынесено представление, и его защитника в закрытом судебном заседании в срок не позднее 10 суток со дня поступления представления руководителя следственного органа в суд.

В судебной практике, в связи с обозначенной уголовно-процессуальным законом правовой конструкцией проведения закрытого судебного заседания и установления исчерпывающим образом участников его проведения, возникает вопрос о возможности участия в этом заседании других участников уголовного процесса, в том числе прокурора.

На этот вопрос прямого ответа в законе нет. Более того, положение усугубляется еще и тем, что нормы гл. 52 УПК РФ имеют соотношение специального закона к общему, так как ч. 2 ст. 447 УПК РФ предусмотрено, что порядок производства по уголовному делу в отношении отдельных категорий лиц (ч. 1 ст. 447 УПК РФ) устанавливается указанным Кодексом с изъятиями, предусмотренными в нормах названной главы, регулирующих особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, т. е. правовые нормы гл. 52 УПК РФ имеют преимущество по отношению к нормам разд. IX данного Кодекса, регулирующим производство в суде первой инстанции, в соответствии с которым осуществляется судебное производство по рассмотрению ходатайства о получении заключения суда (судьи).

Частично ответ на поставленные вопросы дан в актах Конституционного Суда РФ. Согласно правовым установлениям Конституционного Суда РФ ч. 2 ст. 448 УПК РФ в ее конституционно-правовом толковании не может рассматриваться как исключающая участие лица, заявившего о преступлении, в судебном заседании при рассмотрении соответствующего представления прокурора (акты Конституционного Суда РФ выносились до внесения изменений в ст. 448 УПК РФ Законом № 87-ФЗ) и не препятствует обжалованию этим лицом заключения суда в предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством порядке[282].

Ответ на вопрос о возможности участия в закрытом судебном заседании прокурора, при рассмотрении в суде представления руководителя следственного органа о даче заключения о наличии в действиях лица признаков преступления, должен решаться, по-нашему мнению, исходя из соотношения основополагающего принципа уголовного процесса — состязательности сторон и равенства стороны обвинения и защиты перед судом — с другими нормами уголовно-процессуального закона и его главенства по отношению к иным нормам УПК РФ, расположенным в других главах УПК РФ. Исходя из указанного правила, прокурор вправе участвовать в судебном разбирательстве, обладая при этом полномочиями, установленными ст. 246 УПК РФ.

Вместе с тем целесообразно обозначенный пробел устранить законодательно, посредством внесения следующего дополнения в ч. 2 ст. 448 УПК РФ: «Участие прокурора в закрытом судебном заседании обязательно. Его полномочия определяются частью 5 статьи 246 настоящего Кодекса».

Для прокурора, осуществляющего надзор за исполнением уголовно-процессуального законодательства при возбуждении указанной категории уголовных дел, необходимо обеспечивать наблюдение за безусловным соблюдением своих полномочий должностным лицам, принимающим решение о возбуждении уголовного дела. Субъектом таких полномочий является руководитель следственного органа системы Следственного комитета при прокуратуре РФ. В соответствии со ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа — должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель. Таким образом, вынести постановление о возбуждении уголовного дела в отношении отдельной категории лиц может только должностное лицо, возглавляющее следственное подразделение или его заместитель. Другие должностные лица следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе следователи, принимать итоговое решение в стадии возбуждения уголовного дела не могут.

Особенности осуществления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела в отношении гражданина РФ, совершившего преступление на территории иностранного государства и возвратившегося в Россию, определяются своеобразием самого процесса правовых отношений, имеющих характер международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства (ч. 5 УПК РФ).

Своеобразие уголовно-процессуальных отношений, возникающих в связи с совершением преступления гражданином РФ на территории иностранного государства, заключается в том, что органы дознания, дознаватель, а также руководитель следственного органа и следователь вправе принять итоговое решение в стадии возбуждения уголовного дела только при условии, если к ним поступают материалы компетентного органа иностранного государства об осуществлении уголовного преследования граждан РФ, совершивших преступление на территории данного государства, предварительно рассмотренные и направленные для рассмотрения по существу Генеральной прокуратурой РФ в орган дознания или в орган предварительного следствия (ч. 2 ст. 459 УПК РФ).

Запрос компетентного органа иностранного государства с материалами в отношении гражданина РФ о совершении им на территории иностранного государства преступления для должностных лиц органов предварительного расследования Российской Федерации являются поводом к возбуждению уголовного дела только в том случае, если эти материалы рассмотрены Генеральной прокуратурой РФ и получены из данного правоохранительного органа Российской Федерации.

Генеральная прокуратура РФ, получив запрос компетентного органа иностранного государства об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина РФ, рассматривает материалы на предмет правовой возможности исполнения запроса. Если запрос не может быть исполнен, то Генеральная прокуратура РФ полученные документы возвращает компетентному органу иностранного государства с указанием причин, воспрепятствовавших его исполнению. Запрос возвращается без исполнения, если он противоречит законодательству РФ либо его исполнение может нанести ущерб ее суверенитету и безопасности.

Уголовное дело возбуждается компетентным должностным лицом правоохранительного органа Российской Федерации только при наличии оснований, предусмотренных ст. 12 УК РФ, и в точном соответствии с нормами гл. 20 УПК РФ, регулирующей порядок возбуждения уголовного дела.

Прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, в том числе на стадии возбуждения уголовного дела, получив копию постановления о возбуждении уголовного дела, обязан проверить его законность и обоснованность. При этом он должен обращать внимание на наличие отражения в постановлении повода к возбуждению уголовного дела — запроса компетентного органа иностранного государства с соответствующими материалами, указывающими на основания принятия такого решения, а также документарного подтверждения Генеральной прокуратуры РФ о рассмотрении этого запроса и дачи ею заключения об отсутствии правовых препятствий к исполнению запроса.

В практике прокурорского надзора за законностью и обоснованностью возбуждения уголовного дела особое место занимает надзорная деятельность прокурора в связи с процессуальной деятельностью дознавателя и следователя по принятию ими постановления о выделении уголовного дела по новому преступлению или в отношении нового лица в отдельное производство для проведения предварительного расследования (ч. 3 ст. 154 УПК РФ).

По существу принятия обозначенного процессуального решения следователем и дознавателем следует признать, что такое решение является самостоятельной процессуальной формой возбуждения уголовного преследования, о чем указывается в современной литературе[283].

Присоединяясь к такой позиции, необходимо отметить ряд процессуальных условий, позволяющих считать постановление дознавателя или следователя о выделении из уголовного дела в отдельное производство другое уголовное дело процессуальным актом, с которым уголовно-процессуальный закон связывает самостоятельное правовое условие начала производства осуществления уголовного преследования.

К таким условиям, на наш взгляд, необходимо относить требование уголовно-процессуального закона (ч. 3 ст. 154 УПК РФ) о выделении следователем или дознавателем уголовного дела в отдельное производство для производства предварительного расследования нового преступления или в отношении нового лица. Такое решение принимается в форме постановления, в котором должно содержаться решение о возбуждении уголовного дела в порядке, предусмотренном ст. 146 УПК РФ.

Более того, утверждение о том, что выделенное уголовное дело в отдельное производство в связи с совершением нового преступления или в отношении нового лица представляет собой новое уголовное дело (производство по которому осуществляется со дня вынесения соответствующего постановления), подтверждается нормативным предписанием ч. 6 ст. 154 УПК РФ об исчислении срока предварительного следствия по выделенному уголовному делу в отдельное производство со дня вынесения соответствующего постановления.

Особенностью осуществления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела в процессуальной форме выделения из уголовного дела в отдельное производство другого уголовного дела является то обстоятельство, что исследуемая форма прокурорского надзора по отношению к процессуальной деятельности следователя и дознавателя в части принятия ими решения о выделении уголовного дела в отдельное производство в связи с совершением нового преступления или в отношении нового лица, является инициативой надзорной формы. Реализация такого надзора предполагает систематическое осуществление проверок исполнения федерального законодательства в целях своевременного устранения нарушений требований закона о порядке приема, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.

Резюмируя все вышеизложенное, отметим, что возбуждение уголовного дела представляет собой начальный момент сложного и длительного процесса уголовного судопроизводства и относится к числу важнейших его стадий. Оно служит правовой основой производства всех процессуальных действий, связанных с применением ограничений прав и свобод человека и гражданина, мер процессуального принуждения, а также реализации мер уголовной ответственности.

Своевременное, законное и обоснованное возбуждение уголовного дела является непременным условием успешного раскрытия преступления, эффективного решения задач получения доказательств, предотвращения возможности их утраты и в конечном счете установления истины по делу. Как промедление, так и поспешность при решении вопроса о возбуждении уголовного дела одинаково вредны.

С учетом результатов настоящего исследования сделаем следующие выводы и предложения. Уголовно-процессуальная стадия возбуждения уголовного дела является стартовой позицией производства уголовных дел, позволяющей проводить криминологическую оценку уголовноправовой политики государства в организации борьбы с преступностью, а также создавать условия для эффективного осуществления уголовного преследования на последующих стадиях уголовного судопроизводства.

На стадии возбуждения уголовного дела специальным субъектом правоотношений, возникающих между участниками уголовного судопроизводства в границах доследственной проверки и принятия итогового решения по сообщению о преступлении, является прокурор, который наделен надзорными полномочиями по обеспечению законности и обоснованности начальной стадии уголовного преследования. Сущность стадии возбуждения уголовного дела выражается в создании надлежащих правовых условий по установлению наличия или отсутствия материально-правовых и процессуальных предпосылок для начала производства по уголовному делу, которое возникает с момента вынесения процессуального решения (постановления) о возбуждении уголовного дела. До вынесения постановления о возбуждении уголовного дела запрещается осуществлять любые следственные и иные процессуаль

ные действия, за исключением проведения безотлагательных следственных действий, исчерпывающим образом установленных УПК РФ.

Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела являются правовыми средствами обеспечения законности и обоснованности принятия итогового решения по сообщению о преступлении. Надзорные полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела в зависимости от форм производства предварительного расследования проявляются в разных правовых формах их процессуального назначения.

При принятии итогового решения руководителем следственного органа, следователем надзорные полномочия прокурора имеют исключительно последующий восстановительный характер.

При принятии аналогичного решения дознавателем правовые формы надзорной деятельности по их процессуальному назначению носят смешанный характер, при возбуждении уголовных дел дознавателем в общем порядке данные полномочия прокурора имеют последующий восстановительный характер, а при принятии решения в порядке ч. 4 ст. 20 УПК РФ — разрешительный.

Отсутствие единого законодательного подхода к правовым характеристикам полномочий прокурора отрицательно сказывается на выполнении органами дознания целей уголовного судопроизводства, в связи с чем целесообразно установить в УПК РФ надзорные полномочия только последующего восстановительного характера. В целях совершенствования уголовно-процессуального законодательства РФ при принятии итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела и придания надзорным полномочиям прокурора большей эффективности целесообразно внести следующие изменения в УПК РФ:

а)              первое предложение ч. 4 ст. 146 изложить в новой редакции следующего содержания: «Копия постановления руководителя следственного органа, следователя, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя о возбуждении уголовного дела с приложением копий материала проверки сообщения о преступлении незамедлительно направляется прокурору»;

б)              в ч. 2 ст. 448 УПК РФ внести дополнение следующего содержания: после окончания предложения словами «со дня поступления представления руководителя следственного органа в суд» добавить предложение: «Участие прокурора в закрытом судебном заседании обязательно. Его полномочия определяются частью 5 статьи 246 настоящего Кодекса». В целях установления единообразной политики прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия на стадии возбуждения уголовного дела целесообразно в соответствующие акты Генеральной прокуратуры РФ внести следующие изменения и дополнения:

а)              нормативным правовым актом Генеральной прокуратуры РФ предусмотреть обязанность прокурора проверять законность и обоснованность постановления о возбуждении уголовного дела на предмет безусловного соблюдения порядка его возбуждения;

б)              обязать прокуроров при установлении факта вынесения постановления о возбуждении уголовного дела с нарушением порядка его принятия выносить мотивированное постановление об отмене данного постановления как незаконного и направлять материалы уголовного дела начальнику органа дознания или руководителю следственного органа для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в соответствии с нормами гл. 20, а также ст. 146, 154, 448, 459 УПК РФ;

в)              в п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ № 136 слово «своевременно» заменить на термин, установленный ч. 4 ст. 146 УПК РФ: «незамедлительно». В этом же пункте разъяснить прокурорам, что под термином «незамедлительно направляется» следует понимать передачу копии постановления о возбуждении уголовного дела в день его вынесения сразу же после его процессуального оформления.