Выводы: о структурах социальногои правового регулирования

Хотя границы познания окружающего нас мира непрерывно расширяются, люди, как и прежде, решают задачи со многими неизвестными, устраивают свои дела в условиях постоянного дефицита информации, неустранимой угрозы, которую несет в себе вероятность ошибок, неведения, плохого знания предмета, выбора неверного пути развития. Вероятность сбоя в социальном регулировании может проявляться в любом из звеньев цепи взаимосвязанных регулятивных процессов, при этом перекидываться на другие сферы, продолжаться сразу в нескольких последующих звеньях. Далеко не всегда причины неудачного правового регулирования лежат в самом праве, точно так же как его регулятивный успех не принадлежит исключительно ему самому.

Временами юристы и законодатели могут приходить в отчаяние, когда увидят, что бесконечные переделки правовых институтов, отнимающие у них много сил, и дорогостоящие реформы законодательства являются безрезультатными. Если

это происходит, то было бы разумным выйти за пределы права и поискать причины его плохой работы не в нем самом, а в экономике, культуре, идеологии или какой-либо иной сфере общественной жизни, т.

Таблица 8

Окончание табл. 8

То, что показано в этой таблице (очевидно, и она неполна), относится к системе социального регулирования, которая направлена на упорядочение общественных отношений, взаимодействий людей, поведения и поступков человека. Последние испытывают на себе мощное давление регулятивных факторов, количество которых, так же как и численность оказываемых ими воздействий на человека, очевидно, не поддаются математическому исчислению. Правовые воздействия не должны теряться в этой массе, голос права необходимо усиливать так, чтобы его ничто не заглушало. В условиях универсальной зависимости от социальной среды индивид был бы полностью ею порабощен, отдан во власть тотальности, если бы он не обладал свободой воли, свободой выбора собственных действий, способностью говорить «да» одним регулятивным факторам и «нет» — другим, способностью оправдывать свой выбор и отвечать за него. В системах социального и правового регулирования человек одновременно несвободен и свободен. Общественные и индивидуальные перспективы личности, связанные с развитием данных систем, мы попытаемся представить в следующих обобщенных тезисах. Регулятором можно назвать всякий предмет или явление, которое обладает способностью быть образцом, масштабом, мерой, указателем и указанием для других предметов и явлений, находящихся на стадии становления. В принципе регулятор есть передающее устройство, он содержит в себе параметр или параметры, которые в результате регуляции становятся параметрами регулируемого объекта.

По критерию связи с действительностью все регуляторы можно разделить на фактические и нормативные, содержанием первых является то, что есть, содержанием вторых выступает то, что должно быть.

Социальные факторы, постоянно или временно выступающие в качестве регуляторов, как правило, весьма подвижны, образуют в совокупности своей огромную динамическую массу, которую даже в современных обществах не всегда удается рационально организовать. Первичная социальная факторная регуляция — это поле побудительных сил, в рамках которого отдельные процессы и структуры часто движутся при наличии силовых равнодействий в сторону, не предусмотренную идейными предначертаниями и общественными программами. Парадокс в том, что факторы социальной регуляции, призванные вносить элементарный порядок в общественные отношения, в своей совокупности сами не всегда упорядочены должным образом. Действие разнообразных факторов в качестве регуляторов с различными позитивными и негативными эффектами составляет суть саморегулирования общественных процессов и структур. Однако здесь, как и во многих других сферах, саморегулирование выступает в диалектическом единстве с началами сознательного регулирования.

Сегодня мы еще мало знаем о том, как разделены задачи и функции, состыкованы фазы действия, осуществляются связи между различными уровнями социального регулирования. Мы видим только единый поток упорядочивающего движения, в котором вечно что-нибудь не ладится, срывается, все элементы непрерывно перестраиваются, комбинируются по-новому, порождают множество синергетических эффектов. Если же система общественных отношений приведена в состояние динамического равновесия, образует четкий и устойчивый порядок, то едва ли будет правильным приписывать все это в заслугу какому-либо отдельному виду регуляции, утверждать, например, что порядок существует благодаря «хорошему праву» (спасибо юристам!), или «мудрой политике» (да здравствуют руководители государства!), или эффективному действию экономических интересов и экономических институтов (честь и слава экономистам!). Высокая организация общественных связей и надежный порядок являются регулятивным эффектом полифонии всех или большинства элементов социальной системы, гармонии факторов, удачно сложившихся взаимодействий между регуляторами. Понятием социальной нормы охватывается класс регуляторов, наделенный творческими потенциями в отношении факторов, которые сами способны через механизмы причинноследственных связей воздействовать на явления, события и процессы, предопределять, детерминировать, направлять их в курсе достижения наибольшей степени организованности и порядка в фактическом мире. Не будет большим преувеличением, если мы представим себе образно социальное регулирование как грандиозное действие в двух отделениях. В первом свою роль играют детерминирующие факты и обстоятельства, подготавливающие почву для действия первичных регуляторов — интересов, потребностей, желаний, намерений, эмоций, а также для целей, ценностей, идеологий, которые активно содействуют продвижению субъективного начала в объективном мире. Во втором отделении действует социальная норма как категория, призванная дать меру и положить пределы социальным регуляторам субъективного происхождения. В противном случае те же интересы и потребности, те же ценности и идеологемы, способные упорядочивать среду с позиций их носителя или субъекта, могут создавать беспорядок, столкнувшись с позициями других людей, продиктованными иными интересами и ценностями.

Социальная норма регулирует действие других социальных регуляторов, подчищает и корректирует, исправляет и направляет, усиливает либо ослабляет это действие. Она — своеобразный продукт, удивительное достижение человеческой ментальности. Свое высокое положение в мире социальных регуляторов она сохраняет благодаря сочетанию ряда уникальных качеств. Всякая норма одновременно принадлежит к сферам сущего и должного; как нечто позитивное и данное она есть сущее, как ценность или цель действия она выступает в виде должного. В образе сущего норма дана тем, кто рассматривает ее как объект применения, изучения, иных операций в реальном измерении, а в образе должного — тем, кому она что-то предписывает, кто ведет или не ведет себя в соответствии с ней.

Законодатель, ученый и каждый, кто смотрит на норму со стороны, видят в ней реальную действительность, которая может быть истинной или неистинной, заслуживающей положительного отношения или нет. Субъектам, применяющим нор- му-должное, она представляется, прежде всего, как ценность, идеальная действительность которой не зависит от того, кто и как к ней относится, кто ее исполняет и кто нарушает. Норма «не убий» была, есть и останется требованием высочайшей, можно сказать, абсолютной ценности, хотя нет ни одной минуты, чтобы она не нарушалась в этом мире. Уникальна также способность нормы нести должное в сферу сущего, превращать «то, что есть» в «то, что должно быть», изменяя действительность, прибавляя к ней нечто такое, что разум человеческий смог представить, а человеческая воля — пожелать.

Норма как должное устанавливает между фактами нормативные связи, которые не тождественны и не зависимы от причинно-следственных связей. В качестве требования, обращенного к человеку и его делам, норма имеет в себе внутреннюю меру, масштаб, образец, т. е. сущность, отражающую нормальный порядок вещей в противоположность всяким отклонениям и крайностям. Действие согласно норме исключает как бездействие, так и излишне активное действие. Наконец, от других регуляторов норма отличается тем, что ее требование выступает в специфической форме веления, императива, исходящего от внешнего авторитета и рассчитанного на сознательное исполнение его теми субъектами, которым данная норма адресована. Социальные нормы — властные регуляторы, они формулируются носителями власти, которые устанавливают и применяют санкции за нарушения норм. Это может быть власть государства (правовые нормы), власть церкви и Бога (религиозные нормы), политических организаций и движений (политические нормы), общественного сознания, носителей социально-нравственных установок (моральные нормы). Нет строгой корреляции между видом социальных норм и источником власти; те же моральные нормы активно поддерживаются государством, церковью, общественным мнением, политическими и иными структурами. Но властная характеристика юридических норм, пожалуй, наиболее сложна. То, что социальная норма имеет властное происхождение, а ее регулирующая сила сопоставима с мощью стоящего за ней авторитета, возвышает нормативный уровень регулирования над психической и факторной регуляцией. Но не отрывает их и не противопоставляет друг другу. Все уровни регулирования, как и действие различных регуляторов, развертываются бесперебойно и одновременно, направлены к цели, которая может быть для них общей, а может не быть. В гармонично развивающемся обществе, если представить себе таковое, общие цели определяют стратегию социального регулирования, которая в условиях динамического равновесия способна обеспечивать стабильный общественный порядок. При наличии острых социальных противоречий такой порядок достигается с трудом и легко утрачивается вследствие разнонаправленности регулирующих воздействий на общественные отношения. Здесь важно в первую очередь упорядочить систему разнородных регуляторов, поставив их в подчинение либо в косвенную зависимость от социальной нормы, скорее всего от нормы юридической, которая опирается на авторитет самой сильной политической организации в обществе — государства.

В каких отношениях находятся социальные нормы с факторными (ненормативными) регуляторами, можно видеть на примере взаимодействия правовых норм и интересов. Каждый субъект, который, руководствуясь собственным интересом, пытается строить отношения с другими субъектами, знает, что его возможности ограничены, что вероятность встретить сопротивление со стороны окружающих более или менее значительна либо, во всяком случае, не исключена. Для него важно, чтобы интерес, аналогичный тому, который он имеет, прошел через юридическую институционализацию, т. е. получил выражение в правовой норме, был опосредован в субъективных правах и юридических обязанностях, снабжен гарантиями и средствами правовой защиты. Все это многократно усиливает регулятивный потенциал интереса, который начинает теперь действовать как интерес субъекта права. Норма наделяет его носителя юридической властью, возможностью продвигать свой интерес в качестве субъективного права, требовать на законных основаниях устранения всех помех и препятствий на пути реализации интереса, выраженного в субъективном праве.

Правовое регулирование посредством юридической нормы соединяется с социальным регулированием посредством интереса таким образом, что результаты правомерной деятельности трудно поставить в заслугу какому-либо одному из регуляторов. Это итог их аккордного действия, удачного сочетания различных способов регуляции определенной сферы или группы общественных отношений. Соответственно и срывы в юридической практике общества далеко не всегда вызваны слабостью законов, неполадками в правовой системе, потому что причины могут лежать где-то рядом или далеко от права, в области интересов, потребностей, желаний, идеологических и иных иллюзий. Привычка юристов чуть ли не при каждом изъяне в юридической практике проводить ревизию норм, меняя законодательство, вполне понятна, но она нередко служит прикрытием для тех, кто хотел бы скорее отделаться от трудных проблем, создав видимость их решения. Бесконечно переписывать законы проще, чем вникать в сложные, синергетические процессы социального регулирования, обнаруживать институциональные поломки, восстанавливать нарушенные пропорции и разорванные связи между различными социальными регуляторами. Но именно такая работа потребуется в будущем для того, чтобы обеспечить бескризисное развитие общества, стабильность его структур. Огромные массивы социальных интересов по самым разнообразным причинам не могут найти непосредственного выражения в праве, его нормах, тем более — воплотиться в субъективных правах и юридических обязанностях лиц. Проблема заключается в том, что данная масса регулирующих факторов при всех условиях является действующей силой, которая активно участвует наряду с правом и другими нормативно-регулятивными системами в достижении общих результатов общественного развития. Из этого следует, что право не может отгораживаться, оставаться безучастным к действию этой силы, способной опережать юридические нормы, непредсказуемо влиять на их эффективность, оказывать незапланированное давление на правовую действительность.

Более или менее твердую позицию право занимает в отношении двух категорий интересов: к первой относятся юридически институционализированные интересы, о которых сказано выше, ко второй — те, которые отвергаются правом, запрещаются и преследуются им, потому что они действуют в направлении, противоположном по отношению к целям права. Интересы данной категории также проходят через стадии юридической институционализации (законодательного процесса), взвешиваются и оцениваются, прежде чем субъект правотворчества (законодатель) сформулирует запрет, установит порядок их преследования. Основанием для этого, как мы видим, является установленная и доказанная, не вызывающая сомнений противоправность интереса. Но власть права над интересами условна и не безгранична. Запрещать или преследовать определенные интересы законодатель может только косвенным путем, не иначе как запрещая или ограничивая действия, поведение, деятельность людей, продиктованные данными интересами. Сами же преследуемые интересы как объективные явления часто остаются недосягаемыми для права, не утрачивают собственного регулятивного потенциала и при малейшем ослаблении правоохранительных государственных структур начинают вызывающе действовать наперекор закону и праву. Ярким примером может служить история взаимоотношений антимонопольного законодательства и крупных организаций частного бизнеса, постоянно пытающихся установить свою монополию на рынке.

Наконец, третья, самая многочисленная, категория интересов кажется на первый взгляд далекой от права, слабо или вовсе не связанной с ним. Мы полагаем, что нет таких интересов, которые не имели бы отношения к праву; интересы входят в правовую сферу не в одиночку, «поштучно», а в системе, в составе сложных структур. Главное то, что они вовлечены в общие и конкретные связи между уровнями регуляции — социальным регулированием посредством интересов и нормативным правовым регулированием. Каким бы малым ни был тот или иной социальный интерес, он как регулятор, фактор упорядочения пусть даже в узкой сфере жизни, должен быть учтен, взвешен и оценен с точки зрения возможностей действовать свободно без ограничений либо при строго регламентированных ограничениях.

Право может снимать внешние препятствия и помехи на пути реализации социальных интересов, ограждать правомерные интересы от незаконных притязаний со стороны, разрешать конфликты интересов. В этом суть юридической защиты, которая должна быть предоставлена всем непротивоправным интересам, независимо от характера их юридической институционализации. Признак непротивоправности является необходимым для признания интереса юридически защищенным или законным. Базовые правовые структуры (суд, администрация, парламент, процедуры рассмотрения споров и разрешения конфликтов и т. п.), обеспечивающие субъективные права и юридические обязанности, а также выраженные в них социальные интересы, способны вместе с тем гарантировать, продвигать и защищать массивы различных по своей жизненной важности интересов, не институционализированных в праве либо институционализированных в самой общей форме. Если в конституцию страны включена декларативная норма (или нормы), обязывающая государство и его органы обеспечивать, продвигать и защищать права и законные интересы граждан, то можно считать, что в этой «основной норме» достигнута общая институционализация законных интересов, на которые распространяется юридическая защита.

Интерес является законным не потому, что он назван таковым в самом законе (это не так часто случается), не потому, что получает от государства особую санкцию или дозволение (это бывает крайне редко), но вследствие необходимости его реализации в юридической институциональной среде, складывающейся на основе законов. Если такая необходимость возникает перед любым не противоречащим праву интересом, то он, каким бы ни был по содержанию и объему, не может быть исторгнут из этой среды, т. е. из правовой сферы. Социальное и правовое регулирование практически осуществляется как институциональное регулирование. Упорядочивающей силой, способной двигать и изменять общественные отношения, выступает не отдельная норма сама по себе, не сумма разрозненных норм, а институт — комплексное нормативное образование, системное единство норм, связанных между собой единым предметом регулирования. Юристы, безусловно, правы, утверждая, что общественные отношения регулируются юридическими нормами. Но к этому следует прибавить, что нормы для достижения реального регулятивного эффекта сами должны быть организованы в соответствии с общественными задачами и системными функциями права, представлены в виде построенных по рациональным схемам структур правового порядка (правопорядка).

Первой из общественных наук с проблемой институтов столкнулась юриспруденция, но она не вышла за рамки понимания института как структурного элемента системы права, не изучила в должной мере действие института в качестве специфического и мощного правового регулятора. В XX в. институциональная проблематика заинтересовала социологов, а затем и экономистов, для которых институт стал инструментом упорядочения общественных связей, ведущим фактором строительства социального и экономического порядка. Трактовку понятия института как, в первую очередь, нормативного явления можно сегодня выделить в качестве общего подхода, характерного для юриспруденции, институциональной социологии и институциональной экономики. Ядром всякого социального института неизменно выступают нормы и правила, принимаемые за масштаб действий и процессов, которые изменяют в нужном курсе регулируемые общественные отношения.

Пожалуй, только правовые институты мыслятся как «чистое» нормативное образование, состоящее из одних только формальных юридических норм. Социологи и экономисты работают с менее формальными и не вполне нормативными концепциями института. К блоку нормативных элементов социальных и экономических институтов относят не только формальные (юридические), но и неформальные (нравственные и др.) нормы и обычаи, привычки и обыкновения, иные факторы социального ориентирования людей. В структуру данных институтов включаются в соответствии с их спецификой блоки элементов, активно участвующих в процессе внедрения нормативных начал в фактический порядок вещей. Это нормативно заряженные идеи, концепции, организации, учреждения, движение персонала, образцы, технологии поведения и т. п. В одних институтах преобладают организационные элементы (институты-организации), в других — поведенческие (институты-коммуникации), в третьих — идеологические, но в целом общество, комбинируя указанные элементы, имеет возможность создавать огромное множество социальных и экономических институтов, содержательно и функционально дополняющих друг друга.

Если рассматривать юридические институты как «рабочие инструменты» в сфере правового регулирования, то им также необходима и глубокая концептуальная проработка, и организация, и четкие поведенческие схемы для практического осуществления. Таким образом, все институты представляют собой сложные когнитивно-нормативные и организационно-коммуникативные структуры, более или менее устойчивые, способные формировать вокруг себя зоны поведения экономических агентов, юридических субъектов, направлять социальную деятельность на определенные цели. Замечательная особенность института состоит в том, что он представляет собой своеобразный вид регуля- тора-«вездехода», который действует одновременно на разных уровнях регулирования — нормативном и факторном, правовом и социально-экономическом, юридическом и фактическом, на уровнях создания норм и их применения. Ни одна другая социальная структура общества не сможет связать эти уровни лучше, чем это способны делать хорошо продуманные, добротно сконструированные социальные институты. Как создаются такие институты — ключевой вопрос для институциональной социологии, институциональной экономики и, разумеется, для правовой науки, прямо отвечающей за теорию и практику законодательства и косвенно — за все, что предопределяет результаты правотворческих и правоприменительных процессов. На передний план сегодня выходит теория возникновения, происхождения социальных институтов (теория институтогенеза), в которой ярко и концентрированно выражается инновационная сторона общественной жизни. В условиях пресыщенной и сверхусложненной культуры, которая развивается рывками, теряя многие традиции и пренебрегая прошлым опытом, важно выйти на верный путь обновления социальных структур с минимумом риска и потерь для человека, без общественных потрясений и попятных движений.

Современная теория институтов не может позволить себе быть только экономической, только политической или только юридической; слишком ощутимы издержки и велика цена разобщенности соответствующих подходов. Вечное стремление людей к установлению новых порядков порождало революции и реформы, но если революции — это ломка институтов, отправляемых на «свалку истории», то реформа есть основательная переделка институциональной сферы на ее прежнем фундаменте в соответствии с требованиями нового времени. Всякая реформа есть, по существу, реформа институтов. Когда общественные изменения назревают одновременно во многих областях жизни, становятся необходимыми взаимоувязанные реформы крупных институциональных систем, таких, например, как реформы энергетического сектора экономики, банковского дела, природопользования, образования, судопроизводства, исполнительных органов государственной власти (административная реформа). Полосу подобного типа реформ переживает современная Россия. Правовая реформа практически подвела юридическую науку к проблеме качества правовых инноваций. В понимании природы нового в праве, как и в любой другой системе, следует исходить из общеметодологических разработок и научных парадигм, выдвинутых общей теорией систем. Реформирование права есть типичная системно-институциональная деятельность, при которой отдельные регулирующие параметры накладываются на систему извне. Когда таких параметров много и они приводят к разнонаправленным изменениям (что характерно для комплексных, радикальных, интенсивных реформ), тогда система выходит из устойчивого состояния, испытывает процессы ломки, в итоге которых формируются новые структуры и образцы поведения, совпадающие полностью либо частично или вовсе не совпадающие с намерениями реформаторов.

Согласно синергетической парадигме неустойчивость есть необходимое условие создания новой информации. Устойчивые системы хорошо справляются с функциями хранения и передачи информации, но все новое может рождаться только в условиях, вызывающих определенное состояние институциональной неустойчивости. Люди по собственному опыту знают, что новое всегда рождается в муках. Ответственный и социально грамотный реформатор обязан смягчать и сокращать эти муки; он не вправе усугублять их, подвергать более или менее сбалансированную систему институтов чрезмерным воздействиям, пока не уверен, что справится с «джином разрушения», выпущенным из бутылки.

Поскольку в неустойчивых системах, как известно, велика вероятность случая и случайного выбора, результаты инновационной деятельности реформатора не предопределены, хотя их можно антиципировать, предсказывать, прогнозировать. Успешным реформатором может быть лишь тот, кто умеет предвидеть, рассчитывать, находить правильные решения в условиях неустойчивости, уверенно действовать в ситуации неопределенности. Но для всего этого недостаточно личных интуиции, интеллекта и специальных знаний. Нужна опора на коллективный опыт, на мудрость традиции, необходимы выбор оптимальной линии из множества альтернатив, научный подход. Поэтому деятельность по реформированию общественных систем можно с полным основанием рассматривать как научную деятельность, во всяком случае, как весьма наукоемкое дело. Юристов-реформаторов ждут дискуссии по вопросам о том, что и как надо делать, чтобы новые институты были лучше старых, а реформы отвечали своему предназначению, т. е. были позитивными преобразованиями правовой системы, которые поднимают ее на более высокий качественный уровень, выводят на новый виток развития с широкими перспективами, усиленными возможностями, модернизированным потенциалом. Стратегические установки и программы реформирования экономики, политики, права и других сфер общественной жиз-

ни должны отражать достижения институциональной теории, методологические разработки в части трансформации социальных институтов, особенно создания новых институциональных структур и комплексов. Практика реформ порождает многообразие форм образования институтов, различие его форматов. Так, в последнее время возрастает значение интернационального институтогенеза, т. е. процесса создания институтов, которые приходят в страну из области внешней политики, международных отношений и международного права. За этими институтами стоят факторы глобализации и стремление многих стран совместно решать общие проблемы. Однако основным и ведущим компонентом институциональной структуры общества являются социальные институты, которые общество создает для себя в целях решения собственных проблем. Наиболее надежный и эффективный институт — не «трансплантированный», заимствованный из зарубежных экономических, юридических и политических систем, а тот, который целенаправленно построен на социокультурном базисе национальной экономики, права и политики, «выращен» в отечественной институциональной среде.

Вопреки усилиям так называемых рыночных фундаменталистов убедить общественность в том, что государство следует вытеснить из экономической жизни, во время реформ идет объективный процесс повышения не только политической, но и экономической роли организованного на современной основе государства. Из этого вытекают новые функции и возможности государства в области строительства экономических институтов, инновационной деятельности в экономике. В грядущем мире, который будет очень непростым, успех ждет страны, способные быстрее других освоить новые информационные, коммуникационные и иные мощности государства, использовать его организационный потенциал и пробивную силу в организации внутренних и внешнеполитических факторов экономического роста.