ВВЕДЕНИЕ

В первом разделе публикуются акты, связанные с проведением реформ государственного управления, которые имели существенное значение для укрепления единодержавной власти царя.

Начало реформе высших органов управления было положено образованием в первые годы Северной войны Консилии министров, в которую входили главы важнейших приказов и военачальники.

В помещенном в сборнике именном указе от 22 февраля 1711 г. «Об учреждении Правительствующего Сената» говорится о том, что Сенат образуется как чрезвычайный и временный орган для управления государством в отсутствие царя. Однако вскоре Сенат приобретает характер постоянного органа государственного управления. Можно согласиться с мнением С. А. Петровского о том, что Сенат сосредоточил в себе все функции государственной власти: законодательную, административную и судебную [§§]. Разумеется, все это в пределах, дозволенных верховной властью царя.

В связи с образованием Сената прекратила свое существование Ближняя канцелярия или Консилия министров,

заменившая и вытеснившая в свое время Боярскую думу. Царским указом устанавливался состав Сената из 9 назначенных царем сенаторов. Компетенция Сената была определена последующими указами.

Указ от 2 марта 1711 г. предоставлял Сенату право осуществлять правосудие, распределение государственных доходов, общее управление страной.

В указе от 5 марта 1711 г. «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате, и о должности Обер-фискала» регламентируется порядок работы Сената. Однamp;ко более полно права и обязанности Сената, его связь с нижестоящими органами и порядок ведения делопроизводства изложены в публикуемом именном указе от декабря 1718 года «О должности Сената».

Как видим, Сенат был коллегиальным органом. С. А. Петровский правильно подчеркивает отличительную черту всех реформ Петра I — «желание заменить единоличных лиц коллегиями»

После образования коллегий состав Сената значительно расширился, так как все президенты коллегий входили в Сенат. Но это положение вскоре показало свои отрицательные стороны. Президенты-сенаторы не смогли в достаточной степени хорошо выполнять свои обязанности в Сенате, будучи одновременно и руководителями коллегий. Президенты покрывали друг друга и стремились оправдать деятельность своих коллегий перед Сенатом.

Это обстоятельство послужило причиной издания именного указа от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов».

По указу, все президенты коллегий были выведены из состава Сената, за исключением президентов коллегий — Военной, Адмиралтейской, Иностранной и (временно) Берг-коллегии. Но и президенты перечисленных коллегий должны были участвовать в заседании Сената лишь в строго определенных случаях. По указу от 16 мая 1722 г, (ПСЗ, т. VI, № 4011) президенты коллегий, выведенные из состава Сената, должны были снова заседать в Сенате ввиду «малолюдства», только на два дня в неделю меньше.

С образованием системы коллегий Сенат, сохраняя и усиливая руководство и контроль за всеми государственными учреждениями страны, постепенно терял функции непосредственного управления.

Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» лишил Сенат законодательной функции и превратил его в орган контроля и надзора. Этим указом была установлена следующая компетенция Сената.

Прежде всего за Сенатом закреплялись права высшего органа государственного управления, которому подчинялись коллегии и канцелярии, а по важнейшим вопросам внутренней политики — и губернская администрация. Определялся круг обязанностей в области управления, устанавливался порядок назначения Сенатом высшей центральной и местной администрации. Сенат полностью контролировался царем и был его послушным орудием.

С расширением сферы деятельности Сената структура его значительно усложнялась, появлялись новые должности. Так, с первых же дней работы Сената была учреждена Сенатская канцелярия во главе с обер-секретарем, обязанности которого определялись в ряде документов.

Царским указом от 5 марта 1711 г. учреждался институт фискалов во главе с обер-фискалом Сената, а с 1723 года — генерал-фискалом. Фискалы должны были тайно проведывать и доносить о всех преступлениях, наносящих вред государству: нарушениях законов, казнокрадстве, взяточничестве и др.

Расправная палата, существовавшая ранее при Боярской думе, после ликвидации последней была в несколько видоизмененном виде восстановлена в 1712 году как судебный орган при Сенате. Расправная палата, просуществовавшая до учреждения Юстиц-коллегии и надворных судов (1718 г.), должна была разбирать большинство судебных дел, за исключением наиболее важных. Судебные дела передавались ей Сенатом. Расправной палате предоставлялось право производить розыск с применением пыток. О проведенной работе она обязана была докладывать Сенату. Палата должна была рассматривать все донесения фискалов и ежемесячно отчитываться перед Сенатом о разборе фискальных и других дел. Сенат предписывал все

жалобы на решения губернаторов и судов первой инстанции рассматривать в Расправной палате.

Последующие законодательные акты о фискалах уточняли круг их деятельности, определяли их взаимоотношения с местными и центральными органами управления, прокуратурой, судом, устанавливали их отчетность перед обер-фискалом и лично царем. Такими актами были: указ от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов», «Регламент

о              управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламента Морского» от 5 апреля 1722 г. (гл. XIV — о должности фискалов при коллегиях); указ от 28 июня 1720 г. «О рассмотрении Надворным судам поданных от фискалов доносов без замедления, о подсудности фискалов одной только Юстиц-коллегии, о присылке месячных ведомостей

о              решенных делах, начавшихся по донесению фискалов, в Юстиц-Коллегию, вместе с собранными и штрафными деньгами».

Для осуществления повседневной связи с губерниями при Сенате были учреждены должности комиссаров, по два от каждой губернии. Впоследствии комиссарам было вменено в обязанность наблюдать за исполнением губернскими властями правительственных распоряжений.

30 марта 1721 г. должность комиссаров от губерний при Сенате была упразднена, вместо них вводились по одному комиссару в^ Петербурге и Москве для принятия из Сената, коллегий и канцелярий указов и рассылки их на места в губернии и провинции, а также для подачи в Сенат, коллегии и канцелярии присылаемых из губерний и провинций доношений и ведомостей (ПСЗ, т. VI, № 3767).

По указу от 13 мая 1720 г. при Сенате учреждалась должность, в обязанность которой входило принимать жалобы на волокиту, неправосудие, неправильность решений коллегий и канцелярий и после расследования докладывать Сенату. Однако в законе не были названы ни наименование этой должности, ни лицо, которому поручалось ее исполнение.

Лишь в наказе рекетмейстеру от 5 февраля 1722 г. ранее безымянная должность была названа генерал-рекетмейстер при Сенате с персональным указанием лица, исполняющего эту должность (ПСЗ, т. VI, № 3900).

Устанавливался контроль за деятельностью и самого Сената. Сначала это вменялось в обязанность особого должностного лица при Сенате — генерал-ревизора (указ от 27 ноября 1715 г.), но вскоре его должность была упразднена и функции контроля перешли обер-секретарю Сената (указ от 13 февраля 1720 г.). Однако обер-секретарь, зависимый от Сената, не мог обеспечить надзор. Некоторое время эта обязанность поручалась штаб-офицеру гвардии (указ от 28 января 1721 г.), а затем указом Петра I от января 1722 г. при Сенате была введена должность генерал-прокурора и его помощника обер-прокурора.

В публикуемых указах от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» (§ 9) и «О должности Генерала-прокурора», а также от 5 апреля 1722 г. («Регламент о управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламента Морского») излагаются права и обязанности генерал-прокурора и подчиненных ему прокуроров.

В указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал- прокурора» были подробно изложены права и обязанности генерал-прокурора. Возглавляя Сенатскую канцелярию, генерал-прокурор контролировал правильность и оперативность работы самого Сената и его аппарата. Он осуществлял надзор за законностью действий Сената, проверял исполнение решений Сената, обладал правом опротестовывать или приостанавливать незаконные решения и действия Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор подчинялись только царю и перед ним отвечали за с^ои действия. Генерал-прокурору подчинялись все прокуроры и фискалы Российской империи. Царское правительство введением прокуроров и фискалов стремилось обеспечить четкую работу всего механизма государственного управления, укрепить господство крепостников-помещиков в стране.

Кроме перечисленных должностей, указом от 5 февраля 1722 г. при Сенате была введена должность герольдмейстера. В 1711 году вместо упраздненного Разрядного приказа был создан при Сенате Разрядный стол, который

регистрировал служилых людей, устраивал смотры дворян и т. д. С образованием должности герольдмейстера эти функции перешли к нему.

Герольдмейстер был обязан осуществлять контроль за прохождением военной службы дворянами, представлять дворян на гражданские должности, обеспечивать обучение дворянской молодежи, готовящейся к военной службе, вносить в списки дворян всех лиц из других сословий, дослужившихся до обер-офицерского звания, наконец, он обязан был вести учет всего дворянства в государстве, выдавать удостоверения о дворянском достоинстве и определять дворянским родам гербы.

Указом от 19 января 1722 г. в Москве была учреждена Сенатская контора. Как известно, Сенат в 1711 году был учрежден в Москве и только примерно с 1714 года постоянным местопребыванием Сената становится Петербург.

Упомянутым указом Петр I официально объявляет об учреждении Сенатской конторы, а также контор от коллегий во главе с коллежскими советниками. Сенатская контора и подчиненные ей коллежские конторы, будучи фактически московскими отделениями высших учреждений, должны были решать менее важные дела, чтобы избежать поездок в Петербург для решения этих дел в Сенате и коллегиях.

Значительная реформа была проведена и в области центральных органов государственного управления.

Приказная система не отвечала экономическим и политическим условиям начала XVIII века. Она оказалась малоподвижной, не соответствующей интересам господствующего класса дворянства и нарождающейся буржуазии.

В дореволюционной исторической и историко-правовой литературе вопрос о реформах центральных и местных органов государственного управления разрабатывался многими учеными. Самое большое внимание было уделено вопросу организации коллегий.              .

Ряд ученых—В. И. Сергеевич, Н. П. Лихачев, В. Н. Латкин, С. А. Шумаков [***] и другие полагали, что коллегиальность управления вытекала из принципов организации приказов XVII века, которые, по существу, были коллегиальными органами, ибо возглавлялись боярином или дьяком «со товарищи» и решали дела сообща и «без розни».

М. М. Сперанский, К. А. Неволин, К. Д. Кавелин, М. Ф. Владимирский-Буданов, П. Н. Мрочек-Дроздовский, А. А. Филиппов и другие [†††]'* в своих исследованиях доказывали, что московские приказы XVII века как бюрократические учреждения не имели коллегиальных начал, ибо деятельность их основывалась на единовластии. Коллегиальные же учреждения, по их мнению, свободны от бюрократизма.

А такие ученые, как Ф. М. Дмитриев, А. Д. Градов- ский, С. Б. Веселовский [‡‡‡], вообще полагали, что сама постановка вопроса о бюрократии или коллегиальности применительно к приказам XVII века неправильна по существу, ибо деятельность приказов больше основывалась

на установившейся приказными судьями (дьяками) и подьячими практике, нежели на царской законности.

К. А. Неволин в работе «Образование управления в России от Иоанна III до Петра Великого» (1859) утверждает, что процесс учреждения коллегий и упразднения приказов выражался в том, что одни коллегии заменяли приказы (например, Военная коллегия — вместо Военного приказа), другие «составлялись» из прежних приказов (Адмиралтейская — из Адмиралтейского приказа и приказа Морского флота), третьи преобразовывались из соответствующих приказов (Коллегия иностранных дел — из Посольского). К. А. Неволин проводил идею непрерывного роста и развития учреждений. Точку зрения Неволи- на разделял ряд ученых, но С. М. Соловьев, А. Д. Гра- довский и В. Н. Латкин придерживались иного мнения. Они считали, что Петр I, понимая недостатки приказной системы, уничтожил ее, заменив коллегиями.

Уже в конце XVII века начался процесс упразднения отдельных приказов, объединения некоторых из них и образования новых, например, Преображенского.

Однако систему органов приказного управления даже в измененном виде было невозможно приспособить к новым условиям экономического и военного положения страны.

Поэтому уже с 1711 года началась подготовка к ликвидации старых органов приказного управления и замене их коллегиями. Первые коллегии были образованы в 1717 году. Перечень учрежденных коллегий объявлен указом из Сената 12 декабря 1718 г. В публикуемом Генеральном регламенте от 22 февраля 1720 г. устанавливались общие положения коллегиального управления, штаты и порядок делопроизводства в коллегиях.

Коллегии строились по единому ведомственному принципу разделения отраслей государственного управления, обеспечивая тем самым строгую централизацию государственного аппарата.

Принципы деятельности коллегий и приказов существенно различались. Вместо единоличного решения дел коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием. Петр I в ряде законодательных актов, в том числе в Генеральном регламенте, в Регламенте или Уставе Духовной коллегии, в Регламенте или Уставе Главного магистрата

и других, подчеркивал преимущества коллежского управления по сравнению с приказным. По его мнению, коллегиальный порядок обсуждения и решения дел должен был содействовать борьбе с незаконными решениями, принятыми по лихоимству, пристрастию и пр.

В компетенцию коллегий входило осуществление центрального государственного управления. Они были обязаны выполнять сенатские указы и присылать в Сенат копии своих решений, отчеты о деятельности и др. Коллегиям подчинялись местные органы государственной власти в губерниях.

Особо следует сказать о Духовной коллегии — Синоде. Царское правительство еще в XVII веке во время борьбы с патриархом Никоном было весьма обеспокоено правовым положением церкви в системе государства.

Попытка патриарха Никона установить верховенство духовной власти над светской вызывала тревогу царского правительства. Поэтому после смерти патриарха Адриана (1700 г.) началась подготовка к проведению реформы в области церковного управления, по которой управление церковным имуществом передавалось государству.

В этих целях был восстановлен Монастырский приказ, во главе со светским должностным лицом. Монастырский приказ должен был ведать вотчинами церквей и монастырей. 25 января 1721 г. была учреждена Духовная коллегия как орган государственного управления по делам церкви. В Регламенте или Уставе Духовной коллегии царь провозглашался не только блюстителем христианского вероучения, но и «верховным пастырем» русского православного христианства. Звание и должность патриарха упразднялись, а члены Духовной коллегии становились такими же чиновниками, как и в других коллегиях.

Вся система духовной администрации включалась в общую систему государственного аппарата. Таким образом, церковь ставилась в подчиненное зависимое положение по отношению к государству.

В регламенте говорилось об опасности для государства сохранения патриаршества. Окружавшая патриарха честь и слава, по мнению законодателя, могли натолкнуть народ на мысль, что патриарх является вторым государем, равным самодержцу (светскому) или даже выше его, и что

духовный чин патриарха есть «другое и лучшее государство».

Напротив, должность президента Духовной коллегии как председателя скромна и безобидна, поэтому простой народ, по мнению законодателя, не будет возлагать надежду на помощь духовенства во время «бунтов».

14 февраля 1721 г. Духовная коллегия была официально переименована в Святейший правительствующий Синод.

В компетенцию Синода входило управление делами православной церкви, назначение духовенства на должности, толкование религиозных догматов, распространение христианства и борьба со старообрядчеством и «ересями», обеспечение преподавания в духовных школах (семинариях и академиях) религиозного вероучения.

Кроме того, Синод обладал некоторыми правами судебной власти. Ему подсудны были дела о преступлениях против веры, о половых и некоторых других преступлениях, а также о преступлениях, совершенных духовными лицами.

Проводя реформу в области церковного управления, царь стремился использовать религию как одно из сильнейших орудий укрепления государственного строя абсолютной монархии. Церковь, ранее претендовавшая на обособление от государства, противопоставлявшая себя светской власти, превратилась в послушное орудие абсолютного монарха.

Мнение Н. Суворова [§§§] о равном правовом положении Правительствующего Синода (Духовной коллегии) и Правительствующего Сената является ошибочным и не вытекает из текста Духовного регламента. Оно свидетельствует лишь о желании автора подчеркнуть исключительное положение православной церкви и ее органов управления в Российском государстве.

В результате проведения реформы в области церковного управления и образования Духовной коллегии — Синода вен система церковного управления органически вошла в состав механизма государства абсолютной монархии века.

Кроме коллегий, была образована Тайная канцелярия или Канцелярия тайных дел, ведавшая делами о крупных политических преступлениях. Тайная канцелярия проводила свою работу параллельно с Преображенским приказом, находившимся в Москве.

Деятельность Преображенского приказа в области политического сыска распространилась на все государство. Преследовались главным образом лица, относящиеся к трудящемуся населению: крестьяне, посадские тяглые люди, солдаты и др. С учреждением Сената Преображенский приказ был подчинен ему наравне с коллегиями.

В 1722 году для управления Украиной была образована Малороссийская коллегия с местопребыванием ее в г. Глухове.

Проводившиеся административные реформы коснулись и городского управления. В 1699 году были учреждены бур- мистерские палаты — ратуши и земские избы с бургомистрами в городах; посадское население по этой реформе было изъято из ведения воевод на местах. Реформы центральных и местных органов управления в 1718—1720 гг. привели к дальнейшей реорганизации городского управления.

Публикуемый Регламент или Устав Главного магистрата от 16 января 1721 г. содержит положения об организации Главного магистрата в Петербурге и местных городских магистратов, которые состояли из бургомистров и ратманов (советников), избираемых торговцами, купцами, промышленниками и ремесленниками городов. За выборы был ответствен губернатор. Избранных бургомистров и ратманов утверждал Главный магистрат. По законодательству все магистраты во главе с Главным магистратом обладали следующими правами и обязанностями: в области экономической — устраивать ярмарки, проявлять заботу о промышленных предприятиях и промыслах, создавать условия для развития торговли, вести надзор за правильностью мер и весов; финансовой — проводить'раскладку податей и повинностей; административной — вести учет дворов и состава городского населения, руководить выборами старост и старшин, размещать войска на постой по квартирам; судебной — разбирать споры купцов по векселям и другие гражданские дела, рассматривать уголовные дела (см. комментарий к регламенту Главного магистрата).

В этот же период была проведена и реформа местных органов управления. Воеводства и областные приказы (Сибирский, Казанский и др.) не соответствовали прежде всего финансовым и военным требованиям государства.

Публикуемый указ от 18 декабря 1708 г. содержал положения о разделении всей территории России на 8 губерний. После 1719 года были образованы еще 4 губернии и упразднена одна (Смоленская) губерния прежнего состава. Всего, таким образом, было создано 11 губерний. Каждая из них, в свою очередь, делилась на провинции, которых было 50, а провинции делились на дистрикты.

Система деления на дистрикты и провинции, отчасти заимствованная со шведского образца, почти не привилась (в особенности дистрикты), основным было старое деление на уезды и волости [****].

Все органы местного управления подчинялись Сенату, а с 1719 года—коллегиям и через них Сенату. Деятельность губернаторов, воевод — в провинциях, земских комиссаров — в дистриктах (уездах) была подробно регламентирована царскими указами. Устанавливая новое областное деление, царское правительство исходило не из социально-экономических или национальных условий, а руководствовалось лишь военными и финансовыми целями.

Широкие права предоставлялись воеводам, которые непосредственно подчинялись коллегиям и Сенату, за исключением военных и судебных дел.

Воеводам вменялось в обязанность защищать и оберегать царский «интерес и государственную пользу», вести борьбу с «гулящими» людьми, с антифеодальными выступлениями крестьян. Кроме того, воеводы должны были размещать войска среди населения, осуществлять судебную и полицейскую власть, ведать финансовыми делами.

Каждая провинция имела ряд контор, например, контору камерира — надзирателя земских сборов, контору рен- тереи или казначейства и др.

Земские комиссары были обязаны обеспечить своевременный сбор податей с населения уезда (дистрикта),

руководили сельской полицией, ведали рекрутской и постойной повинностью.

Хотя земские комиссары и не имели судебной власти, на них была возложена ответственность за поимку и задержание преступников, а также приведение в исполнение судебных решении.

Все местные органы — губернаторы, воеводы, земские комиссары и магистраты в городах сами выполняли полицейские функции. Полицейская деятельность местного аппарата управления была направлена на борьбу с беглыми крестьянами — «гулящими» людьми. В задачу полиции входила поимка беглых и возвращение их владельцам или же отправление на каторжные работы, а также пресечение воровства, разбоев, убийств, охрана феодального общественного порядка. Эту деятельность полицейская система на местах проводила совместно с местным дворянством, укрепляя господство этого класса.

В столичных городах — в Петербурге (указ от 25 мая г.) и несколько позже, в Москве (указ от 19 января 1722 г.) были учреждены специальные канцелярии полицмейстерских дел, во главе которых стояли генерал-полицмейстер (в Петербурге) и обер-полицмейстер (в Москве).

Основная деятельность полицейских органов была направлена на укрепление феодально-крепостнического порядка, подавление всяческого сопротивления эксплуатируемого населения страны.

Произошли изменения и в системе судебных органов. Верховным судьей всего государства был царь, который единолично по своему усмотрению разбирал многие дела. По личному указанию царя штабные офицеры как особо доверенные лица вели следствие, представляли царю материалы для решения дела. В этой связи возникли офицерские «розыскные канцелярии».

Следующим судебным органом после царя был Сенат, который являлся высшей апелляционной инстанцией, давал разъяснения нижестоящим судам, разбирал дела, по которым коллегии не могли вынести решение. По наиболее важным делам Сенат лишь определял свое мнение, передавая дело на окончательное решение царю.

Сенату были подсудны все дела о должностных преступлениях сенаторов и других высших чиновников,

однако генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подлежали суду самого царя.

Специальным судебным учреждением была Юстиц- коллегия. Проведенная в 1719 году реформа имела задачей отделение суда от администрации, но на деле это полностью осуществлено не было. Юстиц-коллегия, являясь апелляционной инстанцией по отношению к надворным судам и судом первой инстанции по некоторым делам, в то же время выполняла и административную функцию управления всеми судами империи. В губерниях была учреждена сначала должность ландрихтера, т. е. губернского судьи. После реформы 1719 года на местах были учреждены суды — надворные и нижние. Надворные суды возглавлялись губернаторами или вицегубернаторами, поэтому их деятельность не могла быть отделена от администрации.

Публикуемый указ Сената от 8 апреля 1719 г. «Об учреждении в Москве Надворного суда» приводится лишь для примера, такие судебные органы были учреждены в восьми наиболее крупных губернских городах. Одновременно были образованы на местах нижние суды. В 9 городах э'ти суды были коллегиальными и состояли из председателя, обер-ландрихтера и асессоров. Во все другие города назначались единоличные судьи. Указом от 12 марта 1722 г. в каждой провинции вместо суда комендантов и ландрихтеров учреждался провинциальный суд в составе воеводы и земских комиссаров, а в городах — городовой нижний суд, находящийся в ведении воеводы.

Проведение реформы в области государственного управления первой четверти XVIII века привело к установлению дворянско-бюрократических учреждений, какими были Сенат, коллегии, губернские и городские органы управления.

Это создало огромнейший аппарат чиновничье-дво- рянской империи абсолютной монархий XVIII века. Именно такая империя обеспечивала классу дворян возможность закрепить верховенство своей власти в государстве, установить господство над эксплуатируемым крестьянством.