§ 2.1. Виды общественного контроля в современном государстве
Согласно общепризнанному подходу с любым правом корреспонди- рует обязанность. Граждане же и народ (общество) обладают определен- ными правами и свободами, а обязанность исполнения, охранения и со- вершенствования механизма правого регулирования данных прав лежит на должностных лицах и органах государственной власти. При этом процесс исполнения обязанностей представителями госаппарата далеко не всегда идеален и соответствует правовой регламентации. Искажения в механизме правового регулирования, вызванные законотворческими и правопримени- тельными погрешностями, приводят к нарушению гражданских прав и свобод, некачественному оказанию публичных услуг. С другой стороны, большая территория Российского государства, низкое качество публичного менеджмента обуславливают ослабление федерального контроля за регио- нальным и местным уровнем власти. Такое ослабление в значительной степени возможно компенсировать общественным контролем, поскольку субъектами, заинтересованными в контроле за деятельностью государст- венного аппарата, являются отнюдь не чиновники, а сами граждане. Указанная заинтересованность граждан обусловлена социальной природой правовых норм. Так, общественные интересы, формируемые в государстве под воздействием экономических, политических, культурно- духовных и иных факторов, находят свое отражение в современном праве как регулятивном механизме, содержащем социальное согласие и компро- мисс1. Таким образом, правовые регуляторы определяют общепризнанные 1 См.: Pound R. Interpretations of legal history. - Harvard University Press, Cambridge, Mas- sachusetts, 1946. P. 159. правила взаимодействия людей в конкретном обществе. Социальный же конфликт возникает в ситуации, когда содержание правовых норм, их ин- терпретация или нарушение искажают суть социального компромисса. То есть соблюдение права, применение и защита права как системы регуля- тивных норм, признанных обществом, можно рассматривать как объект социального (общественного) контроля. Система права устанавливает порядок оказания публичных услуг, реализуемых государственными органами власти. А граждане как потре- бители публичных услуг нуждаются в выявлении и изобличении фактов нарушения нормального функционирования госаппарата, в то время как должностные лица при осуществлении государственного контроля имеют достаточные возможности налаживания неформальных (внеправовых) от- ношений с подконтрольными госструктурами и создания условий сокры- тия или искажения результатов государственного контроля1. В реальной практике государственного управления контрольные функции надзорных органов сводятся лишь к выявлению и изобличению фактов нарушения за- конности должностными лицами. Граждан же интересуют не только и не столько факты противозаконных действий чиновников, сколько эффектив- ность их работы, выраженная в конкретных результатах, влияющих на об- щественное благополучие, и конкретные публичные блага (безопасные до- роги, развитая инфраструктура городов, доступное жилье, рабочие места и т.д.). Справедливость данного утверждения подтверждается не только высокими рейтингами коррупциогенности всех ветвей власти, но и низки- ми результатами хозяйственной деятельности уполномоченных госорга- 1 Нисколько не умаляя роль и значение внутриведомственного и межведомственного контроля как самоконтроля государственного аппарата, следует, тем не менее, отме- тить, что вероятность коррупционных сращений контрольных и подконтрольных гос- органов обусловлена прежде всего тем, что субъекты, осуществляющие государствен- ный контроль, не обладают значительным интересом в его надлежащем осуществле- нии. Наиболее близкий интерес для должностных лиц здесь - экономический или по- литический, а не морально-духовный или правовой. Как следствие этого - стремление контрольных органов получить экономическую или политическую выгоду от должно- стных лиц, изобличенных в правонарушениях, становится нормой публичной практики. нов. Государственный аппарат и система его государственного контроля основывается на достижении формальных показателей, а не эффективно- сти и результативности. Так, в правоохранительных органах система от- четности, выступающая основным критерием оценки государственного контроля, базируется на количественных показателях раскрываемости пре- ступлений, не учитываются качественные аспекты, например, предупреж- дение преступления, восстановление нарушенных прав граждан и т.п. Также системно не проводится реальная работа и по выявлению ложных показателей раскрываемости правонарушений и привлечения к ответст- венности невиновных лиц. Подобное положение наблюдается в хозяйст- венном секторе, где Счетная палата РФ достаточно качественно отслежи- вает целевое использование бюджетных денежных средств, например, в ходе реформы ЖКХ, а также траты бюджетных средств государственными учреждениями. В то же время государственный контроль практически иг- норирует надзор за сферой жилищного сектора, целесообразностью и ра- зумностью госзакупок, строительством федеральных дорог и т.п., тем са- мым игнорируя показатель эффективности использования бюджетных де- нежных средств. К тому же зачастую контролирующие госорганы находят коррупционный компромисс с поднадзорными органами власти, госучре- ждениями и органами местного самоуправления, игнорируя качественные показатели их деятельности. А между тем компромисс госконтрольных ор- ганов с гражданами, чьи права нарушены неэффективной работой государ- ственных учреждений, достижим лишь при условии надлежащего испол- нения своих функций госорганами или восстановления ими нарушенных прав граждан1. 1По справедливому замечанию В.О. Лучина и Н.А. Бобровой, «способность общества к контролю над властью - признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву и только при условии существова- ния гражданского общества государство оказывается «под правом», становится «право- вым». – См.: Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные по- литико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27. Любая деятельность государственных служащих, если только она не сопряжена с государственной, следственной тайной или тайной личной жизни, подлежит общественному контролю. Именно такой вид контроля позволяет достичь несколько важнейших целей: 1. Стимулирует граждан к активному правовому поведению и фор- мированию правосознания в обществе, делая его сопричастным и ответст- венным в вопросах правоприменения, формируя тем самым гражданское общество. 2. Обеспечивает транспарентность (прозрачность) функционирова- ния государственного механизма управления, ограничивая злоупотребле- ние правом в системе государственного управления. 3. Обеспечивает эффективность правового регулирования как на эта- пе создания законов, так и в процессе их реализации. 4. Дополняет и усиливает систему государственного контроля, обес- печивая качественную реализацию последнего. 5. Легитимирует государственные решения, принятые по результа- там общественного контроля. Следует отметить, что общественный контроль всегда вторичен в том смысле, что его субъекты не наделены правом налагать какую-либо юридическую ответственность на должностных лиц, совершивших право- нарушение1. Последнее слово всегда остается за компетентными государ- ственными органами, применяющими результаты общественного контро- ля, как-то: суды, прокуратура, следственные органы, Правительство РФ, ФСБ, Президент РФ и т.д. Отсюда немаловажным моментом в обществен- ном контроле является и его политическая составляющая, способная уси- 1 Как правильно в этой связи отмечает украинский ученый В.Н. Гаращук, «в деятельно- сти общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право самостоя- тельно привлекать его к правовой ответственности». - См. об этом: Гаращук В.Н. Кон- троль общественных формирований и граждан как способ защиты прав личности в сфере государственного управления // Проблеми законностi. Респ. мiжвiд. наук. -. Харкiв, 1998. Вип. 36. С. 107. лить механизмы правового регулирования, обеспечить его нормальное функционирование и пресечь теневую практику противозаконного поведе- ния в государственном механизме управления. В частности, деятельность профсоюзных организаций, общественных и прежде всего правозащитных организаций, политических партий, средств массовой информации, обще- ственных советов и общественных палат формирует общественное мнение об эффективности деятельности выборных должностных лиц. Таким обра- зом обеспечивается политическая ответственность высших субъектов го- сударственного контроля за использованием результатов общественного контроля в целях оптимизации системы государственного управления и установления правопорядка в обществе и государственном аппарате. Од- нако не следует считать, что общественный контроль завершается на ста- дии передачи информации о фактах противозаконных действий или о не- эффективном осуществлении должностных обязанностей государственны- ми служащими. В зависимости от формы общественного контроля его ко- нечной стадией следует считать формирование общественного мнения или вынесение окончательного решения, не подлежащего обжалованию упол- номоченным органом государственной власти1. Учитывая, что общественный контроль - это прежде всего установ- ленный правовыми регуляторами порядок сбора гражданами и организа- циями информации о деятельности государственных служащих, публич- ных органов власти, а также распоряжения этой информацией (ретрансли- рование юридических фактов в компетентные органы власти и опублико- вание их в средствах массовой информации) в целях предотвращения пре- ступлений и повышения эффективности механизма юридической ответст- венности, то конкретные его формы зависят от сферы деятельности госу- дарственного органа, подвергающегося общественному контролю. Так, 1 Поскольку результат государственного контроля, инициированного субъектами обще- ственного контроля, может не удовлетворить гражданские интересы, решение данного госоргана может быть обжаловано в вышестоящий орган или суд, что характеризует продолжение осуществления общественного контроля вплоть до окончательного реше- ния компетентным органом власти, которое уже не может быть обжаловано. общественный контроль реализуется в таких важнейших сферах деятель- ности государства, как сфера общественной безопасности, сфера преду- преждения преступности, сфера государственного управления, сфера про- тиводействия коррупции и терроризму, сфера законотворчества, сфера за- щиты прав и свобод человека и гражданина, сфера отправления правосу- дия, сфера обороны страны и т.п. С другой стороны, дифференцировать общественный контроль мож- но по субъектному составу, например: контроль граждан; общественных и религиозных организаций; контроль общественных советов; контроль средств массовой информации; контроль политических партий, движений; контроль юридических лиц (прежде всего их ассоциаций и союзов в соот- ветствии с Гражданским кодексом РФ, наделенных функциями представи- тельства интересов юридических лиц). Отдельно следует выделить науч- ные коллективы, по результатам исследований которых высшие должност- ные лица информируются о текущих проблемах в системе государствен- ного управления и которые влияют на общественное мнение. Исходя из видов субъектов выделяют две формы общественного контроля - «корпоративную» и «открытую». Корпоративная форма осно- вывается на том, что общественный контроль осуществляется саморегули- руемыми организациями в лице уполномоченных общественных контро- леров, выполняющих данные функции на профессиональной основе, опре- деленной законом. Примером такого корпоративного объединения граж- дан на профессиональной основе является «Ассоциация юристов России», получившая распространение по всей территории Российской Федерации в последние годы1. Открытая форма, напротив, позволяет участвовать в об- щественном контроле всем гражданам или их группам независимо от про- фессиональных навыков и официального статуса. По мнению сторонников корпоративной модели общественного контроля, профессиональность 1 Два года «Ассоциации юристов России»: «провайдер» или институт гражданского общества?// Адвокат. 2007.№ 11. субъектов общественного контроля позволяет исключить различного рода мистификацию и субъективные искажения информации о деятельности госструктур, что присуще открытой модели. В качестве контраргумента сторонники открытой формы общественного контроля говорят о том, что корпоративная форма себя дискредитировала на практике, поскольку большинство существующих общественных организаций находятся в той или иной степени под влиянием государственных органов власти или кор- поративных интересов криминальных групп. Однако высказывается и бо- лее примирительная позиция. К примеру, В.Н. Кудрявцев, В.П. Казимир- чук, В.Г. Румянцев считают, что «общественные формы контроля, напри- мер, товарищеский суд, имеют свои плюсы в непосредственности, свое- временности воздействия, но не всегда гарантируют полное установление истины. При рассмотрении ими соответствующих материалов речь идет о незначительных проступках и легких взысканиях. Ситуация меняется при совершении гражданских, трудовых, административных, уголовных пра- вонарушений. Знание подробных правил закона предполагает профессио- нальную деятельность лица особого класса. Для этих целей существуют юридические организации, специально созданные для выполнения юриди- ческих функций, установления юридических фактов и разрешения колли- зий на основе права»1. Неоправданным представляется как отождествление, так и противо- поставление общественного и государственного контроля2. Следовательно, в зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью можно выделить независимый и вспомогательный общественный 1 См.: Румянцев В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. 2009. № 11. С. 42-45.; Кудрявцев В.Н., Кази- мирчук В.П. Современная социология права. – М., 1995. С. 193. 2 В частности, по справедливому замечанию И.С. Дрейслера, обе формы контроля об- ладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных за- дач, совпадением принципов – и, вместе с тем, различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий. – См.: Дрейслер И.С. О соотношении государственного и общественного контроля как гарантий социа- листической законности // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития Советского государства. – Харьков, 1968. С. 35 - 37. контроль. Последний призван не дублировать полномочия государствен- ных органов контроля, но усиливать их надзорные функции. Например, ст. 36.1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера- ции» устанавливает, что Уполномоченный осуществляет взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Подобная форма общественного контроля реализована и в Федеральном законе «О полиции», устанавливающем, что при федеральном органе ис- полнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы, функциональное назначение которых позволяет рассматривать их как форму общественного контроля, призван- ную укрепить систему контроля Министерства внутренних дел. Аналогичными примерами такого вида контроля можно считать ин- ститут фискального и полицейского осведомительства1, участие граждан в противодействии терроризму, осуществление информационной помощи общественными организациями в деятельности Федеральной антимоно- польной службы и т.п. Также общественный контроль подразделяется в зависимости от то- го, в какой сфере государственного управления он реализуется. В рамках исполнительной власти общественный контроль направлен прежде всего на отслеживание процесса правоприменения, соблюдения законности, а также установления правопорядка в государственном аппарате. Общест- венный контроль, реализуемый в области законодательной власти, обес- печивает конституционность и легитимность законотворческой деятельно- сти. Наконец, в системе судебной власти общественный контроль высту- 1 Например, в США и Великобритании широкое распространение получил вспомога- тельный общественный контроль граждан. Последние события в Великобритании пока- зали высокую правовую активность граждан, позволяющую выявлять лиц, совершив- ших преступления во время общественных беспорядков посредством создания темати- ческих форумов в системе Интернет, поиска фото- и видеоматериала, по которому про- водятся опознания правонарушителей и информируется полиция. пает гарантией беспристрастного и объективного отправления правосудия судами всех уровней. Общественный контроль за деятельностью исполнительной власти имеет разнообразные формы и представлен: в институте обращения граж- дан, порядок реализации которого определен ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; в институте общественных наблюдательных комиссий; в порядке реализации ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содер- жания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного со- держания»; в сфере охраны окружающей среды, на основании положений Федерального закона «Об охране окружающей среды»; в институте выбо- ров согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и т.д. Исполни- тельная власть контролируется Общественной палатой РФ как особой на- циональной общественной организацией, представляющей результаты об- щественного контроля Президенту РФ и Правительству РФ на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Однако, несмотря на существующие легализованные и регламенти- рованные правом формы общественного контроля, анализ правопримени- тельной практики показывает, что его реализация упирается в стадию по- лучения результатов общественного контроля органами государственной власти. На данном этапе возникают существенные препятствия для реали- зации последующего государственного контроля, вызванные политиче- скими, административными, личностными, криминальными и экономиче- скими интересами бюрократии. Неформальные интересы государственного аппарата и отдельных должностных лиц, не отраженные в законодательст- ве, но существующие в реальности в виде «теневого права», создают свой особый, неформальный порядок, в котором легализованные интересы гра- ждан и общества отодвигаются на второй план. Основная ценность права для современного общества заключается в особом порядке формирования правовых норм, доступности их содержа- ния для общества. Сомнительным тут представляется отражение в законо- дательстве, при современной информированности общества, легализации криминальных и других бюрократических интересов напрямую. Таким об- разом, государственный аппарат, не имея возможности блокировать ре- зультаты общественного контроля открыто через систему публичных пол- номочий, вынужден прибегать к различного рода полулегальным, скрытым механизмам правовых ограничений, препятствующих успешной реализа- ции всех стадий общественного контроля. Так, например, обращение гра- ждан в государственные органы надзора и контроля при соблюдении всех формальных процедур (принятия обращения, сроков их рассмотрения и ответов на них) имеют на выходе формальные отписки, содержание кото- рых порой не различается и носит исключительно шаблонный характер. Ситуацию осложняет и то, что вышестоящие инстанции редко рассматри- вают жалобы граждан на препятствие чиновников в движении обществен- ного контроля по существу. В правоприменительной практике такие жало- бы, даже если признаются обоснованными, спускаются в те же нижестоя- щие инстанции, в то время как согласно правовой логике государственный орган, ненадлежащим образом использующий результаты общественного контроля, должен рассматриваться как правонарушитель. Такая практика функциональной подмены неформального делегирования надзорных и контрольных полномочий создает крайне благоприятную почву для вне- правового движения дела. Другим опасным моментом является вертикаль- ная система бюрократических интересов, которую могут затронуть резуль- таты общественного контроля. В этом случае, как правило, правовые ме- ханизмы используются должностными лицами с целью создания макси- мально неблагоприятных условий для субъектов общественного контроля и результатов их деятельности. Граждане могут быть привлечены в соот- ветствии с Уголовным кодексом РФ за клевету, обвинены в бездоказатель- ности выдвинутых обвинений или подделке опубликованных материалов, изобличающих неэффективность и противозаконность действий должно- стных лиц. С другой стороны, существует реальная практика фальсифика- ции доказательств и ложность выдвигаемых обвинений в отношении чи- новников. Подобная проблема говорит о необходимости создания условий для формирования более профессионального общественного контроля, вклю- чающего в себя привлечение национальных специальных общественных организаций, а также международных организаций, специализирующихся на общественном контроле. Очевидно, что в современной системе россий- ского права по-прежнему имеются значительные пробелы в правовом ре- гулировании в сфере общественного контроля. Иными словами, не создан четкий правовой алгоритм, позволяющий гражданину, общественной ор- ганизации легально закрепить достоверность предоставляемой им инфор- мации. То есть институт обращения граждан и общественных организаций в органы государственной власти и к обществу на сегодняшний день в зна- чительной степени блокируется теневым бюрократическим сообществом. Одновременно с этим приходится констатировать, что иные правовые ин- ституты общественного контроля за деятельностью исполнительной вла- сти еще не сформированы в достаточной мере. Так, принятый Федераль- ный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» был под- вергнут значительной критике со стороны теоретиков государства и права, а также практиков1. Конечно, вряд ли можно согласиться с подобной оцен- кой института Общественной палаты, исходя из понимания национальной специфики некоторых форм общественного контроля. Необходима жестко либеральная позиция независимости и противопоставления институтов гражданского общества и государства. В национальном же сознании обще- 1 Так, многолетняя практика данного института, по словам Л.Ю. Грудцыной, показыва- ет, что Общественная палата представляет собой лишь разновидность неформального контроля над общественной жизнью со стороны Главы государства, а не форму и ин- ститут общественного контроля. - См. об этом: Грудцына Л.Ю. Общественная палата – спектакль национального масштаба // Адвокат. 2006. №5. ственный контроль и Глава государства связаны теснейшим образом. Воз- можность предоставить результаты общественного контроля Президенту РФ, минуя цензуру государственного аппарата, создает беспрецедентные условия связи общества и верховной власти. С другой стороны, по- прежнему до конца не сформирован юридический механизм реализации полномочий Общественной палаты РФ по контролю за деятельностью ор- ганов исполнительной власти1. Следует отметить и необходимость расши- рения форм осуществления контроля системы общественных палат как на федеральном, так и на региональном уровнях. В частности, перспективным видится введение института общественных расследований, сопровождаю- щегося формированием специальных общественных комиссий, наделен- ных соответствующими полномочиями. В настоящее время в России также проводится усиление государст- венного контроля в сфере борьбы с коррупцией, что порождает еще боль- шую коррупцию2. Объясняется данный феномен тем, что борьба с корруп- цией, во-первых, трансформируется коррумпированными контрольными органами власти в имитационные формы3, а во-вторых, практически не за- действует реальный общественный контроль, без которого борьба со взя- точничеством и мздоимством лишь повышает цены на коррупционные ус- луги, ухудшая в конечном итоге положение самих граждан. 1 Например см.: Контроль как форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / под.ред. докт. юрид. наук, проф. А.В. Малько. – СПб., 2006. С 133. 2Однако, «как это ни парадоксально, но предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы породили еще большую коррупцию».- См.: Купреев С.С. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах вла- сти и управления // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 10-12.; Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. – М., 2010. С. 4. 3 По данному поводу Президент РФ высказывал замечания правоохранительным орга- нам, делающим показатели раскрываемости коррупционных преступлений на мелких коррупционных сделках учителей, врачей и т.п., при одновременном сокрытии колос- сальных фактов хищения госимущества, получения взяток в размерах в сотни тысяч долларов США и иных особо опасных коррупционных преступлений, имеющих уро- вень национальных угроз. Некоторые формы общественного контроля только начинают вне- дряться и получают правовое оформление. В.В.Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ отмечал, что «объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социаль- ные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского кон- троля за эффективностью идущих в армии преобразований»1. То есть речь шла о формировании общественного контроля в сфере реформы системы обороны страны. В то время как на сегодняшний день контроль за дея- тельностью Министерства обороны РФ осуществляется лишь обществен- ными организациями по защите прав и законных интересов военнослужа- щих2. Между тем актуальность данной задачи весьма высока и лежит в плоскости проблемы эффективного использования бюджетных средств, а также противодействия коррупции в системе Вооруженных сил России. К сожалению, на сегодняшний день стихийный процесс формирования об- щественного контроля за реализацией данной внутренней функции госу- дарства носит фрагментарный, внеправовой характер. К примеру, опубли- кованные военнослужащим майором Игорем Матвеевым материалы о фак- тах государственного хищения на складах воинской части привели к увольнению гражданина из Вооруженных сил и последующему привлече- нию его к уголовной ответственности3. Данный прецедент, во-первых, го- ворит о том, что отсутствуют необходимые юридические механизмы, га- рантирующие неприкосновенность субъекту осуществления общественно- го контроля, и, во-вторых, выявляет недостаточную активность использо- вания результатов гражданского контроля надзорными органами власти. В связи с тем, что приведенные выше формы общественного контро- ля демонстрируют низкую эффективность, среди теоретиков права укре- пилась позиция, согласно которой демократический контроль для России 1 http://2004.kremlin.ru/text/appears/2004/05/64879.shtml 2 Например, созданный и действующий Комитет солдатских матерей России, извест- ный своей активной деятельностью по защите прав военнослужащих. 3 http://www.novayagazeta.ru/data/2011/082/05.html неприемлем в силу правовых традиций и ментальности. Но в то же время, как описывалась нами ранее, в истории страны институт общественного контроля – явление не новое. В связи с этим отметим, что необходим по- иск не только инноваций, но и таких форм общественного контроля, кото- рые в необходимой мере отвечали бы национальному правовому укладу. Между тем перспективным направлением в этом вопросе является разви- тие формы «электронного правительства» и открытие значительной части финансовой информации общественности. Транспарентность финансовых потоков федерального бюджета (за исключением гос- обороны и спец- служб), как это, например, реализовано в США, позволит усилить общест- венный контроль и сократит нецелевое использование бюджетных денеж- ных средств, а также присвоение этих средств должностными лицами. Другой формой общественного контроля, с успехом реализуемой в Европе и США, является институт журналистских расследований, в значительной мере способствовавший повышению эффективности борьбы с коррупций и становлению гражданского общества. Одной из наиболее перспективных следует считать корпоративную форму общественного контроля, получившую воплощение в институте общественного объединения юристов страны. Ассоциация юристов России может стать одним из наиболее эффективных направлений развития обще- ственного контроля на профессиональной основе. Корпоративное объеди- нение субъектов общественного контроля, обладающих высокой правовой культурой, вынесенное за рамки государственного аппарата, представляет реальную угрозу для сложившихся властных теневых отношений и анти- правового порядка. Очевидно, поэтому бюрократия проявила высокую ак- тивность по интегрированию своих представителей в данный институт гражданского общества. В состав местных отделений ассоциации юристов вошли представители правоохранительной системы, судьи и другие долж- ностные лица. Между тем подобная гибридизация институтов обществен- ного контроля, во-первых, указывает на потенциальную эффективность гражданской консолидации с точки зрения введения обществом государст- венного аппарата в рамки законности и правопорядка, а во-вторых, демон- стрирует высокую активность бюрократии и ее организации в особый со- циальный «страт», лоббирующий свои интересы, отличные от интересов общества.