§ 1. Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом
Российский законодатель предполагает, что деятельность субъектов гражданского общества является достаточно сложной, осуществляемой в различных специфических формах. Так, статья 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» включает в общественный контроль такие формы контрольной деятельности, как наблюдение, проверка, анализ и оценка157. Очевидно, что с этим предположением следует согласиться, однако в данном случае нужно учесть, что и в законодательстве практически не имеется четких указаний на то, что такое форма контрольной деятельности. Тем не менее, из вышеприведенного анализа таких понятий, как «контроль», «гражданский контроль», «общественный контроль», можно сделать вывод о том, что отдельные направления контрольной деятельности обладают предметной, институциональной, компетентностной и деятельностной спецификой. В частности, в зависимости от предмета контроля законодатель выделяет следующие виды контроля гражданского общества за государственным аппаратом: 1) земельный; 2) жилищный; 3) в сфере контрактной системы закупок; 4) за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания; 5) за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничением потребления алкогольной продукции; 6) экологический контроль; 7) за обеспечением прав человека; 8) за деятельностью полиции; 9) в области промышленной безопасности; 10) в сфере социального обслуживания; 11) в области обращения с отходами; 12) в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию; 13) за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений; 14) в сфере финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений; 15) за охраной атмосферного воздуха; 16) в избирательной сфере; 17) за обеспечением радиационной безопасности; 18) за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи; 19) в области охраны труда; 20) за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; 21) за целевым расходованием бюджетных средств; 22) за соблюдением федеральных стандартов спортивной подготовки; 23) в области градостроительства; 24) за обеспечением прав детей на отдых и оздоровление; 25) в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака; 26) в сфере противодействия коррупции; 27) в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 28) в сфере похоронного дела; 29) за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения; 30) в области охраны животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания; 31) за деятельностью уголовно-исполнительной системы; 32) за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений. Представляется возможным выделить следующие виды контроля гражданского общества за государственным аппаратом по предметному признаку: 1) контроль в сфере отношений собственности, включая жилищный, земельный контроль, контроль в сфере контрактной системы закупок, за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения; 2) контроль в сфере обеспечения основных прав человека, контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, за деятельностью полиции, в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, за деятельностью уголовно- исполнительной системы, в сфере противодействия коррупции; 3) контроль в избирательной сфере; 4) контроль в сфере защиты трудовых и социальных прав граждан, в сфере социального обслуживания, при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений, в области охраны труда, за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в области промышленной безопасности; 5) контроль в сфере защиты здоровья граждан, контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничением потребления алкогольной продукции, в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, за обеспечением радиационной безопасности, за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи, за соблюдением федеральных стандартов спортивной подготовки, за обеспечением прав детей на отдых и оздоровление, в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака; 6) экологический контроль, контроль в области обращения с отходами; за охраной атмосферного воздуха, в области охраны животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания; 7) контроль в иных сферах функционирования государственного аппарата: за целевым расходованием бюджетных средств, контроль в области градостроительства, в сфере похоронного дела. С точки зрения компетентностного подхода можно выделить следующие разновидности контроля гражданского общества за государственным аппаратом: - внешний контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями (гражданский контроль, профсоюзный контроль и т.д.); - смешанный контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями, но функционирующими при органах государственной власти, наделенных такими полномочиями, в качестве наблюдательных и совещательных (контроль, осуществляемый общественными и наблюдательными советами при исполнительных и законодательных органах государственной власти). При этом следует помнить, что выделение внутреннего контроля применительно к контролю со стороны гражданского общества невозможно, поскольку субъекты гражданского общества не обладают государственновластными полномочиями и не являются составными частями государственного аппарата. В свою очередь четкая систематизация форм контроля гражданского общества за государственным аппаратом требует рассмотрения того, что представляет из себя «форма» такого контроля. На наш взгляд, признаками формы контроля служат: во-первых, наличие специальной направленности (институциональной, компетентностной или деятельностной) контроля; во-вторых, относительная обособленность данного направления контроля; в-третьих, наличие закрепленных в нормативных правовых актах субъектов, осуществляющих данное направление контроля; в-четвертых, закрепление в нормативных правовых актах специальных правомочий в области осуществления контроля, не относящихся к государственно-властным; в-пятых, наличие специальных норм права, регламентирующих данное направление контроля. Таким образом, форма контроля гражданского общества за государственным аппаратом представляет собой специализированное направление контроля, осуществляемое определенными в нормативных правовых актах субъектами гражданского общества при отсутствии у них государственно-властных полномочий в пределах, установленных соответствующими нормами права. Исходя из вышеприведенного определения и на основе институционального критерия, прежде всего, следует выделить такую форму контроля гражданского общества за государственным аппаратом, как гражданский контроль. Гражданский контроль, в целом, можно определить как механизм реализации отдельными членами гражданского общества наблюдения, оценки и корректировки деятельности институтов государственной власти с целью повышения эффективности их работы158. Ключевая идея гражданского контроля предполагает участие и вовлечение управляемых субъектов в непосредственный процесс управления общественной жизнью159 160. Прообразом понятия «гражданский контроль» явилось греческое слово polites, то есть «гражданин» и в буквальном переводе означающего «житель города». Исходя из этого, можно утверждать, что в понятии «гражданский» заложены основы для максимальной персонификации субъекта. Именно поэтому дефиниция «гражданский контроль» подразумевает индивидуальную, лично осознанную потребность гражданина в реализации функций социального управления и контроля за институтами государственной власти. Подвергая анализу феномен гражданского контроля, можно обнаружить, что данное явление в полноценном виде существует в зрелых демократических государствах, где «гражданский контроль понимается как «классическая демократическая процедура, являющаяся одной из основ демократического устройства» и как «способ обеспечения устойчивого развития социальной системы»161. Стоит также отметить и неслучайную смысловую смежность понятий «гражданский контроль» и «гражданское общество». Исходя из положения о том, что российское гражданское общество еще только проходит этапы становления и институционализации, считаем, что пока преждевременно говорить об окончательном формировании системы гражданского контроля в России. Таким образом, в отношении России следует рассматривать гражданский контроль как некую идеальную модель, к воплощению которой надлежит продвигаться. Выступая в качестве специфического способа управления обществом, гражданский контроль обладает некоторыми отличительными характеристиками. Во-первых, именно в рамках гражданского контроля генерируются и аккумулируются интересы и потребности всех членов общества в совокупный общественный интерес. Иными словами сложение отдельных частных интересов приводит к возникновению единой общественной воли. Применительно к данному аспекту, надлежит также отметить, что гражданский контроль сглаживает и устраняет противоречия между интересами разнообразных социальных групп, приводя их в состояние некоего баланса и единства. Во-вторых, гражданский контроль напрямую связан с гражданским обществом как со средоточием наиболее активных членов общества, так как субъектами гражданского контроля являются наиболее сознательные члены гражданского общества. Существует явная закономерность между превалированием партикулярных интересов государственных структур над общественными и степенью участия интеллектуальных ресурсов гражданского общества в деятельности по контролю162. То есть удаление подобных ресурсов из сферы государственного управления приводит их к борьбе с деструктивными явлениями в государственном аппарате. Еще раз отметим, что контроль реализуют активные граждане, проявляющие собственную инициативу и действующие индивидуально. В данном случае ключевым моментом является то, что участие в гражданском контроле не связано с выполнением гражданами их должностных обязанностей. В рамках контрольной деятельности граждане функционируют исключительно как свободные и самостоятельные субъекты, которые стремятся выявить какие-либо нарушения или отклонения в сфере государственного управления, а затем обратить внимание общественности и властей на подобные случаи и также по возможности предложить потенциальные варианты решения выявленных проблем. В-третьих, гражданский контроль выступает в качестве неотъемлемой функции гражданского общества, предполагающей, что граждане в рамках определенной социальной активности непосредственно участвуют в публичной коммуникации с властью163. В целом, хотелось бы отметить, что в настоящее время в Российской Федерации гражданский контроль именно как система наблюдения отдельных граждан за решениями и действиями государственно-властных структур только формируется. Большинство граждан объективно не готово участвовать в этом масштабном процессе. Это связано с тем, что существуют серьезные факторы, препятствующие полноценному развитию механизмов и процедур гражданского контроля. Одним из таких барьеров на пути раскрытия потенциала гражданского контроля можно назвать намеренное игнорирование запросов, жалоб и обращений населения. В частности, в ежегодном докладе Общественной палаты Российской Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2010 году» было указано на «слабость реакции властей на основные запросы общества» и, как следствие этого, «появление очагов социальной напряженности»164. Несмотря на ожидание изменений во всех сферах жизни социума, запросы общественности, отдельных граждан не получают адекватной реакции, обратной связи. Отсутствие мер реагирования со стороны властных структур приводит к ослабеванию гражданской инициативы и желания граждан быть активными акторами контрольной деятельности, а не пассивными объектами управления. Граждане, осознавая, что власть не реагирует или в недостаточной степени воспринимает их обращения, теряют интерес к контролю, ведь он не сможет воплотиться в каком-либо результате. Иным негативным фактором можно назвать отсутствие интереса граждан к общественно-политической жизни страны, их абсолютную аполитичность и удаленность от вопросов публичного управления и политики. Еще одним отрицательным явлением, влияющим на адекватное функционирование гражданского контроля, является непонимание гражданами сути и содержания гражданского контроля, которое зачастую дополняется практическим отсутствием даже первоначальных юридических знаний. Таким образом, можно констатировать, что на данный момент сложилась довольно парадоксальная ситуация: начинают закладываться основы функционирования системы гражданского контроля, формируются своеобразные механизмы и процедуры гражданского контроля, но в то же время интерес граждан к участию в общественно-политической жизни неуклонно снижается. Это доказывает, что система гражданского контроля в России находится только в стадии становления. Также отметим, что становление и развитие гражданского контроля за властью играет важнейшую роль по обеспечению демократических принципов, закрепленных в Конституции РФ. Это прослеживается, в частности, в том, что многие механизмы и элементы гражданского контроля возникли и начали функционировать вместе с институтами гражданского общества и демократии. Однако еще раз заметим, что о существовании эффективной и полноценной системы гражданского контроля за государственным аппаратом как действенного механизма еще нельзя утверждать однозначно. Во многом это проистекает из того факта, что сама идея гражданского контроля не в достаточной мере осознана и воспринята гражданами. Несмотря на вышеперечисленные недостатки гражданского контроля, следует признать, что в настоящее время российское общество и государство предприняли достаточно серьезные усилия для развития различных разновидностей гражданского контроля, что позволяет надеяться на улучшение ситуации в будущем. В частности, достаточно подробно урегулирована такая разновидность гражданского контроля, как петиционный контроль. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 петиционный контроль осуществляется в форме обращений, которые, в свою очередь, делятся на предложения, жалобы и заявления, направляемые в соответствующий государственный орган в устной, письменной или электронной формах. Наименьшие гарантии предусмотрены для устных обращений, которые в этом законе рассматриваются только в варианте устных обращений на личном приеме граждан в государственных органах. При этом такой форме петиционного контроля посвящена всего лишь одна 13-я статья данного закона. К числу сильных гарантий контрольной функции устного обращения следует отнести установленную в п. 3 настоящей статьи обязательность регистрации устного обращения и обязанности государственного органа дать ответ по существу поставленных вопросов165 166. К сожалению, пп. 3, 5 и 6 этой статьи создают возможности для Л фактического игнорирования данной гарантии . Во-первых, если ответы на вопросы, поставленные в обращении, не требуют дополнительной проверки, посетителю может быть дан устный ответ на его обращение. Во-вторых, представитель государственного органа, ведущий приём, может фактически отказать в рассмотрении вопроса по существу в случае, если вопросы, содержащиеся в устном обращении, не входят в компетенцию данного органа, ограничившись разъяснением порядка обращения в иной государственный орган. В-третьих, он может прекратить рассмотрение вопросов, поставленных в устном обращении, если ранее был дан ответ по тем же самым вопросам. С учетом того, что карточку личного приёма гражданина заполняет должностное лицо, вполне способное «помочь» гражданину сформулировать вопросы для занесения в соответствующую графу и к тому же самостоятельно записать в карточку ответы на сформулированные им самим вопросы. Эти три ограничения обязанности рассмотрения устного обращения по существу фактически позволяют недобросовестным чиновникам превратить устный петиционный контроль в откровенную фикцию. Кроме того, в законе никак не разъясняется - как быть с устными обращениями граждан, полученными не в результате личного приёма, а с использованием средств удаленной коммуникации, начиная от телефонных звонков и заканчивая видеоконференциями. Например, ответы на вопросы, полученные по видеоконференцсвязи, стали вполне традиционными для периодических встреч Президента Российской Федерации с представителями СМИ и гражданами. Из этого следует, что в настоящее время существует как минимум два направления развития устного петиционного гражданского контроля. Первое состоит в совершенствовании процедуры личного приёма граждан. В частности, в закон можно внести положения об обязательном присутствии на приёме представителей общественности, например, экспертов общественных палат и советов и обязательной видеозаписи хода таких приёмов. Второе заключается в приравнивании к личному приему обращений граждан, сделанных в ходе приемов, организованных с использованием технических средств удаленной связи, позволяющих организовать устное общение между представителем государственного органа и гражданином. Более подробным и эффективным выглядит правовая регламентация письменных обращений граждан. В частности, ст. 5 закона устанавливает права граждан при рассмотрении их обращения, включая такую форму коррекции деятельности государственного аппарата, как судебное обжалование; ст. 6 - гарантии их безопасности при рассмотрении обращения; ст. 9 устанавливает фактический запрет на отказ от принятия обращения к рассмотрению в порядке, установленном ст. 8. Требования к обращению, установленные в ст. 7, выглядят минимально необходимыми. Кроме того, установлены порядок (ст. 10) и сроки (ст. 12) рассмотрения обращений. Без рассмотрения по существу может остаться лишь небольшое число обращений с «техническими» недостатками, такими как нечитаемость. (ст.11). Предусмотрена и ответственность за нарушение порядка и неправомерный отказ в рассмотрении обращений (ст. ст. 15, 16). Тем не менее, и в регулировании рассмотрения письменных обращений имеется один существенный недостаток, касающийся, впрочем, и устных петиций. Речь идет об осуществлении контроля за рассмотрением обращений граждан. Ст. 14: «Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений» содержит в себе формулировку, которую диссертант считает необходимым привести полностью: «государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан»1. Как следует из текста, законодатель полностью отказал гражданскому обществу в осуществлении досудебного контроля за рассмотрением обращений граждан в любой форме, ограничившись декларацией исключительно внутреннего контроля. Очевидно, что такое ограничение невозможно отнести ни к справедливым, ни к разумным, ни к обоснованным. Несправедливо оно потому, что основным предназначением внутреннего контроля является взаимный контроль элементов государственного аппарата друг за другом, а не за процессом осуществления внешнего контроля. Неразумно это ограничение, потому что фактически декларирует недоверие государственного аппарата к гражданскому обществу, уверенность в том, что субъекты гражданского общества неспособны к осуществлению контрольных функций. Наконец, необоснованно это ограничение хотя бы потому, что сегодня в российском гражданском обществе уже сформировались структуры, способные к осуществлению смешанного контроля за деятельностью государственного аппарата, такие как общественные палаты и советы. Включение общественных палат в систему досудебного контроля, осуществления процесса рассмотрения обращений граждан позволило бы сформулировать всестороннюю, завершенную, «многослойную» систему гражданского контроля. Первым «слоем» такого контроля становится само обращение гражданина, осуществляющего внешний, полностью независимый от государства контроль. Второй «слой» образует внутренний контроль со стороны вышестоящего государственного органа. Этот слой органично дополнит третий «слой» смешанного контроля, осуществляемого общественной палатой или советом, независимость и экспертность которого позволит ликвидировать недостатки, присущие изначальному формализму осуществления контроля во «втором» слое. Наконец, венцом системы контроля отдельного гражданина как личности становится такая специфическая разновидность внутреннего контроля, как правосудие, поскольку суды, являясь органами государственной власти, независимы от других государственных органов. Такое дополнение правового регулирования гражданского контроля позволит решить и еще одну проблему. Дело в том, что рассматриваемый нами закон, в отличие от процессуальных кодексов, не предусматривает право гражданина действовать при осуществлении правомочий, предусмотренных ст. 5, через представителя. Единственное исключение составляют положения ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»167 о возможности осуществления правомочий на получение информации через представителя. Однако в данном законе речь идет скорее о мониторинге, а не о контроле. Следовательно, гражданин, даже обладая достаточно большим количеством прав на осуществление текущего контроля за рассмотрением его обращения, но не имея возможности получать квалифицированное содействие, в большинстве случаев фактически утрачивает интерес к использованию данных правомочий. Между тем участие в рассмотрении обращений граждан экспертов общественных палат и советов в качестве квалифицированных представителей гражданского общества, с одной стороны, позволит восполнить недостаток специальных знаний у граждан, открыв им возможность к эффективному использованию имеющихся правомочий, а, с другой стороны, исключит такие последствия современной социальной дифференциации, как необходимость привлечения гражданином квалифицированных представителей за денежное вознаграждение. К сожалению, даже из этого не совсем совершенного регулирования гражданского контроля имеются существенные изъятия. Так, существенно более сложный порядок составления и направления обращения гражданина установлен ст. 11.1, 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1. Таким образом, современное российское законодательство ориентировано, в основном, на такую разновидность непосредственного контроля граждан за государственным аппаратом, как рассмотрение обращений граждан. При этом выделяются непосредственные обращения граждан в государственные органы, урегулированные в исследованном нами законе, и обращения граждан в судебные органы в порядке, установленном в соответствующем процессуальном кодексе. При этом если процесс гражданского контроля, осуществляемого через суды, разрабатывается уже довольно много времени и в целом представляет собой завершенную систему, то досудебный гражданский контроль урегулирован в недостаточной степени и требует дальнейшего совершенствования. Большим шагом в развитии системы контроля гражданского общества за государственным аппаратом стала позиция Конституционного Суда РФ о том, что действие федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должно распространяться и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, сформулированная им в Постановлении по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области168, и впоследствии включенная законодателем в п.4 ст. 1 данного закона. Второй формой контроля гражданского общества за государственным аппаратом в соответствии с институциональным критерием является профсоюзный контроль. В частности, ст. 19 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»169 прямо закрепляет понятие профсоюзного контроля за соблюдением трудового законодательства. То есть выборным профсоюзным органам представлены условия для организации активной защиты прав работников. Кроме того, законодатель, не включив соответствующий термин в само название статей, отнес к профсоюзному контролю такие сферы активной деятельности профсоюзов, как выполнение коллективных договоров и соглашений (п. 3 ст. 13), использование средств государственных фондов социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионных и других фондов, формируемых за счет страховых взносов (п. 3 ст. 15), охраны труда и окружающей среды (ч.2 ст. 20)170. Отметим, что сам же законодатель, пусть и без использования термина «контроль», фактически предполагает наличие у профсоюзов контрольных правомочий в таких сферах, как рассмотрение проектов законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников (п. 1 ст. 11), установление системы оплаты труда, форм материального поощрения, размеров тарифных ставок (окладов), а также норм труда (п. 3 ст. 11), разработка государственных программ занятости и социальная защита работников (п. 1 ст. 12), привлечение иностранной рабочей силы (п. 5 ст. 12), рассмотрение коллективных споров (ст. 14), развитие санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта (п.5 ст. 15), профессиональное образование (ст. 18), социальная защита работников (ст. 22), защита интересов работников при рассмотрении трудовых споров (ст. 23) и даже приватизация (ст. 21)171. В тех случаях, когда работодатель сам является государственным органом или учреждением, сфера профсоюзного контроля начинает охватывать практически весь спектр вопросов, связанных с государственной организацией трудовых правоотношений. Значительной спецификой профсоюзного контроля является его двойственный характер. Он проявляется в том, что контроль профсоюзов по отношению к контролируемым объектам (органы управления и администрация учреждения) является внешним в силу того, что профсоюз выступает в качестве самостоятельной, независимой организации (ст. 5)172. Между тем. контрольная деятельность, реализуемая профсоюзами, имеет и черты внутреннего контроля. Это связано с тем, что организационная независимость профсоюза сочетается с необходимостью контроля одних и тех же людей, юридически зависимых от предприятия, учреждения. Подобный двойной характер, несомненно, свидетельствует о широких возможностях профсоюза как субъекта, который имеет представление о внутреннем состоянии предприятия. В плане сущностной природы отношений, в рамках которых реализуется профсоюзный контроль, отметим, что они могут быть квалифицированы как отношения участия трудового коллектива в управлении предприятием. В данном случае публичный аспект проявляется в том, что профсоюз наделяется самостоятельными властными полномочиями. Их реализация занимает особое место в деятельности профсоюза. Здесь также проявляется двойственная природа профсоюза, который одновременно обеспечивает участие трудового коллектива в управлении предприятием. Та же самая двойственная природа профсоюзно-контрольных отношений обусловливает наличие в них элементов общественного и государственного контроля. Относительно юридических обязанностей по контролю, возложенных на профсоюзы, заметим, что они обусловлены защитной функцией и уставными целями профсоюзной организации. Можно сказать, что предоставленные профсоюзам права находятся в неразрывном единстве с обязанностями, представляя собой некую совокупную категорию. Помимо этого для обязанностей, возложенных на профсоюзы, характерно следующее: ? Подобные обязанности установлены в отношении работников и направлены на удовлетворение их потребностей и интересов; ? Как таковые обязанности профсоюзов состоят в необходимости реализации контрольных правомочий, нужных для защиты прав работников; ? Осуществление такого рода обязанностей гарантируется наличием мер внутреннего воздействия. Резюмируя вышеизложенное относительно профсоюзного контроля, укажем, что он носит в некоторой степени узкий и ограниченный характер, так как связан с контролем одной сферы отношений - отношений по охране прав и законных интересов трудящихся. Помимо этого, следует учитывать фактический статус профсоюзных организаций. Несмотря на закрепление принципа независимости деятельности профсоюзов от других субъектов и их не подконтрольности им, границы такой независимости всё же существуют. В первую очередь это заключается в том, что профсоюзы объективно выражают интересы государства. Это положение наиболее характерно для социальных государств. Вместе с тем профсоюзы не могут не выражать и интересы другой стороны - работников, составляющих эти союзы и использующих их для защиты своих интересов. Если государство стабильно, обладает достаточными ресурсами и демонстрирует сильную политическую волю, то профсоюзы начинают поддерживать государство «вплоть до своего растворения в государственной структуре»173. Данное положение очень ярко проявилось в период функционирования советских профсоюзов. В целом же компромиссные решения в рамках двухсторонних отношений профсоюзов проявляются во многих формах, будь то государственное регулирование окладов и ставок или незначительность акций протестов, митингов и забастовок. Необходимо, также учитывать, что профсоюзы, ориентируясь на интересы, представляемых ими работников, вправе предъявлять определенные требования к государству, но, с другой стороны, и государство тоже вправе сформулировать собственные предложения по направлениям развития и деятельности профсоюзов. В заключение исследования профсоюзного контроля следует отметить, что профсоюзы в качестве добровольных общественных объединений, защищающих социально-трудовые права и интересы работников, несомненно, являются субъектами гражданского общества. Сообразно этому профсоюзный контроль осуществляется в довольно узкой сфере, затрагивающей вопросы соблюдения трудовых и социальных прав работников. При этом профсоюзы наделены правомочиями по применению разнообразных средств осуществления контроля и правом требовать устранения выявленных нарушений. В частности, профсоюзы для продвижения своих требований проводят коллективные акции: пикетирования, забастовки, приостановки работ, митинги и шествия. Яркое проявление профсоюзного контроля прослеживается в формировании социальных программ, ориентированных на обеспечение достойной жизни граждан, социальную защиту работников, на определение основных показателей жизненного уровня, например, индексации заработной платы, пенсий, пособий и компенсаций. В определенном смысле контрольная деятельность профсоюзов направлена на повышение степени участия граждан в публичном управлении, на увеличение процента доверия граждан к государственному аппарату. Профсоюзы настраивают необходимую устойчивую обратную связь между властными структурами и обществом, снижая уровень социально-политической напряженности. Таким образом, можно вывести следующие существенные характеристики профсоюзного контроля как формы контроля гражданского общества за государственным аппаратом: Во-первых, субъект профсоюзного контроля, в отличие от гражданского контроля, не обладает персонифицированными отличиями и представляет собой определенную совокупность лиц, инициатива которых проистекает из их коллективного, общего интереса; Во-вторых, ранее в диссертационном исследовании уже было сказано о немалом управленческом потенциале контрольной деятельности, и профсоюзный контроль является ярким тому подтверждением, поскольку с помощью последнего члены рабочего коллектива непосредственно участвуют в управлении делами на конкретном предприятии; В-третьих, профсоюзный контроль, в отличие от других форм контроля гражданского общества за государственным аппаратом, имеет узкую направленность и ограниченный характер - он реализуется только в сфере отношений по охране прав и законных интересов трудящихся; В-четвертых, профсоюзный контроль, в отличие от других форм контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом имеет четкие, в том числе и посредством закрепления в нормативных правовых актах, способы, необходимые для полноценного осуществления контрольных мероприятий, такие как пикетирования, забастовки, приостановки работ, митинги и шествия (ст. 14). Еще одной, исторически присущей советскому государству и сохранившей свое значение по настоящий день формой контроля гражданского общества за государственным аппаратом является партийный контроль. По мнению В.Н. Протасова, «политическая партия - это организация, объединяющая индивидов на основе общности политических взглядов, имеющая свою политическую программу, и главной целью участия которой в политическом процессе является завоевание и осуществление государственной власти в рамках и на основе конституции и действующего законодательства»174. Общеизвестно, что и партии, и государство являются политическими институтами общества. При этом зачастую подчеркивается, что государство - это центральный субъект политической системы, который устанавливает правила игры для всех других политических субъектов и выступает фактором, который интегрирует элементы политической системы в единое целое. В.Н. Протасов считает, что «баланс политических сил, их равновесие и взаимодействие, существующие в свободном демократическом обществе, - это система особая. В любом случае, это не та политическая система, какой она была представлена в советском государствоведении и тоталитарном политическом мышлении». С точки зрения современных представлений, наряду с государством следует учитывать и интегрирующую роль гражданского общества, его определяющее влияние на государство. А ведь политические партии являются одним из институтов гражданского общества в его современном понимании. Партии считаются организациями гражданского общества и не могут присваивать себе функции государственной власти175». Более того, на сегодняшний день на мировой арене и в ряде государств действуют соответствующие правовые предписания. Например, в международном документе Копенгагенской встречи (1990) в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе записано, что партии не должны сливаться с государством176. На наш взгляд, это сделано, для того чтобы не допустить повторений тоталитарных однопартийных политических режимов, когда партия поглощает не только государство, но и гражданское общество. Несмотря на то, что политические партии не должны и не могут присваивать функции государственной власти в гражданском обществе, они обладают значительными возможностями по осуществлению контроля за государственной властью. При этом важно заметить, что далеко не всякая партия в состоянии реализовывать масштабную контрольную деятельность. Очевидно то, что должна быть особая внутренняя структура партии, превращающая ее в строго иерархическую организацию с полноценным кадровым аппаратом и многочисленным членским составом. Подобная структура заметно влияет на возможности партии, расширяя ее функционал в качестве своеобразного контрольного органа за государственным аппаратом. Причем, многие контрольные полномочия партий могут закрепляться непосредственно в ее уставных документах. Так, например, в Уставе Всероссийской политической партии «Единая Россия» выделены следующие формы участия партии в контрольной деятельности: «Партия имеет право: участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством Российской Федерации; выступать с предложениями по различным вопросам общественной жизни, в том числе вносить соответствующие предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством Российской Федерации; организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, конференции, встречи, дискуссии и иные публичные мероприятия; учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых»177. Можно констатировать, что партийный контроль в гражданском обществе есть уникальное проявление власти партии в социальнополитической жизни государства, предполагающее наличие у аппарата партии серьезных контрольных полномочий за деятельностью государственных структур. Таким образом, говоря о партийном контроле, можно сделать следующие выводы: во-первых, сама категория партийного контроля для науки, а тем более для практики, не является абсолютно новой и мало изученной; во-вторых, следует четко различать осуществление партийного контроля в тоталитарных государствах, где контроль партии приобретает неограниченные масштабы со всеми вытекающими отсюда последствиями, основными целями которого является удержание и усиление власти представителями правящей партии; в-третьих, в гражданском обществе партийный контроль наряду с другими формами контроля со стороны гражданского общества выступает одним из способов обеспечения легитимности и легальности государственной власти со стороны общества. Каждая политическая партия, действующая в данном государстве, имеет возможности осуществлять партийный контроль, однако на практике по-настоящему эффективный партийный контроль, в отличие от профсоюзного, способна осуществлять лишь та партия, которая обладает необходимыми на то ресурсами и, прежде всего, имеет серьезный аппарат. Рассмотрим, насколько современное российское законодательство соответствует вышеприведенным теоретико-правовым положениям. В настоящее время основным документом, определяющим статус политических партий, является Федеральный закон «О политических партиях»178, ст. 26 которого устанавливает достаточно широкий круг правомочий партий, среди которых к правомочиям по контролю за государственным аппаратом следует отнести следующие: 1) участие в выработке решений органов государственной власти; 2) участие в выборах и референдумах; 3) организация и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий; 4) учреждение издательств, информационных агентств, полиграфических предприятий, средств массовой информации и образовательных учреждений дополнительного образования взрослых; 5) пользование на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; 6) защита своих прав и представление законных интересов своих членов. Кроме того, политическим партиям предоставлено право предлагать кандидатуры на должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Ст. 26.3), а политическим партиям, не представленным в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, право участия в пленарных заседаниях этих органов. Таким образом, с одной стороны, партии наделены широкими полномочиями по формированию государственных органов и наблюдению за их деятельностью, а, с другой стороны, они практически не в состоянии ставить вопрос о возложении ответственности на эти органы, за отдельными исключениями, установленными Конституцией Российской Федерации, а также конституциями и уставами ее субъектов, такими, как отрешение от должности некоторых должностных лиц и вынесение вотума недоверия отдельным органам. Однако и здесь партийный контроль носит скорее косвенный характер, поскольку эти меры ответственности возлагаются представительными органами, депутаты которых формально не связаны партийной дисциплиной. По сути, в наибольшей мере специфика партийного контроля проявляется в периоды выборов и проведения референдумов. Это означает, что партийный контроль в настоящее время носит ограниченный характер, и, в первую очередь, это касается осуществления легитимации государственного органа через плебисцитарные процедуры в условиях конкуренции и неравновесного значения различных партий, что в целом соответствует демократической модели. Помимо политических партий в гражданском обществе активная роль отводится другим общественным объединениям граждан (общественные движения, организации, союзы и ассоциации, чья деятельность направлена на достижение общих интересов участников данных объединений). Поскольку правовой статус и предназначение политических партий отличаются от общественных объединений, целесообразно выделить контроль общественных объединений граждан за государственным аппаратом в качестве отдельной формы контроля гражданского общества за государственным аппаратом. Для контроля со стороны общественных объединений граждан характерно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством использования мер общественного воздействия. Как и другие формы контроля, контроль со стороны общественных объединений должен опираться на определенные правовые основы. Например, в Российской Федерации по замыслу законодателя общественные объединения, действующие согласно законодательству, наделены определенными контрольными правомочиями за деятельностью органов исполнительной власти. В частности, посредством участия в формировании органов исполнительной власти и выработке их решений; представлении и защите своих прав и законных интересов своих членов (участников), а также других граждан; выступлении с инициативами по различным вопросам общественной жизни и внесения предложений в органы государственной власти179. Контрольные функции выполняют также общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе. Эти объединения согласно Федеральному закону «О защите прав потребителей», в частности, вправе: «участвовать в разработке требований по безопасности товаров (работ, услуг) и соответствующих стандартов, а также проектов законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания; совместно с федеральными органами исполнительной власти участвовать в осуществлении контроля за применением регулируемых цен, вносить им предложения о мерах по повышению качества и изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, и привлечению виновных к ответственности; обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, противоречащих законам, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей; обращаться в суды для защиты прав потребителей»180 181. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» ряд прав по контролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданам и общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеют право: «выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы информацию о результатах ее проведения. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления Л общественных организаций (объединений) о ее проведении» . Следовательно, специфика контроля за государственным аппаратом со стороны общественных объединений характеризуется тем, что: во-первых, эта форма контроля носит менее формализованный характер, чем профсоюзный или партийный контроль; во-вторых, несмотря на менее формализованную процедуру, контроль общественных объединений остается предметно-ориентированным и зависит от направленности деятельности самой организации; в-третьих, данный контроль предполагает достаточно широкую свободу самоорганизации граждан, является инициативным, тогда как профсоюзному и партийному контролю свойственна априорно закрепленная законодателем обязательность; Таким образом, контроль со стороны общественных объединений граждан выступает в качестве важного звена в системе контроля гражданского общества за государственным аппаратом, и именно эта форма контроля является прямым следствием зарождения и развития гражданского общества. А поскольку перечень таких объединений не является закрытым, то к субъектам гражданского общества, осуществляющим контроль за государственным аппаратом, следует отнести и субъекты, обладающие признаками специальной профессиональной подготовки их участников: СМИ, адвокатуру и нотариат. Переходя к описанию контроля СМИ за функционированием государственного аппарата, нельзя не отметить, что данная сфера имеет значительную стратегическую основу, представленную в виде принципов открытости и транспарентности властных структур и активного взаимодействия с гражданским обществом. Очевидно и то, что СМИ являются одним из важнейших акторов многостороннего информационного процесса, которые могут существенно воздействовать на общественное мнение и создавать необходимые медиастереотипы понимания и доверия к государственным инициативам и решениям. О возможностях СМИ в контрольной деятельности можно судить по тем характеристикам, которые присущи данному субъекту. В этой связи стоит сразу отметить, что СМИ отличает полифункциональность. Это свойство предполагает, что СМИ выполняют множество функций, каждая из которых имеет значение для контроля за государственным аппаратом. Естественно, что первостепенное значение, в данном случае, будет иметь функция контроля, предполагающая, что публикуемая в СМИ информация содействует населению в рамках процесса по своевременному реагированию на деятельность властных структур. Общество возлагает на СМИ реализацию отдельных социальных заказов, в которых воплощается общественное мнение. Тем самым, СМИ выступает в роли оперативного посредника и в качестве механизма контроля за государственным аппаратом, побуждая власть принять ее ответственность перед населением. Очевидно, что в современном российском обществе роль и влияние СМИ на властные структуры значительны, но несистемны. СМИ располагают многими рычагами воздействия на общественное мнение - пресса, радио, телевидение, Интернет, реклама. Однако обладание подобными ресурсами воздействия не уравнивает СМИ с той ролью, которую играют законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. СМИ лишь могут произвольно открывать или замалчивать информацию, способствуя обострению или снижению политической восприимчивости общества. Таким образом, говоря о контроле СМИ за государственным аппаратом, отметим, что в ней находится огромный потенциал по формированию нового типа взаимоотношений между обществом и властью. СМИ, влияя на общественное мнение, могут помочь в образовании у граждан адекватного восприятия ценности и значимости контрольных процессов и механизмов. В данном случае СМИ как субъект, находящийся во взаимосвязи и коммуникации со всей социальной системой, отражает социально-политические противоречия в обществе, тем самым расширяя возможности воздействия гражданского общества на структуру и систему государственного управления. Динамичное развитие СМИ в России, в том числе через увеличение влияния социальных сетей, доказывает, что существует определенная потребность в рассмотрении многочисленных проблем государственного управления в рамках механизмов и мероприятий СМИ. Отметим, что Закон РФ «О средствах массовой информации»182 принят двадцать семь лет назад и за это время претерпел весьма масштабные изменения. При этом основным контрольным правомочием СМИ является право на запрос информации (ст. 39), которое сопровождается обязанностью ответа пресс-служб государственных органов; ограничения, установленные ст. 40-41 закона, незначительны и направлены на защиту охраняемой законом тайны. Указанное правомочие раскрывается в ст. 47 закона, устанавливающей следующие контрольные правомочия журналиста: 1) посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы; 2) быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; 3) получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; 4) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях. Наконец, ст. 58 закона уникальна тем, что устанавливает специальную ответственность государства и его органов за ущемление свободы средств массовой информации. При этом положения данной статьи получили специализацию как минимум в нормах Уголовного кодекса (ст. 144 «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов») и Кодекса об административных правонарушениях (ст. 13.16. «Воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации», ст. 13.18. «Воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм и работе сайтов в сети «Интернет»). Таким образом, среди всех профессиональных сообществ гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом, именно СМИ обладают наибольшим объемом контрольных правомочий, реализация которых обеспечена целым рядом мер ответственности для государственных служащих, не нуждающихся в специальной коррекции. Что касается специфики деятельности адвокатуры, то она является единственным социальным институтом, принадлежность которого к гражданскому обществу прямо закреплена в п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»183. К сожалению, в дальнейшем законодатель не устанавливает каких-либо контрольных правомочий именно для адвокатуры, но в ст. 6 данного закона устанавливает эти правомочия для адвокатов. В их число входят следующие права: 1) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций. Указанные органы и организации в установленном порядке обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их копии; 2) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь; 3) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием юридической помощи; 5) беспрепятственно встречаться со своим доверителем наедине, в условиях, обеспечивающих конфиденциальность (в том числе в период его содержания под стражей), без ограничения числа свиданий и их продолжительности; 6) фиксировать (в том числе с помощью технических средств) информацию, содержащуюся в материалах дела, по которому адвокат оказывает юридическую помощь, соблюдая при этом государственную и иную охраняемую законом тайну. Еще одно правомочие по контролю за государственным аппаратом предоставлено Федеральной палате адвокатов, которое в п. 2 ст. 35 этого закона сформулировано следующим образом: «Федеральная палата адвокатов, как орган адвокатского самоуправления в Российской Федерации, создается в целях представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, координации деятельности адвокатских палат, обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи, а также реализации иных задач, возложенных на адвокатуру в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для достижения указанных целей Федеральная палата адвокатов вправе обращаться в суд в порядке, предусмотренном статьей 46 Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся членами адвокатского сообщества»184 185. Таким образом, несмотря на то, что адвокатура является профессиональным сообществом, относящимся к числу субъектов гражданского общества, осуществление контрольных правомочий которой, в основном, ограничено сферой соблюдения законности при разрешении конкретных юридических дел. Еще уже в этом плане выглядят правомочия нотариата. Ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предоставляет Федеральной нотариальной палате всего одно правомочие по контролю за государственным аппаратом, а именно право участия в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью. Наконец, еще одной формой контроля гражданского общества за государственным аппаратом является общественный контроль. Необходимость более углубленного исследования понятия «общественный контроль» объясняется тем, что в юридической доктрине довольно часто встречается упоминание о данном понятии, которое одновременно является довольно разработанным, и тем не менее продолжает оставаться малоизученным концептом для большинства ученых-правоведов. Во многом причины данного явления связаны с трансформацией восприятия феномена «общественный контроль». С развитием новых социальных институтов и постепенным переходом к гражданскому обществу содержательно обогащалось и понятие «общественный контроль», имевшее несколько односторонний и ограниченный характер в рамках советской юридической науки. Концепт «общественный контроль» был чрезвычайно необходим Советскому государству, в котором уделялось первостепенное внимание вовлечению широких общественных слоев в процесс контроля за надлежащим выполнением органами государственной власти своих функций186. Вместе с тем, вышеназванные тенденции реализовывались преимущественно на теоретическом уровне, что привело к созданию обширнейшей базы научно-практического материала, посвященного изучению общественного контроля. В советской юридической доктрине сформировалось понимание общественного контроля как комплекса институтов и отношений, ориентированных на обеспечение поведения людей в соответствии с социальными интересами всего общества. Вместе с понятием «общественный контроль» часто упоминалась и категория «социальный контроль», под которой подразумевалась специфическая деятельность системы государственных и общественных институтов187. При этом важно отметить, что основное значение всё же имели именно механизмы государства, задействованные в процессе социального контроля. Советская бюрократия, как и специально созданные органы (например, ОБХСС в структуре НКВД СССР), включала социальный контроль в свою основную сферу деятельности. Сегодня дефиниция «социальный контроль» также упоминается в юридической науке. Однако употребление термина «общественный контроль» является более предпочтительным, так как отражает всю специфику складывающихся общественных отношений на данном этапе развития России по становлению гражданского общества. После распада СССР и формирования российского государства наибольшую актуальность приобретает идея правового государства, а вместе с ней и идея подчинения власти праву. По этому поводу довольно однозначно высказался А.С. Панарин: «нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; необходим надежный демократический контроль»188. С помощью идеи правового государства доказывалось, что злоупотребление властными полномочиями со стороны государственных органов ведет к деформации сущности и целей деятельности государства. Сообразно этому восстанавливается и интерес к понятию «общественный контроль» как к фактору преодоления проблемы злоупотребления властью. Подтверждение этому можно встретить в замечании В.О. Лучина о том, что: «Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом», становится правовым»189 190. О неизменном интересе к проблематике общественного контроля высказывался и Д. Валадес, отмечавший, что вопрос «контроля в отношении власти никогда не теряет свой актуальности. Во все времена и у всех народов соотношения вопросов существования власти и контроля в отношении последней занимали центральное место в организации государственной 3 жизни» . Вновь отмечая несомненную актуальность исследуемой тематики, добавим лишь то, что на этот раз несколько смещается акцент при рассмотрении обозначенного концепта. Вместо изучения общественного контроля как формы выражения общенародного характера государства, его стали определять в качестве «совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями»191. Несмотря на возникновение новых тенденций в рамках процесса определения дефиниции «общественный контроль», до сих пор можно встретить трактовки известные еще советской юридической литературе. В частности, существовало множество учёных, которые строили понятие «общественный контроль», как правило, через перечисление субъектов, осуществляющих контроль. Так, по мнению Е.П. Поповой, под общественным контролем следует понимать массовый самодеятельный процесс, реализуемый в добровольном порядке общественными организациями и союзами, органами общественной самодеятельности населения и гражданами за деятельностью органов публичного управления192 193. В похожем ключе рассуждал В.А. Власов, указывая, что общественный контроль - это «контроль, осуществляемый общественными организациями -5 трудящихся» . Сообразно этому учёный предлагал и классификацию форм общественного контроля, осуществляемого партиями, профсоюзами и постоянными комиссиями местных Советов депутатов трудящихся. Очевидно, что приведенные выше определения как выразители сложившегося направления в советской юриспруденции носят ограниченный и несколько «технический» характер в том смысле, что в них акцент ставится лишь на одном элементе рассматриваемого понятия, а не на его единой сущности. Как было отмечено выше, советская трактовка общественного контроля в форме перечисления субъектов его осуществляющих нашла свою поддержку и у современных ученых-правоведов. Приведем лишь несколько примеров. Так, С.М. Зубарев замечает, что общественный контроль - это форма участия граждан вне зависимости от обладания ими статуса члена какой-либо общественной организации «в управлении делами государства и контроле за деятельностью государственного аппарата»194. Как видно, автор данного определения явно отождествляет общественный контроль с гражданским контролем, который осуществляется конкретным гражданином вне деятельности группы лиц. В этой связи можно привести слова О.С. Забраловой о том, что «гражданский контроль, по своей природе представляет собой контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц»195 196. Несколько по-иному рассуждает В.П. Беляев, согласно которому общественный контроль, реализуемый особыми субъектами (в качестве примера ученый называет организованное гражданское общество), выступает в качестве одной из разновидностей социального контроля . Представляется, что в данном случае В.П. Беляев, не отменяя собственной специфики общественного контроля как самостоятельного института, подчеркивает некую его преемственность и зависимость от контроля социального, в рамках которого осуществляется в самом общем виде деятельность по поддержанию общественного порядка. В подобном ключе раскрывает исследуемое понятие Е.Ю. Семелева, согласно позиции которой под общественным контролем следует подразумевать предусмотренный законом вид социального контроля, реализуемый надлежащими субъектами в целях гарантирования соблюдения режима законности в деятельности государственных органов197. Следует отметить, что Е.Ю. Семелева делает важный акцент на том, что деятельность субъектов общественного контроля регулируется на законодательном уровне. Сообразно этому в представленном определении оправданно упоминается категория «компетенция», отражающая легальный характер деятельности субъектов общественного контроля. Н.Е. Садохина также приводит определение, в котором важнейшей характеристикой общественного контроля называются его субъекты — «комплекс мер, реализуемых гражданами и (или) их объединениями с целью наблюдения и оценки эффективности осуществления органами государственной власти своих полномочий»198 199. Аналогичного мнения придерживается И.И. Филатова, описывающая общественный контроль как «деятельность, прежде всего, институтов гражданского общества и отдельных граждан, направленную на установление соответствия действий органов государственной власти нормам законодательства, а также на корректирование выявленных - 3 отклонений» . Отталкиваясь от сделанных ранее рассуждений и выводов, попытаемся сформулировать наиболее полное определение понятия «общественный контроль». Итак, под «общественным контролем» следует понимать институционализированную в гражданском обществе, смешанную деятельность соответствующих субъектов гражданского общества по осуществлению наблюдения, оценки и коррекции деятельности государственного аппарата, направленную на обеспечение эффективного функционирования последнего. Возникает резонный вопрос: а кто является субъектами рассматриваемого общественного контроля? Очевидно, что политические партии, профессиональные союзы, средства массовой информации не являются продуктом деятельности гражданского общества, так как они функционировали задолго до его появления. Но такие субъекты контроля, как общественные палаты, общественные советы как раз являются продуктом становления и развития гражданского общества и именно они выступают субъектами общественного контроля. Отталкиваясь от приведенного ниже определения, проанализируем признаки и свойства присущие общественному контролю. Первым признаком является однозначная направленность общественного контроля на повышение эффективности функционирования органов публичной власти. Эффективность подразумевает, что в процессе государственной деятельности соблюдаются права, свободы и законные интересы граждан, а также поддерживается нормативно закрепленный механизм реализации государственных полномочий. В качестве второго признака общественного контроля следует указать на определенную внутреннюю структурированность данной деятельности, которую составляют объект, субъекты и содержание. Объектом общественного контроля является не любое проявление власти, не собственно сам государственный аппарат, а деятельность государственных органов по обеспечению реализации публично значимых целей и единой политики, предоставления государственных услуг для граждан, соблюдения органами государственной власти требований законодательства. Следующим признаком общественного контроля является его одновременная принадлежность к институтам гражданского общества и к государству. Будучи мощным инструментом вовлечения граждан в деятельность по решению общественно значимых вопросов, повышения социальной активности граждан, приобщения их к продуктивному участию в государственной жизни, общественный контроль одновременно выступает в качестве института гражданского общества и в качестве структуры, действующей при государственном органе, хотя и не обладающей властными полномочиями, что обусловливает специфический, смешанный характер такой формы контроля. Причем, между общественным контролем и гражданским обществом существуют своеобразные отношения зависимости - эффективность общественного контроля напрямую связана с инициативностью широких масс населения200. Чем больше политической и социальной активности проявляют граждане, тем меньше наблюдаются случаев злоупотреблений со стороны органов власти. Эффективность общественного контроля складывается из нескольких аспектов201. В качестве первостепенного можно обозначить самостоятельность субъектов, осуществляющих данный контроль. Основа такой самостоятельности заключается в действительной независимости субъектов общественного контроля, которые должны отстаивать реальные интересы граждан, а не искусственно навязанные извне. Независимость субъектов общественного контроля выражается и в их отстраненности от посторонних влияний со стороны публичной власти, бизнес-сообщества. Этот признак является чрезвычайно важным, поскольку именно независимость субъектов общественного контроля является условием его действенности. Второй аспект состоит во всеобщности общественного контроля. Под этим подразумевается максимальный охват механизмами общественного контроля всех сфер жизнедеятельности граждан, всех тех областей, где задействованы члены общества. В качестве третьего аспекта общественного контроля выступает его транспарентность и гласность. На сегодняшний день важнейший вклад в обеспечение открытости общественного контроля вносит Интернет. Именно с его помощью данные о результатах общественного контроля становятся доступны любому желающему. Также с каждым годом увеличивается число электронных ресурсов и информационных порталов, в которых отражается деятельность субъектов общественного контроля. При этом внешнее вмешательство может осуществляться как минимум в двух формах: путем психологического воздействия на сознание и волю субъектов общественного контроля и посредством установления бюрократических барьеров и затруднений для нормального хода контрольной деятельности. Внутренняя автономия субъектов общественного контроля означает их право самостоятельно принимать управленческие решения и формировать собственные организационные подразделения, наделенные определенными полномочиями. Во многом негативное отношение государственной власти к проявлениям общественного контроля связано со сложившейся традицией работы государственного аппарата, которая в основном замыкается внутри бюрократических структур. Характерным признаком общественного контроля является и его объективность, которая предполагает производство объективной оценки деятельности органов власти202. Здесь также следует указать на целевой аспект — общественный контроль должен быть направлен на реализацию целей и задач, отвечающих действительным интересам общества. В ряду признаков можно выделить и доступность общественного контроля. Его система должна быть максимально подготовлена для вовлечения всех желающих в контрольные процессы. Здесь в первую очередь важна информационная доступность. Под ней подразумевается открытость информации обо всех аспектах осуществлении общественного контроля: о субъектах, объектах, видах и формах, средствах и процедурах, результатах.203. Естественно, что, являясь многогранным и сложным феноменом, общественный контроль позволяет выделить еще множество присущих ему индивидуальных черт и характеристик. Мы остановимся на выделенных выше как в силу их особой значимости, так и в силу ограниченности целей научного исследования. Добавим лишь то, что, в целом, процесс по развитию такой формы контроля со стороны гражданского общества, как общественный контроль, еще не завершен и одной из серьезнейших проблем в данном случае является трудности в должном раскрытии всех свойств общественного контроля, в том числе путем совершенствования и разработки соответствующих нормативных правовых актов. Таким образом, можно сказать, что общественный контроль является «венцом» системы форм контроля гражданского общества за государственным аппаратом. Поскольку субъекты общественного контроля - общественные палаты и советы - являются продуктом деятельности гражданского общества и развивающегося правового государства, а в этом случае, как мы знаем, государство само заинтересовано в создании условий для осуществления внешнего контроля над своими органами в целях эффективности их функционирования, и именно поэтому государство санкционирует создание данных общественных контрольных объединений, (общественные палаты, советы) главной целью деятельности которых является осуществление общественного контроля за государственными органами. Таким образом, можно констатировать, что общественный контроль - это не спонтанная система контроля за государственным аппаратом, которая складывалась на протяжении столетий помимо воли государства и тем более общества, а это - осмысленный продукт деятельности, прежде всего, гражданского общества и государства на пути становления и развития правового государства. Наконец, с точки зрения процессуального подхода можно выделить такие стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом, как: - наблюдение; - оценка; - коррекция. При этом каждая из этих стадий контроля представляет собой достаточно сложный комплекс мероприятий. Так, наблюдение включает в себя сбор сведений о деятельности того или иного государственного органа, в частности, мнений граждан, высказанных ими как официально, так и неофициально, публикаций в прессе и т.п. Затем следует запрос информации о деятельности соответствующего государственного органа, ее проверка на достоверность и устранение противоречий в полученных сведениях. Оценка полученных сведений предполагает исследование полученной информации на соответствие параметрам контроля, среди которых в первую очередь важны установленные законодательством, и установление соответствия или несоответствия данной информации заданным параметрам. При этом законодателю известна такая специфическая разновидность оценки деятельности государственного аппарата, как независимая оценка деятельности. Так, в соответствии со ст. 36.1 Федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» «независимая оценка качества условий оказания услуг организациями культуры является одной из форм общественного контроля»204. Ст. 8.1. Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусматривает независимую оценку качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы205. Наконец, коррекция деятельности государственного аппарата предполагает разработку предложений по совершенствованию деятельности подконтрольного субъекта, доведение результатов оценки и этих предложений до подконтрольного субъекта и последующее наблюдение за мероприятиями по их реализации и оценку успешности такой реализации (обеспечение обратной связи), например, при проведении публичных слушаний. В случае, если подконтрольный субъект действует с нарушением закона может последовать обжалование его действий в установленном законе порядке. Таким образом, контроль гражданского общества за государственным аппаратом структурирован по субъектам, предмету, полномочиям и формам осуществления, что дает нам право предположить, что в ходе осуществления такого контроля возникают специфические правоотношения.