Уроки для развивающихся стран. 

Предложение Келмана учитывать прошлый опыт потенциальных подрядчиков можно применить в странах с достаточно высоким уровнем коррупции в области государственных заказов, поскольку оно позволяет снизить злоупотребления и повысить эффективность. Напротив, если следовать принципам ICB, то должен быть принят наименее «ответственный» претендент. Если следовать этому правилу механически, то его применение приведет к низкокачественному выполнению заказа и сговору между претендентом и заказчиком на предварительной стадии. Заказчики в малых странах, зависящих от иностранной помощи, могут узнать о репутации претендентов на международном рынке. Любая международная организация должна иметь реестр подрядчиков с указанием всей необходимой информации об их производственной истории[48]. Однако ведущиеся в Соединенных Штатах дискуссии по поводу использования рейтинга компаний, исходя из их производственных показателей, свидетельствуют, что подобная система оценок должна базироваться на раде ключевых индикаторов, которые можно измерить и сравнить в отношении разных стран. Релевантные индикаторы должны включать сведения о мошенничестве, коррупции, превышении затратных смет и срыве сроков исполнения заказов. Такой реестр должен быть включен в новый свод правил государственных заказов Всемирного банка, согласно которым Банк вправе объявлять ту или иную компанию неприемлемой для контрактов, заключаемых Банком «либо на неопределенный срок, либо на определенный период времени», если руководство Банка считает, что данная компания ранее участвовала в коррупционных или мошеннических трансакциях в связи с выполнением проектов, субсидируемых Банком [Section, 1.15(d)].

Ведущиеся в Соединенных Штатах споры о допустимости предварительных консультаций между заказчиком и претендентами на государственный подряд сродни дискуссиям по поводу аналогичных проблем в развивающихся странах. Общим типом злоупотреблений является государственный заказ, составленный так, чтобы его требованиям удовлетворяла только одна фирма. Например, правительство некоей африканской страны как-то сделало заказ на поставку телефонного оборудования, оговорив, что это оборудование должно быть предназначено к эксплуатации в условиях холодного климата. Этому, явно бессмысленному в данном случае требованию, мог соответствовать лишь один производитель телефонного оборудования - из Скандинавии. В государстве, где правительство подотчетно общественному контролю, подобный фаворитизм был бы невозможен, если бы эти указанные заказчиком спецификации стали достоянием гласности. Слишком активное взаимодействие подрядчиков и государственных чиновников порождает коррупцию. Только более прозрачные и подотчетные обществу политические системы могут позволить своим чиновникам большую степень свободы выбора, чем другие, менее прозрачные. Проблема вырастает до серьезных масштабов, когда выбор потенциальных подрядчиков зависит от технических спецификаций продукта. Напротив, если правительство выставляет спецификации, учитывающие факторы производительности или конкретные конечные цели, это может минимизировать степень инсайдерского влияния. По крайней мере сразу станет явным искажение конечных целей.

По мнению Келмана, реформа системы государственных заказов должна дополнить реформу государственной службы (civil service), целью которой должно стать стимулирование более эффективной деятельности государственных чиновников. Бонусы, получаемые чиновниками, которые обеспечивают полное и добросовестное исполнение государственных заказов, могли бы заменять им незаконные взятки. Но одних только реформ госслужбы, пускай и необходимых, явно недостаточно для достижения успеха в рутинной практике деятельности государственных закупочных ведомств.

Базовая переориентация целей проводимых в США реформ - от совершенствования конкурсных процедур к созданию более эффективной и налаженной закупочной среды - представляет собой фундаментальный сдвиг в стратегии. Это особенно ценный пример для развивающихся стран с их ограниченными возможностями проведения сложных конкурсных процедур. Хотя идея тендера выглядит довольно привлекательно, состязание ценовых предложений (bidding) не играет главенствующей роли на подлинно конкурентном рынке. Напротив, рыночная цена устанавливается в результате множественных взаимодействий многочисленных продавцов и покупателей. Разумеется, очень часто государству приходится выставлять на конкурс некие проекты, используя хорошо отлаженную процедуру тендера, чтобы снизить собственные расходы. Но проведенные в Соединенных Штатах эксперименты показывают, что наибольшую выгоду от конкурентной борьбы можно извлечь в том случае, если государство само становится одним из участников рынка. Решения о номенклатуре госзаказов не менее важны, чем решения о способе распреде- 4 Коррупция и государство ления этих заказов. Коррумпированные системы не только прибегают к неудовлетворительным процедурам, но зачастую и закупают не то, что нужно.

Средняя отпускная цена (bench marking) может оказаться сравнительно более простым критерием распределения госзаказов для небольших стран, которые плохо ориентируются на слишком крупных, по их меркам, рынках. Если правительства малых стран закупают стандартные продукты на международном рынке, то рыночные цены выступают идеальным ориентиром, поскольку запросы такой страны едва ли существенно повлияют на уровень цен. Один из способов получить представление о средних отпускных ценах на международном рынке - анализ данных о международной торговле США. В двух исследованиях подсчитаны средние цены и средние колебания цен на товары с использованием статистических данных Соединенных Штатов (Рак and Zdanowicz, 1994; Paul, Рак, Zdanowicz and Curwen, 1994). Хотя из-за дифференциации товаров даже внутри детализированных товарных категорий эти ценовые показатели сугубо предварительны, но и они могут помочь развивающимся странам при ведении переговоров с потенциальными поставщиками.

Конечно, не все госзаказы можно удовлетворить за счет стандартных товаров, приобретаемых на международном рынке. Развивающиеся страны должны в течение многих лет делать крупные инвестиции в развитие инфраструктуры специального назначения. Подобные проекты едва ли потребуют применения современных высоких технологий, но что-то похожее все же понадобится. Поэтому эффективность конкурсных процедур все равно будет оставаться основной проблемой закупщиков. Даже беря на вооружение базовые процедурные принципы ICB для осуществления таких закупок, руководство страны все равно должно обеспечить условия для жесткой конкуренции между претендентами на получение госзаказов.

блемы: возможность сговора между подрядчиком и заказчиком и трудность в привлечении к конкурсу достаточного числа претендентов.

Рассмотрим вначале возможность сговора. Роберт Клитгард (Robert Klitgaard, 1988: 134-155) описывает ситуацию, когда постоянные игроки использовали открытость и прозрачность конкурсной процедуры в целях создания тайного картеля для фиксации цен и раздела рынков. В данном случае речь шла о поставках товаров и услуг частям американской армии в Южной Корее в 1960-1970 гг. Корейские подрядчики оказались очень организованной группой: на своих собраниях они договаривались, кто будет подавать минимальное ценовое предложение и как будет распределяться прибыль. При принятии решений применялась тактика запугивания несогласных, доступ к картелю был закрыт для «чужаков». Американская армия не могла провести собственное расследование деятельности корейских бизнесменов, а принятая в США практика открыто публиковать все ценовые предложения после окончания конкурса лишь помогла сохранить картель, так как все его участники получали необходимую информацию о результатах того или иного тендера.

В Японии процедура предварительного квалификационного отбора, очень похожая на предложенную Келманом, способствовала сохранению аналогичного картеля. Чиновники, распределявшие госзаказы, должны были производить отбор из пула претендентов, основываясь отчасти на результатах исполнения ими предыдущих контрактов. На практике же этот процесс свел пул претендентов к ограниченной группе проверенных фирм, не допускавших к конкурсу новичков, в частности иностранные компании. Предусмотренное законодательством требование проводить новые тендеры ежегодно, даже по капиталоемким проектам, привело к тому, что при заключении долгосрочных контрактов фирмы вынуждены были вступать в сговор, чтобы обеспечить непрерывность графика работ.

В корейском случае анализ средних отпускных цен, проведенный финансовым управлением американской армии, помог выявить завышение цен от 10 до 30%, что стало возможным в результате картельных соглашений. Поскольку армейские закупщики не смогли внедрить схему конкуренции при получении контрактов, им пришлось проводить переговоры с одним-единственным партнером. Как и в предлагаемом Келманом варианте, в данном случае целью переговоров было задействование всех имеющихся в распоряжении американских военных рычагов торга, чтобы добиться приемлемой для себя цены. Информация о ценах на частном рынке и о ценах на товары и услуги в других странах помогла заложить основу для переговоров. Однако история с поставками для американского контингента в Корее, возможно, случай особый: там организация, представляющая иностранное государство, оказалось непосредственно вовлеченной в процесс государственных поставок.

Сговора, как в описанном японском случае, вероятно, избежать труднее, поскольку там этому сговору способствовали и государственные чиновники, и частные компании (Mamiya, 1995). Единственным выходом из положения может стать более открытый и состязательный процесс, соединенный с надежным контролем со стороны правоохранительных органов. Строго говоря, Япония попыталась применить оба варианта. В 1995 г. состоялся беспрецедентный процесс, на котором против девяти компаний были выдвинуты обвинения в сговоре по поводу участия в конкурсе на получение подряда в области электроэнергетики. Уголовное дело было возбуждено по статье японского антимонопольного законодательства, и все девять компаний были признаны виновными и оштрафованы. Одновременно, стремясь предотвратить заключение негласных договоренностей, правительство ввело систему открытых конкурсов на получение госзаказов в области общественных работ. Тогда ценовые предложения от крупнейших компаний упали на 20% ниже расчетных цен министерства строительства, хотя отчасти это снижение можно было объяснить наступившим в стране спадом, а не уменьшением числа «договорных» сделок. Впрочем, по крайней мере одна компания сообщила о значительном снижении объема денежных средств в своем бюджете, предназначенных для выплаты взяток[49].

Вторая проблема связана с риском, что в объявленном государством конкурсе изъявят готовность участвовать слишком мало компаний. Однако информация о реальном числе претендентов может ввести участников конкурса в заблуждение относительно условий его проведения. Вообще подача заявки - дело весьма дорогостоящее. Компании сравнивают фиксированные цены предложения с ожидаемой выгодой, то есть прибылью, умноженной на вероятность

выиграть тендер. Если расчетная прибыль от контракта оказывается достаточной низкой, то и число участников конкурса соответственно снижается. Например, если верить опытному наблюдателю, когда прибыли от международных строительных контрактов падают на 4%, многие транснациональные корпорации считают подачу заявок на конкурс слишком дорогим удовольствием, если им приходится конкурировать с пятью или более столь же сильными соперниками (Strassmann, 1989: 789).

Если же число участников конкурса невелико из-за невысокой ожидаемой прибыли, то степень остроты конкурентной борьбы будет довольно трудно предварительно оценить, исходя только из числа компаний, изъявивших желание вступить в схватку за данный проект. Небольшое число участников конкурса может также означать, что в этой развивающейся стране правительство в состоянии обеспечить подлинно равные условия для всех участвующих в честном состязании. Если же на конкурс подано слишком много заявок, то это может означать, что участники, возможно, предполагают извлечь сверхприбыли путем заключения коррупционных сделок с чиновниками.

Однако наиболее сомнительным оказывается конкурс с небольшим числом участников, пытающихся получить высокоприбыльный контракт, так как в данном случае речь может идти о коррупционном сговоре или сделке, основанной на тайном покровительстве властей. Компании пытаются потребовать для себя субсидии на подготовку к конкурсу или на страхование издержек от участия в нем. Это представляется глупым. Целью должно стать предотвращение сговора и повышение роли государства как участника будущей сделки, а не простое увеличение числа заявок. Если все условия конкурса можно четко определить заранее и при этом избежать сговора, тендер с тремя или четырьмя участниками ничем не хуже тендера, в котором участвуют семь или восемь компаний. По-настоящему серьезная проблема возникает тогда, когда государственные ведомства либо слишком слабы, либо слишком продажны, чтобы успешно вести торг с потенциальными подрядчиками. В этом случае «откаты» гарантируют монопольные прибыли счастливым победителям, которые будут делиться прибылью с коррумпированными чиновниками.