Тема 17. Механизм правового регулирования

Правовое воздействие и правовое регулирование различаются, во- первых, по предмету. Предмет правового воздействия значительно шире предмета правового регулирования: в него входят и такие экономические, политические, социальные отношения, которые правом не регулируются, но на которые оно так или иначе распространяет свое влияние. Их можно разграничить, во-вторых, по механизму. Правовое регулирование осуществляется через систему юридических средств - механизм правового регулирования. Что же касается правового воздействия, то оно реализуется главным образом с помощью разнообразных социальных, идеологических, психологических, информационных и иных механизмов.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения. Они проявляются в поведении, действиях, деятельности людей и ни в чем другом проявляться не могут. Право регулирует поведение людей, тем самым и отношения между ними, причем самые разнообразные: экономические, политические, брачно-семейные, трудовые и т.д. Однако правовому регулированию подвергаются далеко не все общественные отношения, не всякое поведение человека.

Во-первых, предметом правового регулирования являются лишь волевые отношения, находящиеся под контролем сознания и воли субъектов.

Во-вторых, право регулирует социальные отношения. В предмет правового регулирования не входят естественные, физико-химические, биологические процессы: тайфуны, ливни, землетрясения, рост и развитие живых организмов и т.п. Все это происходит по объективным законам природы, изучаемым соответствующими науками. Некоторые из этих явлений, однако могут учитываться правом в качестве юридических фактов.

В-третьих, право регулирует конкретные социальные отношения. Это значит, что в предмет правового регулирования не включаются массовые социальные процессы, которые протекают по объективным законам общественной жизни. Так, право не регулирует миграционные, демографические и некоторые другие социальные процессы. Это положение, однако, нельзя понимать упрощенно. Не регулируя указанные процессы, право способно активно воздействовать на них: одни тормозить, другим создавать благоприятные условия для развития. Иными словами, они входят в область правового воздействия. Кроме того, между конкретными отношениями и объективными социальными процессами не существует абсолютной грани. По мере движения общества вперед, познания закономерностей его жизни для правового регулирования открываются все новые пласты социальных связей.

В-четвертых, право регулирует не любые, а наиболее важные общественные отношения, затрагивающие существенные интересы государства, общественных организаций, трудовых коллективов, личности. Область таких отношений, естественно, не постоянна, она определяется в зависимости от этапа экономического и социального развития государства, внутренней и внешней обстановки, заинтересованности государства в регулировании тех или иных отношений.

В-пятых, право регулирует лишь такие отношения, которые объективно поддаются юридической регламентации. Любовь, дружба, внутрисемейные отношения, использование досуга, мода и т.п. не входят в предмет правового регулирования именно потому, что они объективно не допускают формально-юридической              регламентации. Эти отношения

регулируются другими социальными нормами (нравственностью, обычаями).

По мере развития общества предмет правового регулирования не остается неизменным. Одни отношения исчезают из жизни общества и уходят из сферы правового регулирования, другие, напротив, зарождаются, зреют, получают правовое оформление. Главная тенденция в развитии предмета правового регулирования - расширение и углубление. Расширение происходит за счет отношений, которые ранее не регулировались правом (например, отношения по охране природы, использованию ЭВМ, видеозаписи). Углубление - качественное изменение предмета правового регулирования, более точная и тонкая регламентация уже существующих отношений.

2. Механизм правового регулирования - это взятые в единстве и взаимодействии все правовые средства (элементы механизма), с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений. К ним относятся нормы права, юридические факты и акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей.

Нормы права - начальный элемент, задача которого заключается в том, чтобы очертить общее правило (масштаб, модель) поведения, которому должны следовать субъекты. Выполняя эту функцию, нормы права определяют круг субъектов правовых отношений, правовое положение субъектов, юридический режим объектов, основания возникновения, изменения, прекращения правовых связей, меры защиты субъективных прав и меры ответственности за неисполнение обязанностей. В правовой системе нормам права принадлежит главенствующая роль в механизме правового регулирования.

Задача следующего элемента механизма правового регулирования - юридических фактов - заключается в том, чтобы              «включить»

юридический механизм, привести в действие правовую программу, заложенную в юридической норме.

Своеобразным элементом механизма правового регулирования выступают акты применения права. Они выполняют две основные функции. Во-первых, функцию юридических фактов. В этом качестве акты применения права - один из элементов фактического состава, необходимого для возникновения, изменения, прекращения правоотношения. Во-вторых, функцию индивидуального регулирования. В форме применения права осуществляется индивидуально-конкретное разрешение юридических дел, управленческих ситуаций и т.д.

На основе норм права и при наличии юридических фактов (в необходимых случаях -              актов применения права)              возникает

правоотношение - юридическая связь между субъектами права, содержание которой составляют их субъективные права и юридические обязанности. В юридической литературе правоотношение рассматривают в двух различных качествах. Во-первых, как конкретную модель поведения для конкретных субъектов, вытекающую из юридической нормы (или нескольких взаимосвязанных норм). Во-вторых, как само общественное отношение, существующее или складывающееся в соответствии с нормами права. В механизм правового регулирования правоотношение входит в первом своем качестве.

Акты реализации прав и обязанностей - завершающий элемент механизма правового регулирования. Реализация права происходит в трех основных формах, соответствующих трем способам правового регулирования - использования субъективных прав, исполнения обязанностей и соблюдения запретов. Функция актов реализации - воплотить юридические модели поведения в правомерное поведение субъектов. Они - сама «живая ткань» общественных отношений, тот результат, к которому стремится правовое регулирование.

Механизм правового регулирования - это определенная идеальная модель, созданная в результате упрощения, огрубления процесса регулирования, отвлечения от каких-то второстепенных, несуществующих моментов. Цель этой модели - с определенной степенью наглядности представить в единстве, взаимодействии все правовые средства. Элементы (блоки) механизма правового регулирования можно «привязать» к соответствующим стадиям (этапам) процесса регулирования.

Первой стадии общенормативного регулирования соответствует нормативный элемент (нормы права, нормативные акты), и которому следует отнести все, что обслуживает нормы права: систематизацию законодательства, законодательную технику, нормативное толкование.

Второй стадии регулирования соответствует такой элемент как правоотношение (субъективные права и обязанности), с помощью которого предписания норм права конкретизируются, трансформируются в субъективные права и обязанности конкретных субъектов в конкретных отношениях. К этому элементу примыкают юридические факты как фактические основания возникновения, изменения и прекращения правоотношения. Заметим также, что правоотношения имеют два основания возникновения и движения (изменения и прекращения): нормативное (нормы права) и фактическое (юридические факты).

Третьей стадии регулирования соответствует такой элемент механизма как акты реализации (соблюдение, исполнение, использование). Особое место в механизме правового регулирования занимают применение и акты применения. Они, как уже отмечалось, имеют место на второй и третьей стадии, служат двигателем механизма, дают ему энергию, подталкивают к движению. Важное место в механизме занимает правосознание. Оно «обслуживает» все стадии, все элементы правового регулирования. В соответствии с правосознанием создаются нормы права, выносятся индивидуальные применительные акты; оно влияет на акты непосредственных форм реализации права (соблюдения, исполнения, использования). Если акты применения образно сравнивать с двигателем, то правосознание можно сравнить со смазкой механизма, нормативный элемент - с блоком управления, правоотношения - с системой передач и трансмиссией, а акты реализации - с колесом.

Цель правового регулирования состоит в том, чтобы поведение и действия людей совершались в соответствии с нормами права, чтобы в обществе складывались отношения, ситуации, запрограммированные в нормах права, чтобы в результате действия норм социальные процессы протекали в направлениях, выгодных обществу, и в итоге возникали бы определенные социально-полезные результаты в самых различных сферах общественной жизни:              экономической, политической, культурной,

экологической и т.п.

Эффективность правового регулирования есть достижение целей, которые преследовал законодатель изданием соответствующих норм. Можно различать цели непосредственные (поведенческие) и цели опосредованные. Непосредственной целью является поведение адресатов, которое соответствовало бы требованиям норм права. Достижение таких результатов называется поведенческой (у некоторых авторов - юридической) эффективностью. Опосредованные же цели достигаются уже поведением, деятельностью, которая совершается в соответствии с нормами права. Такую эффективность можно назвать фактической. Например, если в случае повышения уровня дисциплины водителей или рабочих снизилось количество нарушений правил дорожного движения или технологических правил, можно говорить о поведенческой эффективности. Если же в результате этого снизилось количество несчастных случаев на дорогах или повысилось качество продукции, можно говорить о фактической, финальной (конечной) эффективности действия соответствующих норм.

Цели правового регулирования могут быть ближайшими и перспективными (с точки зрения перспектив). Например, ближайшей целью законов и иных нормативных актов, связанных с приватизацией, является разгосударствление собственности, формирование других негосударственных форм собственности (частной, акционерной и т.д.), а перспективной, более отдаленной, конечной целью является создание рыночной экономики.

Поведенческая эффективность норм права является условием эффективности фактической (конечной),              когда реализуются цели

ближайшие и, тем более, перспективные в разных сферах общественной жизни: достигаются цели экономические (повышение производительности труда, рост промышленного и сельскохозяйственного производства, наполнение рынка товарами, повышение зарплаты и т.д.), политические (развитие демократии, формирование правового государства, расширение прав и свобод граждан, повышение уровня их гарантированности и т.д.), совершенствование структуры каких-либо органов, повышение уровня их профессионализма, эффективности их деятельности и т.д., нравственновоспитательные и другие.

Цели правового регулирования могут быть не только позитивными, направленными на изменения, связанные с возникновением, формированием отдельной ситуации, общественных процессов, которых ранее не было, но и цели, связанные с ликвидацией, вытеснением либо, по крайней мере, с минимизацией явлений, нежелательных для общества (снижение уровня правонарушений, ликвидация отдельных их видов, нарушений прав и свобод граждан, социальных конфликтов, споров и т.п.).

Заметим, что применительно к разным видам эффективности права используются и разные виды их оценок и исследования. Для эффективности правового регулирования недостаточно только самих правовых средств. Это вытекает хотя бы из того, что право формируется и функционирует во взаимосвязи с разными социальными факторами (политикой,              экономикой, правосознанием и т.д.), действует в

определенной социальной среде. Многие аспекты действия права излагаются в других лекциях (о применении, законности, правосознании и т.д.). Остановимся на информационном, психологическом и юридическом механизме действия права.

Информационный механизм действия права. Правовое регулирование, с точки зрения информации, есть движение информации. В процессе регулирования информация создается (нормативные и иные правовые акты и документы разного рода), передается, воспринимается, перерабатывается, выдается новая информация. Здесь мы видим генераторов правовой информации (парламент, суд и другие) и рецепторов, то есть адресатов, к которым обращена эта информация (индивиды, организации).

Коль скоро, правовое регулирование - это генерация (создание), движение, рецепция (восприятие), осмысление и переработка правовой информации, то для правового регулирования необходимым условием является его информационное обеспечение. Прежде всего субъекты, к которым обращены нормы права (адресаты, рецепторы), должны знать их, обладать информацией о них. Это достигается путем опубликования нормативных актов в официальных изданиях. Опубликование необходимо, в частности, потому, что в правовом регулировании издавна действуют принципы: нельзя оправдываться незнанием закона, незнание закона никого не извиняет. Они распространяются, прежде всего, на случаи штрафной юридической ответственности, в первую очередь уголовной. Правонарушитель не может быть освобожден от ответственности потому, что не знал закона. Если же встать на иную точку зрения, то невозможно было бы применять штрафные санкции, так как в этом случае каждый раз следовало бы доказывать, знал или не знал он закон. Что было бы очень затруднительно, а порой и невозможно.

Отметим, что и правоотношения, не связанные с юридической ответственностью, также возникают независимо от того, знают законы субъекты этих правоотношений или нет. Это относится ко всем правоотношениям:              налоговым,              семейным,              имущественным,

процессуальным и прочим, а также соответствующим им правам и обязанностям. Заметим, что в праве, следовательно, действует презумпция (предположение) знания законов. Она основывается на том, что субъекты права имеют представление о ценностях, благах, охраняемых правом, знают об основных требованиях (принципах) права, хотя, может быть, и не знают текста конкретных законов, но знают основные требования нравственности (не убий, не укради, не лжесвидетельствуй и т.д.), которые совпадают с требованиями права. Неслучайно право иногда определяется как минимум нравственности.

Презумпция знания законов должна быть обеспечена их опубликованием. В связи с этим необходимо привести другое высказывание древнеримских юристов, имеющее значение принципа для правового государства: закон не обязывает, коли он не обнародован. Этот принцип нашел свое отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации 22

ноября 1991 года, а также в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. В части 3 статьи 15 Конституции записано:              законы подлежат официальному              опубликованию.

Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Закон не обязывает каждого знать детальное содержание нормативных актов, однако в ряде случаев предписывает должностным лицам знакомить тех или иных субъектов с их правами и обязанностями или не допускать к той или иной деятельности лиц, не владеющих знаниями определенных прав и обязанностей. Например, водительские права выдаются только при сдаче экзаменов, подтверждающих знание правил дорожного движения. Рабочие и служащие обязаны знать правила техники безопасности, правила технической эксплуатации, технологические правила, правила внутреннего трудового распорядка, военнослужащие - воинские уставы, суд обязан разъяснить подсудимому его права и обязанности и т.д.

Юридический механизм действия права. Юридические процедуры. В связи с проведением экономической, правовой реформ в Российской Федерации существенно обновляется законодательство, принимаются все новые и новые законы и другие нормативные акты. В средствах массовой информации постоянно раздаются голоса об отсутствии механизма реализации законов или о его несовершенстве. Речь идет фактически о юридическом, процессуальном механизме реализации норм права, законов. Это совокупность определенных процессуальных, процедурных норм, регламентирующих порядок, процедуру воплощения законов в жизнь, принятие индивидуальных решений, способствующих реализации законов. Применительно, например, к уголовным законам, процедура их реализации (механизм              реализации)              регламентирована              уголовно

процессуальным законодательством.

Процедуры важны не только при возложении ответственности, но и при принятии любого вида решения любым органом или должностным лицом. Законодательно регламентированные процедуры способствуют четкости, определенности реализации права, исключения произвольных действий любых лиц, в том числе и должностных. Поэтому совершенствование правового регулирования не в последнюю очередь предполагает установление четких процедур принятия решений.

Деятельность следственных, судебных органов регламентирована разными процессуальными кодексами. Процедура (порядок) рассмотрения дел в Конституционном суде РФ предусмотрена Законом о Конституционном Суде РФ.

Не менее важным является законодательное установление четких процедур деятельности исполнительно-распорядительных органов, в особенности относительно решений, касающихся прав и обязанностей граждан и юридических лиц. Такие процедуры устанавливаются различными нормативными актами, начиная от законов и заканчивая инструкциями министерств и ведомств. Назовем в этом ряду хотя бы Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», установивший порядок указанного обжалования.

Новый Гражданский кодекс РФ в ряде случаев сам регламентирует различного рода юридические процедуры: порядок заключения договоров (гл.28); порядок проведения торгов (ст.448); в других случаях делает отсылку к иным нормативным актам, которые должны регламентировать те или иные процедуры. Например, порядок регистрации актов гражданского состояния (ст.47), порядок регистрации юридических лиц (ст.51).

Важное место юридические процедуры занимают в сфере правотворчества, функционирования институтов демократии. Процедура (порядок) принятия законов определяется Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания.

Социально-психологический механизм правового регулирования - это совокупность многих социальных факторов и факторов психологического плана, способствующих реализации права (социально-экономические и политические условия, психологические мотивы поведения и правомерные установки, уровень правосознания и правовой культуры и т.д.). Отметим значение социально-правовой активности граждан и должностных лиц в правовом регулировании. Активность первых необходима, во-первых, для реализации и защиты собственных прав граждан. Закон благосклонен к деятельным - этот афоризм не устарел и поныне. Активность необходима и для защиты прав других граждан, интересов общества, публичного порядка (правопорядка).

Право не требует от субъектов какой-то сверхактивности. Оно довольствуется обычно нормальной активной деятельностью, вытекающей из требований закона или дозволения (уплата налогов, явка в качестве свидетеля, исполнение обязанностей по договору, участие в выборах и т.д.). Однако повышенная социальная активность, будучи необязательной, может рассматриваться как основание для поощрений.

Большая активность и инициативность требуется от должностных лиц государственного аппарата, в том числе правоохранительных органов. Это к ним относятся выражения «закон не одобряет проволочек», «слуга закона при исполнении своей должности не должен бежать или отступать». Систему правового регулирования образуют различные способы, методы, приемы, используемые правом в регулировании общественных отношений. Образно говоря, это «арсенал юридических инструментов», которыми располагают органы государства. Этот арсенал богат. Одни правовые инструменты универсальны, используются во всех отраслях права, другие - только в некоторых отраслях, институтах. Одни - рассчитаны на регулирование «нормальных» гражданских, семейных, трудовых отношений, другие - связаны с борьбой против правонарушений и т.д. Рассмотрим наиболее важные элементы, входящие в систему правового регулирования.

Нормативная регламентация и индивидуальное регулирование. Они различаются по характеру используемых средств, задачам и функциям в правовом регулировании. Нормативная регламентация - деятельность компетентных органов государства (и уполномоченных на то общественных              организаций) по разработке и принятию общих правил

поведения - правовых норм. Индивидуальное регулирование - разрешение конкретных ситуаций на основе норм права. Различают два вида индивидуального регулирования: автономное - оно осуществляется между юридически равными субъектами (заключение договоров, совершение сделок) и государственно-властное (вынесение судебных решений, приговоров, издание административных              актов).              Нормативная

регламентация и индивидуальное регулирование тесно взаимосвязаны. Первая - призвана обеспечить единый порядок и стабильность в регулировании общественных отношений, второе - учет конкретной обстановки, своеобразия каждой юридической ситуации. Например, правила приема на работу, установленные в трудовом законодательстве, - акты нормативной регламентации, общие правила поведения, нормы. Изданный в соответствии с ними приказ о приме на работу - акт индивидуального регулирования. Ценность индивидуального регулирования заключается в том, что оно позволяет учесть особенности данной конкретной ситуации, включить в правовое регулирование опыт самих участников отношений, обеспечить их активность и инициативу в общественной жизни.

Централизованное и децентрализованное регулирование. Оно перекликается с рассмотренным выше, но не совпадает с ним. Децентрализованное регулирование предназначено для экстренных случаев, его возможности значительно уже централизованного, но оно обладает и важными достоинствами:              посты              децентрализованного

управления многочисленны, распределены по всему составу, в случае необходимости к ним имеет доступ каждый.

Централизованное регулирование осуществляется из единого центра в масштабе всего государства, республики. Естественно, что главным средством централизованного регулирования выступают нормативные

правовые акты - законы, указы, постановления и т.п. В централизованном регулировании не исключено использование индивидуальных актов, действующих на всей территории государства, например, о переходе на летнее время, переносе дней отдыха, амнистии. Децентрализованное регулирование подчинено централизованному. Его задача - обеспечить выполнение функций, которые невозможно или нецелесообразно централизовать в масштабе государства.              Основным средством

децентрализованного регулирования являются индивидуальные акты. Не исключается, однако, использование правовых норм (требования техники безопасности, правила внутреннего трудового распорядка на предприятии и др.).              Сочетание централизованного и децентрализованного

регулирования не одинаково в различных отраслях и институтах права, оно меняется в зависимости от этапа развития государства, в связи с совершенствованием системы государственного управления. По существу - это юридический аспект важнейшего принципа построения и деятельности государства, принципа демократического централизма.

Координация и субординация в правовом регулировании. Участники общественной жизни, выполняя свои социальные роли, вступают во взаимоотношения, которые могут строиться как на началах равенства субъектов, координации их интересов, так и на принципе подчиненности (субординации). Эта сторона их связи не может не получить юридического отражения и              закрепления.              Вот почему в одних отраслях

(административном,              финансовом праве) отношения регулируются в

основном методом власти-подчинения, в других (например, в гражданском праве) строго соблюдается принцип равенства. Соответственно в первой группе отраслей отношения возникают преимущественно на основании властных актов компетентных органов, во второй - главным образом из договоров, сделок. Взаимное положение субъектов (координация или субординация) - очень существенная юридическая характеристика, во многом определяющая специфический метод регулирования отраслей и институтов права.

Способы правового регулирования. Различают три способа правового регулирования - дозволение (управомочие), обязывание, запрет. Дозволение состоит в предоставлении субъекту права на совершение определенных положительных действий (действовать самому, требовать действий от обязанного лица, обратиться за защитой к государству). Обязывание заключается в возложении юридически подкрепленного долга совершить определенные действия.              Запрет - это обязанность

воздерживаться от действий определенного рода. Каждому способу соответствует своя разновидность норм, правовых отношений, форм реализации. К этому можно добавить, что на базе способов складываются более широкие и сложные образования - типы правового регулирования.

Тип правового регулирования - это юридический режим, общий порядок регулирования, складывающийся в определенной области отношений. В основе типов регулирования лежит сочетание              двух способов

регулирования - дозволения и запрета. Различают общедозволительный и разрешительный типы регулирования. Первый - складывается на основе общего дозволения, которое определяет фон, общую основу регулирования. В рамках этого дозволения закон устанавливает запреты конкретных действий. Существо данного типа регулирования можно выразить краткой формулой: все разрешено, за исключением того, что прямо запрещено. По этому типу регулируются, например, отношения по обмену жилплощади.

Разрешительный тип регулирования складывается, напротив, на базе общего запрета. Но при этом общий запрет сочетается с конкретными дозволениями, делающими изъятия из запрещающей нормы. Краткая формула этого типа - все запрещено, за исключением того, что прямо разрешено. Разрешительный режим установлен, например, в применении сверхурочных работ. Они запрещены, за исключением прямо указанных в законе случаев.

Рассмотренные способы и типы не исчерпывают всей системы правового регулирования. В поле зрения надо держать также приемы социально-правового воздействия (поощрение, стимулирование, метод рекомендаций), отраслевые методы регулирования и др. Гибкое использование всего арсенала юридических средств - необходимое условие высокой эффективности правового регулирования в обществе.

Основные термины

Правовое регулирование - процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание.

Тип правового регулирования - используемый в отношении участников регулируемых отношений, способ соединения юридических дозволений и юридических запретов.

Метод правового регулирования - система взаимосвязанных и взаимообусловленных приемов и методов юридического воздействия на общественные отношения.

Правовое воздействие - взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей.

Запрет - фактически также предписание, но иного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать (воздерживаться) те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволение - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершению по своему усмотрению

Предписание - это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.