§ 2.1. Санкция и юридическая ответственность в публичном праве.
Проблема соотношения категорий «санкция» и «юридическая ответственность» всегда была и остается одной из наиболее значимых в теории государства и права. Дискуссионность этого вопроса во многом обусловлена неоднозначностью этих понятий. Терминологические проблемы породили и определенные сложности практического характера. Целью исследования данного параграфа является анализ некоторых теоретических аспектов соотношения «санкции» и «ответственности» в публичном праве. Нисколько не умаляя значимости отраслей частного права, широко используя метод сравнительного правоведения, автор попытался изложить свои соображения по этому сложному вопросу, высказать определенные рекомендации и сделать ряд обобщений. Поскольку правонарушение есть посягательство лица на преобладающий порядок общественных отношений, то есть, в конечном счете, на общество, постольку восстановление нарушенного состояния, преследование правонарушителя и предупреждение подобных посягательств в будущем - общественное дело. Вот почему эту социальную функцию выполняет официальный представитель общества - государство, а сама она имеет не частный, а публичный характер. Обращение в подобной ситуации к государству вполне 63 естественно: раз ответственность - следствие посягательств на устои общества, угрожающих его целостности, а стало быть, так или иначе всем его членам, ее осуществление - общее дело, выполнение которого в ходе исторического процесса легло на государственную власть, став ее юридической обязанностью. Точно так же, как исторически сложились правовые нормы с их санкциями, оформился и социальный институт юридической ответственности, возникли специальные органы борьбы с правонарушениями и восстановления нарушенного правопорядка. Известные, например, уголовному праву виды наказания и их эволюция прямо связаны с особенностями различных этапов социальной истории. Во времена, когда публичный характер преступления еще не осознавался, и оно рассматривалось как посягательство на личность и ее интересы, наказание по своей внешней форме осуществлялось в виде восстановления ущерба, причиненного преступником, и причинения ему самому того же вреда, который понес потерпевший. В основе и кровной мести, и выкупа лежит одно и то же правило талиона - «око за око», и наказание выступает в виде возмещения, эквивалентного причиненному ущербу. Личный ущерб потерпевшего и определяет, каким должно быть наказание. Религия придала ему форму божественной кары, воздаяния, наступление которого очищает виновного, искупает его грехи. Историки права установили, что публичные наказания первоначально вводятся по экономическим причинам для пополнения государственной казны. Однако почти одновременно с фискальными целями публичное наказание приобретает функцию поддержания дисциплины и авторитета власти. Постепенно оно начинает 64 рассматриваться как средство борьбы с преступлениями, посягающими не на интересы индивида, а на условия существования данного общества, которые охраняются правом и государством. Преступление превращается в крайнюю форму правонарушения, единственный объект которого - юридически защищаемый порядок общественных отношений, обеспечивающий воспроизводство данной социальной структуры, а стало быть, и господствующей социальной группы, если таковая сложилась и пришла к власти. Эти метаморфозы выразились не только в уголовном праве, но и в уголовном процессе, в котором роль обвинителя в Новое время занимает, как правило, не потерпевший, а представитель государства -прокурор. Тем самым публичная природа и преступления, и наказания становится очевидной в буквальном смысле слова. В научной литературе и законодательстве почти всех стран термин «санкция» - понятие весьма широкое и употребляемое в самом различном смысле. Зачастую термин «юридическая ответственность» просто отождествляется с термином санкция, употребляется как равнозначная категория. Юридическая ответственность - явление многогранное. Она получает свое выражение в самых разнообразных явлениях: в санкциях правовых норм, в правоприменительных актах, в непосредственном претерпевании правонарушителем государственного принуждения и т.д. Не случайно в общей теории государства и права она трактуется по-разному. В последние годы стало складываться понимание юридической ответственности как особой юридической обязанности1. Особенности юридической ответственности как обязанности относятся и к ее 1 См., например, работы Кучинского В.А., Шаргородского М.Д. и др. 65 содержанию и к форме. Сторонники данной позиции полагают, что юридическая ответственность предполагает необходимость отвечать за противоправные деяния. Это принципиально отличает ее от обычных юридических обязанностей, представляющих собой положительную сторону правоотношений. К этим отличиям следует отнести: - вторичность юридической ответственности по отношению к прямым обязанностям субъектов права, ее обусловленность несоблюдением прямых обязанностей или злоупотреблением правами; неразрывную связь юридической ответственности с государственным и общественным осуждением правонарушителя; - ее юридическое выражение в санкциях правовых норм, предусматривающих различные формы государственного и общественного принуждения, обусловленного совершенным правонарушением; - активный и пассивный характер реализации юридической ответственности, т.е. претерпевание неблагоприятных последствий правонарушения путем совершения правонарушителем активных действий, связанных с лишениями материального и морального характера; ограничения его в действиях или лишения определенных благ; пребывания правонарушителя в юридическом состоянии государственного или общественного осуждения; - соединение в юридической ответственности конкретного лица объективной (внешней по отношению к субъекту права необходимости) и субъективной (внутреннего отношения правонарушителя к предусмотренной правом необходимости отвечать) сторон, как условие выполнения ее правоохранительной, 66 воспитательной и карательной функций. Таким образом, тенденция определения юридической ответственности в качестве разновидности юридических обязанностей не лишена оснований. Однако такое понимание создает некоторую терминологическую громоздкость, что противоречит требованиям юридической техники. Кроме того, рассматриваемая тенденция еще больше усложняет вопрос о соотношении категорий «санкция» и «юридическая ответственность». Представляется, что в рамках публичного права, где недопустим принцип «все, что не запрещено законом, разрешено», важно четко определить законодательную границу в этом вопросе. Вместе с тем, в работах по общей теории государства и права и отраслевым юридическим наукам высказываются различные точки зрения относительно указанной проблемы. Первая из них состоит в том, что юридическая ответственность есть реализация санкций правовых норм. «Юридическая ответственность — это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы», — писал Л.С. Явич \ В другой работе автор отмечал: юридическую ответственность можно рассматривать, как долг правонарушителя подвергнуться принудительной санкции закона за неисполнение им вытекающей из диспозиции нормы закона обязанности2. С.Н.Братусь разделяет указанную точку зрения, определяя юридическую ответственность как реализацию санкции, указанной в юридической норме, как исполнение обязанности в состоянии принуждения3. Однако утверждение о том, что юридическая ответственность - 1 См.:ЯвичЛ.С. Право и социализм. Л., 1982. С. 136. 2 См.: Явич Л.С. Сущность права. Л., 1985. С. 172. 3 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М, 1976. С. 116. 67 это реализация санкции правовой нормы - является небесспорным. В правоведении давно замечено, что по ряду дел о правонарушениях, влекущих применение штрафных, карательных санкций, законом предусмотрена возможность при разрешении дела освободить виновного от наказания или взыскания (с заменой применения санкций мерами общественного воздействия или без таковой замены)1. Санкция в таких случаях не применяется, но виновный признается правонарушителем, что содержит официальную отрицательную оценку его поведения, иногда влекущую определенные правовые последствия. Таким образом, в отношениях ответственности реализуется не только санкция, но и то, что называется диспозицией нарушенной нормы. О.Э. Лейст определил санкцию как нормативное определение мер государственного принуждения, применяемых в случае правонарушения2. Однако, по его мнению, понятие «ответственность» по своему объему шире понятия «применение санкции», поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантия достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения, права лица, обвиняемого в правонарушении, основания освобождения от ответственности и др3. Тархов В.А. полагает, что «когда общественные отношения осуществляются нормально, ответственность существует, но не применяется». Он считает возможным сформулировать общее 1 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 102; Тихоненко И.Н. Основания освобождения от юридической ответственности. Автореферат дисс. ... канд.юрид.наук. М.,1996. 2 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 7. 3 См.: Лейст О.Э. Там же. С. 102-103. 68 понятие юридической ответственности независимо от ее особенностей в различных отраслях права «как регулируемой правом обязанности дать отчет в своих действиях». То есть признавая непосредственную связь санкции и ответственности, В.А. Тархов не отождествляет эти понятия1. С.С. Алексеев утверждает, что понятие санкции шире понятия ответственности и включает последнюю как компонент. Он отмечает, что «особенности санкций выражаются в их делении на правовосстановительные и штрафные...». Это деление санкций совпадает с классификацией санкций на меры защиты и меры ответственности. Взятые в единстве, рассматриваемые классификации имеют в сфере правовой действительности общее и исходное, ключевое значение. С ним связано разграничение санкций по степени определенности: меры ответственности - это, как правило, относительно-определенные санкции, допускающие их конкретизацию в порядке индивидуально-правового регулирования; меры защиты носят абсолютно-определенный характер. При всем многообразии мнений, высказанных о соотношении санкций и юридической ответственности, можно установить следующие направления в решении этого вопроса. 1. Ряд авторов склоняется к тому , что понятие санкции шире понятия юридической ответственности. Санкция при этом рассматривается как мера государственного принуждения. 2. Те, кто под санкцией подразумевают структурную часть правовой нормы, т.е. угрозу государственного принуждения на случай "Тархов В.А. Понятие юридической ответственности // Правоведение, 1973. С. 33-34. 69 нарушения обязанности, применение санкции считают юридической ответственностью. 3. Есть также авторы, признающие, что наряду с санкциями, применяемыми в качестве мер государственного принуждения, являющимися и не являющимися мерами ответственности, возможны неблагоприятные последствия, не связанные с таким принуждением. Решение вопроса о соотношении юридической ответственности и санкции в той или иной мере зависит от понимания категории юридической ответственности. Не вдаваясь подробно в исследование проблемы понятия юридической ответственности, отметим, что в литературе сложились два основных направления в ее решении. Одни авторы определяют ответственность как следствие правонарушения, состоящее в применении к нарушителю мер государственного принуждения1. Это так называемые сторонники узкого, традиционного понимания ответственности. Сторонники иного подхода к определению ответственности не связывают последнюю обязательным образом с правонарушением. В их понимании юридическая ответственность представляет собой единство позитивного (ответственность за будущие действия) и негативного (ответственность за правонарушение) аспектов2. На дискуссионной концепции о существовании двух типов юридической ответственности — ретроспективной (негативной) и 1 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М, 1974. С. 317; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 116 и др. 2 См.: Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 3. С. 73; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50- 52; Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 26 и др. 70 перспективной (проспективной, позитивной, активной) - хотелось бы остановиться подробнее. В отечественной правовой литературе давно высказывались соображения о недостаточности истолкования ответственности только в смысле негативных последствий, о слабой социальной основе такого понимания юридической ответственности, которая является только способом фиксации уже совершенных правонарушений . В результате этих разработок в правовой науке можно считать сформировавшейся концепцию о существовании, по крайней мере, двух срезов (типов) юридической ответственности3. Под позитивной ответственностью понимается определенное внутреннее состояние индивида, его отношение к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению, чувству самодисциплины, самосознательности, которое возникает из юридической обязанности осуществлять положительные, полезные для общества функции и социальные роли и реализуется в регулятивных правоотношениях, где обязанная сторона находится в состоянии подконтрольности и подотчетности. Субъектами позитивной юридической ответственности являются, например, в См., например: Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1973. № 3. С. 73; Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985; Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответственность. Тольятти, 1995. С. 51-71; Черных Е.В. Проблемы правовой ответственности в условиях развитого социалистического общества (вопросы теории). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1981. С. 7, 10. 2 См., например: Недбайло П.Е. Система юридических гарантий советских правовых норм// Правоведение. 1971. № 3. С. 50-52; Горшенев В.М. К вопросу о понятии юридической ответственности в советском праве// Вопросы теории советского права: Сб. научных трудов. Новосибирск. 1966. С. 41-44; Тархов В.А. Ответственность по гражданскому праву. Саратов, 1973; Тархов В.А. О юридической ответственности. Саратов, 1978. С. 16 и др. 3 Подробнее об этом см.: Хохлов В.А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти, 1997. С. 44 и след. 71 соответствии с Конституцией РФ, высшие органы государственного управления, Президент РФ, а также другие органы управления и должностные лица. Негативная юридическая ответственность возникает в связи с совершением правонарушения и представляет собой правоотношение между государством в лице его органов (суда, прокуратуры, милиции и т.д.) и правонарушителем, который подвергается за содеянное соответствующим правовым санкциям, неблагоприятным для него (лишение свободы, штраф, возмещение причиненного вреда, отзыв депутата, не оправдавшего доверия избирателей и т.д.). Эти санкции реализуются в охранительных правоотношениях. Совершение правонарушения переводит субъекта права из сферы регулятивных правоотношений позитивной ответственности в сферу охранительных правоотношений негативной ответственности. Проспективная (позитивная) ответственность сторонниками данной позиции понимается различно. Но есть и объединяющее начало: практически все сторонники перспективной ответственности сходятся во мнении о том, что юридическая ответственность появляется не только тогда, когда произошло нарушение норм права. Это обстоятельство породило резкую критику со стороны противников данного подхода. По их мнению, позитивная и негативная ответственность - не два вида ответственности. Так, по словам В.Н.Кудрявцева, «ретроспективная ответственность, связанная с назначением и применением наказания, не является ... самоцелью. Главный ее смысл в том, чтобы исправить и перевоспитать правонарушителя ..., а это означает пробудить в нем, а также укрепить у окружающих чувство ответственности за свои поступки в будущем, понимание социального значения своего поведения. Ретроспективная 72 ответственность, следовательно, есть лишь специфический метод обеспечения ответственности позитивной (перспективной)»1. Таким образом, противники деления ответственности на ретроспективную и проспективную делают вывод о том, что позитивный аспект «не обладает признаками, качествами, особенностями правового явления, характеризующегося связью с государством, с правом... Признание юридического характера позитивной ответственности не только не соответствует природе явления, но и усложняет решение многих проблем в юридической науке, ибо означает ликвидацию юридической ответственности как специфического правового явления"2. Справедливости ради надо заметить, что такие выводы не лишены оснований. Действительно, некоторые утверждения сторонников разработки понятия позитивной ответственности звучат малоубедительно и даже декларативно3. Трудно, однако, согласиться и с мнением о том, что вызывает тревогу то обстоятельство, что с распространением идеи правовой позитивной ответственности нередко связаны теоретические рекомендации, крайне сомнительные мнения с точки зрения эффективности правовой пропаганды, воздействия юриспруденции на массовое правосознание . Я полагаю, что в настоящее время юридическая наука в целом и 1 Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М., 1978. С. 32. 2 Шабуров А.С. Политические и правовые аспекты социальной ответственности личности. Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 15. 3 См., например: Тарбагаев А.Н. О понятии позитивной уголовно-правовой ответственности // Вестн. Ленинградского Ун-та. Серия: Экономика, Философия, Право. 1981. Вып.1. С. 87; Егоров А.Г. Строительство коммунизма и советское общенародное государство// Советское государство и право.1983. №7. С. 13; Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1 . С. 32. 4 См.: Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права // Вестн. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. 1994. № 1. С. 34. 73 теория государства и права, в частности, не исчерпали свои возможности относительно разработки проблем перспективной ответственности и вовлечения данной категории в традиционный юридический аппарат. В частности, в дискуссии о негативной и позитивной ответственности не нашлось места проблемам санкций правовых норм. Эти вопросы только ставились1, но специальному научному анализу не подвергались. Исходные положения по этому поводу сторонников рассматриваемой дискуссии сводятся к следующему: взгляд на правовую позитивную ответственность как на оборотную сторону, зеркальное отражение традиционной ответственности за правонарушение с самого начала основываются на предположениях, что источником правовой позитивной ответственности являются санкции за правонарушения, в том числе наиболее строгие, уголовно-правовые наказания. «Как ретроспективная, так и позитивная юридическая ответственность имеет своим источником одни и те же нормы права и одни и те же содержащиеся в них санкции»2. Совершенно иначе выглядит по данной проблеме позиция противников классификации ответственности на ретроспективную и проспективную. По их убеждению, позитивная социальная ответственность обретает реальность не в связи с санкциями и наказаниями: родственными ей категориями являются 1 См., например: Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права// Вести. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. 1994. №1; Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. М., 1981. С. 280-285; Елеонский В.А. Уголовное наказание и воспитание позитивной ответственности личности. Рязань, 1979. С. 25-31; Хохлов В.А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти, 1997. С. 44. 2 См.: Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С. 245. 74 самостоятельность и инициатива, права и свободы . Диссертант по этому вопросу придерживается следующей позиции. Я ничуть не отрицаю наличие позитивного в праве. Не исключаю я и целесообразность внедрения категории «позитивная ответственность» в сферу частного права. Однако для публичного права характерна негативная юридическая ответственность, меры которой закреплены в санкциях публично-правовых норм. По моему мнению, правы те ученые, которые отрицают наличие позитивной ответственности (С.Н.Братусь, Н.С.Малеин, И.С.Самощенко и др.). Так, С.Н.Братусь считает, что юридическая ответственность отсутствует у обязанного лица до совершения правонарушения и в спокойном состоянии, не связанном с отклонением от правил поведения, категория ответственности в этих случаях не нужна, не работает. Во-первых, позитивную ответственность отождествляют только с ответственностью отдельной личности, позитивная ответственность коллективных субъектов права фактически отвергалась. Во-вторых, понятие позитивной ответственности было введено в годы развитого социализма, когда партия и государство всячески стремились повысить ответственность людей, а не самого государства, и поэтому в целях придания большего значения исполнению людьми своих обязанностей и было введено понятие «позитивная ответственность». Никакого иного смысла как исполнение обязанностей это понятие не содержало. Нельзя признавать ответственностью правомерное 1 Подробнее см.: Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права // Вестн. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. 1994. №1 . С. 35. 2 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и сознание долга // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1983. С. 45, 51. 75 поведение. В-третьих, и это самое главное, содержание, сущность ответственности заключается в наказании за неправомерное поведение, в ее штрафной, карательной функции. При этом, являясь реакцией на совершенное правонарушение, юридическая ответственность имеет государственно-принудительный характер. Он выражается, прежде всего, в том, что ответственность возлагается в случае правонарушения независимо от воли и желания правонарушителя и имеет по отношению к нему внешний характер1. Ответственность всегда составляет определенный вид личных или имущественных лишений и поэтому она выражается в каком-либо дополнительном бремени, вызывая тем самым для нарушителя определенные отрицательные последствия. Указание на штрафную функцию юридической ответственности как ее основную функцию не означает, что я призываю разнообразить формы ответственности и увеличить размеры штрафных санкций. На мой взгляд, усиление штрафной функции должно выражаться в том, что все субъекты права за неправомерное поведение должны нести соответствующую юридическую ответственность, что в законодательстве нужно четко определить круг, виды правонарушений, за которые наступает ответственность, и осуществить четкое разграничение между видами ответственности. Выражением усиления штрафной функции правовой ответственности следует признать возникновение конституционной ответственности. В условиях советского государства, в условиях тоталитаризма и авторитаризма никакой речи об ответственности Самощенко И.С, Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М, 1971. С. 43-44; Малаш Т.А. Принципы неовратимости юридической ответственности. Автореферат дис. ... канд. наук. М.,1996. 76 государства и его органов не могло быть и речи. Изучение проблемы ответственности органов государственной власти и государственного управления в нашей стране практически прекратилось в 20-е годы. Установление ответственности государства и его органов было признано опасным ввиду возможного ущемления авторитета государственной власти и предполагаемых значительных государственных расходов. Предполагалось также, что социалистический строй автоматически исключает нарушение прав и свобод граждан народной властью, что мощь государства следовало укреплять, а не ослаблять, и поэтому сами дискуссии о расширении его ответственности признавались излишними. В настоящее время в литературе стали признавать наличие конституционной ответственности как особого вида ответственности1, хотя до сих пор многие ее положения остаются дискуссионными. Так, нельзя согласиться с тем, что конституционная ответственность является разновидностью политической ответственности (М.И.Пискотин), что она включает в себя политическую, моральную и юридическую ответственность (Н.А.Боброва, Т.Д.Зражевская), что конституционная ответственность имеет ярко выраженный политический характер (Н.М.Колосова). Безусловно, ответственность государства и его органов, формирующих и реализующих политику государства, носит определенный политический характер, но нельзя путать 1 Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. соч.; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 60-76; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7; Галузин А.Ф. Указ. соч. С. 11; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2; Скифский Ф.С. Конституционные правонарушения. Автореферат дисс. ... канд.юрид.наук. Тюмень, 1998. 77 политическую и юридическую ответственность. Юридическая ответственность - это ответственность конкретных субъектов права за нарушения конкретных конституционных норм, содержащихся как в Конституции РФ, так и в других федеральных законах, законах субъектов РФ (например, в Законах РФ «Об общественных объединениях» , «О референдуме» , Законе Самарской области «О Самарской Губернской Думе» и др.). Нормы об ответственности, содержащиеся в данных законах, не должны дублироваться в нормах уголовного, административного, гражданского права. Нормы об ответственности за нарушения конституционно-правовых норм, содержащиеся в актах отраслевого законодательства, не следует относить к нормам конституционной ответственности. К конституционно-правовой ответственности можно отнести ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, хотя в последнее время стала утверждаться идея о муниципальном праве, регулирующем отношения в сфере местного самоуправления, как самостоятельной отрасли права3. Субъектами конституционной ответственности можно признать Президента, палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, должностных лиц, возглавляющих указанные органы, депутатов, общественные объединения. Такой вывод основывается на п. 2 ст. 80 Конституции РФ (Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина); п. 1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 2. Ст. 1930. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 42. Ст.3921. 3 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М, 1994; Шутрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 78 2 ст. 15 Конституции РФ (органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы). Следовательно, обязанность соблюдать Конституцию предполагает наличие соответствующей ответственности данных лиц, однако такая ответственность, во-первых, должна быть сформулирована не в общей, а в конкретной форме и должна содержаться в конституционно-правовом нормативном акте, а не акте отраслевого (уголовного, административного, гражданского и др.) законодательства, во-вторых, граждане не подпадают под действие конституционной ответственности, т.к., граждане всегда отвечают за свои поступки на основании норм таких отраслей законодательства, как уголовное, гражданское, административное, финансовое, экологическое и т.д. К конституционно-правовой ответственности Конституция РФ относит отрешение Президента от должности, роспуск Президентом РФ Государственной Думы, выражение недоверия Государственной Думой Правительству РФ. Но если порядок отрешения Президента РФ от должности четко определен в Конституции, то порядок и основания недоверия Правительству РФ никак не обозначены. Очевидно, при объявлении недоверия надо исходить из неисполнения или ненадлежащего исполнения своих задач и функций Правительством, определенных в Конституции РФ, а также в разрабатываемом федеральном законе о Правительстве РФ. Сейчас не предусмотрена, например, ответственность Правительства за неисполнение ежегодно принимаемого Закона РФ «О государственном бюджете». В настоящее время никакой ответственности не несут ни палаты Федерального Собрания РФ, ни их председатели, ни сами депутаты и члены Совета Федерации ни за 79 некачественную законотворческую работу, ни за нарушение регламента работы палат, ни за принятие актов, не соответствующих Конституции РФ и т.д. Видимо, нужно в законодательном порядке четко сформулировать ответственность этих органов. Хотелось бы заметить, что законы Самарской области достаточно четко определяют ответственность выборных органов и должностных лиц. Так, в соответствии со ст. 98 Устава Самарской области, полномочия губернатора прекращаются досрочно в случае признания судом незаконными выборов губернатора Самарской области, при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении губернатора или в случае признания его недееспособным. Закон Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области» установил, что в случае установления судом неоднократного нарушения выборными органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, законов и других актов Самарской области, устава муниципального образования, Самарская Губернская Дума может принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основе заключения суда (п. 2 ст. 73). Некоторые авторы субъектом конституционной ответственности признают государство, ссылаясь при этом на ст. 53 Конституции РФ - каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В литературе давно указывалось на необходимость установления 80 ответственности государства перед гражданином . Защита граждан от самого государства - одно из важных условий суверенитета личности . Закон обязан быть сильнее власти, вопреки мнению Т. Гоббса, считавшего, что государство отвечает только перед Богом и ни перед кем другим. В нашей стране длительное время, в эпоху социализма, культивировалась мысль, что социалистическое государство не может нести каких-либо обязанностей и ответственности перед гражданами, состоять с ними в равноправных, юридических отношениях, оно может быть только судьей, посредником, арбитром. Однако ст. 53 Конституции носит самый общий характер и на практике трудно осуществима. Ее значение состоит в том, что на ее основе сформулированы некоторые статьи ГК РФ, которые позволяют гражданину предъявлять иски к государству. Так, согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Ст. 1069 ГК дополняет ст. 16 ГК - вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Ст. 1071 впервые устанавливает, какие именно органы возмещают вред - от 1 Бабаев В.К. Теория современного советского права. Фрагменты лекций, схемы. Н.Новгород. 1991. С. 24, 27; Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публичноправовая или частноправовая? // Правоведение. 1993. № 1; Бойцова Л.В. Гражданин против государства? // Вопросы экономики. 1994. № 4. 2 Матузов Н.И. К вопросу о суверенитете личности//Правоведение.1994.№4.С.П; Липинский Д.А.Формы реализации юридической ответственности. Тольятти, 1999. SI имени казны РФ, или казны субъекта РФ, или казны муниципального образования выступают соответствующие финансовые органы. Следовательно, гражданин иск может предъявить только к финансовым органам, он рассматривается в соответствии с ГПК РФ и, таким образом, в этом случае ответственность государства носит гражданско-правовой характер, а не конституционно-правовой. Важное значение во взаимоотношениях между государством и гражданином имеют ст. 52 Конституции РФ, ст. 1070 ГК РФ. Согласно ст. 52 Конституции, права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключение под стражу или подписку о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается в порядке, установленным законом. Однако на сегодняшний день такой закон отсутствует. Помимо граждан, непосредственно страдающих от отсутствия законодательного регулирования порядка возмещения ущерба, потерпевшей, страдающей стороной является и казна РФ. Суммы, присуждаемые судами в качестве компенсации ущерба, словно лавины, увеличиваются из месяца в месяц, причем зачастую доводы, на основании которых суд приходит к выводу о необходимости возмещения вреда именно за счет казны, весьма 82 сомнительны. Поэтому необходимо разработать отдельный законопроект о возмещении ущерба, причиненного государствнными органами, в котором следует определить основания и порядок такого возмещения. Практика показывает, что достаточно часто граждане, частные фирмы предъявляют иск к Президенту РФ, Правительству РФ, к государственным органам. Так, несколько пенсионеров подали иск к Президенту РФ, в котором требуют пересмотра пенсий в связи с предусмотренной законодательством компенсацией, считая, что нарушается их конституционное право на социальное обеспечение2. Иск был отклонен, т.к. Президент является не органом государственной власти, а главой государства и поэтому не может быть ответчиком. На мой взгляд, иск правомерен и он может предъявляться Президенту в любом случае нарушения конституционных прав и свобод граждан, т.к. в соответствии с п.2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции РФ. Однако этот иск по своему содержанию носит гражданско-правовой характер - он предъявляется гражданами в суд в соответствии с нормами ГПК РФ и носит имущественный характер. Волгоградец Дорофеев предъявил в 1996г. иск в суд к Правительству РФ о возмещении ему ущерба - в 1990г. он приобрел за солидные по тем временам деньги облигацию, гарантировавшую, что в 1993г. ему будет поставлен автомобиль ВАЗ - 2108. Но Дорофеев не получил ни 1 Комягин Д.Л. Возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов // Экономика и право. 1997. N 15-16. С. 13; Слесарев В.Л. Экономические санкции в советском гражданском праве. Автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. Свердловск, 1990. 2 Мясин Е. Судебное разбирательство иска пенсионеров к Президенту России // Известия. 1996. 13 марта. 83 машину, ни отданные государству деньги. Исковые требования Дорофеева были удовлетворены полностью1. 10 апреля 1997г. Октябрьский районный суд г. Самары принял решение, не имеющее аналогов в судебной практике. Впервые в России частные лица выиграли судебное дело у налоговой полиции. Суд признал незаконными обыски, произведенные сотрудниками Самарского областного управления налоговой полиции в квартирах руководителей одной из крупнейших частных фирм Поволжского региона - ОАО «ЭЛРосс». Но и иск к Правительству, и иск к налоговой полиции носит гражданско-правовой характер, и в случае удовлетворения этих исков и Правительство, и налоговая полиция будут нести не конституционную, а гражданско-правовую ответственность. Ответственность государства за ошибки правосудия тоже носит гражданско-правовой, а не публичный, конституционно-правовой характер, хотя имеется и другая точка зрения2. Таким образом, субъектами конституционной ответственности являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, должностные лица, возглавляющие эти органы, члены Совета Федерации и депутаты всех уровней. Однако, ни форма ответственности, ни процессуальный порядок привлечения к ответственности вышеуказанных субъектов в большинстве случаев в законодательстве не определены. Основная 1 См.: Корнев В. Волгоградец Виктор Дорофеев привлек к суду Правительство // Известия. 1997. 17 апреля. 2 См.: Бойцова Л.В. Указ. соч.; Она же. Ответственность государства за ошибки правосудия в англо-американском праве // Правоведение. 1997. № 1. 84 сложность установления конституционной ответственности, как верно замечают отдельные авторы, состоит в том, что ее установление относится к компетенции высших органов самой государственной власти. Практически речь идет о необходимости установления ответственности высшими органами государственной власти и высшими должностными лицами в отношении самих себя, что осуществить очень сложно1. В литературе справедливо замечено, что своеобразие санкций конституционно-правовых норм заметно отличает конституционную ответственность от других видов юридической ответственности2. К числу конституционных санкций можно отнести следующие: Досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения. Например, отставка правительства (ст. 117 Конституции РФ); освобождение от должности Генерального прокурора (ч. 2 ст. 129). Устранение конституционного нарушения. В частности, признание неконституционными актов или отдельных положений (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Ограничение (лишение) специального статуса физического лица. Так, ч. 1 ст. 56 Конституции РФ ограничивает права и свободы граждан в условиях чрезвычайного положения. В юридической литературе вопрос об отнесении конкретных См.: Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 89. 2 См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 90; Шиндянина М.Ю. Стадии юридической ответственности. М.,1998. 85 санкций к мерам конституционной ответственности решается неоднозначно. Так, М.А. Краснов, Д.Т. Шон не относят отмену незаконных а^ктов к санкциям конституционной ответственности, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера тех, кто их издал1. Я поддерживаю позицию И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевской, В.И. Лучина и других авторов, которые считают отмену незаконных актов одной из санкций конституционной ответственности: в данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, и неблагоприятного последствия для них. В частности, систематическая отмена актов того или иного министерства позволяет поставить вопрос о ненадлежащем исполнении своих обязанностей со стороны министра. Как уже было сказано раннее, именно эти два признака (негативная оценка деяния и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той или иной меры к санкциям юридической, и в том числе - к конституционной ответственности, причём неблагоприятные последствия в данном случае имеют расширительное толкование. Основное назначение конституционной ответственности -защищать Конституцию. Санкции конституционной ответственности должны быть закреплены в Конституции или в иных источниках конституционного права - в этом их особенность. Вместе с тем сам факт содержания конкретной меры ответственности в Конституции не превращает её автоматически в санкцию конституционной ответственности. Например, ч. 2 ст. 20 Конституции РФ 1 См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41. 86 предусматривает то, что «смертная казнь впредь до её отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии конституционной ответственности речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть существование конституционной ответственности. Попытки определить содержание правовой позитивной ответственности в специфической сфере отношений власти и управления свидетельствуют о том, что и в сфере публичного права не вполне определённое понятие «ответственность» нуждается в существенных уточнениях1, направленных на раскрытие собственно юридического содержания отношений власти и управления посредством традиционных для теории государства и права категорий и понятий (компетенция, подчинённость и подотчётность, правомочия, обязанность, предмет ведения и др.). Учитывая сложившуюся терминологию конституций и органических законов, использование понятия и термина «ответственность» в сфере публичного права целесообразно лишь для обозначения прямой зависимости, подчинённости или подотчётности одного государственного органа по отношению к другому (например, ответственность правительства перед высшими органами 1 На это уже обращал внимание О.Э. Лейст. См.: Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. № 1. С. 36-37. ( 87 государства). Кроме того, заслуживают внимания и поддержки конкретные исследования проблем имущественной и иной ответственности государства и его органов, возникающей вследствие нарушений прав граждан и других субъектов права1. Что касается ответственности граждан, то её правовым выражением всегда была и остаётся только юридическая ответственность за правонарушение. Лишь этой разновидности социальной ответственности присущи те качества, без которых лишаются реального содержания явления правовой действительности: конкретность, доказуемость, практическая осуществимость и исполнимость средствами юридического процесса. Таким образом, можно сделать следующие выводы: 1. Я не отрицаю утвердившегося представления о юридической ответственности как о форме реализации санкций правовых норм. Вместе с тем, хотелось бы поддержать теоретические исследования о природе юридической ответственности. 2. Я не отрицаю наличия позитивного в праве и не исключает целесообразность исследования категории «позитивная ответственность» в сфере частного права. Однако правы те учёные, которые отрицают наличие позитивной ответственности. Исследование санкций в публичном праве, проведённое в диссертации, подтверждает эту мысль. 3. Основной функцией юридической ответственности диссертант считает штрафную функцию, что не означает, однако, призывы разнообразить формы ответственности и увеличить размеры См.: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публичноправовая или частноправовая? // Правоведение. 1993. № 1.С. 72-79. 88 штрафных санкций. На мой взгляд, усиление штрафной функции должно выражаться в том, что все субъекты права за неправомерное поведение должны нести соответствующую юридическую ответственность, что в законодательстве нужно чётко определить круг, виды правонарушений, за которые наступает ответственность, и осуществить чёткое разграничение между видами ответственности. 4. Выражением штрафной функции юридической ответственности следует признать возникновение конституционной ответственности. В связи с этим, я уделил особое внимание санкциям в конституционном праве и предложил следующие позиции: - Основное назначение мер конституционной ответственности -защищать Конституцию. Санкции конституционной ответственности должны быть закреплены в Конституции или иных источниках конституционного права. - Характеристика правонарушений в конституционном праве, в отличие от других отраслей права, носит достаточно абстрактный характер. - Законодательная конкретизация конституционного права на судебную защиту нарушенных прав и свобод не гарантирует в полной мере его универсальный характер - необходимо последовательное использование прямого, непосредственного характера действия норм Конституции РФ, необходимо чёткое определение порядка обжалования актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, касающихся прав и свобод человека. - Практически сегодня никакой ответственности не несут ни Президент РФ (за исключением отрешения от должности), ни палаты Федерального Собрания, ни Правительство РФ, ни его члены, ни законодательные и исполнительные органы субъектов РФ за - 89 неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Нужно разграничивать конституционно-правовую и административную ответственность - Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ несут конституционно-правовую, а не административную ответственность. - К конституционно-правовой ответственности следует относить и ответственность общественных организаций и объединений. 5. Наблюдается тенденция усиления ответственности государства и его органов практически во всех отраслях публичного права. Наряду с этим, существует и такая тенденция, как установление достаточно эффективных мер защиты интересов частных лиц в нормах публичного права. Это требует совершенствования публично-правовых санкций. 90