Исследование вопроса о санкциях в публичном праве возможно провести, анализируя взаимодействие всех структурных элементов юридической нормы. В основе этого взаимодействия лежит взаимосвязь существующих общественных отношений, ставших предметом правового регулирования. Проследить его бывает не всегда легко, поскольку структурные элементы норм права могут «меняться ролями» в зависимости от ракурса, в котором эти нормы рассматриваются. В частности, санкция для одного адресата может быть диспозицией для другого адресата, причем адресата иного уровня1. Например, то, что предусмотрено в уголовно-правовых нормах в качестве санкции для лиц, совершивших правонарушение, представляет собой диспозицию для правоприменительных, правоохранительных органов и должностных лиц. При этом санкция не может быть диспозицией в отношении того лица, для которого она предусмотрена. Обращаясь к данной проблеме, я опираюсь на следующие исходные положения: Прежде всего, это наиболее устоявшееся определение понятия нормы права: это исходящее от государства и им охраняемое общее, обязательное, формально-определенное веление, выраженное в форме отправного установления или правила поведения и являющееся государственным регулятором общественных отношений2. 1 См.: Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 82, 83. 2 См.: Нормы Советского права. Проблемы теории / Под ред. М.И.Байтина, В.К.Бабаева. Саратов, 1987. С. 93. 42 Кроме того, диссертант исходит из сложившегося представления 0 структуре любой правовой нормы, образуемой единством составляющих ее элементов. Однако характер этих элементов, их количество, расположение, способ связи и назначение зависят от вида юридических норм. Следует различать структуру юридических отправных (исходных, учредительных) норм и норм-правил поведения. Анализ структуры отправных юридических норм выходит за пределы целей и задач данного диссертационного исследования, и в данном параграфе рассматривается взаимодействие санкций и других структурных элементов только норм-правил поведения. Наиболее распространенным в науке является ставшее уже традиционным понимание нормы права как правила поведения, структурно представленного в виде трехзвенной конструкции, которая может быть условно выражена формулой «если-то-иначе»1. Согласно этой точке зрения, норма содержит гипотезу (указания на условия ее применения), диспозицию (указание на само требуемое поведение) и санкцию (указание на меры, применяемые к нарушителю нормы). Сами по себе понятия (т.е. гипотезы, диспозиции и санкции) с вкладываемым в них содержанием отражают действительные элементы информации, существующие в праве. Кроме того, в этих трех элементах в концентрированном виде представлен принцип регулирования поведения с помощью права, его, так сказать, юридический механизм. Это ставшее традиционным мнение было в свое время сформулировано С.А. Голунским и М.С. Строговичем: «В правовой норме содержится прежде всего указание на условие, при котором норма подлежит применению, затем изложение самого 1 См., например: Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М, 1981. С. 52; Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995. С. 277 и др. 43 правила поведения, наконец указание на последствия невыполнения этого правила»1. По образному выражению Ю.С.Жицинского, «без диспозиции норма немыслима, без гипотезы бессмысленна, без санкции - бессильна»2. Названные элементы юридической нормы при этом находятся в одной или в разных статьях нормативного акта (или даже в различных нормативных актах). Бывает и так, что в одной статье нормативного акта содержатся элементы двух или нескольких правовых норм. Однако иногда трехзвенная конструкция обнаруживает недостаточную «гибкость». Она охватывает не все элементы информации, имеющиеся в праве; не дает возможности отразить системность и функциональную взаимосвязь разных категорий адресатов (например, граждан и правоохранительных органов). Да и с логической точки зрения суждение о трехзвенности структуры спорно. Поэтому положение о трехзвенности внутренней структуры любой правовой нормы уже давно вызывало возражения ряда ученых. Не пересказывая всех точек зрения и их оттенков, отметим, что наибольший интерес для нашего исследования представляют две достаточно разработанные концепции. Одна из них, выдвинутая первоначально О.Э. Лейстом3, в принципе не отрицает того, что логически любую норму можно сформулировать фразой «если-то-иначе». Как условия соблюдения правила, так и санкция - неотъемлемые элементы правовой нормы. Но в силу того, что, во-первых, в законодательстве такая формула 1 Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 251. 2 Жицинский Ю.С. Санкция нормы Советского гражданского права. Воронеж, 1968. С. 44. 3 См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 7.; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 16. 44 выражена неадекватно, содержание как гипотезы, так и санкции зависит от «точки приложения» к анализируемому материалу, и, во-вторых, что диспозиция и санкция «меняются ролями» в случае отнесения нормы к другому адресату, гипотеза и санкция признаются авторами не элементами, а атрибутами нормы. И все то, без чего невозможно существование нормы, включается в состав конкретной, отдельно взятой нормы. Нормы права отождествляются с диспозицией. Во-вторых, если санкцию еще и можно считать атрибутом правовой нормы, то гипотезу атрибутом назвать нельзя. Гипотеза связана с диспозицией более «жестко», нежели диспозиция с санкцией. Тем не менее, О.Э.Лейст считает, что норма права отождествляется с диспозицией. Представляется, что диспозиция, взятая сама по себе, есть высказывание, лишенное смысла. Осмысленную фразу составляет (даже чисто логически) только диспозиция как логическое следствие гипотезы. Урегулирование поведения людей в том и заключается, что моделируются действия кого-то, в каких-то условиях и т.д. Нет ни одного нормативного правового предписания, из содержания которого не следовала бы воля законодателя об условиях действия данного предписания. Это правильное положение надо понимать не только в том смысле, что гипотеза обязательна для любого предписания (этого, собственно, и достаточно, чтобы считать ее атрибутом), но и в том смысле, что гипотеза логически неотделима от диспозиции и только вместе с ней составляет норму. Диспозиция без гипотезы, сформулированная в дескриптивной форме, - это просто фактическое утверждение, лишенное прескриптивного значения. Диспозиция без гипотезы, сформулированная в повелительной форме, - это команда, а не норма. Поэтому, если и дробить «логическую норму» на части, то 45 уж во всяком случае не разрывать единство гипотезы и диспозиции, составляющих одно целое, которое может быть названо нормой, предписанием и т.д. В-третьих, если согласиться с тем, что норма - отождествленная диспозиция, неясна природа гипотезы и санкции. Получается, что законодательство есть совокупность норм, гипотез и санкций. Но такой вывод явно неприемлем. Логичнее было бы сказать, что известные наименования - гипотеза, диспозиция и санкция - суть названия различных норм. Тогда то, что называем гипотезой, - это «норма об условиях поведения», диспозиция - «норма о самом поведении», санкция - «норма о наказании» и т.д. Таким образом, точка зрения на гипотезу и санкцию нормы как на атрибуты, будучи в целом плодотворной, имеет два недостатка. Первый - норма отождествляется с диспозицией, что неприемлемо как с формальной - логической, так и с юридической точки зрения. Второй - остается открытым вопрос, что же такое трехзвенная логическая структура, обозначаемая формулой «если-то-иначе», наличие которой в праве никем не оспаривается и которая именуется логической структурой нормы, хотя авторы считают нормой лишь диспозицию. Вторая концепция (двузвенности нормы) получила отражение и развитие с различными модификациями в работах Н.П. Томашевского, А.Ф. Черданцева, С.С. Алексеева и других авторов1. Основная идея здесь состоит в том, что обязательными элементами нормы являются 1 См.: Теория государства и права / Под. ред. С.С. Алексеева. М.,1985. С.336.: Томашевский Н.П. О структуре правовой нормы и классификации ее элементов // Вопросы общей теории советского права. М.: Госюриздат, 1960. С. 197, 203.; Основин B.C. Нормы советского государственного права. М.: Госюриздат, 1963. С. 34-44 и др. 46 гипотеза и диспозиция, а санкция в составе данной нормы лишь «факультативный элемент». При ее отсутствии норма обеспечивается либо санкцией других норм, либо всей системой права. В более развитом виде эта идея выглядит так: норма права вообще состоит только из двух элементов - условий и правила поведения (или условий и юридических последствий). Это не значит, что норма не охраняется государством: санкция всегда существует, но санкция - не что иное, как новая норма (охранительная), которая есть правило поведения для органа государства, осуществляющего принудительные меры к нарушителю. Несомненно, положительным здесь является то, что авторы не разрывают гипотезу и диспозицию. Действительно, норма - это как минимум гипотеза плюс диспозиция в их смысловом и логическом единстве. Авторы считают, что по данной концепции в состав отдельной нормы санкция не входит. Таким образом, некоторые авторы в качестве структурного элемента нормы права - правила поведения не признают санкции. При этом в качестве аргумента приводят следующие доводы. Во-первых, норма права есть разновидность норм вообще. Но ниоткуда не следует, что норма трехзвенна. Последствия несоблюдения любой технической, социальной, эстетической и т.д. нормы чисто логически «вынесены» за пределы самой нормы. Во-вторых, санкция всегда представляет собой диспозицию для какого-то иного субъекта, нежели «первоначальный» адресат. Санкция - это тоже действия, поведение людей (органов государства). Поэтому, если норма - это правило поведения в каком-то случае, то санкция - не «часть» нормы, а основа самостоятельной нормы, действующей в 47 случае нарушения первой нормы. В этой связи нормы делятся авторами данной концепции на регулятивные и охранительные в том смысле, что охранительные нормы действуют лишь при нарушении норм позитивного регулирования. Однако возникает вопрос: если норма права - это двухзвенное предписание, то что же тогда традиционная трехзвенная структура «если-то-иначе», наличие которой не отрицается и в этой концепции? Истоки этой позиции в отечественном правоведении связаны с именем Н.В. Крыленко. Он считал, что нет необходимости в санкциях уголовно-правовых норм. Особенной части УК достаточно лишь в законодательном порядке закрепить перечень карательных мер, которые свободно может выбирать лицо, применяющее нормы права1. Такая позиция выводит санкцию за пределы отдельной юридической нормы, но не отрицает возможности обеспечения последней мерами государственного принуждения. По словам Г. Бойчева, санкция не является элементом логико-юридической структуры правовой нормы, в то время как защита с помощью санкций обязательна для каждой правовой нормы2. Развивая эту мысль, Б.Т. Базылев относит санкцию к элементам структуры не всех норм, а особой их разновидности - норм юридической ответственности. Они входят в арсенал охранительных средств права, рассредоточенных по всем его отраслям, образуя в их рамках более или менее развитые правовые институты. Структурно норма юридической ответственности есть сочетание гипотезы и 1 См.: Материалы НКЮ. М., 1921. Вып. 11-12. С. 78. 2 См.: Бойчев Г. Санкциета в правнита система в Народна Республика България. София, 1972. С. 98. 48 санкции1. Примыкает в какой-то степени к изложенному мнение авторов, считающих санкцию не структурным элементом юридической нормы, а ее обязательным атрибутом . Некоторых авторов отрицание санкции как элемента юридической нормы приводит к мысли о существовании норм, вообще не обеспеченных санкцией3. Определенный шаг в преодолении этого спора был сделан в рамках концепции двухзвенности с обоснованием «компромиссного» положения о наличии в праве двух своеобразных «первичных элементов» - нормы-предписания и логической нормы4. Если логическая норма - это структура, отражающая государственно-властные свойства права, то норма-предписание - воздействующая на поведение людей. Представляется, что конструкция, развитая С.С. Алексеевым, отражает действительное положение вещей глубже, чем иные конструкции. Сокращению структурных элементов юридической нормы противостоит стремление к их увеличению. Например, А.С. Пиголкин и его сторонники предлагают в нормах позитивного регулирования выделять субъектный состав (указание на субъектов, подпадающих См.: Базылев Б.Т. Сущность санкций в советском праве // Правоведение. 1976. №5. С. 33-34.; Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1995. С. 36. См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 21.; Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 87. См.: Галунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Советское государство и право. 1961. №4. С.31; Якуба Е.А. Право и нравственность как регуляторы общественных отношений при социализме. Харьков, 1970. С. 114. и др. См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.,1982. Т.2. С. 39.; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 81. 49 под действие нормы)1. Ф.Н. Фаткуллин в качестве еще одного потенциального элемента юридической нормы называет указание на её цель2. Для данного диссертационного исследования в этом плане наиболее интересной представляется позиция А.Г. Братко. Этот автор, проводя различия между условиями соблюдения запрета и условиями применения санкций, ведет речь о раздвоении гипотезы нормы на два элемента: гипотезу диспозиции и гипотезу санкции - и на этом основании в составе юридической нормы выделяет уже не три, а четыре элемента3. Однако это предложение А.Г. Братко было подвергнуто критике в юридической литературе в силу того, что раздвоение гипотезы - это результат смешения структурных элементов двух самостоятельных норм4. Проблема структуры нормы, являющаяся предметом дискуссии, имеет две стороны: «формальную» и «содержательную». Они неразрывно связаны и поэтому нередко просто подменяются одна другой. Однако с другой стороны, решить проблему структуры нормы - значит правильно смоделировать, отразить в научных понятиях и конструкциях «регулирующие» свойства норм, их «потенцию», особенности и качественное своеобразие различных частей правовой материи. Но поскольку термин «норма» предполагает наличие особых признаков рассматриваемого явления, постольку эти признаки могут См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. М, 1972. С. 23-24; Peschka Vilmos. Die Theorie der Rechtshormen. Aksdemiai Kiado. Budapest, 1982. S. 120. См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Казань, 1980. С. 185,188. См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 29. См., например: Нормы советского права. Проблемы теории. / Под. ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 100. 50 отрицательно сказываться на моделировании. В этом смысле употребляется термин «содержательная» сторона проблемы. В значительной степени продолжительность дискуссии о норме обусловлена определенным смешением «формальной» и «содержательной» сторон. Каждая (в своем аспекте) отражает, во-первых, соотношение права и его законодательного выражения; во-вторых, обеспеченность права государственным принуждением; в-третьих, «специализацию» и «кооперацию» элементов правовой материи, и, наконец, в-четвертых, - «системность» адресатов правовых предписаний, их взаимосвязь. Представляется, что основные позиции о структуре нормы в этом смысле являются не противоположными, а лишь частями единого, системного взгляда на структуру права. Для норм публичного права этот дискуссионный вопрос имеет особое значение, поскольку они отличаются императивностью и требуют наибольшей тщательности при формулировании санкций. Санкция - часть юридической нормы, которая наиболее чутко реагирует на изменения социально-экономических и политических условий жизни государства. Это дает возможность длительное время сохранять юридические нормы в целом, изменяя лишь их санкции и, тем самым, приспосабливая нормативные предписания к регулированию назревших потребностей развивающихся общественных отношений. Я придерживаюсь той позиции, что санкция - это элемент логической структуры нормы права-правила поведения, содержащий в себе как меры государственного принуждения, которые могут быть применены в случае нереализации диспозиции, так и меры поощрения, стимулирующие реализацию диспозиции правовой нормы. Автор 51 является также сторонником мнения о том, что для структуры нормы права-правила поведения характерна трехзвенная конструкция: гипотеза - диспозиция - санкция. Проведенный в рамках данного диссертационного исследования анализ структуры норм публичного права подтверждает эту мысль. Например, статья 38 Федерального Закона РФ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» о морских авариях гласит: «Если столкновение судов, посадка судна на мель либо иная морская авария, произошедшие во внутренних морских водах или в территориальном море, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьёзным вредным последствиям, Правительство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации вправе принять необходимые меры, в том числе к пострадавшему судну и виновнику аварии, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья Российской Федерации или связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения»1. Другой пример. Статья 134.2. «Невыполнение предписаний органов Российской транспортной инспекции» Федерального Закона РФ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает: «Невыполнение перевозчиками или их представителями предписаний органов Российской транспортной инспекции об устранении нарушений правил международных договоров Российской Федерации в области международного 1 Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. 52 автомобильного сообщения - влечёт наложение штрафа в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания - влекут наложение штрафа в размере до двадцати минимальных размеров оплаты труда». Проблемным, однако, является то обстоятельство, что в публичном праве санкции зачастую излагаются бланкетно (кроме норм уголовного права). Такая практика приводит порой к тому, что один государственный орган утверждает перечень правонарушений, а другой устанавливает санкции. В результате часто складывается так, что перечень правонарушений изменяется по решению одного государственного органа, а санкции не меняются, так как другой государственный орган и не предполагал их изменять. Такая практика часто наблюдается при установлении административной ответственности1. Нередко возникает и такая ситуация: статьи, содержащие меры юридической ответственности, не расшифровывают понятие и признаки правонарушения, за которые установлена эта ответственность. В этих нормах обычно лишь делаются ссылки на нормы других нормативных актов. Подобная законодательная практика приводит зачастую к трудностям реализации санкции правовой нормы2. В связи с этим полагаю, что санкция, содержащая в себе меры юридической ответственности, обязательно должна быть изложена в тексте того нормативного акта, который содержит понятие, 1 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы / Гл. ред. Л.А. Окуньков. М., 1995. С. 363-364. На это уже обращал внимание П. Яни - См.: Яни П. Бланкетные «экономические» статьи уголовного закона // Российская юстиция. 1995. №11. С. 46-47. 53 признаки того или иного правонарушения. В этих целях необходимо постепенно отказываться от норм бланкетного типа. Другая проблема связана с фактическим отсутствием санкций, содержащих в себе юридическую ответственность, что, следовательно, приводит к такому негативному явлению, как пробелы в праве. Многие ученые считают наличие юридической ответственности за противоправное деяние обязательным признаком правонарушения1. Однако анализ норм публичного права свидетельствует, что далеко не всегда за указанные в законе нарушения предусмотрена правовая ответственность. Так, в ст. 34 Закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»2 содержится перечень нарушений избирательных прав граждан, за которые устанавливается ответственность. Конкретные меры ответственности не обозначены в данном законе, они содержатся в УК РФ, КоАП РФ. Однако, перечень правонарушений, их формулировки, указанные в Законе РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», не совпадают с перечнем и формулировкой правонарушений избирательных прав граждан, содержащихся в УК РФ, КоАП РФ. В соответствии со ст. 17 Основ законодательства РФ о нотариате3, нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, в случае совершения действий, противоречащих законодательству РФ, См., например: Денисов Ю.А., Спиридонов Л.И. Абстрактное и конкретное в советском правоведении. Л., 1987. С. 147;Общая теория государства и права/ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 197; Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответственность. Тольятти, 1995. С. 84; Лазарев В.М. Юридическая ответственность как форма и средства реализации справедливости в советском обществе. Автореферат дис... канд. юрид. наук. М, 1990. С. 12. См.: Собрание законодательства РФ. 1994. №33. Ст.3406. 3 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. СТ.357. 54 несёт ответственность в установленном законом порядке. Какую ответственность - неясно. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 предусматривает отзыв населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица органа местного самоуправления (часть 5 ст. 18). Непонятно, во-первых, какие основания должны существовать для отзыва, во-вторых, не оговорен порядок отзыва, что практически означает невозможность его исполнения. Неясно также, почему депутатов Государственной Думы, законодательных органов субъектов РФ, избранных глав администраций субъектов РФ нельзя отозвать по действующему законодательству, а депутатов, членов выборных органов, выборного должностного лица органа местного самоуправления - можно. Получается, что одни лица обладают свободным мандатом, а другие -только императивным. В соответствии со ст. 14 Закона РФ «О статусе судей РФ»2 полномочия судьи могут быть не только приостановлены, но и прекращены в случаях, когда судья занимается деятельностью, несовместимой с его должностью, или совершил поступок, позорящий честь и достоинство судьи. Закон не определяет, во-первых, что такое деятельность, несовместимая с должностью судьи, что означает поступок, позорящий честь и достоинство судьи; во-вторых, не определяет, какую и в какой форме несет ответственность -уголовную, дисциплинарную, административную. Практически вопрос о приостановлении или прекращении полномочий судьи, его отставки 1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст.3506. 2 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792. 55 решается квалификационной коллегией судей, действующей в соответствии с Положением о квалификационных коллегиях судей, утвержденным Верховным Советом РФ 13 мая 1993 года. Однако и это Положение не разъясняет, какие же конкретные должны быть основания для приостановления или прекращения полномочий судьи. Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» также может служить подобным примером. Так, статья 11. «Ограничения, связанные с муниципальной службой» закрепляет следующую норму: «1. Муниципальный служащий не вправе: 1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; 2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; 3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на 6) 56 муниципальной службе либо который непосредственно подчинён или подконтролен ему; 6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; 7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; 8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; 9) выезжать в командировки за счёт средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договорённости органов местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями; 10) принимать участие в забастовках; 11) использовать своё служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений». Однако закон ни прямо, ни бланкетно не закрепляет санкций, содержащих меры юридической ответственности за подобные нарушения. Трудности вызывает и то обстоятельство, что за одни и те же правонарушения порой устанавливается различная юридическая 57 ответственность в различных нормативных актах. В результате, хотя ответственность и имеется, текст одной санкции правовой нормы, в которой она содержится, с текстом другой санкции в другом нормативном акте не совпадает. Налицо такое негативное явление в праве, как коллизии нормативных актов. Так, ст. 201 Таможенного Кодекса РФ посвящена ответственности за правонарушения, выявленные при осуществлении валютного контроля российскими таможенными органами. Ответственность за подобные правонарушения наступает в соответствии с предписаниями ст. 221 Таможенного Кодекса, если данное нарушение является одновременно нарушением таможенных правил, либо посягает на нормальную деятельность таможенных органов. В иных случаях ответственность за нарушения российского валютного законодательства, выявленные таможенными органами, наступает в соответствии с валютным и другим законодательством РФ. Такой подход не позволяет четко разграничивать нарушения таможенного и валютного законодательства, а, следовательно, и эффективно реализовать санкции. Особо следует отметить путаницу административно-правовых и уголовно-правовых санкций. Действующее законодательство не проводит четкого разграничения по степени общественной опасности административных правонарушений. Так, согласно ст. 51 КоАП РФ, административную ответственность влечет порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение производственными и иными отходами и сточными водами. Ст. 254 УК РФ предусматривает уже уголовную ответственность за порчу земли, за отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие 58 нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Другой пример: ст. 165 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за неуважение к суду, а ст. 297 УК РФ - уголовную ответственность за неуважение к суду. Различать как в первом случае, так и во втором действия, влекущие административную ответственность, и действия, влекущие уголовную ответственность, очень сложно. Нельзя согласиться с теми учеными, которые считают, что правоприменитель не должен оценивать наличие и степень социальной опасности, ибо это прерогатива законодателя1. Ведь и законодатель, формулируя состав преступления, правонарушения, исходит из степени его общественной опасности, вредоносности (считаю, что эти понятия практически тождественны и вряд ли их следует противопоставлять) и правоприменитель не может без него обойтись - иначе неясно, по каким основаниям правоохранительные органы должны отказывать, например, в возбуждении уголовного дела или не привлекать к административной ответственности кого-либо за малозначительный проступок. Формулировки исходных правовых норм, таких как нормы-начала, нормы-принципы, нормы-дефиниции и т.п., безусловно, тоже в См.: Лукьянов В.В. Административное правонарушение и уголовное преступление: в чем различие? // Государство и право. 1996. № 3. С. 84; Мельникова Ю.Б. Дифференциация ответственности и индивидуализация наказания. Красноярск, 1989. 59 значительной мере влияют на логическую структуру непосредственно регулятивных норм права. Особое значение для четкой формулировки санкций имеют нормы-дефиниции. Отсутствие определений в законодательстве также приводит к трудностям в реализации санкций. Так, Закон РФ «О частной, детективной и охранной деятельности в РФ»1 не содержит понятия «частный охранник». Ст. 18 предусматривает возможность использования оружия в случае покушения на охраняемую собственность, но не регламентирует его использование при реальной угрозе жизни и здоровью охраняемого лица. Сейчас много охранных структур, не зарегистрированных в установленном порядке, не имеющих лицензий, которые находятся вне контроля правоохранительных органов. В силу своего нелегального положения они практически не несут ответственности за ущерб, причиненный недобросовестностью их охранников. Между тем, норм о юридической ответственности таких учреждений до сегодняшнего дня нет. Таким образом, по поводу соотношения санкций и иных элементов структуры правовых норм можно сделать следующие выводы. Непосредственно регулятивная норма права структурно состоит из трех элементов - она содержит гипотезу, диспозицию и санкцию. Причем санкции правовых норм могут содержать в себе не только указание на меры, применяемые к нарушителю нормы, т.е. меры государственного принуждения, которые могут быть применены в случае нереализации диспозиции, но и меры поощрения, стимулирующие реализацию диспозиции правовой нормы. 'См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №17. Ст.888. 60 Для норм публичного права трехзвенная конструкция является типичной. Однако зачастую санкции в публичном праве излагаются бланкетно, что приводит к трудностям в их реализации. Санкция, содержащая в себе меры юридической ответственности, обязательно должна быть изложена в тексте того нормативного акта, который содержит понятие, признаки того или иного правонарушения. В этих целях важно постепенно отказываться от норм бланкетного типа. Бесспорно, негативным явлением является отсутствие в публичном праве санкций, содержащих в себе юридическую ответственность за указанные в законе нарушения. Это порождает пробелы в праве. А поскольку в сфере публичного права не допускаются такие способы ликвидации пробелов, как применение права по аналогии и применение закона по аналогии, то единственным средством преодоления указанных негативных явлений, следовательно, выступает только грамотное правотворчество. В публичном праве иногда складывается противоположная ситуация - юридическая ответственность устанавливается, однако санкции, содержащие меры этой ответственности в разных нормативных актах, текстуально не совпадают. Такое явление приводит к коллизиям нормативных актов. Особенно часто такая путаница наблюдается между санкциями административно-правовых и уголовно-правовых норм, поскольку действующее законодательство не проводит четкого разграничения по степени общественной опасности административных правонарушений и преступлений. Полагаю, что категория «общественная опасность» требует своего нормативного закрепления, а степень общественной опасности необходимо учитывать как законодателю при формулировании составов правонарушений, так и правоприменителю. 61 Многие проблемы формулировок и реализации санкций правовых норм являются следствием таких факторов, как нечеткие расплывчатые диспозиции, установление юридических обязанностей отсылочным способом, отсутствие легальных дефиниций. Преодолению этих негативных моментов может способствовать как законотворческая деятельность, так и их дальнейшая научная разработка отраслевыми юридическими науками. 62