Регулятивная и превентивная функции конституционной ответственности.
Регулятивная функция конституционной ответственности призвана закрепить и упорядочить регулятивные отношения. Она направлена на формирование поведения, деятельности субъектов конституционной ответственности. Субъекты конституционной ответственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Регулятивная функция конституционной ответственности призвана урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы, во-первых, субъектами конституционной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и гражданина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, политическая система и иные основы конституционного строя РФ. Общественные отношения, складывающиеся в этих сферах в обобщенном виде составляют объект воздействия регулятивной функции конституционной ответственности. Они поддаются конкретизации. Например, регулятивная функция участвует в закреплении и реализации правового статуса Президента РФ. «Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 1 ст. 80). Закрепляя обязанности Президента, регулятивная функция регулирует поведение высшего должностного лица, оформляя правоотношения, участником которых он является. «Усиление регулирующей функции публичного права выражается в формулировании четких правил поведения для высших должностных лиц, за невыполнение которых они должны нести конституционную ответственность»1351. В качестве объектов регулятивной функции вы ступают действия государства, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Формируя правомерное поведение субъектов конституционной ответственности, регулятивная функция в конечном итоге упорядочивает конституционные отношения, складывающиеся между государством и человеком, между различными ветвями власти и т. д. Объектом воздействия регулятивной функции конституционной ответственности являются отношения, опосредующие высшие социальные ценности, каковыми признаны человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В обобщенном виде объект здесь — конституционный строй, его важнейшие структурные элементы, конституционная законность и правопорядок1352. Регулятивная функция служит одним из средств организации работы компетентных государственных органов, должностных лиц, она обеспечивает должное поведение субъектов государственно-правовых отношений1353. Конституционные обязанности, запреты, дозволения — это способы осуществления регулятивной функции конституционной ответственности. В результате формулирования обязанностей, запретов, дозволений формируются составы правомерного конституционного поведения. Конституция РФ содержит обязанности, выявляющие ответственность государства и его должностных лиц перед гражданами. Вот некоторые из них: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53); «в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека» (ч. 2 ст. 55); «РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» (ч. 2 ст. 61). Юридическая техника Основного Закона своеобразна, в некоторых случаях прямое указание на обязанность может и отсутствовать, ее необходимо выводить логическим путем. Гарантия защиты и покровительства граждан РФ за пределами России — это есть обязанность государства, которая задает направление деятельности государственных органов, регулирует их поведение. Обязанностью законодателя является принятие таких законов, которые соответствуют Конституции, не умаляют прав и свобод человека и гражданина. Обязанность Президента в случае принятия противоречащего данному требованию закона — отклонить его. В этих действиях проявляется ответственность, которую должностные лица добровольно возложили на себя, взявшись управлять государством, охранять права и свободы человека и гражданина. «Через общие правоотношения реализуются основные (естественные) права человека, зафиксированные в известных международных документах: российской Декларации прав человека и гражданина, Конституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с требованиями Основного Закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга»', — отмечает Н. И. Матузов. Органы государственной власти, в силу признания прав и свобод человека и гражданина в РФ высшей ценностью, обязаны принимать такие решения, т. е. законы, подзаконные акты, которые соответствуют Конституции РФ. Регулятивное воздействие норм конституционной ответственности распространяется на отношения не только между гражданами, но и между государством и гражданином. Н. И. Матузов указывает на существование взаимной связи и ответственности между государством и гражданами1354 1355. Без ответственности государства перед гражданами невозможно построение гражданского общества и правового государства. Субъекты, включенные в правовую сферу, являются взаимосвязаны между собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, с другой — обязательствами и ответственностью1356. Юридическая ответственность — один из гарантов личных и общественных ценностей, правопорядка, что подтверждает ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Одним из признаков правового государства выступает взаимная ответственность государства и личности. В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможностью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении граждан. Когда эта возможность станет реальностью, тогда действительно юридическая ответственность будет признана важной социальной ценностью, фактором развития общества. Правовым будет государство, которое признает для себя обязательными, создаваемые им же самим как законодателем нормы юридической ответственности. Такое государство в осуществлении своих функций связано с правовой ответственностью1357. Конституционное законодательство свидетельствует об ответственности субъектов РФ. В ст. 1 ФЗ РФ «Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1358 провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Из этого принципа вытекает обязанность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность направлена на регулирование деятельности представительных и исполнительных органов субъектов РФ, а реализуется она в конституционно-правомерном поведении представительных и исполнительных органов субъектов РФ. Другой регулирующий аспект конституционной ответственности проявляется в обязанности Правительства добросовестно исполнять предусмотренные обязанности. С одной стороны, Президент имеет право отправить Правительство в отставку, а с другой — Государственная Дума может выразить ему недоверие. Выражение недоверия и отставка Правительства являются серьезными санкциями. Ответственность Президента, Правительства подчеркивает связанность власти правом. Т. Д. Зражевская отмечает, что «сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания»1359. Регулятивная функция конституционной ответственности обладает одной отличительной особенностью, которая выделяет ее среди других функций юридической ответственности. Она предопределяет деятельность законодателя по установлению других видов юридической ответственности, оказывая тем самым влияние на формирование и функционирование института юридической ответственности в целом. Как верно заметила Т. Д. Зражевская, «на базе конституционного законодательства формируются все иные отраслевые институты юридической ответственности и при этом определяется их развитие в нужном для государства и общества направлении (регулятивная функция конституционной ответственности)»1360. Например, ст. 42 Основного Закона закрепляет право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Этому праву граждан соответствуют обязанность Правительства по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114) и обязанность Федерального Собрания принимать нормативно-правовые акты, направленные на регулирование экологических отношений и возмещение вреда в случае совершения экологического правонарушения. В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1. Федерального закона от 24 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»”»1361 обращается внимание на то, что в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только права на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, выбором места пребывания. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством: государство принимает на себя обязанность возместить вред, который ввиду своих масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным и другим законодательством. Данное замечание Конституционного Суда еще раз подчеркивает конституционную ответственность государства за взятые на себя обязательства1. Наряду с регулятивной, конституционная ответственность выполняет превентивную функцию. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, превентивная функция в конечном итоге формирует их правомерное поведение, упорядочивает общественные отношения и не допускает развития социально опасных отношений. Превентивная функция конституционной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивного конституционного правоотношения и реализации карательной функции. Отчасти способы осуществления превентивной функции конституционной ответственности могут пересекаться со способами осуществления ее регулятивной функции. Прежде всего это относится к обязанностям субъектов конституционной ответственности. Конституционные обязанности и запреты предотвращают развитие нежелательного варианта поведения. Самостоятельным способом осуществления превентивного воздействия является угроза применения конституционной санкции. Этот способ воздействия превентивной функции конституционной ответственности позволяет отличить ее от регулятивной. Карательная функция и санкции конституционной ответственности. В юридической литературе нет единства мнений по поводу видов санкций конституционной ответственности. Н. М. Колосова относит к их числу: досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественно- го объединения; признание неконституционным акта или отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; ограничение специального или общего статуса физического лица (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения)1362. По мнению Д. И. Назарова и И. С. Назаровой, конституционными санкциями являются отрешение Президента от должности, роспуск ГД, лишение депутатской неприкосновенности, отставка Правительства, признание Конституционным Судом неконституционными законов, указов Президента, постановлений Правительства и других нормативно-правовых актов1363. С. В. Нарутто, В. Н. Савин, И. Н. Барциц формой конституционной ответственности считают федеральное вмешательство в права субъекта федерации (введение чрезвычайного положения)1364. М. П. Трофимова, И. Н. Барциц и другие ученые отмену и приостановление нормативно-правовых актов рассматривают в качестве меры конституционной ответственности1365. В. Н. Бутылин к мерам конституционной ответственности причисляет отказ в регистрации и запрет, однако не поясняет, о каком запрете идет речь и что это за отказ в регистрации1366. Т. Д. Зражевская к видам конституционных санкций относит: признание актов или их отдельных положений неконституционными; отмену нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции; отрешение от должности Президента РФ и других высших должностных лиц; отставку Правительства или отдельных его членов — федеральных министров; выражение недоверия; роспуск законодательного (представительного) органа; лишение депутата полномочий; запрет занимать определенные должности; отмену решения о приеме в гражданство; отказ в регистрации избирательных объединений; лишение государственных наград и почетных званий; лишение активного и пассивного избирательного права (по факту вступления в силу судебного приговора)1367. Выводы о том, что отмена и приостановление действия нормативно-правовых актов, введение чрезвычайного положения относятся к мерам конституционной ответственности, сделаны без учета теоретических положений о разграничении мер юридической ответственности и мер защиты, мер безопасности, а также оснований юридической ответственности. Никто из указанных авторов в своих работах не обращается к проблеме разграничения этих мер, а выводы об их отнесении к мерам юридической ответственности носят умозрительный характер. Карательная функция юридической ответственности преследует цель кары, наказания, а выделенные меры защиты (отмена решения, введение чрезвычайного положения) преследуют цели защиты, восстановления конституционного порядка, безопасности граждан. На это прямо указано в Конституции РФ: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод» (ст. 56). В ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении»1368 определяются цели введения чрезвычайного положения: «Устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2). Кроме того, те меры, которые применяются в условиях чрезвычайного положения, носят временный характер, и законодатель не называет их мерами юридической ответственности (ст. 11 упомянутого Закона)1369. В результате введения чрезвычайного положения ограничиваются права граждан, причем ограничение прав распространяется не только на субъектов, по чьей вине было введено чрезвычайное поло- ясение, но и на безвиновных лиц. Как известно, обязательным признаком правонарушения является вина, а фактическим основанием конституционной ответственности — правонарушение (в совокупности всех его признаков). Меры защиты необходимо различать по основаниям их наступления. Если встать на позицию ученых, выделяющих указанные меры в качестве мер ответственности, получится, что конституционная ответственность возможна в отсутствие вины. Но это положение противоречит теории правонарушения и основаниям юридической ответственности, и никакие ссылки на якобы особую природу конституционной ответственности нельзя признать обоснованными. Впрочем, некоторые авторы допускают конституционную ответственность без вины1370, однако их суждения достаточно противоречивы. Так, П. Н. Позняков отмечает, что «говорить о вине как обязательном условии конституционной ответственности неверно... конституционная ответственность совсем не обязательно связана с противоправным и даже аморальным поведением»1371, а на другой странице уточняет: «...сказанное не означает, что в случаях безвинной конституционной ответственности субъективная сторона деяния отсутствует»1372. Вот и получается, что вина существует, но имеется специфика ее проявления. Например, не предусмотрел всех обстоятельств, не предпринял всех необходимых мер и т. п. В. О. Лучин верно отмечает, что «только при наличии состава конституционного деликта лицо, его совершившее, может быть привлечено к конституционной ответственности»1373. В. М. Ведяхин и Т. Б. Шубина обоснованно относят признание нормативно-правовых актов неконституционными к мерам защиты, а не к мерам юридической ответственности1374. Одним из признаков, отличающих меры защиты от мер юридической ответственности является наличие неблагоприятных последствий, которые несет правонарушитель. Таковые в случае признания нормативно-правового ак- та неконституционным отсутствуют. У органа, принявшего данный акт, возникает лишь обязанность отменить его, приостановить или внести в него соответствующие изменения. Данная обязанность не несет в себе карательного потенциала. Следует согласиться с М. А. Красновым в том, что отмену незаконного акта необходимо понимать не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое для реализации ответственности'. Возникает вопрос — какой? При исследовании мер конституционной ответственности ученые достаточно часто ссыпаются на положение Конституции, закрепленное ст. 531375 1376: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц», и рассматривают его как конституционную санкцию. На наш взгляд, это положение подчеркивает гражданско-правовую ответственность государства и его органов перед гражданами. Оно служит основой для закрепления соответствующих мер гражданско-правовой ответственности, например в ст. 16 ГК (возмещение убытков, причиненных государственными органами органам местного самоуправления), в ст. 124 ГК (признание РФ, субъектов РФ, муниципальных образований субъектами гражданского права). Таким образом, признание нормативно-правового акта незаконным служит условием для наступления гражданско-правовой ответственности государства. Н. М. Колосова выделяет ликвидацию общественных организаций в качестве меры юридической ответственности, однако не уточняет, о каких организациях идет речь и где предусмотрена данная санкция. По мнению Н. М. Колосовой, отмена решения о приеме в гражданство в отношении лица, которое приобрело гражданство на основании ложных сведений и фальшивых документов, является мерой конституционной ответственности1377. Но, во-первых, физические лица не являются субъектами конституционной ответственности. Во-вторых, указанная мера — классический пример меры защиты1378. В-третьих, подобные деяния влекут уголовную ответственность за подделку документа или использование заведомо подложного документа. М. Д. Шиндяпина к мерам конституционной ответственности относит лишение почетных званий1379. Это мера уголовной, а не конституционной ответственности. Лишение почетных званий является видом уголовного наказания (ст. 48 УК РФ). То же можно сказать и о лишении государственных наград, которое Н. М. Колосова считает конституционной санкцией1380. Уголовно-правовые, гражданско-правовые и другие меры юридической ответственности за нарушение конституционных норм не утрачивают своей отраслевой принадлежности и не могут быть включены в структуру конституционной ответственности. Здесь иное соотношение, основанное на специализации в системе отечественного права и отражающее особенности функциональных связей различных видов юридических норм1381. Трудно согласиться с мнением Т. Д. Зражевской, относящей временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания к мерам конституционной ответственности1382. Это конституционный аналог пресекательной меры защиты, предусмотренной УПК РФ (отстранение от должности), но не мера ответственности. В. А. Виноградов на основе анализа конституционного законодательства РФ и ряда зарубежных стран дает следующий обобщенный перечень мер конституционной ответственности: лишение общего или специального конституционно-правового статуса (роспуск, расформирование, запрещение деятельности, отстранение от должности, лишение мандата, отзыв, лишение гражданства, лишение государственных наград, отмена регистрации, исключение из государственного реестра); ограничение, лишение (изъятие) субъективного конституционного права; отказ; возникновение у другого субъекта конституционно-правовых отношений дополнительного конституционного права (полномочия), возложение конституционной обязанности; переход конституционного полномочия; оценочные санкции (выражение недоверия (признания деятельности неудовлетворительной), отзыв доверия, признание неконституционными различных партий, представление о пресечении недолжного поведения и предупреждение, признание действий неконституционными); отмена, признание недействительным юридически значимого результата; отмена (приостановление), признание неконституционными различных актов; принуждение к исполнению конституционных обязанностей; конституционно-правовые санкции процедурного характера; конституционно-правовые санкции финансового характера'. Не все из перечисленных санкций можно отнести к мерам конституционной ответственности. По поводу лишения государственных наград, почетных званий, гражданства, признания нормативно-правового акта неконституционным, введения чрезвычайного положения мы уже высказали свое мнение и объяснили, почему они не являются мерами конституционной ответственности. Возникновение у другого субъекта дополнительного конституционного права не несет в себе карательного потенциала, а что касается возложения дополнительной конституционной обязанности, то это признак, характеризующий все виды юридической ответственности. При возникновении дополнительного конституционного полномочия на субъекта не возлагается дополнительной обязанности и он практически не несет неблагоприятных последствий, как таковая отсутствует и отрицательная оценка его деятельности (осуждение). Мы не против выделения оценочных санкций, однако любая санкция содержит в себе оценку деятельности субъекта, что в принципе признает и сам В. А. Виноградов1383. Следует поддержать выделение В. А. Виноградовым конституционно-правовых санкций, но не «процедурного характера»1384, а за нарушение конституционных процедурных норм. Хотя последние в отечественном законодательстве практически отсутствуют, относить их следует к находящемуся в стадии формирования новому виду юридической ответственности — конституционно-процессуальной. Заслуживает внимания позиция И. Н. Барцица, который выделяет ликвидацию субъекта РФ как самостоятельного образования и введение прямого президентского правления в качестве мер конституционной ответственности1385. Однако как таковая ликвидация субъекта РФ как самостоятельного образования действующим отечественным законодательством не предусмотрена. Что касается введения прямого правления центральной власти, то и этот институт не снабжен реальными механизмами осуществления. Да и мерой ответственности здесь следует считать не само введение президентского правления, а отстранение от должности высших должностных лиц субъекта федерации, роспуск его законодательных (представительных органов). И. Н. Барциц выделяет и такую специфическую санкцию, как «перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств»1386. Однако в РФ большинство силовых ведомств находится в федеральном подчинении (исключение составляет милиция общественной безопасности, местная милиция), кроме того, остается неясным, для кого и какие именно неблагоприятные последствия наступят в случае переподчинения различных силовых структур. Перечень мер конституционной ответственности расширен ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1387. В соответствии с данным Законом высшее Должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ, а законодательный орган — выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ. Президенту РФ предоставлено право выносить предупреждения как законодательному органу, так и высшему должностному лицу субъекта РФ. В определенных случаях законодательный орган субъекта федерации вправе прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ. Законы субъектов РФ могут содержать меры конституционной ответственности. Например, согласно закону Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области»1388 в случае установления судом факта неоднократного нарушения выборными органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, законов и других актов Самарской области Самарская губернская Дума может принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основании заключения суда. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений признал наличие конституционной ответственности исполнительных органов субъектов РФ не противоречащим Основному Закону РФ1389. Современное федеральное законодательство, в отличие от утратившего силу законодательства СССР, не предусматривает института досрочного отзыва депутатов Федерального Собрания. Однако подобные меры предусмотрены законодательством субъектов РФ, устанавливающим конституционную ответственность депутатов законодательных органов субъектов РФ. Институт отзыва включен в уставы многих муниципальных образований. Его правовой основой послужили положения, содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1390. Устав г. Тольятти1391 предусматривает досрочное прекращение полномочий мэра в случае выражения недоверия (ст. 34). Решение о недоверии первоначально принимается депутатами городской Думы, а затем выносится на общегородской референдум (ст. 60). Однако в случае, если за выражение недоверия мэру проголосует менее половины числа избирателей, пришедших на референдум, мэр вправе назначить досрочные выборы городской Думы. Мэр г. Тольятти вправе вынести решение о недоверии городской Думе на референдум. Кроме того, сами граждане вправе вынести на городской референдум вопрос о недоверии городской Думе, мэру или им обоим (ст. 60). В ст. 118 Устава специально подчеркивается: «Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством и перед населением города». Возникает вопрос: о какой ответственности идет речь в ст. 118 Устава? Мы считаем, что о конституционной. Как меру конституционной ответственности следует рассматривать досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам человека в случае осуществления им деятельности, не совместимой с данным статусом (ст. 11 ФКЗ РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1). ФЗ РФ «О Счетной палате РФ»2 устанавливает иммунитет от уголовного и административного преследования для Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов (ст. 29). Однако они могут быть освобождены от должности палатами Федерального Собрания в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за соответствующее решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 29). Таким образом, отстранение от должности указанных должностных лиц — мера конституционной ответственности. Итак, к санкциям конституционной ответственности можно отнести: отрешение Президента от должности; отставку Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора, отзыв депутата, выражение недоверия Правительству РФ; роспуск Государственной Думы; досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта федерации; выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; вынесение предупре ждения законодательному органу или руководителю субъекта РФ; прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам человека; освобождение от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов. Реализоваться карательная функция может только в случае совершения конституционного правонарушения, а фактическим «основанием конституционной ответственности служит закрепленный в законодательстве состав конституционного правонарушения»1392 1393. В.О. Лучин правильно отмечает наличие у конституционного правонарушения таких признаков, как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона2. Динамика карательной функции во многих случаях усложнена процедурными правилами, существование которых обусловлено особым статусом государственных органов и должностных лиц, в отношении которых применяются меры конституционной ответственности. Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер. Конституция РФ предусматривает девять условий, соблюдение которых делает возможным осуществление этой меры конституционной ответственности. Процедура импичмента означает только отрешение Президента от должности. В дальнейшем, если отрешение произошло, его будет судить суд уже как обычного гражданина. Мерой конституционной ответственности является само отрешение от должности, а уже затем могут последовать меры уголовной, гражданско-правовой ответственности. Таким образом, реализация карательной функции конституционной ответственности во многих случаях служит предпосылкой для реализации карательных функций других видов юридической ответственности (уголовной, административной и т. д.), что связано с наделением субъектов конституционной ответственности иммунитетами от уголовного и административного преследования. Принятие решения об отрешении Президента от должности является самостоятельной мерой конституционной ответственности. Эта мера несет в себе огромный карательный потенциал. Он заключается в публичном порицании Президента, в падении его авторитета в сознании лиц, его избравших. Сам факт провозглашения такого решения уже несет в себе элемент кары, поскольку в нем дается негативная оценка действий этого субъекта от имени всего общества, диалогично карательный элемент проявляется и в других случаях, когда должностное лицо публично отстраняют от должности или происходит отзыв депутата Государственной Думы. Карательная функция конституционной ответственности исключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из конституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями. Фактически карательная функция прекращает правоотношения с участием указанных субъектов. Она изменяет правовой статус субъектов: должностное лицо — применение меры конституционной ответственности — изменение правового статуса — физическое лицо. В результате функционирования карательной функции сужается имущественная сфера должностных лиц, поскольку последние лишаются льгот и привилегий, которые были обусловлены занимаемой должностью. В этом заключается другая особенность карательной функции: результатом ее осуществления становится не только порицание лица, но и сужение его имущественной сферы. После внесения в ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» изменений и дополнений1394 стало возможным применение такой меры конституционной ответственности, как вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ. В случае игнорирования вынесенного предупреждения Президент РФ отрешает высшее должностное лицо от должности или вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа власти субъекта РФ1395. В приведенных положениях закона, во-первых, ярко проявляется частнопревентивное направление конституционной ответственности, ведь на случай продолжения нарушений ими предусмотрена более строгая мера. Во-вторых, эти положения свидетельствуют о необходимости принятия закона, который бы устанавливал конституционную ответственность в виде досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ. Как мы уже отмечали выше, динамика карательной функции усложнена различными процедурными правилами. Для отрешения Президента РФ необходима совокупность следующих условий: 1) возможно отрешение от должности за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления; 2) инициатива о выдвижении обвинения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов ГД; 3) необходимо соответствующее заключение специальной комиссии, образованной ГД; 4) решение о выдвижении обвинения должно быть принято двумя третями голосов депутатов ГД; 5) решение о выдвижении обвинения должно быть принято двумя третями голосов членов Совета Федерации; 6) решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения ГД обвинения против Президента РФ; 7) необходимо заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления; 8) необходимо заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, окончательной инстанцией, подтверждающей обвинение, является Конституционный Суд РФ, и только после заключения Конституционного Суда Президент считается отрешенным от должности. В реальной действительности вряд ли возможна совокупность таких условий. Как известно, попытка отрешения Б. Н. Ельцина от должности не увенчалась успехом. «Иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, недемократичен, несправедлив, неправомерен»1. Кроме того, конституционное законодательство оставляет неурегулированным целый ряд важных вопросов. Так, Государственной Думе не предоставлено право производить выемку документов, вы- зывать свидетелей, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления'. В соответствии с ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1396 1397 полномочия депутата прекращаются в случае вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или другой коммерческой организации, занятия им предпринимательской деятельностью (п. «в» ч. 3 ст. 4). Решение о прекращении полномочий оформляется постановлением Государственной Думы (ч. 4 ст. 4). Конституция РФ и ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» устанавливают запрет для данной категории лиц заниматься предпринимательской деятельностью. В случае нарушения этого запрета (т. е. совершения конституционного правонарушения) досрочно прекращаются полномочия депутата, а органом, который имеет право применить эту конституционную санкцию, является Государственная Дума. Следует отметить, что не всегда прекращение полномочий следует рассматривать как конституционную санкцию. Так, если депутат заявляет о своем участии в предпринимательской деятельности, не скрывает этого, вряд ли прекращение его полномочий можно рассматривать как осуществление карательной функции. Если же депутат скрывает данные факты — прекращение полномочий является мерой конституционной ответственности. По аналогичным основаниям возможно прекращение полномочий члена Совета Федерации, только решение об этом принимает Совет Федерации, а не Государственная Дума. Отстранению от должности главы субъекта федерации или представительного органа субъекта федерации должно предшествовать признание закона субъекта РФ или иного нормативно-правового акта противоречащими Конституции РФ. Таким образом, постановление Конституционного Суда о признании нормативно-правового акта про тиворечащим Конституции является не мерой юридической ответственности, а условием реализации динамики карательной функции конституционной ответственности. Следует отметить практическое отсутствие ответственности федеральных законодателей (исключение составляет абстрактная возможность их роспуска, и то в строго ограниченных случаях). У нас возникает ряд вопросов, ответов на которые в действующем законодательстве не содержится. Как должен нести ответственность законодательный орган за принятие непродуманных, противоречивых законов или, наоборот, за неприведение в соответствие с вновь принятым законом изданных ранее нормативно-правовых актов? Зачастую узкопартийные или фракционные интересы ставятся законодателями выше интересов избирателей и государства. Не являются редкостью нарушения процедуры принятия федеральных законов. «Увлечение контрольной деятельностью, поездки за границу, стремление представительствовать по любому возможному поводу и без него и т. п. стали типичными формами “работы” депутатов»1398. В силу этих и других причин «предпринимаются попытки создания “кворума” посредством нажатия кнопок системы голосования присутствующими депутатами за отсутствующих»1399 1400. Никакой ответственности за подобные действия депутатский корпус не несет (ни индивидуальной, ни коллективной). Лживые предвыборные обещания стали нормой — например, обещание существенно ограничить депутатскую неприкосновенность. Получается, за многие явные и очевидные конституционные нарушения государственно-принудительная форма реализации ответственности не предусмотрена, а следовательно, не может реализоваться карательная функция конституционной ответственности. Сложившееся положение — яркий пример того, как добровольная форма реализации ответственности без обеспечения государственно-принудительной формой превращается в фикцию. Реализацию карательной функции конституционной ответственности осложняет отсутствие четкого перечня конституционных деликтов. Как отмечается в литературе, их необходимо выводить логическим путем1401.