Регулятивная функция административной ответственности.
А. Б. Агапов полагает, что административная ответственность выполняет превентивную, альтернативную, ограничительную, правозащитную функции1549. На наш взгляд, за оригинальными названиями здесь скрываются хорошо известные науке явления. Так, по мнению А. Б. Агапова, альтернативная функция выражается в заинтересованности государства в регламентации особых карательных методов, не сопряженных с применением к гражданам и юридическим лицам специальных мер физического или психического принуждения, свойственных уголовному праву1550. Во-первых, функция как таковая не может заключаться в заинтересованности, поскольку интерес (заинтересованность) — сфера субъективного, а функция — явление объективной реальности и выражается в направлении правового воздействия. Во-вторых, регламентация карательных методов есть не что иное, как их упорядочивание (регулирование), а следовательно, и речь необходимо вести о регулятивной функции. Сказанное относится и к «правозащитной» функции, которая, по мнению А. Б. Агапова, заключается в создании специального механизма, способного оградить частноправовые интересы граждан от властного произвола государственных органов. Сущность выделяемой А. Б. Агаповым ограничительной функции сводится к созданию предпосылок для ограничения вредоносных последствий возможного правонарушения1551, но это есть не ограничение, а частная превенция. Административная ответственность — сложный институт административного права, и то обстоятельство, что в нем главным образом устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность не регулирует общественные отношения. Ю. Н. Старилов отмечает, что регулятивная функция административного права выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, полномочий, компетенции субъектов административного права1552. Регулятивная функция административной ответственности — одно из проявлений регулятивной функции административного права, следовательно, она не может не участвовать в установлении права, обязанностей, полномочий и т. п. Регулятивная функция административной ответственности осуществляется типичными, характерными и для регулятивных функций других видов ответственности способами: путем установления запретов совершать определенные действия; установления позитивных обязанностей; установления составов правомерного поведения; установления и применения поощрений. Регулятивная функция административной ответственности участвует в закреплении и оформлении динамики самых разнообразных общественных отношений, в частности — в определении административно-правового статуса субъектов административного права и субъектов административной ответственности. Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана прежде всего на то, чтобы субъект действовал правомерно. Эта система указывает на такую программу действий, которая оценивается государством как одобряемая. Осуществление регулятивной функции административной ответственности непосредственно связано с ее добровольной формой реализации. В статическом состоянии добровольная форма реализации ответственности представляет собой систему обязанностей по совершению правомерных поступков, а в динамическом состоянии — правомерное поведение субъекта административной ответственности. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный, урегулированный характер. Информационный эффект от правомерного поведения может оказывать регулирующее воздействие на иных субъектов административной ответственности. Ведь правомерное поведение по своим внутренним характеристикам бывает маргинальным, конформистским, привычным, социально активным. Регулировать поведение субъекта возможно не только путем установления запретов и обязанностей, но и при помощи поощрения. Поощрение информирует субъекта о юридическом дозволении и формулирует для него социально одобряемую программу действий. «Сознание играет роль фильтра и “декодирует” правовые средства, влияющие на него, включая положительно-отрицательные факторы: “полезно-вредно”, “выгодно-невыгодно”. Исходя из данных правовых средств и учитывая собственные интересы, человек строит соответствующую программу действий»1553, — пишет А. В. Малько. Поощрение оказывает воздействие не только на субъекта, его получившего, но и на других лиц, поскольку имеет место распространение и передача социальной информации, но уже не о наказании, а о поощрении, она воздействует на сознание других лиц, побуждая их к правомерным поступкам. Нам могут возразить, что в санкциях бывают только наказания, а поощрительных санкций, равно как и поощрительных норм, не существует. Однако в настоящее время представители как общей теории права, так и отраслевых юридических наук признают наличие поощрительных санкций во всех отраслях законодательства1554. ФЗ РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» устанавливаются меры поощрения для лиц, внесших вклад в дело возвращения культурных ценностей (ст. II)1555. Поощрение за добровольную форму реализации ответственности предусмотрено ФЗ РФ «О физической культуре и спорте в РФ» (ст. 27)1556; ФЗ РФ «О занятости населения в РФ»1557. На основании постановления Правительства РФ «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций»1558 поощряется эффективная предпринимательская деятельность, имеющая значение для экономики РФ. Поощрение не может не оказывать влияния на оформление динамики регулятивных административно-правовых отношений, поскольку, стимулируя правопослушное поведение, административная ответственность одновременно регулирует общественные отношения, положительным образом влияет на них и может выводить их на качественно новый уровень развития. Универсальность поощрения заключается в его способности не только регулировать общественные отношения, но и предупреждать административные правонарушения. «Санкции как последствия призваны не только оценивать уже нарушенное состояние, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этим вполне справляются поощрительные санкции»', — отмечает А. В. Малько. Поощрение как одно из проявлений административной ответственности является многофункциональным правовым средством и в частности выполняет превентивную функцию. Регулированию общественных отношений способствует превентивная функция административной ответственности, которая взаимосвязана как с регулятивной, так и с охранительной функцией административного права. «Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы»1559 1560, — считает Ю. Н. Стари- лов. Мы рассматриваем превентивное воздействие не только на уровне санкции административно-правовой нормы, но и на уровне ее диспозиции. Воздействие оказывается на общественные отношения путем установления прав, обязанностей, запретов, при помощи угрозы применения санкций. Административное право тесно соприкасается с проблемой управления и ответственности в управлении. Ответственность в управлении призвана: а) «гасить» стихийно возникающие в поведении индивидуумов (или их групп) отклонения от правовых параметров; б) поддерживать систему в состоянии устойчивого равновесия путем своевременного исправления самих параметров в сторону их приближения к требованиям социальной реальности1561. Принимая во внимание всю важность регулятивной функции административной ответственности, необходимо отметить и другой аспект. Не следует преувеличивать регулятивные и превентивные возможности административной ответственности. В литературе отмечают: «Во-первых, увеличение количества административных правонарушений связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это “отклонение” государства граждане “воздают” эквивалентно; во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только с принуждения, но и с выполнения государственными органами своих функций; в-третьих, чтобы меры административной ответственности были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, выглядеть для граждан как справедливые»1562. Из формулировки задач и целей административной ответственности, указанных в КоАП РФ, следует, что в административном законодательстве различаются общая и частная превенция1563.