<<
>>

§ 2. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции

История становления и развития законодательства о коррупции в России новейшего времени начинается с Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»49.
Этот нормативный акт запретил государственным служащим: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором они состоят на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных требований влекло освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с законодательством. Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также об обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или 49 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 923. 40 искаженной информации рассматривалось как основание для отказа в назначении на должность. Фактически это должно было существенно ограничить коррупцию в государственном аппарате. Однако этого не произошло. В качестве низкой эффективности данного указа А.
Куракин указывает на непроработанность механизма «исполнения и контроля за соблюдением записанных в Указе положений»50. Эти недостатки должен был исправить Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»51. Еще ранее был принят целый ряд нормативных правовых актов, основная направленность которых заключалась в ограничении коррупционных явлений в государственных структурах. Так, в 1993 г. Указом Президента Российской Федерации утверждено «Положение о федеральной государственной службе»52, а уже в 1995 г. принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»53. Ряд авторов полагал, что перечисленные нормативные правовые акты позволят если и не искоренить коррупцию в государственном аппарате, то, по крайней мере, существенно ее снизить54. Такой оптимизм был связан с 50 Куракин А. Реформирование государственной службы России должно иметь антикоррупционную направленность // Российская юстиция. 2002. № 7. С.24. 51 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2239. 52 Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст.5073. 53 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990. 54 См., напр.: Куракин А. Реформирование государственной службы России должно иметь антикоррупционную направленность // Российская юстиция. 2002. №7. С.24-26. 41 ограничениями, установленными в ст.11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»55. В 1996 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»56. Он установил пределы дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Пункт 2 данного Указа закреплял положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В последующем нормативная система России дополняется еще рядом специфических законов, устанавливающих дополнительные ограничения, которые должны были способствовать ограничению коррупции в государственных органах. В этой связи следует обратить внимание на Федеральные законы: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ 57, «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ58, «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 55 См.: Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. – М., 1999. С.71. 56 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 24. Ст. 2868. 57 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3418. 58 Там же. Ст. 3430. 42 предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ 59. В юридической литературе в качестве недостатков антикоррупционного регулирования того периода назывались: нераспространение ограничений, связанных с государственной службой, на лиц, замещающих должности категории «А»; коллизия норм законодательства, в частности противоречие между п.8 ст.11 Федерального закона от 31 июля 1995 г., закрепляющим запрет на получение государственными служащими от физических и юридических лиц подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и др., если это связано с исполнением должностных обязанностей, и п.
3 ст. 575 ГК РФ, который позволяет им принимать подарки стоимостью не более пяти минимальных размеров оплаты труда, в том числе в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей; отсутствие ограничений для приема на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур, которым они подконтрольны; отсутствие ограничений для перехода государственных служащих после их увольнения с государственной службы на работу в коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были связаны с ними в соответствии с их компетенцией; отсутствие гибкой системы ротации кадров; отсутствие четкого распределения компетенции между государственными служащими, что выражается в дублировании и совмещении служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств60. Из этого следует, что меры по ограничению коррупции, принимавшиеся государством в указанный период, не только не дали существенных результатов, но и ничем не мешали ей свободно развиваться. 59 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3436. 60 См., напр.: Прокопович Г.А. Коррупция: история и современность // Право, мировоззрение, философия. 2003. № 2. С.66 -73; Куракин А.В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2007. №10. С.13-21. 43 Уже в 2008 г. Н.И. Полищук замечает, что «коррупция государственных чиновников фактически поставлена на поток, введены четкие расценки за оказание любых видов услуг, начиная с визирования документов, заканчивая распродажей предприятий, трансфертов регионам, получением квот, ссуд, кредитов и т.д.»61. Указанное позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, законодательство, направленное на ограничение коррупции, имело существенные недостатки, которые не позволяли эффективно ограничить коррупционные явления. Во-вторых, действующее законодательство не исполнялось теми лицами, которым были предназначены его предписания.
В-третьих, отсутствовал эффективный механизм реализации предписаний законодательства и применения права в случае его неисполнения. Казалось бы, в этой ситуации усилия законодателя и исследователей должны быть направлены на создание эффективного механизма реализации предписаний законодательства чиновниками всех уровней (механизма реализации права). Вместо этого законодатель в 2008 г. издает Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон), весьма восторженно принятый рядом исследователей62. Текст Закона не только воспроизводит ошибки прежних нормативных правовых актов, но и содержит новые. Как известно, сущность государства проявляется через функции, которые выражаются в учреждении специализированных государственных органов и издании законов. Из названия Закона следует, что его цель (а значит, и цель государственной политики) – не ликвидация коррупции как явления, а лишь противодействие ей: создание дополнительных барьеров, усложнение существования. То есть ряд коррупционных явлений будет 61 Полищук Н.И. Теоретическая модель взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта: монография / под ред. С.А. Комарова. – 2-е изд., доп. и перераб. – СПб: Юридический институт (Санкт-Петербург), 2008. С.192 62 См., напр.: Алёнкин С.В. Механизм противодействия коррупции: теоретико-правовое исследование. – Москва, 2008; Безубяк Т.М., Василенко Н.В. Противодействие коррупции: методическое пособие. – Санкт-Петербург: Экспресс, 2009; Белоусова Н.Ю. Государственность как доминанта противодействия коррупции: автореф. дисс. …канд. эконом. наук. – Тамбов, 2008. 44 ограничен, а другие – нет, у одних чиновников уменьшится возможность коррупционных доходов, у других – нет. Таким образом, в название закона уже заложен изначальный пробел права. Можно ли в качестве цели внутренней государственной политики поставить, например, ограничение убийств? В этом случае фактически допускается существование «лицензий на убийство». По этой причине целью государственной внутренней политики должно быть искоренение (ликвидация) коррупции, борьба с этим явлением63.
Тогда и одной из внутренних функций государства станет борьба с коррупцией, что потребует создания соответствующего механизма, предусматривающего выделение специального государственного органа, ответственных лиц, создание нормативной базы, механизма контроля и ответственности и т.п.64. Кроме того, в этом случае неизбежные пробелы в законодательстве будет регулировать общественная мораль. Указанной цели противоречит преамбула Закона, в которой законодатель акцентирует внимание на том, что данный нормативный акт устанавливает «правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней». Из чего можно сделать выводы: 1) до этого в России с коррупцией не боролись65; 2) все остальные законы имеют второстепенное значение по отношению к данному Закону, поскольку именно он устанавливает ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ борьбы с коррупцией. Несовпадение целей Закона с его преамбулой, во-первых, показывает отсутствие единой государственно-политической воли на искоренение коррупции как явления66, во-вторых, сказывается на содержании данного 63 О вреде применения термина «ограничение» и необходимости применения в законодательстве термина «борьба» по отношению к преступности см.: Проценко В.П. Генезис антисистемы в праве: уголовно-процессуальный и нравственный аспекты. – Краснодар: «Советская Кубань», 2003. 64 См., напр.: Орехов С.А. Организационно-управленческий механизм борьбы с коррупцией как условие обеспечения экономической безопасности страны: автореф. дисс. …канд. эконом. наук. – Москва, 2005. 65 Что противоречит всей истории России, начиная с древнейших времен. 66 Отсутствие единого представления о борьбе с коррупцией у законодателя хорошо просматривается в материалах парламентских слушаний. – См.: Антикоррупционная политика = Anti-corruption policy: материалы для парламент. слушаний «Соврем. состояние и пути совершенствования законодательства Рос. Федерации в обл. борьбы с коррупцией» (Гос. Дума Федер. Собр. РФ, 21 дек. 2001 г.) / науч. ред. С.В. Максимов. – М.: ГИАЦ АРПО РФ, 2001. 45 нормативного правового акта. В целом ничего принципиально нового этот Закон в правовую и политическую систему, в механизм Российской Федерации не внес, лишь собрал воедино положения, изложенные в иных нормативных правовых актах, продублировал некоторые их нормы, включил ряд пожеланий, высказанных научным сообществом. Очень важно отметить то обстоятельство, что сам по себе Закон носит декларативный характер, он призывает к противодействию коррупции, никаких реальных механизмов противодействия не устанавливая. В юридической литературе указанный Закон прокомментирован достаточно подробно и в основном в безусловно положительном смысле67, с чем согласиться не представляется возможным. Вместе с тем имеются и подробные критические постатейные замечания68. В этой связи в тексте настоящей работы следует остановиться лишь на некоторых положениях данного нормативного правового акта, не нашедших должного отражения в комментариях предшественников. Так, в ст.1 Закона приводится понятие противодействия коррупции. Оказывается, это деятельность, в том числе «институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий». Возникает закономерный вопрос: какие полномочия в борьбе с коррупцией имеет гражданин Российской Федерации, разве что принести заявление в правоохранительные органы. Согласно той же статье граждане Российской Федерации, и не только они, но и иностранцы, и лица без гражданства наделяются необычайно широкими правами: «а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); 67 См., напр.: Астанин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный): материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 июня 2009 г. Ассоц. юридический центр. – Санкт-Петербург: Юридический центр Пресс, 2009; Чашин А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» от 19 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (постатейный научно-практический). – Москва: Дело и сервис, 2010. 68 См., напр.: Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный). Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2013 года // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. 46 б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений». Поскольку данный Закон устанавливает ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ «противодействия» коррупции, все остальные федеральные законы не должны ему противоречить, что подтверждается и ст.2 рассматриваемого Закона. Это означает, что с момента его вступления в юридическую силу любое физическое лицо (институт гражданского общества, организация) на территории Российской Федерации наделяется правами проводить следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия по коррупционным правонарушениям69. Указанное вызвало к жизни издание неких уставов по противодействию коррупции, предусматривающих чуть ли не создание народных дружин по отлову коррупционеров70. Из понятия противодействия коррупции вытекает и еще один интересный момент. Поскольку противодействие коррупции – это «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления», что подтверждает ст.5 того же Закона, то из этого следует два предположения: 1) либо коррупции у нас не существует; 2) либо противодействием коррупции занимаются сами коррупционеры. Если коррупции не существует, тогда зачем закон? Если же противодействие коррупции возлагается на коррупционеров, то никакого реального ограничения коррупции быть не может71. Необходимо заметить, что согласно 69 Разумеется, указанное противоречит ст. 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349 и др. законам Российской Федерации. 70 См., напр.: Юнацкевич П.И., Чигирев В.А. Устав по противодействию коррупции. – СПб: Отделение социальных технологий и общественной безопасности Петровской академии наук и искусств, 2007. 71 О коррумпированности государственных органов, в том числе МВД и ФСБ, см., напр.: Председатель профсоюза милиционеров назвал «цену» провоза взрывчатки в Москву // http://lenta.ru/news/2010/03/30/explosives1/; Костенников М.В., Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы: учеб. пособие: [Для высш. образоват. 47 данным Счетной палаты Российской Федерации коррупция процветает и в Правительстве Российской Федерации72. К сожалению, официальных данных о коррупции в высших эшелонах российской политической элиты нет, поскольку в России отсутствуют соответствующие инструменты мониторинга и контроля. Более того, все сведения о «частной жизни» публичных лиц, занимающих высшие должности в органах государственной власти, тщательно скрываются. В этой связи некоторое представление о коррумпированности высших эшелонов российской политической элиты можно получить из неофициальных источников информации. Критерием правдивости опубликованных в них сведений может служить отсутствие соответствующих исков в судебные инстанции со стороны заинтересованных лиц. В этой связи весьма показателен «Независимый экспертный доклад. Путин. Коррупция73. Даже если дистанцироваться от политической составляющей данного доклада, сведения, представленные в нем, требуют независимого расследования, коего, разумеется, не было проведено. Статья 8 Закона устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих представлять представителю работодателя (руководителю организации) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и супругов и несовершеннолетних детей. Хотя данные сведения согласно ч.5 той же статьи гипотетически могут предоставляться для опубликования, ч.2 и 4 перечеркивают эти положения, поскольку относят их к конфиденциальным либо составляющим государственную тайну с установлением ответственности за их разглашение (публичное опубликование). Если эти сведения не публикуются, то для чего они собираются? Для формирования «досье» (компромата)? Тогда кто будет использовать данное «досье» и в учреждений юрид. профиля]. Моск. ун-т МВД России. – М.: Щит-М, 2004; Осипов А.Б. Коррупционная преступность в органах внутренних дел: дисс. …канд. юрид. наук. – Санкт-Петербург, 2005; Коннов А.Ю. Коррупция в органах государственной власти: теория, практика и механизмы антикоррупционной политики: на материалах Республики Татарстан: дисс. ... канд. социолог. наук. – Казань, 2005. 72 Счетная палата как зеркало прозрачности российской власти // Чистые руки. 1999. № 1. С. 77. 73 Путин. Коррупция. Независимый экспертный доклад / под ред. В. Милова, Б. Немцова, В. Рыжкова, О. Шориной. - М., 2011. 48 каких целях? Поскольку государственный (муниципальный) служащий является «слугой народа» и получает свое содержание из бюджета (фактически кармана народа), последний должен знать, как живет его слуга, каковы его доходы и расходы. Любая конфиденциальность в данном случае неуместна. Данная мера противодействия коррупции предлагалась и ранее, причем самими должностными лицами74. Думается, помешать коррупции она не в силах по следующим причинам: 1. Часть коррупционных доходов легко декларируется, поскольку поступает из вполне легальных источников (гонорары за «публикации», выступления, интервью, «научные работы», «лекции», коммерческая деятельность родственников, оплата их труда в коммерческих или общественных организациях, фондах, выигрыши в лотереи, иные азартные игры и т.п.). 2. Часть коррупционных доходов представляет собой теневые доходы и не декларируется. Она может легко тратиться как на внутренних рынках – теневом и легальном, так и на иностранных. Может оседать на счетах, например в Люксембурге. Может просто храниться «под матрасом». Дело в том, что гражданское законодательство на основании, например, договора агентирования вполне позволяет укрывать реальное лицо, совершившее ту или иную сделку. Номинальным собственником недвижимости, акций, предприятий и т.п. может выступать одно лицо, а на самом деле по заключаемому договору оно по первому требованию обязано передать это имущество его реальному собственнику75. 3. Часть коррупционных доходов представляет собой возможность использовать чужое имущество в собственных целях без его присвоения (служебный автотранспорт, имущество подведомственных организаций и 74 См., напр.: Секрет миллиардера. С. Миронов обещает принять закон против коррупции до конца года // Российская газета. 2008. 1 апреля; Фалалеев М. Криминальный менталитет // Российская газета. 2007. 7 декабря. 75 См. главу 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5 ст. 410. 49 предпринимателей, оплата ими услуг, используемых коррупционером), а равно всевозможные должностные преимущества, например, установление необоснованных надбавок, доплат, премиальных и т.п.76. 4. Часть коррупционных доходов представляет собой нематериальные блага, выражающиеся в возможности решения вопросов в своих интересах, интересах родственников, знакомых и т.п., что, собственно, и подтвердила практика77. Единственным реальным фактором контроля за доходами чиновников видится сопоставление доходов чиновника и членов его семьи с их расходами78. Но даже в этом случае эффективность контроля остается под вопросом. В частности, 3 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»79. Исходя из названия, он вполне мог бы повлиять на снижение уровня коррупции в России, однако его текст заставляет усомниться в этом. Дело в том, что никакого общественного и независимого от органов государственной власти гласного контроля данный Закон не предусматривает. Нормативный правовой акт устанавливает выборочный внутренний контроль в органах государственной власти. То есть одни коррупционеры должны контролировать других. Более того, всю информацию, собранную в результате такого контроля, сам Закон относит к информации ограниченного доступа80. В результате общество вообще исключается из сферы контроля за органами государственной власти. Последние в этих условиях получают неограниченные возможности к произволу в данной сфере общественных отношений. Следует отметить и тот факт, что до настоящего времени (за два года) никакой практики применения указанного Закона озвучено не было. Из 76 См., напр.: Прокопович Г.А. Теория и история российской коррупции // Юридическая мысль. 2003. № 6. С.63-70. 77 См., напр.: Transparency International поставила под сомнение честность российских депутатов // http://lenta.ru/news/2010/06/07/wealth/ 78 См., напр.: Кулешов П.Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Акад. упр. МВД РФ. – Москва, 2006. 79 Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953. 80 См. там же, ст.8 50 этого можно сделать вывод о том, что он носит фиктивный характер и никоим образом не препятствует коррупции. Часть 5 ст.8 Закона «О противодействии коррупции» по своей конструкции сама является коррупционной, поскольку позволяет продвигать по служебной лестнице не более достойных, а более преданных непосредственному руководителю лиц. В ч. 6 ст.11 Закона устанавливается обязанность государственного (муниципального) служащего в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление. Непонятно, каким образом эта мера может быть полезна в ограничении коррупции, поскольку сам государственный (муниципальный) служащий знает, ценные бумаги, акции, доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах каких организаций ему принадлежат. И ничто не может ему помешать действовать в интересах определенного субъекта предпринимательской деятельности, легально не управляя указанным имуществом, что и имеет место в современной коррупционной практике81. Наоборот, данная мера развязывает ему руки, поскольку упрекнуть его в коррупции будет невозможно в силу фактической легализации коррупционного явления. Статья 12 рассматриваемого Закона устанавливает, что гражданин, уволившийся с государственной (муниципальной) службы, в течение двух лет с момента увольнения может трудоустроиться в ранее подведомственные ему организации только с согласия Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию 81 См., напр.: На чем богатеют чиновники? // http://digest.subscribe.ru/economics/society /n 246079654.html 51 конфликта интересов, утвержденному Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821, в состав комиссии входят: «а) заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем; б) представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров или соответствующего подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации; в) представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой. Руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии: а) представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти... б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе; в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе... 52 Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии»82. Таким образом, комиссия в подавляющем большинстве состоит из тех же чиновников, в том числе бывших. Нельзя забывать и о том, что большинство из них подчиняются руководителю государственного органа, при котором комиссия создана, либо имеют с ним деловые и иные связи. Фактически решение принимает именно руководитель, а комиссия лишь утверждает его, что создает еще большие возможности для коррумпированности должности руководителя83. Для беспристрастной работы подобной комиссии необходимо, чтобы ее члены не имели никакого отношения к государственной или муниципальной службе, в противном случае они фактически будут рассматривать вопросы в отношении самих себя. Завершают текст Закона статьи 13 и 14, провозглашающие ответственность за совершение коррупционных правонарушений. В соответствии со здравым смыслом в данном Законе речь должна была бы идти об ответственности государственных (муниципальных) служащих, конечно, если бы Закон был действительно направлен на борьбу с коррупцией. Однако в них речь идет об ответственности граждан Российской Федерации, иностранцев, лиц без гражданства и организаций за совершение ими коррупционных правонарушений, каковых они совершить не могут, поскольку коррупционные правонарушения может совершить лишь лицо, обладающее властными полномочиями. Дача взятки, хотя и является уголовным преступлением, не может считаться коррупционным правонарушением, несмотря на то, что в современной правовой мысли 82 Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 27. Ст. 3446. 83 О подобном опыте работы аттестационных комиссий см., напр.: Дедюева М.В. Круг работников, подлежащих аттестации и увольнению по ее отрицательному результату // Юрист. 2005. №1 С.34-36; Увольнение по несоответствию должности (аттестация) // http://stmd.ru/archives/1093; Как грамотно уволить неугодного работника за 15 минут // http://www.anticorporative.ru/kak-gramotno-uvolit-neugodnogo-rabotnika-za-15-minut/ и др. 53 укоренилось именно такое представление84. Данное обстоятельство будет пояснено далее. Следует отметить, что проект рассматриваемого закона № 105369-5, внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, предусматривал ряд действенных мер, направленных на ограничение коррупции. В частности, в ст.7 предлагалось сократить количество категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий, устранить необоснованные запреты и ограничения, особенно в области экономической деятельности, сузить сферу теневой экономики, сократить численность государственных и муниципальных служащих. Однако в ходе доработки законопроекта эти положения были из него исключены. После введения рассматриваемого Закона в действие в него был внесен ряд несущественных изменений и дополнений, на одно из которых хотелось бы обратить внимание. Федеральным законом от 03.12.2012 г. № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»85 в Федеральный закон «О противодействии коррупции» была введена ст.13.3 которая обязала все организации не- зависимо от вида, сферы деятельности и форм собственности разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В данном случае законодатель фактически вышел за рамки правового регулирования. С таким же успехом можно было бы обязать все организации принимать меры по предупреждению преступности, войн, эпидемий, стихийных бедствий и много чего еще. Можно было бы не только организации, но и граждан 84 См., напр.: Филатова Т.В. Расследование взяточничества как формы проявления коррупции: дисс. ... канд. юрид. наук. – Москва, 2009. 85 Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (в ред. на 05.04.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50. Ч. 4. Ст. 6954. 54 обязать принимать меры по предупреждению коррупции. Этой статьей государство перекладывает свою обязанность борьбы с коррупцией на организации, чего допускать нельзя. Таким образом, в новейшее время в отечественном законодательстве наблюдается постоянный рост количества правовых запретов, ограничений и предписаний, посвященных противодействию коррупции, в основном носящих декларативный характер. Все это не только не способствует ограничению коррупции, но и вызывает ее количественный и качественный рост, обусловленный неисполнением правовых предписаний (прямым игнорированием законодательства), в первую очередь чиновниками, что является, по сути, произволом. В этой связи основная проблема в России – не противодействие коррупции, а ликвидация произвола, т.е. создание эффективного механизма реализации права. Понимание этого обстоятельства у современного законодателя отсутствует86, как, впрочем, и понимание государства и гражданского общества. Равно отсутствует воля к реальной ликвидации коррупции как явления, поскольку, во-первых, в качестве цели государственной внутренней политики определена не борьба с коррупцией, а противодействие ей. Во-вторых, вновь принимаемые «антикоррупционные» нормы предоставляют вышестоящему управленческо-властному звену все большие возможности для произвола. В-третьих, коррупция представляется в виде отдельных правонарушений морально неустойчивых мелких чиновников. В-четвертых, противодействие коррупции возлагается на самих коррупционеров. По этим причинам действующее «антикоррупционное» законодательство приводит лишь к количественному и качественному увеличению коррупции, о чем свидетельствуют данные, озвученные Министром внутренних дел РФ В.А. Колокольцевым, согласно которым в 86 См.: Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы // Рук.авт.кол. Д.С. Львов, А.Г. Поршнев (Гос. ун-т упр., Отделение экономики РАН. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2002. С.308; Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. – М., 2000. С. 9. 55 2014 г. «средний размер полученной взятки увеличился почти в два раза, составив 145 тысяч рублей»87.
<< | >>
Источник: АРТЕМЬЕВ АНДРЕЙ БОРИСОВИЧ. Коррупция в механизме функционирования государства (теоретико-правовое исследование в рамках эволюционного подхода). 2014

Еще по теме § 2. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции:

  1. § 3. Реформирование судебного законодательства в Российской Федерации
  2. § 3. Перспективы развития законодательства об адвокатуре в Российской Федерации
  3. Глава 14 Органы внутренних дел Российской Федерации в 1991-2004 гг.
  4. 2. Советы и комиссии при Президенте Российской Федерации
  5. § 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
  6. 12.1. Юридические механизмы противодействия коррупции
  7. Глава IV. Меры по противодействию коррупции, направленные на защиту прав предпринимателей
  8. К вопросу об анализе непреступных нарушений закона и деятельности органов контроля в прокуратуре Российской Федерации
  9. § 1. Предмет и пределы прокурорского надзораза исполнением законодательствао противодействии коррупции
  10. § 3. Конституционно-правовые основы организации и деятельности таможенных органов в Российской Федерации
  11. ТЕМА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ РОССИИ. СОВРЕМЕННОЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. 3.6. Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации
  13. 3.1 Президент Российской Федерации в механизме обеспечения единства государственной власти и правопорядка
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -