3. Пути повышения эффективности процессуально-правового регулирования в современной России
Российское процессуально-правовое законодательство и практика его реализации сегодня переживают новый этап развития. В последнее десятилетие произведена существенная ревизия действующего процессуального законодательства. Приняты и действуют базовые отраслевые процессуальные законодательные акты, такие как: Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Указанные акты заложили новые концептуальные подходы к регламентации соответствующих видов юридического процесса, закрепили основные ориентиры и принципы правового регулирования, систему средств и механизмов их реализации. Оценивая в целом качество процессуально-правового регулирования в современном Российском государстве можно отметить, что по целому ряду направлений в этой области удалось добиться значительных успехов. Законодательные новеллы в целом адекватно отразили произошедшие в стране изменения, актуальные потребности и интересы социального и государственного развития, закрепили целый ряд институтов и механизмов, направленных на наиболее эффективную реализацию провозглашенных принципов и целей правового регулирования, создание действенных гарантий защиты прав и свобод человека в области юридического процесса. Вместе с тем, анализ практики применения новейшего процессуально- правового инструментария приводит к выводу о том, что и сами законодательные конструкции, и их применение нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Отметим основные проблемы в этой области и возможные пути их решения. Прежде всего, по нашему мнению, в правовом регулировании процессуально-правовых отношений следует обратить внимание на необходимость более последовательного отражения в законодательных установлениях целевого аспекта, более адекватного отражение общеотраслевых и частных ориентиров и задач. Дело в том, что целевые установки процессуально правового регулирования, как уже было отмечено нами ранее, нашли свое формальное закрепление в соответствующих статьях процессуально- правовых актов в достаточно абстрактной и общей форме. Так, например в Уголовно-процессуальном кодексе РФ обозначены лишь общие цели уголовного процесса. Аналогичный подход законодатель использовал и в других отраслевых процессуальных кодексах Вместе с тем, подобное отражение процессуально-правовых целевых установок, на наш взгляд, не является достаточным. Полагаем необходимой их большую конкретизацию, которая должна быть связана с обозначением конкретных задач правового регулирования в той или иной сфере. Уклонение от формализации целей нормативно-правовых актов, субъектов правоотношений, отдельных правовых инструментов может привести к произвольному их пониманию и не вполне корректному их толкованию участниками правовых взаимодействий. Кроме того, в ситуации нечеткого декларирования правовых ориентиров весьма затруднительной становится оценка эффективности реализации законодательства, а также усилит необходимость проведения специальной интерпретации правовых положений, направленных на выявление таких ориентиров (телеологическое толкование права). Исходя из вышесказанного, считаем целесообразным дополнение соответствующих отраслевых процессуальных кодексов статьями, содержащими указание на те конкретные задачи, которые должны быть решены с их помощью. Кроме того, представляется, что законодателю не следует упускать возможность формализации в нормативных установлениях целевых ориентиров отдельных юридических средств и механизмов. Дело в том, что в целом ряде случаев, цели, реализации которых должен служить тот или иной процессуально-правовой инструмент не являются вполне очевидными, в связи с чем возникает возможность их вольного понимания, и как следствие – опасность «нецелевого использования, злоупотребления правовыми средствами в процессе применения положений закона. Это касается, в частности таких правовых инструментов, как меры процессуального принуждения, меры пресечения, процессуально-правовые санкции. Весьма показательным примером может служить заключение под стражу, которое до сих пор остается «любимой» мерой пресечения в российской уголовно-процессуальной практике и в значительном числе случаев применяется необоснованно, без крайней необходимости. Такое положение дел нельзя признать правильным. Следует согласиться с тем, что меры процессуального принуждения в условиях цивилизованного общества должны применяться лишь в случае безусловной необходимости; такое общество не может допустить расширение оснований и масштабов государственного принуждения, в том числе по уголовным делам1. Еще одним примером злоупотребления правовыми средствами может служить институт оставления искового заявления без движения. Хорошо известен тот факт, что значительное количество поданных исков оставляется российскими судами без движения на основании того факта, что в них не казаны все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также не приведены достаточные по мнению суда доказательства этих обстоятельств. Такой подход, по сути, есть нарушение важнейшего процессуально-правового принципа – принципа доступности правосудия. Правовое средство защиты в данном случае превращается в своеобразный «тормоз», становится препятствием для граждан в защите из законных прав и интересов. Полагаем, что одним из путей решения подобных проблем может стать прямое закрепление использования конкретных процессуальных правовых средств в праве, что сделает эти ориентиры элементом юридических 1 См.: Стецовский Ю.И. Право на свободу и личную неприкосновенность: нормы и действительность. М., 2000. С. 173. предписаний и, таким образом станет некоторой гарантией от их неправомерного использования, разного рода злоупотреблений ими, ведь уже само отклонение от нормативно установленного ориентира будет означать противоправность поведения со всеми вытекающими последствиями. Особенно важен такой подход по отношению к тем процессуальным инструментам, которые напрямую связаны с гарантированием реализации важнейших процессуально-правовых возможностей и защитой прав участников юридического процесса. В подобных случаях принцип процессуальной экономии не должен становиться препятствием в реализации данных прав. Одним из существенных путей повышения эффективности права на этапе правотворческого процесса является качество юридико-технической стороны формализации правовых ориентиров. В этой связи важным аспектом выступает обеспечение соответствия поставленных законодателем целей объективным условиям социально- политической, экономической и прочих сфер жизни общества, отражение в них актуальных интересов и потребностей этого общества, приоритетных задач государственной правовой политики. Кроме того, на этапе конструирования целевой составляющей правовой формы важно адекватно оценить наличные возможности их достижения, взвесить возможное позитивное и негативное влияние на процесс их реализации разного рода условий «внешней среды» действия права. Множественность и разноуровневый характер «целевого дерева» определяет необходимость грамотной организации системы правовых целей, в которой одни ориентиры логично бы вытекали из других, частные не противоречили общим, ближайшие конкретизировали стратегические и при этом «эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности»1. 1 См.: Экимов А.И. Указ. автореферат. С. 9-10. В свете совершенствования целевого аспекта процессуально-правового регулирования видится также необходимость дополнительного осмыслений некоторых общих принципов процессуального производства. Так, закрепленный в гражданском и уголовно-процессуальном законодательстве принцип состязательности, на наш взгляд был не совсем правильно истолкован на практике, его смысловое содержание было понято весьма широко и к сожалению в ущерб содержанию иных важнейших принципов процессуального права, таких как: принцип полноты, всесторонности и объективности рассмотрение обстоятельств дела. Сегодня ни суд, ни прокурор, ни следователь фактически не должны соблюдать эти принципы. В результате такая трактовка принципа состязательности фактически привела к отказу от установления объективной истины по делу. Полагаем такой подход законодателя не вполне корректным. В данном случае мы сталкиваемся с проблемой подмены целей средствами, ведь сам по себе принцип состязательности процессуального производства не служит гарантией всестороннего и полного исследования обстоятельств дела и вынесения правосудного и справедливого решения. А без ориентирования правоприменителя на достижение такого результата, по нашему мнению, нельзя говорить о качестве и эффективности правосудия. В этой связи полагаем необоснованным отказ законодателя от такого важнейшего и традиционного для отечественного процессуального производства принципа, как принцип установления объективной истины по делу. Одним из условий реальности целей, закрепленных в праве, является ее обеспеченность необходимым юридическим инструментарием. Процессуально- правовая база российского законодательства все еще далека от совершенства, является во многом недостаточной, пробельной, противоречивой. В результате граждане, а также правоприменители сталкиваются со значительными трудностями в использовании правовых инструментов. Так, например, применительно к области конституционного процесса дают о себе знать отсутствие ряда важнейших процессуально правовых инструментов, традиционно присущих иным разновидностям юридического процесса. Так, до сих пор Конституционный Суд РФ лишен возможности возбуждения производства по вопросу о проверке соответствия нормативного акта Конституции Российской Федерации по собственной инициативе. Кроме того, конституционное производство, в отличие от иных видов юридического процесса, не имеет института конституционно-процессуальной ответственности. В результате возникает ситуация недостаточной государственной обеспеченности действия конституционно-процессуальных норм. В этой связи солидаризируемся с позицией С.К. Стрункова, отмечающего необходимость скорейшего включения в «набор» конституционно- процессуальных средств конституционно-процессуальной ответственности1. В российском процессуальном законодательстве все еще существуют «пробелы» в системе правового инструментария, наносящие ущерб его эффективности. В частности, до сих пор отсутствуют эффективные механизмы восстановления нарушенных прав и компенсации ущерба, причиненного преступлением. Непродуманными и дающими нередкие сбои остаются и механизмы исполнения судебных решений связанных с возмещением вреда в рамках гражданского, административного процессов. В уголовно-процессуальном праве России в отличие от многих других государств отсутствуют правовые механизмы, предусматривающие оказание помощи и защиты жертвам и свидетелям преступлений. В этой связи скорейшего принятия требует соответствующий федеральный закон. В специальной литературе отмечается, что в дальнейшей разработке нуждается такое важное правовое средство как залог – одна из мер пресечения в 1 См.: Струнков С.К. Процессуально-правовые средства: проблемы теории и практики. Саратов, 2005. С. 117. уголовном процессе, необходимо расширить разновидности залога, расширить виды поручительства, в том числе и предусмотреть варианты, при которых поручителями могли бы выступать не только физические, но и юридические лица1. В дальнейшем развитии нуждается сегодня также институт участников уголовного судопроизводства, которые должны наделяться большим комплексом прав. Расширение их прав должно стать одним из приоритетных направлений развития уголовно-процессуального законодательства. В частности это касается правового статуса подозреваемого, который нуждается в более детальной регламентации, также институт потерпевшего2.В дальнейшей разработке нуждается институт реабилитации, механизмы реабилитации3. Аналогичные проблемы являются актуальными и в свете дальнейшего развития дифференциации производств по определенным категориям уголовных дел. Так, например, в рамках уголовно-процессуального законодательства целесообразным считаем совершенствование механизмов, регламентирующих производство по делам несовершеннолетних. В этой связи полагаем целесообразным выделение в рамках УПК РФ специальной главы, нормы которой были бы посвящены более детальной регламентации данного вида уголовно-процессуального производства, так как это сделано в отношении иных производств (о применении принудительных мер медицинского характера, в отношении отдельных категорий лиц и др.). Отмеченные и многие другие проблемы, связанные с нехваткой необходимых процессуально-правовых инструментов (их исчерпывающее освещение, к сожалению, невозможно с учетом формата настоящей работы), приводят к выводу о необходимости продолжения интенсивной 1 См.: Руднев В.И. Концепция развития уголовно-процессуального законодательства// Концепции развития российского законодательства/ Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 391-392. 2 Там же. С. 392. 3 Там же. С. 394. законотворческой работы, направленной на формирование необходимого и достаточного уровня инструментальной обеспеченности поставленных целей и задач процессуально-правового регулирования. Отмечая недостаточность процессуально-правового инструментария, следует также подчеркнуть, что реформирование механизма процессуально- правового регулирования должно быть взвешенным, как в вопросах введения новых процессуальных институтов, так и в вопросах их отмены, упразднения тех или иных правовых средств, механизмов, процедур, изъятия их из арсенала процессуально-правового инструментария. Весьма спорной в этой связи представляется необходимость такого процессуально правового средства, как институт апелляции. Введение последнего в законодательство в единстве с институтом мирового судопроизводства должно было, по мнению законодателей, служить целям упрощения последнего, сокращения сроков рассмотрения дел. Однако, реальная юридическая практика обнаружила обратную тенденцию – судопроизводство, напротив, усложнилось и отдалилось от населения. В этой связи, разделяем мнения С. Зеленина о том, что " мировое судопроизводство … само по себе является не упрощением процедуры, процесса как такового, а упрощением состава суда."1 Введение апелляционной формы обжалования судебных актов в российский юрисдикционный процесс, по нашему мнению, никак нельзя признать адекватной мерой для создания независимого правосудия. Апелляция с 1995 года существует в рамках арбитражного процесса, с 1998 года – в гражданском и уголовном судопроизводстве – правда, пока в отношении актов мировых судей. Ныне действующая система апелляционного пересмотра актов суда первой инстанции - не что иное, как повторное новое рассмотрение дела по существу. Суд апелляционной инстанции действует так, как если бы решения 1 Зеленин С. Совершенствовать надо не статус судей, а эффективность правосудия // Российская юстиция. 2002. №1. С.34. суда первой инстанции вообще не было. Самим существованием апелляции в ее нынешнем виде подрывается базовый принцип любого юрисдикционного процесса - "законная сила судебного решения". В таких условиях суд первой инстанции не может действовать независимо, авторитет этой судебной инстанции на сегодняшний день правилами об апелляции приравнен к нулю. Приведенный пример демонстрирует ситуацию, когда избранное для реализации прогрессивных целей процессуальной политики конкретное правовое средство оказывается негодным, неадекватным, несмотря на свою внешнюю новизну и качественное отличие от " старых" правил. Вместе с тем, не вполне оправданной и целесообразной представляется отмена некоторых процессуально-правовых средств, доказавших в течении длительной практики свою жизнеспособность. Это касается, в частности института народных заседателей, отмененного с 1 января 2004 года. Разделяем позицию правоведов, отмечающих, что данное правовое средство еще полностью не исчерпало свой потенциал и нуждается в дальнейшей разработке с учетом опыта зарубежного законодательства. Ведь с существованием данного института напрямую связан принцип участия граждан в отправлении правосудия. В Российской Федерации граждане, участвуя в рассмотрении дел судами, должны иметь больший объем полномочий, ощущать себя полноправными участниками процесса1. Не вполне приемлемым нововведением для российского уголовного процесса нам представляется и такое правовое средство, как процедура сделок о признании вины – особая сокращенная форма досудебного рассмотрения уголовных дел, получившая широкое распространение в странах англосаксонской правовой семьи, в частности в США. На первый взгляд использование данного процессуального инструмента в российском уголовном процессе дает возможность упростить достаточно 1 См.: Руднев В.И. Концепция развития уголовно-процессуального законодательства// Концепции развития российского законодательства/ Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 396-397. сложную и формализованную процедуру рассмотрения дел, сократить сроки следственного и судебного процесса, что сегодня чрезвычайно необходимо. Вместе с тем, необходимо понимать, что рассматриваемый правовой институт как юридический инструмент сконструирован для решения определенных задач, не вполне свойственных отечественному уголовному процессу. Как известно, американская юрисдикция и правосудие ориентировано преимущественно не столько на установление подлинной картины рассматриваемых юридических дел и из формально законное разрешение, сколько на установление начал справедливости и восстановление нарушенного общественного спокойствия путем поиска компромиссных решений, устраивающих и общественное мнение и участников процесса и суд. Что же касается российского уголовного процесса, то он изначально основан на несколько иных принципиальных идеях, среди которых немаловажное место занимают принципы законности, установления фактических обстоятельств дела, соразмерности характера наказания характеру совершенного преступления. С учетом вышеизложенного полагаем, что институт сделок о признании вины не вполне адекватен принципам отечественного уголовно- процессуального права и угрожает деформацией всего механизма уголовно- процессуального регулирования, дисбалансом в целях и принципах его организации. В свете сказанного вызывают скептическое отношение и некоторые другие предлагаемые коллегами нововведения. Это касается в частности предложения передать ряд полномочий в области процессуального правового регулирования на региональный уровень. В частности высказаны идеи о том, что исходя из территориально-природных особенностей, федеральный законодатель посредством формулировок в УПК мог бы делегировать часть своих полномочий регионам1. 1 См., например: Томин В.Т. К общей характеристике УПК РФ: Материалы международной научно- практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации / Отв. ред. П.А. Лупинская, Г.В. Дашков. М., 2002. С. 50. Считаем подобные инициативы недостаточно убедительными, поскольку, по нашему мнению, их реализация таит в себе опасность еще большего «размывания» принципов и механизмов процессуального регулирования, злоупотребления местных законодателей процессуальной правовой формой в ущерб правам и законным интересам граждан. Повышение качества и степени эффективности правового регулирования невозможно без приведения используемых в этом процессе правовых средств в определенную системную конструкцию. Системность предполагает взаимосогласованность, непротиворечивость правового инструментария, что обеспечивает его ассоциированное регулятивное воздействие. В противном случае возникает риск «распыления» юридической энергии на конфликты правовых механизмов друг с другом и как следствие – снижение качества управления. В связи с этим сегодня актуальной представляется дальнейшая систематизация действующего процессуального законодательства, связанная со своего рода «инвентаризацией» действующего правового инструментария, приведения его в более системную форму, обеспечение его согласованности и т.п. Решение этой задачи представляется чрезвычайно актуальным, в частности, применительно к области административно-процессуального правового регулирования. Достаточно активно и давно обсуждается в среде ученых-правоведов и юристов-практиков идея разработки специального законодательного акта (кодекса), регламентирующего административную форму производства. Предлагаются различные варианты решения данной проблемы. Так, В.Д. Сорокин выдвинул идею принятия «Основ административно- процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». По его мнению, данный нормативный правовой акт должен состоять из общей и особенной частей. Первая из них должна отразить цели и задачи административно-процессуального законодательства, его принципы, обозначить круг участников административного процесса, основные правила рассмотрения административных дел в сфере государственного управления. Особенная же часть должна регламентировать вопросы производства по принятию актов государственного управления, а также по предложениям и заявлениям граждан, по административно-правовым жалобам и спорам, по делам об административных поощрениях и т.д1. Идея принятия основ административно-процессуального законодательства поддерживается и рядом других отечественных правоведов2. Полагаем, что принятие подобного документа является необходимым шагом. Ее значимость связана в первую очередь с тем фактом, что ст. 72 Конституции РФ относит административно-процессуальное законодательство к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Более основательная концептуальная нормативная регламентация этой области правового регулирования именно в форме Основ законодательства позволила бы, с одной стороны, более четко выстроить систему административно правовых средств, повысить их системность, установить их наиболее важные унифицированные формы и, таким образом, обеспечить единство принципиальных подходов в правовом регулировании в масштабах страны. С другой стороны, подобный нормативный акт будет служить основой для разработки субъектами Федерации собственного административно- процессуального законодательства, служить для них необходимым ориентиром в этом процессе. Актуальность повышения системности административно-процессуального регулирования в современном Российском государстве связана также с тем, что 1 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 610. 2 См., например,: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Г.К., Игнатюк Н.А., Петухов В.Н., Минашкин А.В. Концепция развития административного и административно- процессуального законодательства // Концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 82. данное направление, по сути, еще только зарождается в России. Регулирование административного процесса носит пока разрозненный, неупорядоченный характер. К сожалению, законодатель, пошел по старому пути приняв КоАП "старого образца", включив туда как материальную, так и процессуальную части, и имея в виду, что последняя обслуживает только производство по наложению административных взысканий. Такой подход явно находится в противоречии с политической задачей создания полноценной административной юстиции. Эффективное решение задач процессуально-правового регулирования в современной России, безусловно, нельзя гарантировать простым закреплением в действующем законодательстве соответствующих правовых средств. Не менее важное значение имеет грамотная организации процесса воплощения юридических моделей в жизнь, оптимизация правореализационного и правоприменительного механизмов. Полагаем, что такая оптимизация сегодня должна развиваться в следующих основных направлениях. Прежде всего, необходимо обратить внимание на необходимость обеспечения большей целесообразности процесса реализации процессуально- правовых норм, решения проблем, связанных с конфликтом целей и интересов в этом процессе. Как справедливо отмечает А.И. Экимов, главный фактор неадекватной реализации правовых норм заключается в степени заинтересованности людей в осуществлении тех или иных юридических предписаний1. Степень же такой заинтересованности может варьироваться в достаточно широких пределах. Причины противоречий между индивидуальной мотивацией и ориентирами законодательства, безусловно, носят во многом объективный характер, ибо, выражая в конструкциях позитивного права абстрактную коллективную (общественную, государственную и т.п.) волю, законодатель в 1 См.: Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Ленинград, 1984. С. 93. принципе не может гарантировать совпадение этой воли с интересами всех и каждого. Этого от него никто и не требует. Вместе с тем, подобные коллизии, безусловно, могут быть смоделированы, спрогнозированы и сведены к возможному минимуму. Как средство такой минимизации весьма успешно могут быть задействованы просветительские, воспитательные, информационные, идеологические механизмы воздействия на общество. Еще один традиционный инструмент влияния – карательные, принудительные способы воздействия на субъектов социальных отношений. Последние в целом успешно освоены в практике отечественного государственного управления. Что же касается первой группы мер, то они пока применяются далеко не оптимально и весьма фрагментарно и непоследовательно. Между тем, в современных условиях мозаичности, чрезвычайной мультикультурности российского социума они, по нашему мнению, должны найти более широкое применение на практике. Сегодня актуальна разработка стратегии, направленной на «информационную поддержку» процессуально-правового регулирования, на соответствующее просвещение как рядовых граждан – потенциальных участников процессуально-правовых отношений, так и субъектов, применяющих законодательные положения в их интересах. Практика показывает, в частности, что в рамках уголовного процесса потерпевший или обвиняемый нередко остаются пассивными участниками процесса. Это связано во многом низкой правовой культурой. Формальное «разъяснение прав» не решает данной проблемы и не гарантирует инициативное и грамотное использование субъектами соответствующих юридических средств. В процессе формирования модели процессуально-правовой политики в современном Российском обществе, следует учитывать, что сегодня чрезвычайно актуально развитие не только правоприменительного сегмента правового регулирования, но и всемерное стимулирование саморегулятивных процессов в правовой системе, в частности – процессов свободного выбора гражданами средств, методов и форм самостоятельной защиты своих субъективных прав. Часть 2 Статьи 45 Конституции РФ провозглашает право каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Подобный подход создает основу для развития во всех отраслях права общедозволительного типа правового регулирования, призванного стимулировать правовую активность человека, проявлять самостоятельность при выборе правовых средств защиты 1. Вместе с тем, современная юридическая практика демонстрирует известную инерцию правового сознания российских граждан в вопросах самостоятельной защиты своих прав и интересов. Это, в частности, проявляется в крайне осторожном отношении россиян к негосударственным механизмам защиты прав, недоверие к ним. Хотя многие социологические опросы говорят и о низком доверии соотечественников к институтам государства (к судебной системе в частности), все же россияне больше склонны обращаться за защитой именно к последним. В частности, крайне незначительно используется на практике институт примирения (особенно досудебного и внесудебного). Об этом красноречиво свидетельствует статистика. Мировым соглашением в судах общей юрисдикции заканчивается весьма небольшой процент дел. Посреднические процедуры (третейские, медиация) также не пользуются популярностью россиян, что подтверждает, например, практика применения закона о медиации, вступившего в силу с 1 января 2011 года2. Прошедшие полтора года показали, что наши люди предпочитают ругаться без посредников. 1 См.: Сапун В.А. Деятельность по использованию правовых средств в реализации советского права. С. 13. 2 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Российская газета. Федеральный выпуск. 2010. 30 июля. Так, согласно «Справке о практике применения Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», утвержденной Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 6 июня 2012 года, – в большинстве судов примирительные процедуры в настоящее время пока не нашли широкого применения. В этом документе обобщаются причины такого положения: новизна процедуры, высокая степень конфликтности отношений участников спора, отсутствие навыков и традиций по ведению переговоров и т.д. Стороны соглашаются пройти процедуру медиации в исключительных случаях, после того, как судьями в судебных заседаниях затрачивается значительное время на разъяснение сущности процедуры медиации и ее преимуществ1. Вместе с тем, использование механизмов примирения конфликтующих сторон (и внесудебных и судебных) представляет собой если не лучший, то, по крайней мере, оптимальный способ решения конфликтных ситуаций. Это экономит ресурсы судебной системы, что в современных условиях немаловажно, ведь на одного мирового судью в России сегодня приходится в среднем 100 дел в месяц, то есть в день по 4 – 5. А самое главное – примирение, в основе которого лежит взаимный компромисс, позволяет учесть и согласовать интересы обеих сторон, прийти к наиболее взвешенному в сложившейся ситуации решению спора, а значит – обеспечить более качественную реализацию законных интересов и прав граждан. Сказанное приводит к выводам о том, что в современных условиях целесообразно стимулировать правозащитные ресурсы самого общества, его правовую самоорганизацию. Наряду с решением названной задачи, современная правовая система России нуждается в качественной модернизации практики применения 1 http://www.rg.ru/2012/08/16/primirenie-site.html законодательства. Деятельности правоприменительных структур в последние годы обнажила целый ряд весьма острых проблем, решение которых является насущно необходимым шагом, не сделать который означает, поставить под угрозу возможность дальнейшего социального и государственного прогресса в стране. Одной из таких проблем является проблема профессионализма юридических кадров. Субъекты, применяющие правовые предписания, к сожалению, далеко не во всех случаях обнаруживают способности решать стоящие перед ними задачи на высоком профессиональном уровне, в том числе и в части понимания целей правовой политики государства, а также умения грамотно использовать соответствующие правовые средства. В качестве примера можно привести практику использования такого процессуально-правового инструмента, как заключение под стражу, которое до сих пор продолжает оставаться «любимой» мерой пресечения в отечественной юридической практике. Иные же средства превентивного воздействия на правонарушителя применяются в России весьма ограничено. В частности, это касается залога. Как свидетельствует опыт правового регулирования многих государств мира, залог может быть весьма действенной мерой обеспечивающей решение юрисдикционных задач, в частности, – своевременную явку подозреваемого (обвиняемого) в судебное заседание1. В свете сказанного, полагаем необходимым обратить внимание на проблему подбора и расстановки кадров, развивать систему повышения квалификации, наладить своевременное информирование госслужащих о новом законодательстве. Одним из важных способов оптимизации процессуальной юридической практики является телеологическое (целевое) толкование законодательства, содержание которого составляет «осуществляемая субъектами права 1 См.: Руднев В. Залог в России, «бэйл» в США: сравнительный анализ// Российская юстиция. 1998. № 4. С. 22. деятельность по установлению целей закона с помощью обособленной совокупности специальных приемов, в конечном счете, способствующая раскрытию общего смысла и содержания конкретных нормативных предписаний...»1. Смысл телеологического толкования заключается в выяснении целевой направленности той или иной нормы, группы норм, правового института, нормативного акта и т.п. В процессе телеологического толкования все используемые при этом средства и приемы привязываются к цели нормативного предписания, которая лежит за пределами непосредственного содержания нормы права, но объясняет это содержание2. В силу уже упоминаемых нами логических и функциональных связей целей и средств в правовой форме, подобное толкование, помимо собственно разъяснения соответствующих правовых ориентиров, связано также с разъяснением инструментальной природы и назначения конкретных юридических средств, к которым эта цель «привязана». Таким образом оно содействует пониманию субъектами правовых отношений правомерных путей достижения цели, тех юридических возможностей и механизмов, которые для этого необходимо задействовать. В свете сказанного представляется, что использование в современной российской юрисдикционной практики метода телеологического толкования права является важным фактором оптимизации механизма процессуально- правового регулирования. В связи с этим, предлагаем более активное внедрение данного института как в правотворческую, так и в правоприменительную пктику современного Российского государства. Еще одним важным условием оптимизации процессуально-правового регулирования в современных условиях является решение ряда организационно- технических проблем, связанных с дальнейшим развитием сложившихся и 1 Насырова Т.Я. Телеологическое толкование советского закона: понятие, содержание и роль в юридической практике. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1985. С. 5. 2 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2008. С. 353. формированием новых необходимых государственно-властных административных институтов, способствующих более оптимальному использованию процессуально-правового инструментария. Эта проблема актуальна сегодня, в частности, в связи с объективной необходимостью совершенствования механизмов функционирования отдельных подвидом процессуальных производств. Так, например, своего дальнейшего совершенствования требует институт конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, основные задачи функционирования которых обусловлены необходимостью обеспечить соблюдение конституционной законности на территории субъектов РФ, формирование единого правового пространства страны. Вместе с тем, система уставных судов распространяется в Российском государстве крайне медленно. На сегодняшний день конституционные (уставные) суды действуют в 13 республиках, 2 областях и одном городе федерального значения (Санкт- Петербурге). Ряд правоведов предлагают принять специальный законодательный акт о конституционном контроле в Российской Федерации, который бы сформировал систему уставных судов субъектов с учетом специфики последних, закрепил бы компетенцию данных органов, принципы их взаимодействия с органами государственной власти соответствующего уровня, а также с Конституционным Судом России1. Полагаем, что принятие такого документа было бы целесообразным. Оно позволило бы подвести под процесс формирования и функционирования указанных судебных инстанций более конкретную правовую базу, что стало бы дополнительной гарантией оптимизации системы конституционного правосудия в российских регионах. 1 См.: Пряхина Т.М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 21. Распространение практики конституционного контроля на территории всех субъектов Российской Федерации будет содействовать повсеместному укреплению конституционной законности, единства правового пространства, станет важной дополнительной гарантией защиты прав и свобод человека. Вместе с тем, отметим также, что по нашему мнению сам факт замедления процесса строительства конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации не связан напрямую с недостаточностью правового регулирования. И Конституция РФ, и Закон о судебной системе как акты прямого действия прямо и императивно указывают на необходимость формирования этой системы. Среди проблем, препятствующих развитию данного процесса, не последнее место занимают организационно-экономические сложности. Весьма актуальной нерешенной проблемой организационно-правового характера остается вопрос о формировании в Российской Федерации системы административных судов. Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» закладывает концепцию формирования на территории страны системы, включающей двадцать один окружной административный суд в пределах федеральных округов, а также федеральные межрайонные административные суды. Предполагается также формирование Судебной коллегии по административным делам в составе Верховного Суда РФ, а также соответствующих коллегий в судах субъектов Федерации.1 В целом идея формирования административной юстиции как самостоятельной ветви правосудия представляется нам целесообразной, поскольку специализация судей положительно отражается на оперативности, качестве и прочих характеристиках судопроизводства. 1 См.: Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 19. Вместе с тем, формирование системы административных судов связана с решением целого ряда не только сугубо законотворческих, но и организационных проблем, связанных с привлечением значительных финансовых, человеческих, технических и прочих ресурсов. Специалистами справедливо отмечается, что в силу объективных причин количество созданных административных судов будет значительно меньшим по сравнению с количеством ныне действующих судов, рассматривающих административные дела, соответственно их юрисдикция будет распространяться на обширную территорию. Это существенно снизит доступность правосудия по административным делам для населения. С учетом географических, территориальных, транспортных, демографических условий административные суды часто будут просто недоступны для граждан1. Учитывая сказанное, необходимость и полезность формирования ветви административной юстиции представляется не вполне очевидными. Безусловно, при решении данной проблемы необходим комплексный подход, направленный на решение как сугубо правовых, так и организационных проблем в комплексе. Рассмотренные нами проблемы позволяют прийти к заключению о том, что на настоящем этапе в Российском государстве необходимым является дальнейшее совершенствование процессуальной правовой формы, которое должно идти по пути оптимизации сложившихся нормативно-правовых процессуальных механизмов и практики их использования, обеспечения их большей целесообразности, усиления начал системности, гарантированности юридических конструкций. В этой связи сегодня представляется актуальной необходимость формирования целостной непротиворечивой и системной процессуально- правовой политики Российского государства. Среди теоретиков права наибольшее признание получило определение правовой политики, как научно обоснованной, последовательной и системной 1 См.: Жилин Г.А. О проблемах современного гражданского процесса // Закон. 2007. № 11. С. 6. деятельности соответствующих субъектов (государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности1. «Правовая политика современной России, – отмечают А.В. Малько и К.В. Шундиков, – … должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: правотворческая; правоприменительная; правоинтерпретационная; доктринальная; правообучающая»2. К числу принципов правовой политики в современной России, во многом раскрывающих ее сущность и социально-правовую ценность, разработчики концепции правовой политики выделяют: социально-политическую обусловленность; научную обоснованность; приоритетность прав и свобод человека и гражданина; легитимность; демократический характер; законность; учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества; согласованность с международными стандартами правового регулирования при учете национальных интересов; гласность; целенаправленность; прогнозирование; планомерность и поэтапность; эволюционный характер реформирования правовой формы; реалистичность; комплексный подход к решению проблем; достаточность средств и ресурсов; сочетание механизмов управления и самоорганизации3. 1 См.: Малько А.В. Правовая политика в условиях правовой реформы в современной России // Правовая политика России: теория и практика. Монография / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2006. С. 54. 2 Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 217. 3 См.: Малько А.В., Матузов Н.И., Шундиков К.В. Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / Под ред. А.В. Малько. – М., 2008. С. 19-21. Вполне обоснованной представляется классификация правовой политики государства по отраслевому критерию, деление ее на уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую, финансово-правовую и др. Представляется в этой связи также убедительной идея о существовании такой самостоятельной формы правовой политики, как политика процессуально- правовая. Например, И.А. Майдан определяет процессуально-правовую политику как «системную, научно-обоснованную и последовательную деятельность по созданию эффективного механизма процессуально-правового регулирования, направленную на всемерную охрану защиту интересов личности, общества и государства посредством оптимизации юрисдикционного процесса»1. Приведенное понимание процессуальной правовой политики представляется нам несколько узким за счет указания в качестве главного средства достижения обозначенных целей оптимизации юрисдикционного процесса. С учетом вышеприведенных общетеоретических положений концепции правовой политики, данное понятие следует трактовать более широко. По нашему мнению, процессуально-правовую политику следует понимать как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов (правотворческих и правоприменительных), связанную с формированием механизма процессуально-правового регулирования и использованию системы процессуально-правовых средств в целях наиболее оптимального обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, гарантирования беспрепятственной и эффективной реализации норм материального права. 1 См.: Майдан И.А. Процессуально-правовая политика современной России: проблемы теории и практики. Дисс… к.ю.н. Краснодар, 2009. С. 32. Общетеоретическая концепция правовой политики, по сути, есть учение об идеальных характеристиках процесса специально-юридического воздействия на социальные отношения, о таких параметрах модели правового регулирования, к достижению которой должны стремиться субъектов правотворческой и правореализационной практики. Она позволяет «приподняться» над многими частными отраслевыми юридическими проблемами и дать комплексную оценку уровня и качества правового регулирования в масштабах правовой системы в целом, а также в рамках отдельных отраслей права, что в свою очередь является важной предпосылкой успешного реформирования механизмов правового регулирования. В этом видится конструктивный потенциальный заряд данной научной конструкции, которая может выступать важным методологическим средством практического преобразования правовой формы в обществе. В связи с этим, полагаем, что одним из важнейших направлений развития процессуальных правовых наук в современный период должна стать разработка концепций процессуально-правовой политики современного Российского государства (как общепроцессуальной, так и отраслевых). Основное содержание указанных концепций должно, по нашему мнению отразить целостный, системный взгляд на качественное состояние процессуально правового регулирования в современный период; цели и приоритеты такого регулирования; принципы процессуальной правовой политики государства; механизм ее формирования и реализации; систему конкретных мер, направленных на преодоление ее дефектов и повышение степени ее эффективности. Безусловно, серьезное решение подобных задач возможно сегодня только на глубоко научной основе и требует проведения целого ряда научных исследований, целенаправленной работы государственных органов власти в союзе с научным сообществом, ведущими научно-исследовательскими центрами. Сегодня необходимо обеспечить координацию и системную организацию доктринального обеспечения разработки концепции процессуально-правового регулирования, рассчитанную на долгосрочное стратегическое сотрудничество власти и научного сообщества. Полагаем, что лишь при соблюдении этого условия сегодня возможно обеспечить оптимизацию существующего механизма процессуально-правового регулирования, повысить целесообразность и эффективность использования системы процессуально-правового инструментария.