ГЛАВА 7 ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА

Одна из главных задач экономической политики современного российского государства — это управление государственной собственностью. В процессе осознания роли государственной (публичной) собственности сформулировано несколько основополагающих идей: 1) объем государственной собственности должен носить оптимальный характер —

государство должно управлять только таким имуществом, которое необходимо ему для реализации публичных полномочий; 2) государственная собственность не должна быть источником благосостояния для тех, кто ею управляет.

Принимая важнейшие экономические решения об управлении публичной собственностью, необходимо учитывать и оценивать в том числе и те условия, обстоятельства, которые вытекают из положений конституционного права.

Сегодня в российской юридической науке сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них — цивилисти-ческая. Е.А. Суханов не видит никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике1.

A. В. Винницкий предлагает, по существу, административную концепцию публичной собственности, когда он пишет о том, что административно-правовые нормы об управлении государственным имуществом представляют собой самостоятельный административно-правовой институт — административно-имущественное право2.

B.

1. Значение формы собственности как конституционной категории. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и

иные формы собственности. Понятие «форма собственности» является конституционной категорией и представляет собой способ организации отношений собственности, способ хозяйствования. Форма собственности характеризует экономическую сторону отношений в сфере присвоения объектов материального мира. Правовое содержание отношений собственности раскрывается в полномочиях собственника — владении, пользовании и распоряжении имуществом (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Поэтому, по мнению ряда цивилистов, форма собственности в большей мере относится к экономическим явлениям и не несет в себе необходимого правового содержания4.

1 Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. — М., 1998.

2 Винницкий A.B. Государственная собственность в административном праве. — М., 2010.

3 Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. — М., 2004.

4 См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — М., 1998. — Т. 1. — С. 816.

82 83

В гражданском обороте форма собственности, возможно, не имеет такого правового значения. Но в конституционном праве эта категория имеет значительное социально-экономическое содержание. С формой собственности связываются наиболее перспективные направления и способы экономического развития общества и государства на данном историческом этапе. Например, появление идей конституционализма, первых конституций связывается со становлением частной собственности как основной формы нового экономического строя, основанного на свободе частной инициативы и конкуренции.

В советских конституциях форма собственности использовалась для обеспечения приоритетности в экономике социалистических форм собственности, прежде всего государственной.

выражается в следующем: 1) учреждается и обеспечивается экономическая модель, основанная на признании существования и равной правовой защите частных и общественных форм собственности; 2) с помощью формы собственности устанавливаются определенные приоритеты для наиболее перспективных форм хозяйствования. Например, в процессе приватизации, проводимой в России в начале 1990-х гг., сформировалась за счет государственной собственности база для развития частной собственности как основы рыночной экономики; 3) с помощью формы собственности более точно устанавливаются: статус субъектов отношений собственности, их полномочия, особенно это касается субъектов права государственной и муниципальной форм собственности; социально-политическое назначение и правовой режим использования важнейших для общества объектов. Так, в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ закрепляется, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Публичная собственность. Конституция РФ закрепила существование государственной и муниципальной форм собственности. Они соответствуют двум видам публичной власти — государственной и муниципальной и обеспечивают их функционирование и решение конституционных задач. Выделение этих конституционных форм собственности обусловлено разной социальной природой государственной и муниципальной власти. Так, власть местного са-

84

моуправления обращена к самостоятельности населения в осуществлении местных дел и ответственности за решение общих задач совместного проживания на определенной территории. Экономической основой такой самостоятельности и ответственности выступает муниципальная собственность.

Эти формы вместе с тем имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим регулирования. Государственная и муниципальная формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по формам и конечным целям использования.

Ряд цивилистов ставит под сомнение практический смысл существования публичной формы собственности. Так, «принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам — обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию. Тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем» . В данной позиции отражается формально-цивилистический подход к содержанию права собственности, в котором способ хозяйствования, статус субъекта права не является значительным при осуществлении полномочий собственника. И более того, участие публично-властных образований в хозяйственном обороте в известной мере ограничивает природу отношений собственности, основанной на свободе присвоения и распоряжения объектами собственности.

1 См., например: Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспектива Российской государственности // Федерализм. — 1999. — № 2. — С. 40; Государственное регулирование рыночной экономики // Под общей ред. проф. В.И. Куш-лина и H.A. Волгина. — М., 2000. — С. 92; Власова М.В. Право собственности в России. — М., 2002. — С. 50.

2 Гражданское право: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — М., 1998. — Т. 1. — С. 816.

Публичная собственность понимается в узком и широком смысле слова. Широкое понятие публичной собственности, включающее государственную и муниципальную формы собственности, получило свое закрепление в конституциях и законодательстве ряда стран: например, в Конституции Республики Болгария (ч. 2 ст. 17), Конституции Испании (ст. 132), Конституции Молдовы (ч. 3 ст. 127).

В узком смысле слова публичная собственность понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т.д.).

зона, пляжи, территориальное море и природные ресурсы экономической зоны1. Согласно п. 1 ст. 27 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов непосредственной собственностью нации являются, например, все природные ресурсы континентального шельфа, все минералы, нефть и все другие углеводороды2.

Публичная собственность используется и для обозначения особого режима использования государственного и муниципального имущества, имеющего некоммерческий характер. В отношении имущества, находящегося в публичной собственности, может исключаться аренда или концессия, оно не может быть отчуждено. Особый режим публичной собственности состоит в ее предназначении служению общим интересам общества. Практически это означает, что государственная и муниципальная собственность, она же и публичная, выступает в двух качествах — публичной и частной. Так, Конституционный суд Болгарии по делу №11/1993 г. о толковании ч. 2 ст. 17, ч. 2 и 4 ст. 19 и ст. 106 Конституции постановил, что государственная и общинная собственность может быть публичной и частной1. В соответствии с данной позицией разграничиваются объекты государственной и муниципальной собственности на те, которые участвуют в гражданском обороте, и те, которые не участвуют или их участие ограничено . Это очень удобная конструкция с точки зрения определения границ разных режимов правового регулирования одного объекта — отношений публичной собственности в более широком ее понимании .

Соотношение понятий публичной собственности как совокупности государственной и муниципальной (в широком смысле слова) и как особого правового режима для ряда объектов (в узком смысле слова) решается по-разному. В научной литературе, например, выделяют три модели правового регулирования такого соотношения:

а) государственная и муниципальная собственность является публичной собственностью (ее объекты изъяты из общего оборота) и ее режим определяется специальным актом или отдельными статьями;

б) публичная собственность может быть как публичной, так и частной; в) устанавливается особый режим публичной собственности в целом (государственной и муниципальной)4.

Следует отметить, что в зарубежной литературе к публичной собственности часто относят собственность крупных корпораций, где нет единого собственника контрольного пакета акций, собственность распылена по многочисленным акциям5.

Публичная собственность имеет приоритетное социальное содержание. Субъектами этой формы собственности являются публичные образования или социальные общности, за которыми стоит публич-

1 См.: ИвановА. Публична собственостспоред Конституцията на Республика България // Правей Преглед. — 1996. — № 1. — С. 47—51.

2 См.: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. — 1996. — № 2. — С. 55—64.

3 См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. — СПб., 2002. — С. 82, 83.

4 См.: Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. — М.: Норма. 2009. — С. 308.

5 См.: Stiglitz J.E. Economies of the public sector. — Washington: Oxford University Press, 1994. — P. 97.

6 См., напр.: Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова. — М., 1998. — С. 97.

87

ный, социальный интерес. Важнейшие социальные признаки публичной собственности как самостоятельного понятия более точно сформулированы в философско-правовой литературе. Н.Н. Алексеев выделяет ряд таких признаков публичной собственности, отличающих ее от частной: 1) объект публичной собственности приспособлен к общему пользованию, в то время как объект частной собственности служит для удовлетворения личных или

групповых интересов; 2) господство и распоряжение публичной собственностью имеет характер «социального служения»; господство же над предметами частной собственности имеет характер применения в порядке хозяйском; 3) публичные собственники стоят в отношениях «междувластных»; частные собственники по отношению друг к другу являются «свободными и равными»1.

В словосочетании «публичная собственность» прилагательное «публичная» подчеркивает принадлежность какому-либо сообществу, прежде всего совокупности всего населения и его представителю или различным совокупностям лиц, имущественный интерес которых уже отделен от конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т.е. публичный. В то же время публичность предполагает использование публично-властных инструментов осуществления права публичной собственности. Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Таковая проявляется в общественно полезных целях, затрагивающих интересы большей части населения. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами.

Таким образом, понятие «публичная собственность» является не собирательным термином понятий государственной и муниципальной собственности, а характеризует более качественную категорию, которая отражает единство социально-правовых признаков этих общественных форм собственности. Понятие публичной собственности в соотношении с частной собственностью четче очерчивает проблему генетического источника в дихотомии частного и публичного права. Выделение категории публичной собственности в большей мере соответствует объективному делению экономической жизни современных государств на частную и публичную сферы.

1 См.: Алексеев H.H. Русский народ и государство. — М., 2003. — С. 217.

88

Понятие публичной собственности можно представить как отношения властвования (господства) над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность — это также совокупность материальных благ предназначенных для удовлетворения публичных интересов.

В качестве признаков публичной собственности можно назвать:

1) цель — реализация публичных интересов; 2) территориальность осуществления — границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования; 3) особенность субъектов — осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как многонациональный народ, народы, проживающие на определенной территории, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственно-территориальные образования, муниципальные образования); 4) особенность объектов: а) необходимые ресурсы для осуществления публичных функций; б) наиболее ценные объекты с точки зрения общественной значимости; в) источники ресурсов (например, земля, недра); г) уникальные ценности (невосполнимые для общества). Ряд объектов публичной собственности характеризуются своей уникальностью, возможностью удовлетворения потребностей широкого круга потребителей, значимостью для социального воспроизводства. Совокупность таких объектов следует выделить в особую категорию — национальное достояние.

Эта категория имеет большое социальное звучание. Указанный термин в российском законодательстве употребляется неоднозначно: «предметы достояния народов» (ст. 190 УКРФ1); «достояние народов» (преамбула Федерального закона «О животном мире» ); «объекты общенационального достояния» (п. 2 ст. 95 Земельного кодекса РФ, преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»1); «национальное достояние» (ст. 8 Федерального закона «О рекламе»2).

Наиболее точно содержание этой категории выразил Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. Он признал, что «лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа

России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим»3.

Существует упрощенная позиция, отрицающая в принципе качество этих объектов как объектов отношений собственности. Раз они не включены в имущественные отношения, то они находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом соб-ственности4. На наш взгляд, эта категория объектов, даже находясь вне гражданского оборота, включена в экономические отношения и отношения собственности (например, разграничение этих объектов по уровням публичной собственности, между соответствующими публичными образованиями, определение судьбы этих объектов, выведение их из категории публичной собственности (приватизация, продажа и т.д.). Объекты национального достояния законодатель, как правило, относит к государственной, чаще к федеральной собственности.

3. Публичная собственность имеждисциплинарныеметоды анализа. В конституционно-правовом регулировании публичная собственность выступает в трех качествах: 1) как материальный ресурс, экономическая основа деятельности органов публичной власти; 2) как инструмент государственного воздействия на экономические отношения; 3) как способ хозяйствования и участия в гражданском обороте особых субъектов, наделенных политической властью и как имущество, находящееся у них на праве собственности. В первом качестве наиболее значимым является обеспечение необходимым объемом все три уровня публичной власти в РФ (федеральный, региональный и муниципальный). Это достигается разграничением объектов публичной собственности между этими уровнями. В основе такого разграничения лежит принцип соответствия конституционных полномочий и объема публичной собственности. Это обеспечивает реальность осуществления публично-властных полномочий и самостоятельность различных уровней публичной власти. Так, в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации» закрепляются главы об экономической основе деятельности органов публичной власти, где подтверждается принцип корреспондирования властных полномочий и их соответствующего материального обеспечения. Действие данного принципа предполагает постоянный социально-экономический мониторинг ресурсного обеспечения конкретных публичных полномочий того или иного уровня или органа власти. В противном случае, например, если муниципальное образование лишено реальных источников осуществления своих полномочий, жестко «привязано» к бюджету субъекта Федерации, то конституционное качество самостоятельности этого уровня власти отсутствует.

В качестве инструмента воздействия на экономику публичная собственность используется для поддержки финансовой и экономической стабильности экономики. Так, в условиях мирового экономического кризиса начала 2009 г. российская власть за счет федерального бюджета поддержала банковскую систему и ряд крупных промышленных предприятий частного сектора страны. Передача федеральной собственности в уставной капитал государственных корпораций в последние пять лет преследовала цель консолидации экономических ресурсов для решения крупных технологических задач экономики страны. Сегодняшнее масштабное бюджетное финансирование разработки инновационных технологий решает задачу качественного обновления всей социально-экономической модели современного российского государства.

В виде имущества публично-правовых образований в гражданском обороте публичная собственность выступает на равных основаниях с частной собственностью, конкурируя с ней по показателям экономической эффективности.

Таким образом, публичная собственность используется для непосредственного обеспечения экономических и социальных задач публичной власти. Поэтому она соприкасается с экономическими категориями (экономическая эффективность, экономическая целесообразность) и с социологическими понятиями (справедливость, достойный уровень жизни, социальные права человека, общественное благополучие). Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого

результата. Этот результат не означает доминирования в нем экономической эффективности и экономической целесообразности. Производство продуктов, лекарств, а также предоставление услуг для малоимущих слоев населения может быть нерентабельным с позиций прибыльности бизнеса, но целесообразным с позиции реализации публичного интереса. Поэтому реальная оценка роли и назначения публичной собственности в экономической системе общества может осуществляться только при совместном использовании правовых, экономических и социологических методов исследования.

В этой связи представляется плодотворным предложение по развитию междисциплинарных приемов анализа конституционно-правового регулирования в сфере экономических отношений. Такой комплексный подход обеспечивает конституционная экономика, которая представляет собой исследование взаимосвязи вопросов применения конституционного права с проблемами экономического развития и институционально-нормативного обеспечения экономической деятельности государства по повышению материального благосостояния граждан страны1. Содержанием конституционной экономики является выработка в процессе интерпретации базовых для

1 См.: Баренбойм П.Д. Философия права и конституционная экономика: В сб.: Очерки конституционной экономики. 23 октября 2009 г. / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. — М., 2009. — С. 254.

экономики правовых принципов различного рода правил, запретов и рекомендаций, которые были бы логичными исходя из внутренней логики права и эффективными с экономической точки зрения1.

Конституционная экономика позволяет в процессе системного междисциплинарного анализа оценивать эффективность взаимосвязи и взаимообусловленности экономических отношений и конституционных положений, при этом имея в виду, что конституционные ценности играют активную роль в регулировании экономических процессов.

Использование методов конституционной экономики позволит более точно раскрывать содержание конституционной модели социально ориентированной экономики, эффективность ее отдельных институтов. По мнению Г.А. Гаджиева, уяснение нормативного содержания конституционных принципов экономической модели, детерминирующих правовое регулирование экономических отношений, должно осуществляться с помощью социальных ценностей, не встроенных в правовую систему.

Такими «внешними» для права ценностями являются результаты экономического анализа, а также этические правила2.

Так, без комплексного экономического анализа нельзя определить, насколько конституционная модель соотношения публичной и частной форм собственности соответствует реалиям российской экономики. Согласно логике конституционно-правового регулирования публичная собственность обеспечивает осуществление конституционных задач органов публичной власти (ст. 71—73, ч. 1 ст. 130 КонституцииРФ). Она является важнейшей составной частью экономической основы рыночного хозяйства и существует на равных правовых основаниях с частной собственностью. Вместе с тем сегодня происходит фактическое усиление роли публичной собственности. Это проявляется в: а) расширении реального объема государственной собственности в экономике. По официальным статистическим данным, соотношение государственной и негосударственной собственности (по основным фондам) 45% к 55%. Но реально это соотношение сдвинулось в пользу государства. Публичная власть фактически берет под свой контроль наиболее значимые для экономики акционерные общества посредством контрольных или блокирующих пакетов акций1; б) распространении государственной собственности практически на все природные ресурсы страны (леса, воды, недра); в) выделении субъектов и объектов с особым правовым статусом в экономике (федеральные законы «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», «О морских портах в Российской Федерации», серия федеральных законов о государственных корпорациях); д) централизации основных природных ресурсов, а также энергетики, связи, транспорта в федеральной собственности (в том числе в формах фактического государственного контроля за их управлением).

Реализация права публичной собственности связана с соблюдением ряда конституционных принципов, например, таких как: а) целевое назначение и использование; б) публичность (открытость). Этот процесс также невозможен без соответствующего применения методов конституционной экономики. Так, принцип целевого назначения публичной собственности предполагает использование и распоряжение публичным имуществом только для обеспечения установленных Конституцией РФ и законодательством функций и полномочий государственных и муниципальных органов власти. Этот принцип выражается в закреплении взаимосвязи объема собственности и объема реальных полномочий собственника, что, в свою очередь, требует экономического расчета. В принципе публичности выделяются два основных момента: а) доступность, прозрачность информации и б) возможность государственного, общественного контроля за использованием публичного имущества. Согласно ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» задачей Счетной палаты является в том числе определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Такой контроль предполагает разработку и применение единых экономических методик оценки эффективности управления собственностью, соотнесения их с потребностями и интересами, закрепленными в конституционных нормах.

Публичная собственность как способ экономических отношений теснейшим образом связана с экономической основой политической власти, положением человека в обществе, уровнем его достойного существования и социальной справедливостью. Поэтому оценка реализации права публичной собственности требует комплексного анализа и мониторинга с использованием экономического и социологического методов исследования.