§1 Публичная корпорация как субъект реализации функций государства

Как мы выяснили в предыдущих параграфах, публичная корпорация осуществляет общесоциальные функции, которые поручены ей государством.

Вопрос о функциях государства имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Поэтому, для целей нашего исследования важное значение имеет уяснение имеющихся подходов и определений данного понятия. Это позволит четко определить роль публичной корпорации в реализации государственных функций.

В настоящее время в отечественной правовой литературе функционирование и назначение государства начинает трактоваться, объясняться в рамках правовой теории сущностного единства государственности и правопорядка, базирующейся на принципе разделения властей. Государство рассматривается как организация публичной политической власти правового типа, как институциональная форма правовой свободы.

Сам же термин «функция», не является собственно юридическим и политическим понятием. Принято считать, что впервые его употребил во второй половине XVII века Г.В. Лейбниц, однако в повседневную речь его ввел швейцарский математик И. Бернулли, В математике и физике понятие функции выражает зависимость одной величины отдругой, т.е. при изменении одной величины другая также изменяется определенным образом^[90].

В переводе с латинского языка слово «функция» означает «совершение», «исполнение». Словарь русского языка дает пять значении этого слова ‑ «явление»; «переменная величина»; «работа, производимая органом, организмом»; «обязанность», «круг деятельности»; «значение», «назначение», «роль».

В энциклопедической литературе «функция» раскрывается как «деятельность, обязанность»; «деятельность, обязанность, работа, назначение»^[91] «1) деятельность, обязанность, работа; 2) круг обязанностей государственного или общественного органа, учреждения»; «отправление, деятельность»; «1) обязанность, круг деятельности; 2) назначение» и т.д. Нельзя не заметить тенденции все более расширительного и многозначного толкования понятия «функция» как «деятельность», «работа» и, вместе с тем «назначение», «обязанность», «круг обязанностей».

В социологии функция понимается как роль, которую тот или иной социальный институт играет относительно потребностей общества, внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений.

В юридической литературе этот термин трактуется как «действие», «деятельность», «цель деятельности», «обязанность», «назначение», «направление (вид, сторона) деятельности».

В отечественной дореволюционной юридической литературе, изучавшей цели и задачи государства употреблялись термины «функции верховной власти», «функции государства», однако широкого распространения они не получили. Да и понимание их было иным, чем в настоящее время. Эти исследования отражены в трудах Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, В.М. Хвостова, Г.В. Шершеневича, Ф.В. Тарановского^[92].

В западной юридической науке вопрос о функциях государства практически не рассматривался. Речь обычно шла о его целях и задачах.

Одно из исключений - работа немецкого ученого Г. Еллинека «Общее учение о государстве» 1903 года, в которой имеется раздел о функциях государства. В этой работе Г. Еллинек правильно назвал функции государства средством достижения его целей. Однако выделение им трех главных функций - законодательство, исполнение (управление) и отправление правосудия ‑ показало, что, по существу, он отождествил функции государства с формами их реализации.

Современная теория права и государства исходит из того, что функции государства ‑ это формы деятельности государства, выражающие его правовую сущность.

При этом отдельные функции государства рассматриваются как основные формы его деятельности. Так, B.C. Нерсесянц полагает, что сущность государства проявляется в трех его функциях, осуществляемых в рамках национального правопорядка (правоустановительная, правореализаторская и правозащитная функции), а также в осуществлении «внешнегосударственной» функции, т.е. в деятельности государства в качестве субъекта международного права.

Функции же правового государства B.C. Нерсесянц трактует как законодательную, исполнительную и судебную⁴¹. Тем самым, три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - соответствуют трем функциям правового государства.

Эта же мысль звучит и в работе Н.И. Блажич. По ее мнению, совокупность государственных институтов, в целом осуществляющих правоустановительную, правореализаторскую и правозащитную деятельность, должна выполнять следующие функции:

- усыновление норм права;

- разрешение споров о праве (о нарушенном праве) в конкретных случаях;

- обеспечение права принудительной силой государства, принуждение к соблюдению норм и решений по спорам^[94].

По мнению В.Д. Попкова, функция государства ‑ это «определенная деятельность государства, направленная на решение стоящих перед ним общих и конкретных социально-политических задач»^[95]. Из отождествления функций с деятельностью государства исходит в вопросах его функциональной характеристики С Л. Фукс^[96].

Другие, придерживаясь в принципе данной концепции, при определении функции используют иные категории, в частности, «управление», «воздействие» и т.д.

Известно также понимание функций государства в смысле «предметно-политической характеристики» его деятельности.

Так, учитывая длительность осуществления той или иной государственной деятельности, выделяют постоянные функции, присущие государству на всех, этапах его развития, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а их существование ограничено временными рамками.

Классификация проводится также на основании территориального масштаба, в пределах которого реализуются функции государства.

Общепринятой считается деление функций государства на внутренние и внешние.

По мнению диссертанта, в современный период развития Российского государства деление функций на внутренние и внешние представляется не совсем обоснованным. Если более пристально рассмотреть, к примеру, дипломатическую внешнюю функцию, становится очевидным, что в рамках международного сотрудничества государство осуществляет внешнюю торговлю (составная часть экономической функции государства), взаимодействие с другими государствами в области охраны окружающей среды (часть экологической функции государства), поддержание культурных связей (составная часть идеологической функции).

Поэтому в настоящее время деление функций на внутренние и внешние в известной степени утратило свое значение. Внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны между собой, поскольку его деятельность внутри страны ‑ в сферах экономики, политики, культуры и других - во многим зависит от внешних условий.

Особенно это ярко проявляется в современных условиях, когда возникают такие образования как Европейский Союз, Содружество Независимых Государств, Союзное государство России и Беларуси и т.п.

Функции государства изменяются и развиваются не только в зависимости от социально-экономических, политических и идеологических приоритетов государства, но и в зависимости от стадии или этапов развития государства.

Оправданным и. сохраняющим свою актуальность остается традиционный для отечественной правовой литературы подход к пониманию сущности и содержания функций государства как основных направлений его деятельности.

Через функции государство реализует государственные идеи, законодательные и, прежде всего, конституционные положения, фиксирующие статику и динамику государства и гражданского общества. Это обусловлено рядом факторов.

Во-первых, проявлением именно в функциях сущности государства, его социального назначения. Поэтому их познание служит предпосылкой познания главного и определяющего в государстве. Путь к познанию сущности государства проходит, прежде всего, через познание его функций. Именно они характеризуют устойчивую предметно ‑ практическую деятельность государства как внутри страны, так и на международной арене.

Для него такая деятельность жизненно необходима в силу социальных, политических, экономических и иных причин. Невыполнение им той или иной функции порождает негативные последствия, как для общества, так и для самого государства.

Во-вторых, функции государства определяют структуру его деятельности, т.е. способы, закономерности организации его элементов как сложной системы. Иными словами, структура государственной деятельности определяется системой тех общественных отношений, на которые государство оказывает необходимое воздействие. Изменение функций неизбежно влечет изменение структуры.

В-третьих, функции государства обусловливают закономерности его становления, развития, смены одних его исторических типов другими^[98].

В-четвертых, цель понятия функции государства - отграничить одно направление государственной деятельности от другого, связав каждое из них с определенной частью государственного механизма.

Осуществление функций государства является, в свою очередь, реальным показателем того, обоснована ли идея экономического, политического и государственного строительства, продуманно ли законодательство.

Впервые о понятии публичных функций и их передаче негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате».

Указывалось, что нотариальные палаты выполняют публично-правовое предназначение, а это в свою очередь предопределяет особый статус организации и вид юридического лица, отличный от общественного объединения: «Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются исключительно на основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»)».

В постановлении делается значимый вывод, что Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти: «По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Однако не были сформулированы условия подобной передачи, а также соответствие этим условиям передачи властных полномочий нотариальным палатам. Указанное позволяет сделать следующие выводы:

- возможно создание негосударственных организаций, выполняющих публично-правовое предназначение.

- выполнение публично-правового предназначения предопределяет наличие особого статуса организации и вида юридического лица.

Такое положение дел требует исследования следующих вопросов:

- может ли организация частного права выполнять публичные функции;

- в каком объеме;

- основания передачи частным организациям функций государственных органов;

- статус и организационно-правовая форма публичных корпораций?

Учитывая, что вопрос о системе государственных функций не входит в предмет исследования, остановимся на наиболее приемлемой позиции, устоявшейся в современной юриспруденции.

Представляется, что в настоящее время российскому государству, провозгласившему себя правовым, могут быть присущи следующие функции:

- функция правового регулирования, включающая в себя защиту прав человека;

- экономическая;

- социальная;

- фискальная;

- коммуникативно-информационная;

- экологическая;

- внешнеполитическая;

- функция обороны.

Содержание функций с учетом политических реалий в жизни государства может меняться. Так, резко изменилось содержание экономической функции - от полного контроля хозяйственной деятельности и регулирования всех вопросов экономической жизни до полного невмешательства в экономику. В современных условиях, когда неизмеримо возросли и усложнились хозяйственные связи, правовое государство не остается сторонним наблюдателем. Напротив, оно активно разрабатывает и проводит на принципах свободного рынка и свободного предпринимательства экономическую политику.

В периоды экономических кризисов, депрессии, па переходных этапах своего исторически о развития вмешательство государства в экономику возрастает. Такая ситуация характерна для современной России.

Следует отметить появление новых задач, конкретизирующих функции государства. Они связаны с формированием сложных структур международных отношений и необходимостью регулирования деятельности ТНК в этом процессе.

В этой связи роль публичных корпораций возрастает. Они предстают проводником государственной воли, наделяются определенными правами. Им фактически передается часть государственных полномочий.

Участие публичной корпорации в реализации экономической функции государства можно изложить на примере РАО «Газпром».

Так, в целях обеспечения надежного газоснабжения потребителей Российской Федерации, эффективного функционирования и развития Единой системы газоснабжения страны^[99]Правительству Российской Федерации поручено учредить на базе Государственного газового концерна «Газпром» Российское акционерное общество «Газпром» (РАО «Газпром»).

На Российское акционерное общество «Газпром» возложена ответственность за обеспечение надежного газоснабжения потребителей Российской Федерации, а также поставок газа за пределы России по межгосударственным и межправительственным соглашениям.

Учитывая монопольное положение РАО «Газпром» на российском рынке газа признано необходимым заключение им производственного контракта с органами государственного управления, уполномоченными Правительством Российской Федерации. В производственном контракте предусмотрены стратегические направления и государственные гарантии деятельности РАО «Газпром».

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» Совет Министров - Правительство Российской Федерации учредило Российское акционерное общество «Газпром» (РАО «Газпром») и утвердило Устав общества.

Основными целями Общества являются:

- надежное снабжение потребителей Российской Федерации на договорной основе газом, газовым конденсатом, нефтью и продуктами их переработки, а также обеспечение поставок газа за пределы России по межгосударственным и межправительственным соглашениям;

- получение прибыли.

Для достижения указанных целей Общества обеспечивает:

проведение единой научно-технической и инвестиционной политики в области реконструкции и развития Единой системы газоснабжения;

строительство и финансирование газопроводов-отводов высокого давления для газификации села;

контроль за функционированием Единой системы газоснабжения;

разработку текущих и долгосрочных прогнозов, целевых научно-технических, экономических, социальных и комплексных программ развития комплекса;

приобретение лицензий на разведку и разработку месторождений, а также получение квот и лицензий на экспорт производимой продукции;

доступ любого производителя к газотранспортной системе страны пропорционально объему добываемого им на территории Российской Федерации газа при соблюдении единого механизма регулирования цен;

совершенствование организации управления Единой системой газоснабжения, форм и методов хозяйствования в этой области;

разработку и проведение мероприятий, направленных на охрану окружающей природной среды, рациональное использование энергетически эффективных и экологически чистых технологий и энергосберегающей техники при освоении месторождений, добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья и осуществлении другой производственно-хозяйственной деятельности;

защиту прав и законных интересов Общества, оказание юридической помощи предприятиям Общества и его дочерним обществам.

Общество осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность:

Для привлечения дополнительных средств Общество вправе выпускать ценные бумаги различных видов, включая акции и облигации, а также производные финансовые инструменты, в том числе обратимые (конверсионные) ценные бумаги и варранты, самостоятельно определяя условия их выпуска и размещения в соответствии с законодательством о ценных бумагах и настоящим Уставом.

Общество самостоятельно планирует свою деятельность, исходя из спроса на производимую продукцию, а также квот и лицензий, выдаваемых в установленном порядке органами государственного управления, определяет уровни внутренних расчетных цен и порядок расчетов за поставки газа и другой продукции.

Правовое положение Общества регламентируется Уставом, а в части, не урегулированной им, - законодательством Российской Федерации об акционерных обществах.

Общество несет ответственность по своим обязательствам всем своим имуществом. Общество не отвечает по обязательствам Российской Федерации и других своих акционеров.

Российская Федерация в качестве акционера Общества обладает следующими исключительными полномочиями:

- правом вето при принятии Собранием акционеров решений об изменении настоящего Устава, увеличении величины уставного капитала свыше 20 процентов, любом уменьшении величины уставного капитала, а также об отчуждении предприятий Единой системы газоснабжения Российской Федерации и о продаже или об ином отчуждении принадлежащего Обществу имущества, составляющего более 10 процентов его активов;

- правом налагать запрет на регистрацию приобретения одним физическим или юридическим лицом 3 процентов голосующих акций Общества, а также на регистрацию приобретения акций Общества иностранным участником (его аффилированным физическим или юридическим лицом).

Интересы Российской Федерации как акционера Общества представляют председатель и члены Совета директоров, назначенные от центральных органов федеральной исполнительной власти, которые правомочны управлять пакетом акций Общества, принадлежащих Российской Федерации, и голосовать как единый представитель от имени Российской Федерации на Собрании акционеров Общества.

При голосовании на Собрании акционеров от имени Российской Федерации в соответствии с резолюцией названного протокола голосует назначенный государством председатель Совета директоров Общества или уполномоченный им член Совета директоров из числа лиц, назначенных государством от центральных органов федеральной исполнительной власти.

Первоначальный состав, включающий председателя Совета директоров, формируется в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 26 января 1993 г. № 58-рп.

Председатель Совета директоров и Председатель Правления Общества назначен Президентом Российской Федерации.

Анализ показывает, что РАО «Газпром» является классической публичной корпорацией, поскольку отвечает всем ее признакам. На примере этого юридического лица характерно видно, что государство не имеет возможности осуществлять экономическую функцию без участия публичных корпораций.

С учетом выделенного нами противоречия в публичной корпорации, как самостоятельного юридического лица и субъекта, осуществляющего общесоциальные функции, возникает вопрос о соотношении этих качеств в корпорации.

На наш взгляд, организационно-правовая форма в виде акционерного общества для публичной корпорации является не совсем обоснованной.

Дело в том, что являясь по сути коммерческой организацией, у руководства АО возникет приоритет в осуществлении именно коммерческой деятельности, а не общесоциальных функций.

Дело в том, что при принятии решений, руководство корпорации учитывает свою цели, конъюнктуру мирового и внутреннего рынка, преломляя это для своих задач.

В этой связи, переданные ей полномочия по обеспечению общесоциальных функций отходят на второй план, что снижает общественную необходимость компании.

Следующая важная функция в реализации которой принимают участие публичные корпорации – социальная.

Социальная функция правового государства многообразна по содержанию и масштабна по объему деятельности. Главное ее назначение ‑ обеспечить общественное благополучие, создать для всех граждан равные возможности в его достижении.

Так, Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Российская Федерация финансирует различные федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимает меры к развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряет деятельность по укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Поощряет также добровольное социальное страхование, многообразные дополнительные формы социального обеспечения и благотворительность.

Таким образом, государство принимает различные меры для повышения жизненного уровня граждан.

Реализации социальной функции активно способствует государственная политика в области образования, науки, культуры, здоровья граждан. В указанных сферах социальная функция осуществляется в форме государственной поддержки (финансовой, материальной, программной и др.) образовательных, воспитательных и научных учреждений, а так же учреждений культуры.

Государство поощряет и развивает искусство, обеспечивает для граждан свободу творческой деятельности. Не может быть сильного, процветающего государства без уважения и сохранения исторических традиций и культурного наследия. Пропаганда среди граждан уважения к своему историческому прошлому - непременная составная часть их воспитательного процесса.

Участие публичных корпораций в реализации социальной функции государства мы можем проследить на примере Агентства по страхованию вкладов.

Агентство по страхованию вкладов создано в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов^[100]. Агентство является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией.

Целью деятельности Агентства является обеспечение функционирования системы страхования вкладов. Данную задачу можно отнести к направлениям деятельности государства. В связи с чем, целесообразно вести речь о делегировании государственной функции некоммерческой организации.

При осуществлении функций по обязательному страхованию вкладов Агентство:

1. Организует учет банков (ведет реестр банков);

2. Осуществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов;

3. Осуществляет мероприятия по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам;

4. Имеет право обращаться в Банк России с предложением о применении к банкам мер ответственности за нарушение требований закона;

5. Размещает и (или) инвестирует временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов;

6. Имеет право требовать от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков;

7. Определяет порядок расчета страховых взносов;

Имущество Агентства формируется за счет взноса, страховых взносов, а также за счет доходов, получаемых Агентством от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных ценных бумаг и других поступлений.

Органами управления Агентства являются совет директоров Агентства, правление Агентства и генеральный директор Агентства.

Высшим органом управления Агентства является совет директоров Агентства. В совет директоров Агентства входят 13 членов - семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и генеральный директор Агентства. Генеральный директор Агентства входит в состав совета директоров Агентства по должности. Председатель совета директоров Агентства избирается советом директоров Агентства по представлению Правительства Российской Федерации.

На наш взгляд наличие в совете директоров Агентства представителей Правительства России является механизмом, через который государственно-властные решения государственных органов находят свое отражение в деятельности публичной корпорации.

В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть полномочия совета директоров с целью анализа тех направлений деятельности корпорации на которые они оказывают непосредственное влияние.

Совет директоров Агентства в числе прочих функций:

1. Утверждает предложения о прогнозируемом размере расходов из федерального бюджета для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов в очередном году и направляет их в Правительство Российской Федерации для включения в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год;

2. Определяет направления, условия и порядок размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств Агентства;

3. Принимает решение о перечислении в федеральный бюджет средств после восстановления финансовой устойчивости фонда обязательного страхования вкладов;

Основные направления обеспечения государственной политики в сфере своей деятельности отражены в Концепции Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» по реализации положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (принята решением Правления Агентства от 25 ноября 2004 г. и одобрена решением Совета директоров Агентства от 9 декабря 2004 г.)^[101]. Данный документ отражает стратегическую линию публичной корпорации по осуществлению переданных ей государственных функций.

Как видим, государственная корпорация, как организационно-правовая форма в большей степени отвечает общественным интересам. Это связано прежде всего с тем, что эта форма относится к некоммерческим организациям.

Как следует из анализа, государственная корпорация наделена рядом полномочий в своей сфере.

Сущность правовой функциигосударства реализуется в конституционном принципе разделения власти, верховенстве закона во всех сферах общественной жизни, а также в реальности прав личности, обеспечения ее свободного развития.

Содержание ее в современных российских условиях довольно обширно: это, в частности, активная правовая политика, направленная на экономическую и социальную модернизацию общества, защита прав и законных интересов. Ряд авторов, в частности, академик B.C. Нерсесянц, видят содержание правовой функции в первую очередь в обеспечении свободы, безопасности и собственности граждан^[102].

Это выражается не только в создании определенных институтов, создании и эффективном функционировании конституционной юстиции, но и активной правозащитной практике судов общей юрисдикции, а также международных судебных органов. Развитие системы органов и институтов, призванных защищать права человека свидетельство не только возрастающей необходимости в их защите от самого же государства, но и попытка этого государства обеспечить взятые на себя обязательства по их защите.

Верховенство права (закона) в обществе, как главный принцип правового государства, предопределяет содержание и прочих его принципов, в частности, подчинение закону и самого государства, и его органов, и должностных лиц. Право на современном этапе продолжает оставаться основным регулятором общественных отношений.

Отметим, что правовая функция в определенной степени представляет собой составную часть, направление внутренних функций, так как одна из задач политики правового государства - воздействие на общество в целях предупреждения и пресечения антисоциального поведения.

Деятельность публичной корпорации по осуществлению правовой функции государства можно проследить на примере Торгово-промышленной палаты.

В современных экономических отношениях деятельность таких форм субъектов как союзы и ассоциации предпринимателей представляется обоснованной и эффективной. Дело в том, что они являются носителем интересов отечественного предпринимательства и осуществляют их представительство. Союзы предпринимателей способны исследовать современные экономические, политические и иные процессы и оценивать их влияние на развитие предпринимательской деятельности.

Развитие таких союзов в значительной мере определялось общим ходом экономических реформ. Экономическая ситуация конца 80-х – начала 90-х гг. стимулировала возникновение новых экономических субъектов, стремящихся к объединению и представительству своих интересов. В результате в настоящее время в России сформировались и активно действуют следующие союзы и ассоциации: Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Федерация товаропроизводителей России (ФТР), Торгово-промышленная палата России (ТПП), Конгресс бирж и Межрегиональный биржевой союз, Ассоциация российских банков, Союз нефтепромышленников и Союз нефтепереработчиков России и др.

По мнению А. Зудина, такие организации как Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата РФ, Ассоциация российских банков, располагают квалифицированным штатом экспертов, способных анализировать экономическую политику, готовить поправки и предложения к законодательству, по глубине проработки сопоставимые с правительственными^[103].

Торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. Торгово-промышленная палата может заниматься предпринимательской деятельностью лишь поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Полученная ею прибыль между членами торгово-промышленной палаты не распределяется^[104].

Торгово-промышленные палаты создаются в целях содействия развитию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в мировую хозяйственную систему, формированию современной промышленной, финансовой и торговой инфраструктуры, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию всех видов предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран.

Торгово-промышленные палаты выполняют в числе прочих выполняют задачи по организации взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействия с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами. Кроме того, палаты оказывают помощь российским предприятиям и предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества.

Торгово-промышленные палаты содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями, выполняют другие задачи с учетом положений Международных договоров Российской Федерации.

Таким образом, государство и его органы не входят в качестве участников в торгово-промышленные палаты, не являются учредителями, не имеют имущественных взносов в уставном капитале палат. Кроме того, важным является факт издания государством закона, касающегося организации палат в Российской Федерации. Можно говорить о том, что и торгово-промышленная палата обладает признаками публичной корпорации.

Складывается ситуация, при которой торгово-промышленные палаты возложена задача по организации диалога между государством и членами палат. Эта же идея прослеживается в статье 4 Закона «О торгово-промышленных палатах».

Закон гласит, государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в выполнении ими своих уставных задач, принимают меры по обеспечению помещениями торгово-промышленных палат. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмешательство торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и должностных лиц не допускается.

Торгово-промышленные палаты в числе прочих имеют право:

- осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий в предпринимателей;

- представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах;

- оказывать содействие российским и иностранным предприятиям и предпринимателям в патентовании изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрации товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров;

- свидетельствовать обстоятельства форс-мажора в соответствии с условиями внешнеторговых сделок и международных договоров Российской Федерации, а также торговые и портовые обычаи, принятые в Российской Федерации;

- для разрешения экономических споров в соответствии с законодательством Российской Федерации образовывать третейские суды, утверждать положения о них и порядок рассмотрения споров третейскими судами.

Таким образом, можно вести речь об участии торгово-промышленных палат в осуществлении правовой функции государства.

Юридические документы, выданные торгово-промышленными палатами в пределах их компетенции, признаются на всей территории Российской Федерации.

При Торгово-промышленной палате действует Международный коммерческий арбитражный суд и Морская арбитражная комиссия

Торгово-промышленная палата Российской Федерации принимает участие в подготовке проектов законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, решений министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих интересы предпринимателей.

Во исполнение Закона Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 марта 1993 г. № 351 Правительство Российской Федерации рекомендует Министерствам и ведомствам Российской Федерации привлекать представителей Торгово-промышленной палаты Российской Федерации для участия в разработке и осуществлении государственных программ поддержки предпринимательства и развития экономики, в подготовке актов Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования хозяйственного механизма, предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей, а также проведения их экспертизы; ввести в состав коллегии Министерства экономики Российской Федерации президента Торгово-промышленной палаты Российской Федерации^[105].

Как видим, Торгово-промышленная палата участвует в реализации правовой функции государства.

Торгово-промышленная палата является активным субъектом обеспечения экономической безопасности. Например, для выполнения своих функций, палаты имеют структурные подразделения, направленные на эффективную реализацию интересов отечественных производителей и обеспечение их безопасности. Так, согласно ч.3 ст.6 Закона г. Москвы «О Московской торгово-промышленной палате», палата оказывает всем заинтересованным лицам информационные, консультационные и иные услуги, в том числе по «обеспечению экономической безопасности предпринимательства и страхованию рисков»^[106]. В своей структуре Московская Торгово-промышленная палата имеет Бюро экономической безопасности^[107].

Современному этапу развития общества свойственно постоянное возрастание роли информационной сферы, т.е. совокупности информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей общества - едва ли не главнейшая задача государства на любом этапе его развития. С момента возникновения оно всегда осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной и налоговой политики, осуществления разведывательной деятельности, охраны правопорядка и т.п.

Таким образом, информационная функция государства существовала с момента его возникновения как функция государственных органов.

Отметим, что даже в развитом гражданском обществе важнейшие коммуникации (почта, отчасти транспортные системы) остаются публичным делом и не передаются в частную сферу. Иначе говоря, все коммуникации, которые необходимы обществу в целом и не под силу субъектам частной сферы или не могут быть надежно обеспечены в случае их перехода в сферу гражданского общества, остаются задачей публично-властной организации даже в развитой государственно-правовой ситуации.

Коммуникативная функция, совместно с информационной образуют самостоятельное направление деятельности государства информационно-коммуникативное.

В процессе развития общества появились определенные факторы, обусловившие возрастание роли информации, а следовательно, и более четкое выделение информационной функции государства.

К таким факторам можно отнести:

- формирование единого мирового информационного пространства;

- углубление процессов информационной интеграции;

- повышение уровня доступности, распространения и использования информации, ее реальное обеспечение техническими средствами;

- возрастание роли информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Коммуникативно-организационную деятельность государства нельзя представлять как всего лишь обеспечение правопорядка а системе коммуникаций ‑ как правовую охрану уже существующих коммуникаций или установление правового режима их создания и использования.

Примером может быть Федеральное государственное унитарное предприятие «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания», которая является коммерческой организацией, созданной для выполнения функции государственного производителя и распространителя телерадиопрограмм^[108].

Компания руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и настоящим уставом.

Компания в соответствии с передаточными актами является правопреемником государственного предприятия «Внешнеэкономическое объединение «Совтелеэкспорт» и присоединенных к ней дочерних предприятий согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. № 111 «О Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании».

Учредителем Компании является Правительство Российской Федерации. Оно утверждает устав Компании, вносит в него изменения, принимает решения о реорганизации и ликвидации Компании, определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности Компании, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим уставом.

Согласование совершения Компанией сделок или осуществления Компанией прав может производиться Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций как путем согласования совершения каждой сделки или осуществления каждого права в отдельности, так и путем согласования совершения ряда сделок или осуществления ряда прав на оговоренных условиях без дополнительного согласования совершения каждой сделки или осуществления каждого права в отдельности.

Компания отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Компания не несет ответственности по обязательствам государства и его органов, а государство и его органы не несут ответственности по обязательствам Компании, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Компания создана и действует в целях:

- поиска, получения и распространения информации, производства и распространения телерадиопрограмм в Российской Федерации и за ее пределами;

- предоставления телезрителям и радиослушателям оперативной и всесторонней информации о событиях в Российской Федерации и за рубежом;

- информационно-аналитического обеспечения внутренней и внешней политики Российской Федерации;

- осуществления функций единого производственно-технологического комплекса электронных средств массовой информации;

- развития государственного телевидения и радиовещания;

- осуществления международного сотрудничества в научно-технической, производственной и творческой областях деятельности электронных средств массовой информации;

- содействия развитию свободы средств массовой информации, сохранению и распространению российской культуры;

- достижения наилучших экономических результатов деятельности на основе совершенствования организации производства, использования прогрессивных форм управления, увеличения производительности труда, повышения уровня квалификации специалистов;

- получения прибыли.

Для достижения целей, Компания осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности:

- телерадиовещание, производство и распространение телерадиопрограмм;

- производство и распространение кино-, видео- и аудиопродукции;

- организация телерадиотрансляций с места событий;

- сбор, обработка, анализ, производство и распространение всех видов информационной продукции;

- создание и эксплуатация эфирных, кабельных и спутниковых средств, систем и сетей связи, иных коммуникационных сетей;

- оказание услуг по производству телерадиопродукции и предоставление производственных мощностей, а также услуг связи, в том числе путем сдачи в аренду каналов связи и предоставления иных возможностей для распространения информации;

- создание информационных банков данных и сетей распространения информации, передача информации электронным способом;

- редакционная и издательская деятельность;

- рекламная и маркетинговая деятельность;

- разработка, производство, реализация и ремонт техники и оборудования, программных средств;

- проведение проектно-изыскательских, научно-исследовательских, инженерно-конструкторских и строительно-монтажных работ и капитального строительства в целях развития собственной производственной базы;

- внешнеэкономическая деятельность;

Компания не вправе осуществлять виды деятельности, не предусмотренные настоящим уставом.

Имущество Компании находится в федеральной собственности, является неделимым, не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между ее работниками, принадлежит Компании на праве хозяйственного ведения и отражается на ее самостоятельном балансе.

Компания в установленном порядке участвует в коммерческих и некоммерческих организациях, ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций на основании решения учредителя.

Компания в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет мероприятия по гражданской обороне и мобилизационной подготовке.

Компанию возглавляет генеральный директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Права и обязанности генерального директора Компании, а также основания для расторжения трудовых отношений с ним регламентируются договором, заключаемым с генеральным директором в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Генеральный директор является единоличным исполнительным органом Компании и несет ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим уставом и заключенным с ним договором.

Генеральный директор Компании в соответствии с решениями учредителя определяет общие направления развития Компании, методологию и стратегию ее деятельности, утверждает концепцию развития единого производственно-технологического комплекса электронных средств массовой информации Компании.

В числе промышленных, научных и иных предприятий, в России существует особая отрасль экономики – военно-промышленный комплекс. ВПК ориентирован на обеспечение государственной функции обороны. При этом, входящие в него предприятия участвуют в экономических отношениях: внутриотраслевых, межотраслевых, международных. Предприятия ВПК имеют свои экономические ценности, интересы и цели. Предприятия подвержены воздействию неблагоприятных факторов.

Дискуссионным является вопрос и о наличии у современного Российского государства самостоятельнойконтрольной функции.

Думается, что при возрастании контролирующей роли государства в сфере управления обществом, выделение данной функции в качестве самостоятельной не представляется оправданной. Поскольку поставленные задачи традиционно рассматриваются в рамках традиционных функций государства.

Таковы, на наш взгляд, основные функции правового государства. В них концентрируются общечеловеческие ценности, сформированные в процессе длительного развития государственно-организованного общества. Естественный прогресс человеческой жизни вносит и будет вносить новые элементы в теорию и практику строительства правового государства.

Рассмотрев деятельность публичных корпораций по реализации государственных функций, мы можем отметить, что все государственные функции реализуются в том числе с помощью публичных корпораций.

Кроме того, мы можем выделить следующие формы реализации государственных функций, осуществляемых публичными корпорациями.

При ближайшем рассмотрении, формами осуществления функций будут различные способы деятельности государственного механизма: правотворчество, правоприменение, организация и другие функции-операции.

Однако для соответствующих институтов государства эти способы становятся направлениями их деятельности, т.е. их функциями-задачами, главными целями их деятельности.

В соответствии с общепринятым подходом, формами реализации государственных функций, осуществляемые публичными корпорациями будут следующие.

Правовые формы

1. Правотворческая;

2. Правоприменительная (правоисполнительная);

3. Правообеспечительная (в том числе правоохранительная, контрольно-надзорная, судебная);

4. Договорная;

5. Распорядительная.

Неправовые формы

1. Организационная;

2. Экономическая;

3. Политическая;

4. Информационная;

5. Идеологическая.

Правотворческая форма реализации государственных функции представляет совой процесс создания или санкционирования соответствующих нормативных актов, в том числе в целях изменения или отмены действующих юридических норм. Без данной формы реализация функций государства невозможна.

В отечественной правовой науке достаточно прочно и обоснованно устоялось мнение о том, что правотворчество является заключительным этапом правообразования.

Правоприменительная форма реализации государственных функций. Публичные корпорации не только организуют и устанавливают порядок регулирования общественных отношений через правотворческую форму. Они также практически воздействуют на данные отношения. Это происходит чаще всего в правоприменительной форме, на основе и в соответствии с издаваемыми государством правовыми актами.

Правоприменительная форма реализации государственных функций - это деятельность публичных корпораций по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания применительных актов.

Правообеспечительнаяформа осуществлении функций государства. Государство обязано охранять нормы права oт нарушений, обеспечивать режим законности и правопорядок. В этом находит выражение третья правовая форма осуществлении функции государства - правоохранительная, или правообеспечительная.

В ее осуществлении, так или иначе, участвуют все органы государства, предприятия, учреждения и т.п., также негосударственные организации. Каждый государственный орган имеет определенную компетенцию и не вправе уклоняться от исполнения своих обязанностей или выходить за пределы предоставленных ему полномочий. Для решения этих задач органы государства наделяются государственно-властными и полномочиями, объем которых определяется целями и задачами государственного управления в тех или иных сферах общественной жизни.

Правоохранительная форма реализации функций государства - деятельность публичных корпораций по: охране норм права от нарушений, защите прав и свобод граждан и их объединений, обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей, охране законности и правопорядка.

Договорная форма реализации функций государства. Такая форма ранее обычно не рассматривалась. Однако ее роль в последнее время заметно повышается в связи с развитием рыночной экономики и децентрализацией государственного управления.

Распорядительная форма реализации функций государства. Правовая деятельность публичных корпораций многообразна, и едва ли правильно сводить ее лишь к созданию права и его применению, которое представляет собой властную индивидуализацию правовых норм, решение конкретных вопросов жизни общества на основе общих, нормативных установлений. Между этими формами и лежит так называемая «промежуточная» форма, которая имеет важное и самостоятельное значение для оперативного руководства всеми государственными делами, особенно в сфере хозяйственного управления.

Распорядительные предписания во многом отличаются от актов применения права, и в первую очередь тем, что их адресаты определены в обобщенной форме, а сами эти акты не направлены на совершение строго очерченных единичных действий и имеют, как правило, общий (видовой) объект регулирования.

Дальнейшее совершенствование правовых форм государственной деятельности имеет важную роль в успешном и полном использовании правовых рычагов осуществления функций государства.

Важное место в реализации государственных функций занимают неправовые формы. Они хотя и не связаны с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия, тем не менее, в большинстве случаев регулируются нормами права, проявляются в подзаконной деятельности, В основном неправовые формы связаны с организационной, в том числе с подготовительной работой.

Неправовые формы осуществления государственных функций. Как отмечалось, от правовых форм функционирования государства отличаются неправовые ‑ это такая деятельность, которая не связана с созданием, применением норм права и не порождает в результате юридических последствий.

По мнению М.И. Байтина, под неправовыми формами следует понимать однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства, не влекущую за собой правовых последствий^[109].

В практическом функционировании механизма государства, в процессе осуществления его функций оба вида государственной деятельности органически взаимосвязаны.

Следует отметить, что неправовые формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций государства. Такая деятельность является и необходимой, и правомерной, но она не связана с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия.

Неправовые формы осуществления функций зачастую связывают с лоббистской деятельностью, а также деятельностью, направленной на удовлетворение своих коммерческих и иных интересов. Так, исследователь А.Б. Василенко, анализируя возможности корпораций выделяет их следующие средства влияния на общество^[110]:

1. Средства массовой информации. Кроме собственно рекламной продукции (клипы, ролики, рекламные объявления), несущей идеологическую нагрузку, важной также считается организация массовых контактов представителей нефтяного предпринимательства со СМИ (уже в 1950-е годы отмечалось, что такого рода контактами были ежегодно охвачены свыше 80% наиболее читаемых газет и 90% телевизионных каналов. Впоследствии обе цифры доросли до 100%); через новейшие системы коммуникаций (использование компьютерных сетей и особенно сети Internet для доведения необходимой информации до общества в любое время).

2. Издательская деятельность (собственные издательства, осуществляющие выпуск периодических изданий, в том числе научных и научно-популярных, монографий и статей, учебных пособий, подтверждающих основные идеологические положения и т.п.).

3. «Ассоциации волонтеров-пропагандистов» (объединения походят на «группы общения» осуществляющие косвенное, «мягкое» пропагандистское воздействие на окружающих;

4. Общественные объединения и организации

Конечно, такой подход нельзя назвать системным. Но, обращает внимание тот факт, что указанные средства на самом деле доступны корпоративным объединениям и представляют собой серьезное средство влияния.

Обобщая ранее изложенное, отмечаем следующие неправовые формы реализации государственных функций, осуществляемые публичными корпорациями.

Организационная деятельность - это оперативная текущая работа по разрешению тех или иных конкретных политических, организационных и других задач в процессе выполнения различных функций государства и технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма.

Организационные действия не нуждаются в издании специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. В то же время предпосылки и результат выполнения организационных действий могут фиксироваться юридически.

Осуществление организационных действий ‑ это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственного механизма. Организационные действия могут быть направлены как во внутрь аппарата государства, так и вовне.

Экономическая (хозяйственная) деятельность ‑ это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, финансирование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения и сбыта и т.п.) по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций.

Политическая деятельность заключается в определении основ внутренней и внешней политики, связи и воздействия на различные организации, входящие в политическую систему; организация вертикали власти, разделение властей и т.п.

Идеологическая деятельность ‑ это повседневная оперативно-пропагандистская, разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций государства.

Системный анализ механизма государства позволяет выделить еще один важный его элемент – идеологическое обеспечение.

Так, по мнению ученых-философов, в любой социальной системе имеются компоненты идейного (духовного) порядка^[111]. Выявление интересов Российского государства возможно только при учете менталитета народа.

Дело в том, что правовое соотношение интересов и потребностей личности, общества и государства достижимо только при условии выявления и учета особенностей духа народа. При этом, достигается юридическая «синхронизация» всех потребностей, интересов и целей индивидов. Правовой менталитет является духовно-психологической основой права, своего рода культурной парадигмой отражения юридической действительности. Правосознание и правовая ментальность образуют духовную ткань юридического бытия, осуществляют правовую рефлексию, юридическое созерцание.

Существование менталитета предполагает наличие нерациональных механизмов жизненного понимания государственно-правовых явлений в целом и механизма реализации государственных функций. Понимание законодателем, правоприменителем сущности правового менталитета народа, нации, делает их действия более обоснованными и поддерживаемыми народным правовым духом, более понятными для граждан.

По мнению Р.С. Байниязова, российская правовая ментальность представляет собой неоднозначный, чрезвычайно сложный, противоречивый, и вместе с тем оригинальный, самобытный правовой феномен. Это связано с рядом обстоятельств^[112]:

- Юридический менталитет российского общества отличается небрежным, отрицательным отношением к праву.

- Российской правовой ментальности присуще чрезмерная, неоправданно высокая ориентация на государственную власть.

- Современный российский юридический менталитет находится в кризисном состоянии, в процессе поиска новых правовых установок. Российский правовой менталитет противоречиво или безразлично относится к правам и свободам. Это говорит об опустошенности российской ментальности.

- Духовно-культурологическое восприятие российской ментальности содержит специфические черты ее психологии. К ним можно отнести иррациональность, алогичность, импульсивность, внушаемость, наивную идеалистичность, стремление к справедливости, терпимость, а так же тесную связь с религиозными ценностями. Таким образом, психологическая картина российского правового менталитета отличается разнообразием и «пестротой», что в определенной мере объясняет его самобытность.

К иным системообразующим духовным факторам также можно отнести чувство национального сплочения, доверие к власти. Особенности менталитета должны быть учтены при построении модели механизма государства. Идейная основа чрезвычайно важна при осуществлении государством своих функций, достижении целей.

Духовный уклад передается из поколения в поколение. Изменение менталитета происходит очень медленно.

Наряду с формированием общесоциальных интересов, не менее важным является оценка их соответствия духу и идеологическому укладу народа. Без этого, государственно-правовой механизм лишится поддержки общества и пополнится рядом противоречий.

Их результатом, на наш взгляд может быть один из вариантов:

1. Формальное юридическое закрепление государством интересов при неполном выражении духовного уклада. Невозможность формального подчинения правосознания как самостоятельной системы очевидна. Поэтому, такое положение дел может привести к непониманию проводимых мероприятий и нежеланию их эффективно исполнять.

2. Отторжение массовым правосознанием комплекса национальных интересов, как не отражающих потребностей общества.

Оба варианта ведут к отрыву деятельности государства от реальных интересов общества.

В настоящее время, можно говорить об аномии правосознания общества – состоянии дезорганизации, когда старая система правовых ценностей уже разрушена, а новая еще не сформировалась. Поэтому, на наш взгляд, в настоящее время имеются благоприятные условия для разработки новой государственной идеи, в которой нашли бы отражение национальные интересы, экономические цели.

Именно поэтому, важным функциональным элементом механизма государства является идеологическая деятельность.

Сказанное позволяет поставить вопрос о конкретных организациях и учреждениях, способных к идеологическому обеспечению государственной деятельности. По нашему мнению, к участию в этой деятельности могут быть привлечены религиозные и общественные организации, целями которых являются патриотическое воспитание общества.

Было бы неправильно полагать, что идеологическая работа составляет исключительную прерогативу культурно-воспитательной функции, хотя бесспорно, что именно в ней она получает свое наиболее полное, разностороннее воплощение.

Этот перечень, по нашему мнению, необходимо дополнить информационной деятельностью. Сбор, обработка, хранение, распределение, анализ, передача, использование информации приобретают в современных условиях особое значение, являясь непременным условием успешной деятельности.