Глава 5 Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов
когда в теории государства и права говорят о правотворчестве и систематизации нормативных правовых актов, то рассуждают прежде всего о понятии и стадиях самого правотворчества, юридической технике, а также характере и видах систематизации законодательства. Иногда к этой проблематике «подвязывают» вопросы порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и даже их действия во времени, пространстве и по кругу лиц1. Сегодня, когда идет процесс активного формирования цивили- тарного права, вопрос нужно ставить шире: настало время разработать современную теорию правотворчества и систематизации всех актов: и нормативных, и ненормативных, и непосредственно связанных с современным правовым регулированием общественных отношений. Причем в рамках этой теории с комплексных позиций важно исследовать не только понятие и виды правотворчества, различные аспекты систематизации и действия нормативных правовых актов, но и правотворчество как глубокий процесс познания, сущность, основные факторы, стадии и принципы, механизм разработки и принятия законов, особенности развития законотворчества в условиях демократических рыночных отношений, совершенствование системы участия граждан в разработке законов (референдум), проблемы лоббизма, применения математических методов и компьютерных технологий в систематизации нормативных правовых актов. Нельзя согласиться с Н.М. Коркуновым, который отрицал научность права, ибо оно «не представляет главных отличительных свойств закона в научном смысле». А отсюда и научность правотворчества88 89. Под «законом в научном смысле» понимались не юридические, а объективные законы, обнаруженные и сформулированные наукой. Разумеется, нельзя смешивать законодательство с объективными законами жизни, природы и общества, но познание последних позволяет фиксировать и применять их в законодательстве (что и происходит, как правило, в процессе законотворчества и правотворчества). Динамизм экономических, политических и социально-культурных запросов постсоциалистического общества выдвигает все новые и новые задачи правового регулирования фактических общественных отношений. Социальная обусловленность и многогранность этих задач обнаруживается уже простым перечислением проблем, возникающих перед законотворчеством: исследование различных социальных причин, факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании рыночных отношений законом; выявление и учет интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества, их особенностей, обычаев, традиций; сочетание обыденного, практического и теоретического сознания различных групп людей, элит, слоев и др. в процессе создания закона; проведение сравнительного анализа законопроекта не только с аналогичными установлениями прошлых лет и действующих законодательных систем иностранных государств, но и с другими регуляторами (моральными, обычными, традиционными и пр.); научная разработка концепции, принципиальных положений закона; выявление общественного мнения относительно целесообразности принятия того или иного закона. Очевидно, что столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть реализованы без науки, высокой образованности и творческого подхода к их решению законодателем. Сегодня разработка специальной теории правотворчества и систематизации правовых актов крайне необходима. В современной науке о государстве и праве наметились (конечно, это условно) как бы два подхода к исследованию этого вопроса90. Первый — традиционно юридический, где понятие и сущность правотворчества объясняется через соответствующую государственную деятельность. Обосновывается, что правотворчество (нормотворчество) — это социальный аспект и государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон. При этом утверждается, что изначально право формируется естественноисторически и независимо от деятельности государства. Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение объективно обусловленной потребности в правовом регулировании общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обусловлена экономической системой, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социальные, личные и иные интересы. На последующих стадиях правообразования приобретает первостепенное значение целенаправленная деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов людей в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и является правотворчеством. Различаются три способа такого правотворчества: 1) непосредственная правоустановительная (правотворческая) деятельность полномочных государственных органов; 2) санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (например, общественными организациями); 3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Во всех трех случаях правотворчество отличается своими целями и теми принципами, на которых оно основывается. Второй подход — познавательно-оценочный и процедурный процесс, в ходе которого вырабатываются соответствующие нормы права. Доказывается, в частности, что правотворчество — это прежде всего процесс познания и оценки правовых потребностей демократического общества, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и оценка явлений и процессов, допускающих или требующих правового регулирования; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Все элементы находятся между собой в тесном единстве. Нельзя допускать устранения элементов или отсутствия, ослабления их внутренних связей и зависимостей, иначе правотворчество плохо или с опозданием будет отражать жизненные проблемы и тенденции развития общества и государства, экономики, политической и социальной среды. Будут созданы необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые отрицательно повлияют на общество и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем потребуют больших усилий по их устранению. Само понятие «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы «правовой материи», как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, нормы права, эх элементы. В нем не должно быть механичности или даже автоматизма, поскольку творческий, созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества имеющихся норм поведения те, которые будут наиболее полезными для людей и затем облечены в общезначимую необходимую форму. Выделяются юридические требования, в которых выражена своего рода нормативная сущность правовых актов. Это принятие актов только уполномоченным субъектом; принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, выбор необходимой формы акта; соблюдение соподчиненности актов в правовой системе по их юридической силе; соблюдение процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов. Эти два подхода не противоречат друг другу, а наоборот, как бы дополняют друг друга, позволяют дать более строгое определение правотворчеству, представить многие сущностные черты, с большей силой выделить конкретные «константы» для видов правотворчества. Такими «константами» являются: • субъекты правотворчества — народ, уполномоченные органы государства, общественные организации и объединения, политические партии, эксперты, аналитики, юристы и т.д.; • познавательные процедуры — осмысление потребностей общества в разработке и принятии необходимых норм права, анализ действующих нормативных правовых актов, отмененных актов, изучение мнения граждан относительно правообразования и др.; • разработка моделей будущих нормативных правовых актов — по установленным процедурам; • регламенты правотворчества — процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу законов и иных нормативных актов; • прогнозирование будущих нормативных правовых актов на основе изучения действия принятых актов. Кроме того, важно учитывать наиболее значимые факторы и принципы правотворчества. Что касается факторов правотворчества, то теоретики государства и права стали их исследовать недавно. С точки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативных правовых актов их выделение и анализ применительно к правотворческой практики очень важны. Понятие «фактор правотворчества» означает социальное влияние разной силы и степени на процесс создания нормативных правовых актов, причины, определяющие связь между последними и жизнью (средой). Факторы можно разделить на три группы: 1) определяющие предмет правового регулирования; 2) выражающие позиции участников правотворческой деятельности; 3) собственно субъективного юридического характера, мешающие процессу правотворческой деятельности. Потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа законов и иных актов, посвященных новому режиму собственности, статусу организаций, банков, финансово-кредитным и налоговым отношениям. Их спешная подготовка нередко оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Мешали быстрые смены идей реформ и обилие их сфер реализации. Лозунги стихийного правового регулирования рыночных отношений стали дополняться системой государственного регулирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в систематизации нормативных правовых актов, появились кодексы, множество иных законов. Классификация факторов по характеру влияния позволяет выделить прежде всего те, которые находятся вне нашей правовой системы. Изучение происходящих процессов и их тенденций позволяет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие их этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего правового регулирования. Важно правильно оценить объект и умело выбирать предмет, средства и методы правового регулирования, иначе неизбежны ошибки. По своему воздействию на нормативные акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие действенному и мягкому правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации нормативно-правовых предписаний. Не менее важно очертить сферу, «круг» действия различных факторов. К сожалению, пока это ни ученым, ни практикам не удалось сделать. Нередко выявленные общественные потребности получают неадекватное либо неверное правовое оформление. То слишком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса лишь конкретных субъектов права. Одни временные характеристики факторов действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации механизма государства, выбору экономического курса правительства, отношению населения к закону, другие — существуют недолго. Помимо объективных факторов, действующих на правовую систему России извне, нужно учитывать факторы собственного внутреннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости в праве. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство уязвимым, а то и противоречивым и структурно неупорядоченным1. В контексте разрабатываемой теории важен грамотный, конкретный анализ принципов правотворчества, а здесь, к сожалению, есть проблемы. Так, теоретики государства и права четко не определились, что понимать под принципами, как их увязывать с практикой, а главное — неимоверная путаница в количестве этих принципов. Например, в учебнике «Проблемы общей теории государства и права» (под ред. В.С. Нерсесянца) под принципами правотворчества понимаются «организационные начала, которые определяют существо... черты... и направление этой деятельности». При этом выделяется 6 принципов правотворчества: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм и тщательность91 92. В учебнике Т.Н. Радько «Теория государства и права» почти не обосновывается, что такое принципы правотворчества, и рассматриваются следующие принципы этой деятельности: демократизм, законность, гласность, связь с практикой93. В.В. Оксамытный под принципами правотворчества понимает «наиболее воспринимаемые начала, заложенные в правотворчестве», и рассматривает 12 принципов правотворческой деятельности. Среди них принципы демократизма, законности, научной обоснованности, системности, корпоративности, исполнимости, оперативности, связи с практикой, планирования, технического совершенства94. Под принципами правотворчества подразумеваются основные направления и аспекты правотворческой деятельности, которая осуществляется в демократическом обществе в интересах народа. Причем все правотворчество должно основываться на следующих принципах: • научности, обосновывающей глубокое и всестороннее познание и знание назревших и назревающих потребностей прогрессивного развития демократического общества и правового государства; • системности, обеспечивающей единство правового регулирования общественных отношений, иерархию нормативных правовых актов, высшей юридической силой которой обладает закон; • демократизма, обеспечивающего единство общей воли народа (а не одной группы людей, класса), сочетание интересов общегосударственных и региональных, общесоциальных и национальных, большинства и меньшинства населения страны, обыденного, практического и теоретического сознания различных слоев демократического общества; • справедливости, обеспечивающей потребности, интересы, цели и волю людей, удовлетворение их гуманистических идеалов; • законности, обеспечивающей охрану правовых предписаний, привлечение к ответственности лиц, нарушающих правовые установления, всех требований процедуры и техники принятия законов и иных нормативных правовых актов. Нарушение этих принципов влечет существенные «сбои» в деятельности механизма правотворчества — нормативных правовых актов, например, отражение в них в результате лоббирования устаревших представлений о важности правового регулирования тех или иных общественных отношений, неправильный выбор предмета и путей правового регулирования тех или иных общественных отношений, которые в этом нуждаются, необеспеченность правового регулирования соответствующими денежными, людскими и иными средствами, неправильное или искаженное отражение мнения граждан при правовом регулировании соответствующих общественных отношений. В целях исключения этих и других недостатков, нормальной организации и функционирования механизма правотворчества он должен быть обеспечен материальными, людскими, научными или иными средствами. Так, при создании того или иного закона необходимо предварительно определить объем расходов при его реализации, предусмотреть выделение достаточного количества денежных средств. Необходимо обладать объективной, полной и своевременной информацией о фактическом состоянии подлежащих правовому регулированию общественных отношений, определить возможности включения новых положений в установившиеся системы норм права. Важно также иметь широкие знания о зарубежном опыте правового регулирования аналогичных общественных отношений, привлекать специалистов, экспертов, ученых не только для содержательной и технической оценки проекта закона, но и для прогнозирования социальных последствий его реализации. Существенное значение для обеспечения правотворчества имеет знание об общественных настроениях, мнениях, устремлениях и возможностей достижения согласия между различными группами людей, силами, элитами и т.д. Важно, наконец, иметь текущий и перспективный планы правотворческой работы, в полной мере использовать в этой работе компьютерную технику. Необходимо наладить тесное сотрудничество правотворческой деятельности с практикой реализации нормативных правовых актов. Тем самым устанавливается обратная связь актов с законотворчеством, обеспечивающая соответствие создаваемых нормативных актов (их уточнения, изменения, дополнения) потребностям постоянно изменяющейся жизни1. Однако в последнее время в нашей постсоветской действительности появился еще один принцип (конечно, условный), который, когда его запускают в ход, разрушает все — и принципы научности и демократизма правотворчества, и его законность, и справедливость. Это принцип антилоббизма, т.е. принцип борьбы с лоббизмом в этой сфере. Лоббизм поразил во многом все российское правотворчество: и не важно, откуда он исходит — от самих депутатов, принимающих законы и иные нормативные акты, от заинтересованных министерств, чиновников, богатых предпринимателей или даже из самого Кремля. Лоббизм в правотворчестве стал для некоторых и профессией, и средством зарабатывания капиталов, и даже смыслом жизни. С точки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативных правовых актов, следует прежде всего четко определиться с видами правотворческой деятельности. Однако и здесь, как показало исследование, нет определенности. Многие ученые выделяют неодинаковое количество видов правотворчества, по-разному характеризуют их содержание и направленность95 96. Можно выделить следующие основные виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное правотворчество, договорное и локальное нормотворчество. Законотворчество является основной, главной разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно сложный процесс, сочетающий в себе взаимодействие объективных и субъективных факторов. Значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие («опережающее отражение») потребности современного общества, оно является непосредственным источником закона, порождает «жизнь закона». Результат законотворчества — закон, практически регулирующий соответствующие общественные отношения. Законотворчество, создающее прежде всего новые нормативные правовые акты, изменяющее, дополняющее или отменяющее действующие законы, вместе с тем нередко санкционирует, т.е. придает юридическое значение тем правилам или обычаям, которые уже сложились, традиционно действуют, реально регулируют отношения между людьми, между людьми и государством, между государственными органами, между обществом и государством. Законы в России принимаются палатами Федерального Собрания РФ в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность парламента. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, указан в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ. Каждая из стадий законодательного процесса относительно самостоятельна и имеет свои особенности, о которых Е.Н. Трубецкой заметил: через эти три основные стадии должен пройти каждый закон во всех государствах. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его обсуждению в законодательном учреждении. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден верховной властью. Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан97. Законодательный процесс регулируется Конституцией РФ, регламентами палат Федерального Собрания РФ, Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», а также нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ. Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно согласуется прежде всего с положениями законов. Ему не присуща стадийность, как законотворчеству, которая заменяется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия нормативных правовых актов ввиду своей очевидной динамичности. Каждый орган вправе сам определять порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов нормативных правовых актов и их принятия и подписания. Для этого в практике установлены порядок подготовки проектов указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Федерации действуют аналогичные процедуры. Для министерств, федеральных служб и др. подчас требуются общие правила подготовки и принятия своих актов. Они содержатся либо в положении о порядке подготовки актов, либо в положении о каждом министерстве, федеральной службе. Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия нормативных правовых актов. Речь идет прежде всего о референдуме как о конституционном способе принятия законов и других решений важного общественного и государственного значения. Процедура проведения референдума помимо соответствующих положений конституции обычно регулируется в специальных законах. Таковы Федеральный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., законы субъектов Федерации о порядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а также законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии действуют, например, законы о народном голосовании. В настоящее время прямое правотворчество характеризуется следующими признаками. Оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности). В референдуме участвуют избиратели, чья общая (общественная) воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения. Итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой. Подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления. В правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это участие двойное: оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду отдаленности местного самоуправления от центров и высших органов государственной власти формируемое «выборное» право состоит из норм двух уровней. Первый — нормы законов и иных нормативных правовых актов, принятых на уровне России и субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления. Второй уровень — нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы. В известном смысле можно говорить и о профессиональном, трудовом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов о выборах, об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производственной кооперации и т.д. Нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена коллектива, сообщества. В государственных организациях создаются по своим правилам локальные акты. Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Это конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершаются заключением соответствующих договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий. Теория государства и права не выработала четких концепций, касающихся стадий правотворческого процесса. Сегодня можно говорить о четырех основных стадиях правотворческого процесса, а именно: 1) предварительное формирование государственной воли относительно того закона или акта, который имеется желание принять (подготовка проекта); 2) рассмотрение проекта; 3) его утверждение (либо отклонение или доработка); 4) обнародование принятого закона или иного нормативного акта (введение в действие)98. Предварительное формирование государственной воли начинается с законодательной инициативы. Как известно, субъектом инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положению способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью. Основные субъекты законодательной инициативы — правительство и парламент. Этими субъектами на основе потребностей общества принимается решение о необходимости разработки законопроекта (начало формирования государственной воли), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов. Так, в соответствиис Регламентом Правительства РФ на базе изучения потребностей общества Правительство РФ планирует законопроектную деятельность, поручает разработку законопроектов исполнителям (федеральным государственным органам), проводит рассмотрение подготовленных проектов и принимает решение о внесении их в Государственную Думу. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о внесении им законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства РФ. В соответствии с Регламентом Государственная Дума планирует законопроектную деятельность на основе предложений депутатов и поручает разработку внесенных в план законопроектов исполнителям (своим комитетам). Совет Государственной Думы на основе собранных аналитических материалов, представленных соответствующим комитетом, принимает решение о внесении подготовленных законопроектов на свое рассмотрение. Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты, затем проходит его заслушивание и краткое обсуждение в целом по тексту, которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования проекта. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрощенная процедура рассмотрения проекта. В парламентской практике большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с регламентом Государственной Думы законопроект должен пройти на ее заседаниях три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о бюджете на очередной год. В результате голосования проекта в первом чтении палата принимает решение об отклонении законопроекта либо о принятии его за основу (с доработкой). В последнем случае законотворческий процесс продолжается. Отклонение законопроекта является окончанием процедуры законотворчества. Принятый законодательный акт подлежит обнародованию, т.е. введению в действие. По общему правилу, принятый парламентом законодательный акт получает юридическую силу в результате его подписания главой исполнительной власти в республике (председателем правительства, президентом), обнародования (промульгации), истечения определенного срока после обнародования акта. Следовательно, юридически законодательный акт становится таковым только после обретения им юридической силы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Таким образом, буквальное толкование положений этой статьи Конституции РФ приводит к выводу о том, что проект становится федеральным законом после его принятия Государственной Думой. Это закреплено и в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в ст. 2 которого устанавливается, что датой принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой в окончательной редакции. Вступление в силу закона связано не с его подписанием соответствующим должностным лицом, а с опубликованием в издании периодической печати. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи уже следует, что проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия палатами Федерального Собрания (иначе можно подумать, что федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования непосредственно из Государственной Думы). Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»). Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации» (ст. 4). Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6). Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуются стоящие перед законотворчеством задачи. Правотворческая функция современного государства нуждается в совершенствовании. А это, в свою очередь, требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы, да и «правовой материи». Массив имеющегося в государстве нормативного материала с каждым годом все возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему. Этот процесс называется систематизацией законодательства. Он позволяет решить следующие важные задачи: размещение по определенной системе нормативных правовых актов облегчает их учет и поиск; обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влияют на обеспечение законности и правопорядка. Оперативное выявление и устранение недостатков повышают качество законодательства, способствуют его упрощению, ясности, транспарентности (прозрачности), делают понимание законодательства доступным для широких слоев населения и в конечном счете повышают уровень правового сознания граждан. Систематизация законодательства — это деятельность по упорядочению, совершенствованию законодательства, приведению его определенную систему путем составления единых нормативных правовых актов или их сборников. Традиционно в теории государства и права различают три формы систематизации нормативных правовых актов: 1) инкорпорацию; 2) консолидацию; 3) кодификацию. Но это не совсем верно. В качестве одной из форм систематизации должен в настоящее время рассматриваться и учет нормативных правовых актов. Без учета в этой области не состоится никакой серьезной систематизации. Более того, в свете формируемой теории правотворчества потребуется также разработка новой концепции учета нормативных правовых актов, причем не только на основе идей цивилитарного права, но и совокупности средств и методов логики, теории информации, теории вероятностей и математической статистики, кибернетики и др. В России учету обычно подлежат федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Банка России. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов). Основные принципы организации учета законодательства: • полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; • достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты; • удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве. Известно, что наиболее простой вид учета законодательства — фиксация реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Более совершенная форма учета законодательства — картотечный учет. Это создание разного рода картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет в свое время применялся и кое- где применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных правовых актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. Следующая форма учета законодательства — ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся отметки. Почти везде используется компьютерный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание действенных информационнопоисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы можно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при компьютерном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу ее напечатать и растиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту. Автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Минюсте России и в ряде других федеральных органов. Так, при Минюсте России действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая ведомственные, а также актах субъектов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем («Консультант-Плюс», «Кодекс» и др.). Информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов, позволяют осуществлять их поиск по различным данным: по виду и заголовку правового акта, его номеру и дате принятия, органу, его принявшему, источнику и дате официального опубликования, используемым в его тексте ключевым словам и др. Инкорпорация — такая форма систематизации, когда нормативные правовые акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержании помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации (сохранение неизменным содержания нормативного регулирования) отличает ее от кодификации и консолидации. Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорацию можно классифицировать на официальную, официозную (полуофициозную) и неофициальную. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный характер, т.е. приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в нем нормативных правовых актов. На его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные и иные государственные органы. Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Минюстом России). Причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), поэтому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера. Это, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 1960-х гг. Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство издаваемых в нашей стране сборников законодательства — неофициальная инкорпорация. Инкорпорация законодательства может классифицироваться также в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта Федерации и т.д., и частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных правовых актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту или другим признакам. По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с этими действиями из сборников исключаются формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты. В современных условиях, когда в России темпы правотворческой деятельности на всех уровнях, прежде всего в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела потребность в скорейшей подготовке и издании нового свода законов. Его издание — необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы нашего демократического государства. Как известно, работы по подготовке свода начались давно. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента РФ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». В соответствии с ним свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов России, поддерживаемым в контрольном состоянии. В свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства. Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему свода законов и ряд других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить государственную программу по подготовке и изданию свода, где сформулировать конкретные оперативные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить комплекс организационнотехнических и материально-финансовых проблем. С течением времени в демократической правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных блоков законодательства. Один из путей преодоления множественности — консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы. В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так называемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отдельные их части. Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, — одно из приоритетных направлений упорядочивания законодательства. Кодификация законодательства — это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый — всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и как следующий этап создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов». Второй вид — отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (ГК РФ, ТК РФ, УК РФ и т.д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация — это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (НК РФ, ЛК РФ, ТамК РФ и т.д.). По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они могут быть отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ТК РФ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства), и объединены концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (ВК РФ, ТамК РФ, КТМ и др.). Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось прежде всего отраслевым кодексам как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением кодификационных работ.