§ 1. Проблемы ограничения власти

Любое общество, движение, политическая партия и вообще какая-либо совместная деятельность нескольких лиц нуждаются в управлении. Как писал еще К. Маркс: «Всякая непосредственно общественная или совместная работа в больших размерах требует большего или меньшего руководства, которое устанавливает гармонию индивидуальных действий и выполняет общие функции, вытекающие из движения совокупного производительного организма, поскольку оно отлично от движения его самостоятельных органов.

Целостность государства, защита нравственного и физического здоровья государственно образующего общества, культурного наследия нации — вот главные задачи государственной власти. И они не могут быть предметом компромисса или политического торга[380]. А тем более не должны ложиться на алтарь частных интересов, т.

В процессе познания власти наукой выдвинуто множество предположений о возможных механизмах общественного воздействия на власть. Однако в силу того, что ни одну из имеющихся точек зрения на сегодняшний день нельзя назвать доминирующей, поддерживаемой большинством сторонников, считаем уместным и необходимым еще раз обратиться к поиску решения проблемы ограничения властного произвола.

Концепция разделения властей, разработанная сначала Дж. Локком, а затем и Ш. Л. Монтескье, обусловила значительный прогресс в этом направлении. Тем не менее, мы видим, насколько адаптивна современная власть, как умело она приспособилась и к этим условиям. Сегодня власть активно и популярно декларирует идеи в виде демократии, социального государства и т. д., удовлетворяя интересы все того же экономически господствующего класса, а в некоторых государствах к нему относится только верхний эшелон правящего истеблишмента. Конечно, борьба естественной школы права и другие революционные потрясения преподали вла-

сти тяжелые уроки и привели к расширению общесоциальной направленности в политике современных государств. Однако осмелимся предположить, что это делается в интересах правящей элиты, отдельной клики для сохранения властных полномочий и удержания контроля над социумом в своих руках. В связи с этим принцип разделения властей не является еще действенным и единственно необходимым ограничителем власти. Как отмечает В. Е. Чиркин, принцип разделения властей формализовался практически во всех конституциях мира и «даже в авторитарных государствах (например, в Индонезии или Сирии), а иногда — тоталитарных (в некоторых африканских странах под влиянием конституционного законодательства метрополий)»[381]. Данное обстоятельство ярко показывает несовершенство этого института, а также его недостаточную эффективность в воздействии на власть и властеотношения. И подобная эйфория от западных принципов демократии и надежд, которые возлагались на принцип разделения властей в России, наблюдалась только в 1990-х гг.[382] Сейчас, трезво оценивая политико-правовую действительность, можно с уверенностью говорить, что данный институт может работать только в связке с гражданским обществом, а его отсутствие не может полностью реализовать тот потенциал, которым обладает концепция Монтескье.

Если же возникает обратная ситуация, когда концепция разделения властей имеет одностороннее применение, то она разрушает государство, влечет за собой негативные политические последствия: снижения управляемости, преувеличенные претензии местных элит, «парад суверенитетов» и т. д.[387]

Другие авторы видят выход из положения в праве и считают, что власть ограничивается правом. Заметим, что данная идея имеет глубокие исторические корни. К наиболее известным сторонникам этой позиции можно отнести, например, Г. Еллинека. Так, он ут-

верждает, что правовая норма обязательна прежде всего для органов государства, а соответственно, правом связана и деятельность самого государства .

жении Г. Еллинек доказывает противоположное — ограничение власти не правом, а другими силами. Именно другая конкурирующая сила (в данном случае народ) заставляет власть ограничивать себя, в том числе и правом, но не само право, а тем более уж сама власть.

Подобную концепцию отстаивал и Р. Иеринг, который обосновывал идею самоограничения собственных интересов власти правом. По его убеждению, право, создаваемое исключительно государственною властью, есть лишь политика власти. Он указывает на то, что правомерность — первое условие политической силы. Грубая физическая сила никогда не может иметь такого значения, какое имеет сила, действующая согласно указаниям разума, соблюдающая известного рода политику. Лучшая политика, по мнению Иеринга, — правомерность. Понять это весьма нетрудно. В самом деле, государственная власть, стесняя, ограничивая себя ради правомерного образа действия, не может вместе с тем не укреплять [388] [389] себя потому, что это ограничение усиливает, прежде всего, правовое чувство в обществе.

Однако, как совершенно точно подметил Н. М. Коркунов, объяснения Иеринга, без сомнения, имеют значительную долю истины. «Дальновидные, понимающие свое положение представители власти, конечно, и в собственном интересе ограничивают свое властвование, чтобы тем более упрочить его. Но из этого не следует еще, чтобы все явления ограничения власти правом можно было объяснить, как сознательное самоограничение власти в собственном интересе. Это противоречит прежде всего самим же Иерингом выставленному учению о том, что право развивается не само собой, мирно, а как результат борьбы интересов. Если право есть результат борьбы противоречивых интересов, оно не может быть просто самоограничением власти. История развития государственного порядка действительно свидетельствует о том, что правомерность властвования, законность управления лишь в редких, исключительных случаях устанавливается свободным актом самих органов власти. В большинстве случаев ограничение власти правом дается дорогой ценой упорной борьбы различных элементов общества между собой. И во всяком случае ограничение власти правом в общем сознании не представляется только вопросом целесообразности, следовательно, чем-то факультативным, а, напротив, признается, должным, обязательным, независящим от усмотрения отдельных

403

конкретных органов власти»              .

Действительно, если мы остановимся на моменте ограничения власти правом, то сразу станет более чем очевидно, что это абсолютно фантасмагорическая теория, которая относится к так называемому имплицитно-структурированному теоретизированию, которая не имеет и не может иметь реального воплощения. Все эти воззрения по поводу ограничения власти правом являются только идеалистическими изысканиями, т. е. представляют собой теории,

рассматривающие варианты ограничения власти правом, исходя не из объективной действительности, а из соображений отдельных авторов, как это должно быть в идеале.

екту Конституции Российской Федерации» был изменен порядок определения итогов принятия Конституции[397], что фактически изменило Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»[398]. Суть этих изменений сводится к тому, что согласно Закону РСФСР Конституция считалась принятой, если за нее проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме, а согласно указу президента — более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. А, как известно, за Конституцию Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей, или 58,4 процента избирателей, принявших участие в голосовании. При этом приняло участие в выборах всего 58 миллионов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 процента[399]. Поэтому если бы ни эти изменения, то Конституция вообще не была бы принята. И все бы ничего, однако президент не может изменять законы. Более того, данный закон РСФСР о референдуме был отменен лишь 16 октября 1995 г. Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[400]. При этом Конституционный суд, который должен стоять

на страже основного закона, предпочел остаться в стороне , а его определение по данному вопросу сочли в то время даже не публиковать, дабы не показывать эти откровенные факты нарушения правовых норм и установленных ими процедур.

Налицо факт принятия такого права, которое угодно власти. Как же некоторые авторы после этого собираются им (правом) ограничивать эту власть? Но более того, даже те нормы, которые власть устанавливает, она может и не соблюдать.

Поэтому власть обладает всем объемом полномочий, при этом она может изменять, дополнять их, отдавать другим структурам. Делает это она по собственному усмотрению и в любое время. Верховный носитель правомочен изменять или вовсе упразднять законы сообразно потребностям случая, времени и лиц[401] [402]. Верховная власть обладает такими полномочиями, которые получили даже название «компетенция компетенций»[403]. «Верховная власть юридически ничьему контролю не подлежит и не перед кем юридической ответственности не несет»[404]. Указывая на абсолютный и не ограниченный характер государственной власти, Ж. Боден, ссылаясь на Библию, говорил, что Бог передал власть земному избраннику[405], а суверенитет рассматривал как постоянную, абсолютную, не подконтрольную и ни кем не подотчетную власть, способную к самопроизвольному конституирующему действию[406]. Иными словами, «высшая суверенность — это способность власти конституировать саму власть»[407].

Некоторые могут возразить, сказав, а как же привлечение органов государства к ответственности, это ли не ограничения власти правом. По данному поводу мы ответим простым примером. Например, в России была принята группа нормативно-правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией[408]. Однако коррупции в

стране после этого не уменьшилось, а только увеличилось, и это не мнение автора, а статистические данные МВД и выводы высокопоставленных лиц. Так, депутат Государственной думы Борис Резник пишет, что по прошествии десяти лет абсолютно ничего не изменилось. «Коррупция пошла вширь и вглубь, обретает новые формы. Как сообщил министр Нургалиев, взятки увеличились втрое по сумме — не знаю, плата ли это за риск или еще за что-то, но, согласно анализу МВД, это так. Количество взяток тоже растет. Объявлен вселенский поход на коррупцию, декларируется борьба с ней, но коррупционеры только жиреют и размножаются. Их ничем не испугать. Коррупционные дела, как правило, разваливаются в ходе следствия, либо не получают серьезной и суровой оценки в судах»[409]. «Тотальная коррупция длится уже 50 лет»[410]. Коррупция носит вековую и хроническую привычку[411] [412]. За свои действия, как правило, несут ответственность органы, подчиненные власти и их должностные лица, но не сама верховная власть . Кроме того, такие случаи происходят только в силу какого-либо давления на власть, когда она находится в безвыходном состоянии. Но никак не добровольно.

Более того, этот абсолютизм власти, как мы писали, вытекает из ее существа быть независимой, верховной и полновластной, т. е.

обладание властью таким признаком, как суверенитет. Если такого верховного носителя нет, то это уже не государство, а провинция, область или что-то иное, входящее в сферу каких-то суверенных властных отношений[413]. Государственный союз, не обладающий суверенитетом, не может рассматриваться как самостоятельное государство[414]. И он (суверенитет) заложен в ней изначально, поэтому избежать его[415] не удается при любой форме правления. Какую бы форму не принимало государство, суверенитет имманентен самой идеи государства и является его необходимым признаком[416]. Один раз возникнув в качестве монархических государств, т. к. все без исключения древние общества формируют монархии[417], они, диалектически развиваясь, могли принимать аристократический, демократический облик, а также смешанные формы организации, но внутренняя природа власти не меняется[418]. Власть универсальна вне зависимости от формы правления[419].

Все это говорит о том, что юридически власть ничем не ограничена, и это полновластие не составляет принадлежность того или иного образа правления, независимо монархические это государства или какие-либо другие, ибо неразлучно с самим существом государства как верховного союза[420]. Поэтому любая действительная власть в большей или меньшей степени является тотальной[421]. «По самому существу своего понятия верховная власть, как власть конечная, предельная, крайняя, последней инстанции, не может быть юридически ограничена, ибо ели бы она была ограниченна юридически, то уже не была бы верховной»[422]. Н. М. Коркунов по этому поводу писал: «для подзаконного суда текст закона безусловно обязателен, для самой же верховной власти он не может иметь такого значения»[423], а Ж. Боден говорил, что приказ магистра есть просто распоряжение, тогда как приказ правителя — это решение, причем способное изменить государственный и правовой порядок[424].

Более того, власть не только не ограничивается правом, но стремится поменять существующее законодательство, подогнать его под себя. Стоит только вспомнить, как сразу после революции советская власть издает Декрет о суде № 1[425] от 22 ноября (5 декабря) 1917 г. «Суть декрета заключалась в двух положениях: 1) разогнать старый суд и 2) отменить все старые законы»[426]. Как заявлял сам руководитель Народного комиссариата юстиции П. И. Стучка, «не сегодня, так завтра необходимо произвести ломку этих старых институтов»[427]. Однако и этого советской власти показалось мало. Поэтому 15 февраля 1918 г. принимается Декрет о суде № 2[428], где суд сам решал, соответствуют ли судебные уставы 1864 г., по которым собственно и велось судебное производство, правосознанию трудящихся классов или нет. Ну и наконец, окончательные ссылки на «законы свергнутых правительств» запрещает «Положение о едином народном суде», принятое ВЦИК 30 ноября 1918 г.[429]

Поэтому можно отметить, что большевистская партия для решения своих политических задач использовала все органы управления[430]. Вообще, как впоследствии признает П. И. Стучка, после Октября первое выступление правового характера советской власти «заключалось в создании пролетарского суда без буржуазного права, но и без пролетарского»[431]. Более того, ни для кого не секрет, что под непосредственным руководством или при личном участии В. И. Ленина разрабатывались многие законодательные акты, в числе которых первая Советская Конституция 1918 г., декреты Совета народных комиссаров, имевшие в тот период значение законов, и т. д.[432]

Точно так же сразу после распада Советского Союза Б. Н. Ельцин выносит на референдум проект новой конституции, которая предоставляет такие полномочия президенту, которым позавидовали бы даже некоторые из монархов. Подобным образом и поступило временное правительство Киргизии, которое сразу после переворота в ночь с 9 на 10 апреля 2010 г. отменило действующую конституцию страны[433].

Отсюда властвовать — значит иметь возможность изменять закон. Властитель — это в первую очередь «законодатель-учредитель». «Достаточно вспомнить в этом смысле основателей египетских и китайских императорских династий, а также Моисея, Мухаммеда, Чингиз-хана, Цезаря, Октавиана Августа, Константина Великого, Петра I, Наполеона и др. Их деятельность увенчивается принятием писанного Основного Закона (Законодательства Моисея, Коран, Великая Яса) или формализируется в виде созданных

институтов и учреждений, новой системы общественных отноше-

446

нии...»              .

А раз рука — владыка, которая может в любое время изменить существующие нормы в угодном только для себя или всего общества направлении, то уж ограничить этими нормами самого же владыку никак нельзя.

Изложенное говорит о том, что главным средством ограничения власти является не право, а другая противоборствующая сила, т. к. юридическая неограниченность власти не означает, что она на самом деле фактически является безгранично произвольной[434] [435]. Верховная власть только в идеале безгранична, в реальности же ее ограничивают законы природы, историческая обстановка, пределы физической возможности, бытовые условия[436] [437], слабое сознание за-

449

висимости подвластных , интеллектуальные границы, внешнеполитическое положение страны[438] [439], определенная территория и опре-

451

деленный круг лиц , экономические детерминанты, гражданское общество и т. д. Поэтому властвующий субъект производит в объективном мире такие изменения (влияет на подвластных (объект)), которые соответствуют объективным возможностям[440]. Это происходит из-за того, что власть, как мы писали, находится в нескольких индифферентных рядах. Если рассматривать ее в юридическом ряду, то можно отметить, что она обладает признаком суверенитета, а соответственно, является безграничной. Как только мы начинаем рассматривать ее в других рядах, то сразу к этому рассмотрению добавляются различные элементы силы (способы ограничения власти), которые, как известно, имеют только метафизическую или эмпирическую онтологию и не могли по этой причине двигаться в ирреальной плоскости (юридическом ряду).

Поэтому в реальности власть должна существовать как раз под воздействием этих элементов силы, способных ее ограничить, иначе она стремится проявлять свою идеалистическую сущность (быть безграничной, существовать в отсутствии каких-либо ограничений). Только в условиях жесткой конкуренции и постоянного контроля, а в необходимых случаях и возможности немедленного реагирования на злоупотребления должна существовать государственная власть. Власть должна всегда испытывать давление сдерживающей силы, страх возможности потерять это властвующее влияние в случае злоупотребления, и тогда она будет действовать в интересах большинства, а не только властвующих.

Но кто является этой другой силой? Кто может оказать давление на такую мощную машину, как государственный аппарат, а тем более сдержать его? Согласно учению Ш. Л. Монтескье, этой силой должна стать сама власть, разделившись на три ветви, каждая из которых уравновешивает конкуренцию между двумя другими. Но, не отрицая заслуги великого ученого, заметим, что этого, по всей видимости, недостаточно. Кроме того, сдерживающий элемент должен быть нейтральным, стоящим вне властных полномочий. И таким элементом, разумеется, должно являться гражданское общество, которое и может заставить власть закреплять в праве ограничения своих полномочий, т. к. «реальное гражданское общество — это определенное состояние общественных отношений, при которых создается возможность для участия всего народа и каждого человека в государственном управлении»              . А сама власть

себя никогда не вылечит и «пока общество будет устраивать цинизм и вранье власти и бюрократии, до тех пор поменять ситуацию невозможно»[441] [442].

Истинность данного утверждения подтверждается и рядом международных нормативных актов. Например, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции в ст. 13 закрепляет участие общества как один из способов противодействия коррупции (властному произволу). В ней закреплены такие меры ограничения власти, как содействие государства активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин. При этом данное участие следует укреплять с помощью таких мер, как усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации; проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении злоупотребления властью, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации

455

и т. д.

Однако рассматриваемая проблема все же решается не так просто. И дело не только в том, что это пресловутое гражданское общество может быть неразвитым, но и в том, что субъекты власти меняются и могут оказывать значительное влияние на общество и даже подавлять его, блокировать его инициативы и интенциональ- ность. Поэтому в государстве должны существовать эффективные механизмы, с помощью которых даже неразвитое гражданское общество смогло бы проявлять себя и контролировать власть.

Сложность ситуации состоит в том, что в государстве может существовать такой способ организации власти, при котором население страны в лучшем случае раз в четыре года, а то и реже, при- [443]

нимает участие в выборах; в худшем же случае результаты этих выборов давно известны, а выборы организовываются только для создания видимости демократических институтов. Например, в России население страны принимает участие в избрании президента, депутатов Государственной думы и членов законодательных органов субъектов Российской Федерации, не имея при этом никакой возможности впоследствии контролировать их деятельность или отозвать избранников досрочно[444]. Причем депутатами могут стать лица, неизвестные большинству населения. Или наоборот: избранные народом лица могут так никогда и не оказаться в Думе[445]. Например, на последних выборах список партии «Единая Россия» возглавил В. В. Путин[446], и она набрала большинство голосов, но он не стал депутатом. По неясным причинам население не участвует в формировании второй палаты парламента, в то время как юридически весь парламент, а не одна только первая палата, считается представительным органом. Кроме того, российское общество лишено права избрания глав субъектов федерации. И более того, даже изменение конституции возможно без проведения всенародного голосования, что и доказывают последние события.

Кроме того, наличие истинно демократических выборов также не снимает проблему попадания во властные структуры не совсем чистых на руку чиновников, т. к. существуют различные пиартехнологии с использованием достижений современной психологии и техники, которые вводят в заблуждение существующий электорат. Кроме того, политические деятели под влиянием властных полномочий могут менять свои представления о государстве и впоследствии после избрания игнорировать мнение народа. Поэтому свободный мандат не дает возможности контролировать народных избранников.

Ярким примером могут служить выборы Президента Украины В. Ющенко. Когда «после второго тура президентских выборов 2004 года десятки тысяч сторонников Ющенко вышли на Майдан Незалежности в Киеве, чтобы протестовать против фальсификаций» выборов, что привело к его вступлению на должность[447]. Однако до начала новой предвыборной гонки в 2009 г. его рейтинг составлял, по разным оценкам, всего 3-4%[448].

В связи с вышеуказанным мы считаем актуальным говорить о необходимости интеграции в политическую систему страны института, позволяющего контролировать главных должностных лиц государственной власти на протяжении всего срока их пребывания на посту. Полагаем, что было бы целесообразным ввести в систему отношений между народом и властью институт «доверия», а точнее, «народного доверия». Суть данного института очень проста. Его задачей должно стать осуществление ежегодного мониторинга (опроса) общественного мнения (своего рода плебисцита), что позволит выяснить, как граждане оценивают качество работы наиболее важных государственных органов и должностных лиц. В первую очередь к ним должны относиться члены парламента, президент, главы субъектов федерации и члены законодательных органов субъектов федерации[449]. Данный мониторинг (плебисцит) по специфике процедуры должен приравниваться к выборам, соответственно, его результаты имеют обязательное значение. В порядке такого опроса не проводятся выборы вышеперечисленных лиц, а только рассматривается вопрос о целесообразности их дальнейшего пребывания на посту. Это своего рода видоизмененный вариант института отзыва. Лица, которым в доверии будет отказано, прекращают свою деятельность и пожизненно не могут занимать данную должность. А вакантные места замещаются в установленном для этого органа обычном порядке формирования (назначение или избрание).

Такой институт не является абсолютной новеллой, он существовал, правда, в несколько другом варианте, в Древней Греции и носил название остракизма[450]. Институт «доверия» позволяет назначать отдельных лиц на должности первичными органами, например, как сейчас назначают глав субъектов федерации, но при этом не ущемлять права населения этого субъекта, т. к., если, по их мнению, глава субъекта не справляется со своей работой, его можно будет на ежегодном голосовании в рамках осуществления данного института лишить права занимать данную должность, как не оправдавшего доверия населения субъекта федерации. И действительно, в настоящее время президент назначает глав субъектов России, однако последствия такого назначения ощущает на себе население этого региона, а не президент.

Кроме того, с помощью предлагаемых новелл можно безболезненно решить равно волнующую как общество, так и саму власть проблему продления срока пребывания на посту президента страны. Это тем более актуально в условиях непрекращающихся споров относительно определения оптимальной продолжительности президентского срока. Так, одни считают четыре года временем, явно недостаточным для проведения каких-либо основательных реформ или для преобразования и совершенствования государственно-правовых институтов. Об этом, как известно, заявил и действующий Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации[451], что привело к изменению Конституции Российской Федерации. С другой стороны, более длительное пребывание на посту президента почти неизбежно приведет к злоупотреблению властью одним человеком. Введение предложенного института позволит установить и более продолжительный срок без подобных опасений, т. к. президент все равно будет нуждаться в ежегодном продлении своих полномочий. В противном случае ему придется покинуть свой пост досрочно.

Преимущество предлагаемой инициативы заключается еще и в том, что депутаты, как федерального, так и регионального уровня, которые недобросовестно относятся к своим обязанностям (например, не проводят встречи с избирателями, были уличены в деяниях, порочащих честь и достоинство звания депутата, и т. д.), могут лишиться мандата досрочно. Подобным образом решается вопрос и об институте неприкосновенности членов парламента, так раздражающем народ, т. к. независимо от того, обладают ли они этой неприкосновенностью или нет, они должны ежегодно получать продление доверия от населения. И поэтому если палата и не даст согласия на снятие с того или иного парламентария неприкосновенности, то он все равно может лишиться звания народного представителя во время осуществления мониторинга общественного мнения. Это, несомненно, позволит предупредить случаи сохранения дискредитировавшим себя депутатом парламентской неприкосновенности, не позволяющей привлечь его к административной или уголовной ответственности. И у нас не будет больше таких «комедийных» случаев, как: в России, пожалуй, нет человека, который бы не знал имени бывшего депутата С. Мавроди. Он обвинялся в совершении различных преступлений и обманул почти треть населения страны, но, тем не менее, Государственная дума, состоящая из представителей народа, «слуг народа», дважды отклонила ходатайство Генерального прокурора России о лишении его неприкосновенности. «Не получила «добро» Генпрокуратура и на привлечение к уголовной ответственности С. Б. Станкевича за получение взятки. Поэтому сотрудникам прокуратуры и ФСБ пришлось ехать в Лондон, привезти оттуда собственную расписку Станкевича, а также другие неоспоримые свидетельства в получении взятки на сумму 10 тысяч долларов. Но и это не помогло»[452]. Известны и многие другие подобные факты[453].

Еще одно достоинство в применении данного института мы видим в снятии разногласий по поводу применения пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. Это обусловлено тем, что его проведение позволяет при первичном избрании применить пропорциональную избирательную систему, впоследствии же все равно каждый депутат в отдельности, а не в составе партии, должен самостоятельно заслужить доверие народа и не получить отметку в бюллетене опроса населения страны — об отказе в доверии.

Другим позитивным следствием введения указанного института является потенциальная вероятность снизить уровень фальсификации итогов голосования. Фальсификации подобного рода практически неизбежны при проведении выборов раз в четыре или пять лет, поскольку некоторые будущие чиновники иногда предпочитают потратить значительные средства на подкуп электората (так сказать, однократно «вложиться») и обеспечить себе беззаботное существование в течение этого времени, постепенно коррупционными методами восстанавливая и приумножая свой капитал. Ежегодное же проведение опроса, с логической точки зрения, потребует и ежегодного вложения, что приводит к экономической невыгодности занятия государственной должности.

Многие возразят и скажут, что при таком институте перечисленные лица будут заняты только ежегодной предвыборной агитацией, а, кроме того, всенародные выборы — это процесс, слишком дорогостоящий для того, чтобы его проводить каждый год. Другие скажут, что существует институт отзыва, и потому нет необходимости во введении каких-либо альтернативных или дополнительных институтов. Однако считаем нужным заметить, что, во- первых, при проведении подобного опроса агитацию можно запретить, т. к. это не выборы, и должностные лица должны завоевать продление доверительного отношения населения только своими поступками во благо общества и государства на том или ином государственном посту. А поэтому опрос оценивает работу данных лиц, и какая-либо агитация должна строго пресекаться. Во-вторых, в условиях, когда речь идет о судьбе страны, судьбе нашей демократии, средств жалеть нельзя; более того, «нерадивые» руководители могут принести значительно больше вреда, неумело распорядившись доверенными им деньгами или воспользовавшись своим положением и присвоив средства государственной казны и т. д. Коррупция ежегодно наносит просто космический вред нашему государству, о чем прямого говорит сам Президент России Дмитрий Медведев466. Некоторые видные политики заявляют, что «... масштабы взяток и потерь от них превысили астрономическую

сумму в 50 миллиардов долларов ежегодно»[454]. Поэтому более чем очевидно, что материальные потери в этом случае во много раз превысят затраты на проведение опроса о доверии народа, в связи с чем вопрос об экономии здесь неуместен. Однако при всем при этом ежегодное проведение плебисцита позволяет его осуществлять только раз в год. А, кроме того, можно совмещать как обычные выборы или даже референдум, так и опрос о доверии одновременно нескольких категорий должностных лиц государственной власти (федерального и регионального уровней) и местного самоуправления. Что касается института отзыва, то мы придерживаемся мнения о том, что данный институт, — к сожалению, неэффективная, трудно применимая на практике мера воздействия на должностных лиц, а, учитывая статистику его проведения в тех регионах, где он действует, можно с уверенностью говорить о его фиктивном характере.

Более того, можно привести и другие аргументы, подтверждающие малодейственный характер института отзыва. Так, во- первых, он совершенно не подходит для применения к таким членам законодательных (представительных) органов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, как, скажем, депутаты Государственной думы. Поскольку, если понятно, как будет проходить процедура отзыва депутатов, избираемых по мажоритарной системе выборов, когда парламентарий непосредственно связан с населением избирательного округа, который он представляет, то остается совсем непонятным, как данный процесс будет протекать с депутатами, избираемыми по пропорциональной системе. Ведь всем известно, что в этом случае народ голосует не конкретно за кандидата, а за список от партий. Данного воззрения также придерживается судья Конституционного суда Н. В. Витрук, он говорит, что «возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти, при других системах

его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым»[455] [456]. Соответственно, он совершенно неприемлем для членов Совета Федерации РФ.

Во-вторых, ни для кого не секрет, какими различными не совсем законными способами собираются подписи в поддержку кандидатов на различные государственные посты. В случае же введения института отзыва возможна и обратная реакция, и он может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения по-

469

литических противников, в иных деструктивных целях .

В-третьих, мы согласны с утверждением судьи Конституционного суда Российской Федерации Т. Г. Морщаковой, что новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека) исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (ст. 3 Закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации») и потому не устанавливает высоких требований к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% избирателей. Следовательно, избранным может уже быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании). При таких условиях введение института отзыва практически не исключает ситуации, когда кандидат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В то же время институт отзыва не согласуется с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе[457].

В-четвертых, введение института отзыва на федеральном уровне применительно к депутатам Государственной думы делает его громоздким и редко применяемым на практике, а соответственно, неэффективным. Более того, он может иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата[458], а также служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства[459].

Следовательно, приведенные аргументы подтверждают тот факт, что институт отзыва не только не эффективная мера, но еще и в некоторых случаях просто не допустимая. За годы существования он не оправдал своего предназначения и относится к числу так называемых «мертвых» институтов в условиях современной российской политической действительности. Но более того, даже если согласиться с мнением тех ученых, которые ратуют за существование института отзыва, то институт «доверия» легко с ним сочетаем, и они ни в коем случае не противоречат друг другу, а, соответственно, могут существовать одновременно.

Другие авторы видят несостоятельность предложенного института в том, что он способен разрушить партийную систему особенно в тех странах, где она только начинает развиваться, например в России, ввиду того, что приводит к чрезмерной персонализации власти. Автор, тем не менее, не согласен с такой постановкой проблемы. Во-первых, в связи с тем, что политическая система общества нуждается одновременно как в общем политическом руководстве, так и персонифицированном. Это можно даже сказать своего рода проявление диалектической категории восхождения от абстрактного к конкретному, и наоборот, — как сочетание коллегиальности и единоначалия, нормативного и индивидуального регулирования, абстрактного и казуистического изложения правовых предписаний и т. д. Партийная система в связи с этим должна быть, естественно, представлена различными партиями, но при этом должна позволять народу видеть и оценить отдельных политических деятелей, старающихся улучшить их жизнь или, наоборот, действующих в угоду только своих интересов. В конце концов, за каждой партией стоят определенные конкретные люди, и проводить политику абсолютно без их персонификации невозможно. Более того, такой курс губителен для любого государства, т. к. позволяет отдельным коррупционерам скрываться за плечами той или иной партии и в необходимых случаях, как это уже бывало не раз, не позволяет найти конкретно ответственных за то или иное деяние лиц. И в итоге опять страдает (несет ответственность) все тот же народ. Доверительный институт в этом плане как раз позволяет при развитом политическом плюрализме в необходимой дозе персонифицировать политических деятелей, т. е. как бы выступить недостающим звеном общего и частного в политической системе страны.

Во-вторых, покажите ту партию, которая не хотела бы знать, как оценивает народ деятельность их представителей, занимающих руководящие места (например, главы субъекта федерации, главы муниципального образования и т. д.). И ни одна истинная партия не захочет держать в своем составе лиц, которые не зарекомендовали себя с положительной стороны при занятии государственной или муниципальной должности. Ведь, в самом деле, нерадивый руководитель, который имеет отрицательные отзывы от населения, приносит непоправимый урон авторитету партии, в которой он состоит, и, наоборот, ответственный и грамотный служащий прививает чувство уважения к государственной власти, прославляя свою партию. В этом плане полное сливание отдельных лиц с партией ведет к уничтожению заслуг одного и распространяет негативное мнение обо всех в связи с неудовлетворительной деятельностью отдельных лиц.

Ну и наконец, каждая конкретная партия всегда ассоциируется у народа с отдельными людьми. Народ всегда голосует за поступки персонифицированных лиц, а не партии в целом, и от этого никогда не уйти.

Все сказанное говорит о том, что институт «доверия», несомненно, заставит чиновников трудиться для блага народа из года в год, заслуживая, отрабатывая и завоевывая его доверие. Сейчас же ситуация обратная: полная независимость высокопоставленных лиц побуждает их абстрагироваться от проблем народа. Не замечать его, т. к. от него все равно ничего не зависит, зачем же тогда напрягаться. Вот и выходит в нынешней ситуации, что народ — слуга чиновника, а не наоборот. Ситуация усугубляется неразвитостью гражданского общества и большой терпеливостью российского народа, чем и пользуются государственные служащие. Поэтому введение предложенных инициатив крайне необходимо и не только нашему государству, т. к., по мнению автора, подобная ситуация во многих государствах, например в Украине, Грузии, США и т. д.

Институт народного доверия, помимо всего прочего, может являться действенным и реальным способом проявления одного из постулатов и принципов правового государства, к которому стремятся большинство современных государств, — взаимной ответственности государства и гражданина. Еще Иммануил Кант утверждал, что «в правовом государстве гражданин должен обладать той же возможностью принуждения властвующих к точному исполнению закона, какой обладает властвующий в его отношении к гражданину»[460]. Именно вышеуказанный институт и способен заставить власть отвечать за свои поступки перед своими гражданами, т. к. весь его механизм всецело направлен только на одну цель — заставить власть действовать согласно правовым законам своего государства. Других же подлинно результативных способов заставить власть действовать согласно закону, как показывает практика и теоретические исследования, по нашему мнению, пока не существует.

В современной России происходят процессы формирования и постоянного развития различных институтов, в том числе властных структур и гражданского общества. Это взаимно противоположные друг другу институты, однако согласно диалектическому закону (единства и борьбы противоположностей) их развитие всегда идет одновременно, и присутствие подобных социальных явлений в государстве неизбежно только в парном варианте. Однако пропорции их всегда разные: когда-то преобладает власть над обществом (в узурпаторских, рабовладельческих и других подобных государствах), и в этот момент в государстве отсутствует демократия, а власть осуществляет свои полномочия по собственному произволу, лишь в лучшем случае, прикрываясь народными интересами, но иногда даже полностью игнорируя их; когда же преобладает гражданское общество, власть находится под его контролем, не имея возможности прямо выражать собственную волю. В таких государствах процветает демократия, т. к. именно гражданское общество, население страны контролирует процессы государственно-правового строительства.

Поэтому самое главное, чтобы развивались институты гражданского общества, о котором так много говорят и которого мы постоянно стремимся достичь, необходимо создавать для них надежную опору, средства воздействия на власть, ведь «одним из обязательных условий гармоничного развития общества является эффективное, адекватное специально-юридическое воздействие на общественные отношения...»[461]. Таким воздействием, которое может катализировать развитие гражданского общества, как раз и является институт доверия, который поможет снизить злоупотребление властью путем ее реального ограничения.

Гражданское общество нуждается в действенных институтах своей защиты, и государство должно этому способствовать, т. к. все потребности гражданского общества неизбежно проходят через волю государства[462]. Если же государство будет игнорировать данные объективные потребности гражданского общества, то оно столкнется с серьезными проблемами нарастающей делигитимации власти, а соответственно, и с массой других проблем (преступностью, правовым нигилизмом в крайних его формах, социальным недовольством и напряженностью и т. д., вплоть до революционных потрясений). В данном случае сработает правило, о котором мы выше писали, когда властный субъект игнорирует связь от подвластных их посылы, игнорирует объективно складывающиеся общественные отношения, продолжая штамповать нормы позитивного права в разрез реалиям жизни, увеличивая неэффективность правового регулирования.

Развитие такого политического состояния в государстве, где все направлено на обеспечение благосостояния общества, возможно только в результате полной выборности, «сменяемости в любое время всех без изъятия должностных лиц»[463], что может быть достигнуто только посредствам предлагаемого нами института доверия.

Самое же главное — это то, что предложенный институт поможет проявлять себя гражданскому обществу, будет способствовать его развитию, поможет понять действительную, потенциально заложенную в гражданском обществе мощь противостоять власти и снизить злоупотребление властью путем ее реального ограничения. Институт «доверия» является уникальным. Его уникальность заключается в том, что по сравнению с другими институтами он единственный является способом должного, действительного проявления прямой, непосредственной демократии, т. к. сочетает в себе релевантные стороны одновременно всеобщих выборов, референдума, отзыва лиц, не оправдавших доверия народа или, наоборот, продления срока полномочий добросовестных чиновников.

Большой потенциал данного института автор видит в возможности превратить органы местного самоуправление действительно в самоуправляемые, а не государственно-управляемые организации, но по существу об этом далее.

Необходимо также отметить, что гражданское общество для того, чтобы эффективно влиять на власть, должно иметь качественно проработанные и высоко действенные институты воздействия на власть, например предложенный нами выше институт. Конечно, принятие таких процедур, позволяющих сдерживать государственную власть, может быть осуществлено только в случае опять-таки развитого гражданского общества, ибо сама власть не будет «бить себя по рукам». Вот и получается «заколдованный круг» — для того чтобы появилось и развивалось гражданское общество, необходимы прочные правовые институты, позволяющие сдерживать произвол власти, закрепление которых, в свою очередь, невозможно без развитого гражданского общества.