вопрос о форме государства исследуется юридической наукой с древних времен, причем тогда мыслители основное внимание обращали на формы государственного правления, хотя исподволь анализировали и другие моменты, касающиеся понятия «форма государства». Так, Ш. Монтескьё в своей работе «О духе законов» под формами государства понимал образы правления и среди этих образов правления выделял республиканский, монархический и деспотический. Республиканское правление — это такое правление, при котором верховная власть находится в руках или всего народа, или части его. Монархическое правление — форма правления, при которой управляет один человек, но посредством установленных неизменных законов. Между тем в деспотическом правлении все вне всяких законов и правил движется волей и произволом одного лица. Как для республики, утверждал мыслитель, нужна добродетель, а для монархии честь, так для деспотического правительства нужен страх. В добродетели оно не нуждается, а честь была бы для него опасна. Таковы принципы трех видов правления. Это не значит, что в такой-то республике люди добродетельны, но это значит, что они должны быть таковыми. Из этого не следует также, что в таком-то монархическом государстве господствует честь, а в таком-то деспотическом — страх. Из этого следует лишь, что так должно быть, ибо иначе эти государства не будут совершенными. Еще раньше Т. Гоббс касался проблемы формы государства, и в понятие этой формы он вкладывал организацию или образ правления делами общества. Он отмечал, что различных форм государств может быть только три. Различие государств заключается в различии суверена, или лица, являющегося представителем всех и каждого из массы людей. Поскольку верховная власть может принадлежать или одному человеку, или собранию большого числа людей, а в собрании имеют право участвовать или каждый, или лишь определенные люди, отличающиеся от остальных, то могут быть только три вида государства. Ибо представителем должны быть или один человек, или большее число людей, а это — собрание или всех, или только части. Если представителем народа является один человек, тогда государство представляет собой монархию; если собрание всех, кто хочет участвовать в управлении, тогда демократия, или народовластие; а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан, тогда это аристократия. Иных видов государства быть не может. Тирания и олигархия — лишь разные названия монархии и аристократии. Государство и государственная власть могут приобретать самые разнообразные формы. Они традиционно фиксируются такими понятиями, как «форма государственного правления» и «форма государственного устройства». Общим для них является понятие формы государства, которая характеризуется и формой государственного правления, и формой государственного устройства. Понятие «форма государства» является одним из важнейших вопросов в теории государства и права. Однако до сих пор в отношении понятия «форма государства» нет достаточной ясности. Многие авторы относят к форме государства не только форму государственного правления или форму государственного устройства, но и форму государственного или государственно-правового режима, политический режим, не только статику (структуру), но и динамику (функционирование, средства, приемы, методы и способы осуществления, а иногда и развитие) государственной власти25. Однако форма государства — это совокупность устойчивых отношений между органами государства, т.е. способы их существования друг с другом, в том числе характер распределения государственной власти между ними, а также пути их образования (формирования), взаимной ответственности и способы осуществления государственной власти. Несмотря на различные подходы к определению формы государства, можно выделить три основных элемента формы государства: 1) форму правления; 2) форму государственного устройства; 3) государственный режим. Их совокупность позволяет максимально зафиксировать все устойчивые и значимые отношения между государственными органами, территориальными образованиями и населением государства, их статику и динамику, т.е. наиболее четко определить форму государства как явление. Под формой правления понимается совокупность устойчивых взаимоотношений между высшими органами государства, прежде всего порядок их формирования, а также порядок распределения между ними властных полномочий и взаимодействия между собой. В качестве высших формоопределяющих органов государства традиционно рассматривают глав государств (монархов или президентов), высшие представительные органы (парламенты, иные коллегиальные органы законодательной ветви власти), правительства (как коллегиальный орган исполнительно-распорядительной власти) и высшие судебные учреждения. В научной литературе сформировался подход, в рамках которого выделяют две основные формы правления — монархию и республику, каждая из которых имеет свои разновидности. В основу такого деления положено сразу два критерия: 1) участие (неучастие) населения в процедуре формирования высших органов государственной власти; 2) принадлежность высшей государственной власти одному или многим лицам26. Под монархией понимается такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу по наследству (династически) в рамках той или иной системы престолонаследия. Монархия как форма правления имеет не юридическую, а религиозную природу, получает от нее легитимацию и государственный смысл. Монарх — лицо юридически безответственное, он не может быть привлечен к какой- либо ответственности, не может быть отстранен от престола. В его руках сосредоточена вся полнота государственной власти. От его имени издаются законы, осуществляется исполнительная власть, он единолично представляет государство на международной арене. Его деятельность и потребности финансируются из государственного бюджета. Он имеет право отмены приговора и помилования, право на особый церемониал, особый титул. Такую разновидность монархии принято называть абсолютной. Абсолютная монархия насчитывает более 4 тыс. лет. Она претерпевала значительные изменения, трансформируясь, приспосабливаясь к конкретным историческим условиям. В настоящее время государств с такой формой правления практически не осталось. Несмотря на то, что сейчас примерно 1/6 всех существующих государств имеет монархическую форму правления, речь идет не об абсолютной монархии, а о двух ее разновидностях — дуалистической и парламентарной. Однако им присущи главные признаки, свойственные любой монархии: наличие монарха, который занимает свою должность независимо от волеизъявления населения, хотя его полномочия могут быть сильно ограничены, он делит их с представительными и исполнительными органами власти государства. При дуалистической монархии наряду с монархом существует парламент, который осуществляет законодательную власть. Монарх не вправе вмешиваться в деятельность парламента, но сохраняет контроль над правительством. Он может единолично назначать и смещать министров и правительство. Эта форма правления существует в Марокко, Брунее, Бутане, Тонга, Иордании. В парламентарной монархии власть монарха ограничена еще существеннее. Парламент не только независим от монарха, но и назначает правительство. Политические партии, получившие большинство на выборах в парламенте, формируют правительство помимо монарха. Правительство ответственно исключительно перед парламентом. Юридически монарх вправе издавать законы, но они приобретают юридическую силу только после согласия (контрасигнации) представителя правительства либо премьер-министра. Сам монарх осуществляет церемониальные функции, иногда внешнеполитические функции. Общеизвестен недостаток этой формы правления: в случае формирования однопартийного правительства оно полностью может контролировать парламент, что не всегда приносит желаемый эффект. При республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу. Традиционно выделяют парламентскую и президентскую республиканские формы правления. Критерием выделения разновидностей республиканских форм правления является порядок формирования исполнительной власти. В парламентской республике верховная власть принадлежит парламенту, который избирается населением и выполняет законодательную функцию от выборов до выборов. Он же формирует правительство, члены которого — представители доминирующей в парламенте политической силы. Правительство ответственно только перед парламентом и может осуществлять исполнительную власть лишь до того момента, пока пользуется поддержкой парламента и населения. Правительство, как правило, возглавляет премьер-министр, который фактически выступает связующим звеном между правительством и парламентом, координируя их деятельность. При такой форме правления может быть и должность президента, который избирается парламентом и в законодательную деятельность не вмешивается: не обладает правом вето, не может отправить правительство в отставку. В основном он выполняет представительские функции, и его статус аналогичен монарху в парламентарной монархии, с той лишь разницей, что он занимает должность срочно и выбор- но, а не пожизненно, как монарх. Такая форма правления существует в Венгрии, Германии, Индии, Италии, Польше. Для президентской республики характерно четкое отграничение законодательной и исполнительной ветвей власти друг от друга. В ней и президент, и парламент избираются населением независимо друг от друга. Президент формирует правительство, которое ответственно только перед ним. Парламент занимается законодательной работой, не может отправить в отставку правительство, но может начать процедуру отстранения президента от должности (импичмент), но только в том случае, если президент совершит уголовное преступление. К президентским республикам можно отнести США, Сирию и др. Эта классификация форм правления, хотя и является более или менее устоявшейся, но в последнее время, особенно в постсоциалистических государствах, переживших тоталитарные диктатуры, подвергается критике и корректировке. И это справедливо: постсоциалистический, современный взгляд на государство и право требует и новых взглядов на их формы, порядок устройства, организацию и режим. Тем более возникает не только ряд теоретических, но и практических вопросов, которые с помощью старых, даже устоявшихся подходов, нельзя решить. Так, среди ученых-юристов разгорелись споры относительно того, к каким формам правления можно отнести Францию или современную Россию. Известно, например, что во Франции и России президент не относится ни к одной из ветвей власти, является главой государства. В формировании правительства принимают участие и президент, и парламент. Сформированное правительство несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Формы правления имеют черты и президентской, и парламентской республики, т.е. являются некими «смешанными». Что это означает? И где грань разумного и негативного в этом «смешанном»? И вообще, эффективно ли все это с точки зрения организации власти и управления в обществе? Более того, стоит проблема определения формы правления таких государств, которые формально являются республиками, но фактически имеют с ними мало общего (Германия периода 1933—1945 гг., в которой вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках фашистского вождя — фюрера). Вся законодательная деятельность фашистской Германии была закреплена за правительством, которое подчинялось фюреру. Допускалось, что принимаемые законы могли не соответствовать конституции. Сам фюрер одновременно управлял всеми и государственными, и партийными учреждениями. Последние, оперируя идеологией, на всех уровнях частично подменяли государственные учреждения. К таким государствам с «неопределенной» формой правления можно отнести и СССР, а также бывшие советские республики восточной Европы, «сверхпрезидентские» республики стран Африки и Латинской Америки, где президент избирается, но конституционно закреплена либо пожизненность его должности либо только одна идеология, носителем которой официально является сам президент. Власть президента практически ничем не ограничена. Эту форму правления можно даже принять за монархию. Примером могут служить государства Малави, Гана при президенте Нкруме, Гвинея при президенте Мобуту, Туркменистан. В связи с этим многие ученые говорят об идеократической, или монократической, форме правления1. Классификация нуждается в серьезной «переработке», поскольку почти во всех существующих государствах (включая большинство монархий) граждане или подданные обладают многими правами и свободами, участвуют в формировании высших органов власти, а республики настолько дифференцировались и не похожи друг на друга, что только формальные различия между ними превосходят их отличие от монархий. В настоящее время предпринимаются успешные попытки разработать иные, отвечающие демократическим реалиям классификации форм правления государства. Так, И.Н. Гомеров предлагает следующую классификация форм правления: парламентарная, президентская, полупрезидентская, сверхпрезидентская, военно-полицейская, псевдопарламентарная и монархическая формы государственного правления27 28. Парламентарная форма правления предполагает наличие коллегиального органа представительной власти (парламента), коллегиального органа исполнительной власти (правительства) и системы высших судебных органов. Между ними государственно-властные функции распределены равномерно. Это достигается путем того, что значительная часть парламента мирно сосуществует и сотрудничает с правительством, судебные органы действуют автономно, самостоятельно и независимо от парламента, правительства и главы государства, подчиняясь только законам. Правительство может действовать только в том случае, если пользуется доверием парламента (нижней палаты или обеих палат), неся перед ними только коллективную ответственность. Коллективная ответственность правительства перед парламентом — отличительный признак этой формы правления. Правительство всегда формируется в ходе внутренней парламентской борьбы, из числа членов партий, победивших на выборах, и в большинстве случаев оно является коалиционным. Естественно, что ответственность за деятельность правительства ложится на него, а не на отдельных министров, входящих в него. Парламент обладает правом отставки правительства через процедуру постановки вопроса о доверии правительству. Лицо, занимающее высшую государственную должность, обладает символическими полномочиями (например, президент в Германии, Австрии, Греции, Италии) либо это наследственный монарх (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Япония). Его задача — не управлять государством (это задача правительства), а представлять государство внутри страны и вне нее. Он не обладает ни чрезвычайными, ни законодательными полномочиями. В Германии, где наряду с Федеральным канцлером существует Президент, последний обладает гораздо меньшими полномочиями, чем первый. Канцлер в силу ст. 65 Основного Закона ФРГ является создателем и гарантом «основных положений политики». Президент же, наоборот, исполняет роль «нейтральной силы», самим фактом своего существования способствует интеграции населения, выполняет большей частью идеологическую функцию государства. Это особенно необходимо в тех случаях, когда ни одна из партий не получает большинства мест в парламенте. В подобном случае он обязан собрать лидеров ведущих фракций для консультаций и своим актом решить вопрос о назначении главы правительства после переговоров с ними. В законодательно определенных случаях он может распустить парламент, но поскольку парламент и принимает эти законы, фактически он может сделать это только с согласия самого парламента. Следующая форма правления — президентская. Для нее характерно то, что и президент, и парламент избираются всеобщим прямым или косвенным голосованием граждан. Каждый вновь избранный президент назначает собственное правительство, но с предварительного согласия парламента. Правительство не несет коллективной ответственности перед парламентом. Президент не имеет права распустить парламент. В силу этого президент и парламент занимают независимое положение по отношению друг к другу: президент контролирует правительство и все уровни администрации, парламент принимает законы. Но парламент, решая бюджетные вопросы, может существенно ограничить функции президента. Иногда верхняя палата (Сенат Конгресса США) дает согласие при назначении на некоторые высшие посты. Парламент ратифицирует заключенные и подписанные президентом международные договоры. Комитеты и комиссии парламента постоянно контролируют применение и исполнение законов органами исполнительной власти, могут организовать публичные слушания того или иного вопроса с обязательным вызовом представителей администрации. Президент является главнокомандующим. Кроме того, он может не подписать принятый парламентом законопроект (право вето). Но парламент может его преодолеть большинством голосов. При данной форме правления реальная власть распределена равномерно между президентом, парламентом и судебной властью. При полупрезидентской форме правления президент, являясь главой государства, напрямую избирается населением. Парламент также избирается населением. Однако наряду с главой государства действует премьер-министр, который непосредственно руководит правительством. Само же правительство не назначается, а только формируется президентом из представителей большинства парламента. Правительство отвечает как перед президентом, так и перед парламентом. Это главное отличие от президентской формы правления. Такая форма правления существует, например, во Франции и современной России. Фактически реальные властные полномочия распределены между высшими органами власти неравномерно, поскольку большинство из них сконцентрировано в руках президента. Он считается арбитроми в разрешении любых проблем, де-факто не несет юридической и политической ответственности, определяет и может реализовывать основные направления как внутренней, так и внешней политики. С парламентом президент общается изредка, посредством парламентских посланий. Они зачитываются в палатах, но обсуждению не подлежат. Президент подписывает принятые законы, но обладает правом вето. Более того, любой принятый закон он может направить в конституционный суд для проверки его соответствия конституции. Президент может организовать референдум, поставив на него любой вопрос, касающийся организации государственной власти или международного соглашения. После одобрения на референдуме он может подписать акт, минуя парламент. Президент обладает правом роспуска парламента (нижней палаты). При чрезвычайных ситуациях он может взять на себя всю полноту власти, подменяя собой иные государственные органы. Фактически при такой форме правления президент, обладая реальными рычагами исполнительно-распорядительной власти, в любой момент может «дистанцироваться» от неудач правительства, выполняя функции «гаранта преемственности государства». Во Франции существует несколько иная ситуация, когда большинство решений Президента должно быть контрасигновано Премьер-министром. Если Премьер-министр и Президент — члены одной партии, это не вызывает разногласий. Но если президентская партия утратила большинство в парламенте, Президент вынужден назначать Премьер-министра из числа деятелей коалиционной оппозиции. Из нее же формируется и новое правительство. Возможны разногласия и дуализм в системе государственной власти. В рамках этой классификации можно выделить и супер(сверх) президентскую республику с гипертрофированной властью президента. Хотя конституционно закреплено разделение властей, на практике правительство фактически всегда назначает президент, полномочия парламента и судебной власти значительно ограничены. Президент совмещает должности главы государства и главы правительства, но даже если этого и не происходит, он полностью доминирует и над правительством, и над парламентом. Президент избирается большинством населения. Он является верховным главнокомандующим, может вводить не только чрезвычайное положение, но и прямое президентское правление в отдельных частях страны, назначать там своего представителя, приостанавливать действие некоторых нормативных правовых актов. Он может созывать парламент на специальные сессии, активно воздействует на законодательный процесс путем наложения вето. Традиционно в качестве противовеса президенту законодательно устанавливают запрет переизбрания его на следующий срок. Парламент (нижняя палата) имеет возможность объявить импичмент президенту, но только в случае совершения им тяжкого государственного преступления и только квалифицированным большинством голосов. Немаловажно при этом, что для привлечения к ответственности высших чиновников также требуется квалифицированное большинство голосов депутатов в парламенте и высшей судебной инстанции. Несмотря на законодательное закрепление полномочий, реальное политическое содержание этой формы правления зависит от конкретной внутриполитической обстановки, личности самого президента, соотношения политических сил и степени развитости политической системы. Примером государств с этой формой правления могут служить большинство государств Латинской Америки. Военно-полицейская форма государственного правления, как правило, является разновидностью вышеперечисленных форм правления. Для нее характерно прежде всего то, что вся полнота государственной власти сосредоточена в одних руках. Представительные органы ликвидируются, судебные органы прямо или косвенно подчиняются исполнительной власти. Во главе государства может находиться законно избранный президент или иной лидер либо пришедший к власти путем переворота человек. Способ его прихода к власти значения не имеет. Не исключено, что значительная часть населения поддерживает его, и существующая власть какое-то время может быть легитимной. Такая форма правления существует, как правило, короткий промежуток времени, по истечении которого власть стремится легитимироваться путем создания другой, более признаваемой населением формы правления. Псевдопарламентарная форма правления характеризуется тем, что представительные органы существуют на всех уровнях и номинально принимают законы. Однако они являются членами одной партии, которые, подчиняясь партийной дисциплине, полностью контролируют как процесс выборов в парламент, так и его деятельность. Под контролем партии находятся не только представительные, но и исполнительные и судебные органы. Процедуры назначения или избрания членов правительства различны и формообразующего значения не имеют, поскольку при любой из них правительство ответственно перед партийными организациями. Примером государства с этой формой правления может служить СССР периода до 1989 г. В современной теории государства и права существует проблема определения формы государств, которые де-юре относятся к монархиям или республикам, но де-факто таковыми не являются. Чаще всего такие отклонения от изначальных форм связаны с возникновением сильных идеологий, подчиняющих себе и формирование, и функционирование всех органов государства. Возможно и «чистое» существование такой формы (Ватикан). Может быть, есть смысл применительно к таким государствам утверждать об идеократиче- ской форме правления29. Форма государственного устройства — это совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Эти отношения, будучи устойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государственных органов «по вертикали», являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. В тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, они, как правило, не входят в систему органов государственной власти. Отношения органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения являются формообразующими. Обычно выделяют две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности. Унитарное государственное устройство предполагает самую высокую степень централизации как государственной, так и политической власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинациональные унитарные государства. Характерным признаком является деление территории государства на административно-территориальные образования, которые не имеют ни собственного законодательства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все государственные органы, относящиеся к аппарату принуждения, которые существуют в этих территориальных образованиях, подчиняются только центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики. В таких государствах единые гражданство и бюджет. Все местные органы власти — прямое продолжение центральных органов власти, от которых они зависят политически и финансово. Примерами таких государств являются Польша, Белоруссия, Таиланд, Колумбия. Унитарные государства называют простыми, централизованными или симметричными. В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление вообще отсутствует (Мальта, Бахрейн). Встречаются унитарные государства, территория которых делится не только на административно-территориальные единицы, но и включает в себя национально-территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания национальных меньшинств. Такие единицы, хотя и входят в состав унитарного государства, имеют автономию, т.е. некоторую степень самостоятельности в решении местных вопросов. Как правило, автономные образования имеют некоторые права, которые им предоставляет центральная власть и которых нет у других административно-территориальных единиц. Администрация автономии самостоятельно решает вопросы коммунального хозяйства, культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того. Но автономия в унитарном государстве всегда ограничена финансово (консолидированный бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы принимает только центральная власть). Унитарные государства, имеющие в своем составе автономии, называют децентрализованными, или асимметричными, например, автономия басков и каталонцев в Испании, уйгуров в Китае. В некоторых унитарных государствах существуют и достаточно развиты органы местного самоуправления. Они напрямую избираются населением. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако там, где оно создано, центральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои функции, важнейшая из которых — право собирать местные налоги (Франция, Болгария). Благодаря этому возникает определенная децентрализация власти, но только на низовом (местном) уровне. В целом такие государства считают унитарными. Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю. Так, царская Россия (1613—1917 гг.) представляла собой объединение территорий, многие из которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную автономию. В них сохранялись местные законы, учреждения и органы власти. Такое объединение присоединенных территорий к России нельзя назвать ни унией, ни протекторатом. Русский государь представлял единую государственную власть, действие которой распространялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание общерусских интересов над местными стремлениями. Однако, как показала история, любая империя есть слабоустойчивая и малоэффективная форма государственного устройства. Некоторые исследователи выделяют и такую форму государственного устройства, как региональное государство. Оно представляет собой переход от унитарного государства к федерации. В настоящее время в таких странах, как Италия, Испания, ЮАР, вся территория разделена на автономные образования, которые обладают определенной политической самостоятельностью. Правда, они не имеют своих конституций, но имеют собственное законодательство и свою администрацию30. Федеративное государство — форма государственного устройства, которая предполагает наличие не менее двух относительно автономных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Россия, США, Германия и др. Общепринятого определения федерации нет. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов учредительной властью; обладание субъектами ограниченным суверенитетом; конституционное разделение компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь правовую и судебную системы. Главное свойство федерации — ее образование несколькими субъектами, каждый из которых, в отличие от автономии в унитарном государстве, обладает политической самостоятельностью, в сферу которой не могут вмешиваться центральные органы. Это возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет. Все субъекты, входящие в федерацию, имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу и службу безопасности, полицию, общий бюджет, государственные символы и государственный язык). Количество субъектов федерации определяется исторически и может быть различным. Так, Швейцария состоит из 23 кантонов, Германия — из 16 земель, США — из 50 штатов и одного федерального округа, Россия — из 88 субъектов, которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку. Закономерным признаком любой федерации является двупалатный парламент. Как правило, нижняя палата напрямую избирается населением, причем количество депутатов от каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъекте. В верхней палате обязательно представлены все субъекты федерации, причем независимо от величины их территории и численности населения, от каждого субъекта равное количество представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть различным. Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут противоречить федеральному законодательству, которое по вопросам компетенции федерации обладает приоритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как США, России, Канады, Мексики, являются высшими законами на территории всего государства, всех его территориальных единиц. Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не имеют права выхода из их состава. Ни в одной федерации не признается право ее субъектов участвовать в международных отношениях помимо федерации (субъектом международного права является федерация). Ни в одной федерации ее субъекты не имеют собственной валюты, собственных вооруженных сил. В любой федерации юридически закрепляется право центральной власти на принудительное применение правовосстановительных мер по отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны. Конкретное распределение полномочий между федеральным центром и субъектами зависит от многих факторов: способа возникновения федерации, исторических особенностей государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов. По способу возникновения федерации можно разделить на договорные и конституционные. Договорные возникают через объединение суверенных унитарных государств. При этом, как правило, сохраняется максимальный объем компетенции каждого субъекта с одновременным закреплением этого в договоре с федеральным центром (например, США, Швейцария). Если речь идет о преобразовании в федерацию бывшего унитарного государства, то это конституционная федерация, когда субъекты наделяются своими полномочиями «волеизъявлением» будущего федерального центра, пусть даже через принятие конституции (например, Германия). По правовому статусу субъектов федерации выделяют симметричные (однородные) федерации либо асимметричные (разнородные). В первых все субъекты обладают равноправием (Россия), во вторых субъекты обладают различным объемом полномочий (Индия, США). По территориальному делению субъектов все федерации можно классифицировать на национальные, территориальные и смешанные. Примером первых, где субъекты выделяются по национальному критерию, могут служить СССР, бывшая Чехословакия, бывшая Югославия; второй группы федерация, субъекты которых формируются по административно-территориальному принципу, — США и Германия. По смешанному принципу, где субъекты формируются одновременно и по национальному, и по территориальному принципу, — Индия, Канада, РСФСР в бывшем СССР и современная Россия. Федерации, основанные на национальном делении, являются сверхцентрализованными, т.е. объем властных полномочий субъектов в них уже, чем у субъектов федерации, построенной по территориальному принципу. Почти все они (СССР, Чехословакия, Югославия и др.) либо распались, либо испытывают определенные сложности в государственном строительстве. Федерации же, основанные по административно-территориальному принципу, более устойчивы. Во многом это закономерно, поскольку такое деление оптимально учитывает не только социальные факторы (численность и национальный состав населения), но и природные, экономические (размещение производственных сил), а также политические и духовные факторы (особенности культуры, религии, традиций и обычаев населения). Федерация все же более приближена к идеалу правового государства, поскольку способствует разделению не только государственной власти между высшими органами, т.е. «по горизонтали», но и децентрализует государственную власть «по вертикали», создает более сильный механизм сдержек и противовесов государственному произволу. В основе этого подхода лежит четкая взаимосвязь между республиканской формой правления и федерацией. Известно, что федераций при монархической форме правления не существует. Однако правовое государство зависит не столько от формы правления и государственного устройства, сколько от политического режима и эффективности правовой и политических систем общества. В России отношения между центральной (федеральной) и региональной (республиканской, краевой, областной, окружной) властью регулируются и соответствующими федеральными законами. Так, согласно Конституции РФ принятие в Россию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом, а также договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти России. В научной литературе традиционно принято отличать от федерации конфедерацию — союз или объединение нескольких самостоятельных и суверенных государств (например, Ганзейская лига, 1367—1669 гг., Нидерланды, 1579—1795 гг., Германская конфедерация, 1815—1866 гг., Объединенная Арабская Республика, куда входили Египет и Сирия, 1958—1961 гг.). Некоторые авторы относят к конфедерации и Европейский Союз, и современные таможенные союзы, например, Бенилюкс1. Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и налоговой системы, единого гражданства, общей конституции. Однако в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но решения этих органов имеют силу на территории государств, ее образующих, только при их согласии на это. Каждое государство, входящее в нее, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации. Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы налогов, поскольку ее финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников. Конфедерацию можно рассматривать как особую форму государственного устройства1. В ее основе лежат общие с федерацией принципы организации, например, принципы совмещения воли субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, автономии воли субъектов федерации и конфедерации, возможность центральной власти федерации и конфедерации иметь связь с населением. Кроме того, близость государственного устройства федерации и конфедерации может быть обоснована исторически. Так, США в период 1776—1789 гг. представляли собой конфедерацию, из которой потом возникло единое федеративное государство, Швейцария периода 1815—1848 гг. Однако при таком подходе понятие формы государства подменяется способом возникновения государства, что вряд ли обоснованно. Кроме унитарных и федеративных государств, конфедераций государств история знает различные варианты империй и межгосударственных союзов. Империи (Римская, Византийская, Османская, Британская) — это такие государства, в которых имеются неоднородный этнический и культурный состав населения; обширная территория; наличие относительно небольшой метрополии, пополняющей свои ресурсы за счет других регионов или колоний; концентрация государственной власти в метрополии; ограниченность прав и свобод других регионов, колоний. Для них характерен специфический механизм государственного управления. Они имеют особые причины возникновения и различные варианты распада. В отличие от империй, межгосударственные союзы (например, Европейский Союз, особенно в начале его возникновения, СНГ) — это союзы полностью автономных (самостоятельных, независимых) государств (унитарных, федеративных или конфедеративных), которые действуют в рамках международного и внутригосударственного права. Под государственным режимом понимается совокупность используемых стоящими у власти группами, элитами или иными слоями общества методов и способов осуществления государственной власти. Государственный режим — реальное проявление процесса функционирования государственной власти. Существуют и иные точки зрения. Так, М. Ориу рассматривал государственный режим как «некоторого рода надстройку», которая возникает по мере развития общества на основе уже существующих политических институтов в догосударственном обществе. Государственный режим возникает, когда общество уже перешло от «негосударственного» к «государственному» состоянию. Процесс перехо- да он исследовал как процесс «политической централизации общества». Движущей силой этого процесса он считал «оседание народа на земле» и несовершенство существующих «политических институтов с элементами клиентуры и патримониальных отношений». Несовершенные политические институты добровольно или насильственно трансформируются в государство. Само же государство, указывал М. Ориу, есть инструмент достижения равновесия частных и публичных интересов в обществе. Будучи «надстройкой» и единожды возникнув, государственный режим трансформируется сначала в административный режим (проявлением которого служат полицейская регламентация основных прав и свобод и чрезмерная концентрация государственной власти в одних руках), затем в конституционный (проявление которого — попытка правящих групп выработать способы децентрализации суверенитета власти, придать государству вид морального лица)31. Под государственным, административным и конституционным режимом исследователь понимал отношения, образующие основу жизнедеятельности любого общества, т.е. государственный строй. Широкое понимание государственного режима в определенных ситуациях не лишено смысла, поскольку позволяет показать объективную взаимозависимость развития общества и государственной власти, которая по мере развития общества объективно стремится к своей децентрализации. Однако этот верный вывод не имеет большой практической значимости, поэтому большинство ученых- юристов понимают государственный режим более узко, как совокупность приемов и способов осуществления государственной власти. Любое государственно-правовое воздействие на общественные отношения меняет баланс интересов различных групп населения, следовательно, оно способно изменить и сущность, и содержание самого государства. Реально оценить сущность и содержание государства, исходя только из формы правления и государственного устройства, практически невозможно. Ведь определяющие их общественные отношения устойчивы и статичны, способны аккумулировать в себе диаметрально противоположные интересы. Известно, что не все государства, имеющие республиканскую или монархическую форму правления, являются таковыми. Реальное распределение публичной власти в них, социальная сущность и содержание могут быть различным. Несомненно, что конкретные устоявшиеся в обществе приемы и способы осуществления публичной власти есть одновременно и динамичный, и сущностный, и содержательно показательный критерий любого государства. С теоретических позиций следует различать понятие государственного и политического режима. Они не тождественны. Если государственный режим определяется методами государственной власти, то политический режим включает в себя и определяет не только методы деятельности государственной власти, но и всех иных элементов политической системы общества — политических партий, массовых движений, отдельных лиц, участвующих во властно-политических отношениях. Таким образом, политический режим — более широкое понятие, включающее в себя в качестве составной части государственный режим. Некоторые теоретики государства и права употребляют термины «государственно-правовой режим», «политико-правовой режим», «государственно-политический режим». Ни один из этих терминов нельзя считать объективно отражающим суть проблемы. Первый термин является внутренне противоречивым, поскольку любое государство использует не только законодательные, правовые, но и, наоборот, внеправовые методы. Более того, государство может вообще творить произвол, хотя и вынуждено принимать законы, но оно может им не следовать. Иногда государство, наоборот, не может следовать принятым законам, поскольку возникает ситуация непредвиденная, не урегулированная законодательством. Второй термин — «политико-правовой режим» — также во многом неточен. Политика представляет собой такую сферу деятельности, которую государство стремится урегулировать законами и иными нормами права, но добиться полного правового регулирования политических отношений оно не в силах. В современном постсоциалистическом, цивилитарном государстве любая политическая сила, получившая большинство в парламенте, способна изменить любой закон, ограничивающий ее. Более того, в политике нет раз и навсегда установленных правил и не может быть, поскольку «цель оправдывает средства». Третий термин — «государственно-политический режим» — несет в себе элемент тавтологии, поскольку общеизвестно, что государство — главный элемент политической системы. Любое воздействие государственной власти на общественные отношения — одновременно политическое воздействие. Прав профессор В.Н. Протасов, который понимает политический режим в широком и узком смысле. В широком — как всю политическую атмосферу общества, определяемую взаимодействием государственной власти с другими политическими силами и институтами общества, в узком — как государственный режим1. Содержание политического режима достаточно широко. Его образуют множество общественных отношений, большинство из которых определяют и государственный режим. Так, в понятие политического режима включаются следующие признаки (общественные отношения): степень участия народа в формировании политической власти, соотношение прав и свобод человека с правами государства, гарантированность прав и свобод личности, степень реализации политической власти непосредственно народом, положение средств массовой информации и реальная гласность в обществе, стимулирующий или ограничивающий характер правового регулирования деятельности граждан и должностных лиц, методы осуществления политической власти, степень верховенства закона, принципы взаимоотношения общества и власти, реальное и юридическое положение силовых структур государства, степень политического плюрализма и др. Политический и государственный режимы не возникают случайно. Они развиваются взаимосвязанно и под воздействием зримых и невидимых факторов. К видимым факторам, влияющим на них, относятся экономический уклад общества, достигнутый в связи с ним уровень материальной жизни людей, уровень их культуры, форма правления и государственное устройство в обществе. Нельзя отрицать и влияние невидимых, субъективных факторов. Их можно назвать «народный дух», «народный характер», «душа народа». При всей кажущейся ненаучности и расплывчатости этих понятий отрицать их влияние на государственный и политический режим невозможно. Всякий народ, как и всякая личность, имеет свой дух, свой характер и свою душу. Все идеологически обусловленные усилия объяснить сущность конкретного демократического общества и конкретного правового государства материальными факторами в рамках исторического, социокультурного, антропологического, генетического, религиозного, политического подходов — спорны. Закончились неудачей и попытки объяснить сущность народа историческими и экономическими причинами, свести сущность человека лишь к его физиологии. Оперируя этими категориями, можно определить их влияние не только на государственный режим, но и на государство, познать его сущность и предназначение, эффективность государственной власти и возможности ее развития в будущем. В классификации современных государственных режимов можно выделить два направления. Первый сформировался в советское время и был основан на марксисткой типологии государств, когда каждому типу государства соответствовал определенный политический режим: рабовладельческому — деспотизм, монархизм, аристократизм, рабовладельческая демократия; феодальному — абсолютизм, просвещенный абсолютизм и т.д., капитализму — конституционный, бонапартистский, военно-полицейский, фашистский. Большинство отечественных и зарубежных ученых не склонны связывать государственный режим и отдельные типы государства и дают лишь самую общую классификацию государственных режимов, подразделяя их на два вида — демократический и антидемократический. При этом допускается, что каждый из них в зависимости от конкретных исторических условий, сущностных и содержательных характеристик государства, народных обычаев и традиций может подразделяться на самые различные виды и разновидности. К характерным признакам демократического государственного режима можно отнести реальную подотчетность и подконтрольность органов власти народу; развитие рыночной экономики; разделение власти; политический и идеологический плюрализм, образуемый свободой слова и критикой; наличие реальной политической оппозиции; выборность и реальную сменяемость органов государственной власти, гласность в их деятельности; провозглашение, конституционное закрепление, охрану и реальный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина и др. Недемократический режим характеризуется ликвидацией или значительным ограничением прав и свобод граждан, в том числе в сфере экономики; запрещением оппозиционных партий и других организаций; ограничением роли выборных государственных органов и неадекватным усилением роли исполнительных органов; сосредоточением большинства властных полномочий в руках главы государства или правительства; высокой степенью централизации исполнительной власти, когда большинство чиновников нижних инстанций являются статистами в процессе управления; упором в государственном управлении на методы принуждения и т.д. Можно выделить несколько разновидностей недемократического режима, например, деспотический (страны Древнего Востока), при котором правитель обладает неограниченной властью, имеющей божественное обоснование, а все государственное управление основано на безусловном подчинении ему. Но отличительным признаком этого режима является видимость легитимности, народной поддержки. От него отличают тиранический режим, при котором правитель узурпирует власть, но существует широкая оппозиция, которая подавляется жестокими репрессиями. Такой государственный режим также нелегитимен. Еще одной разновидностью государственного режима является тоталитарный. Для него характерны господство одной идеологии, наличие сильного легитимного лидера, развитая карательная система. В рамках этого режима общественная жизнь и экономика милитаризируются, происходит тотальное принудительное вовлечение практически всего населения в различные государственные, партийные, военные или государственно-общественные организации. Происходит инфильтрация всего государственного аппарата членами правящей партии, влекущая сращивание партийных и государственных организаций. Происходит либо полное обобществление собственности (жесткая форма тоталитаризма), например, Германия 1933—1945 гг., СССР, либо она частично сохраняется, но берется под контроль государства (мягкая форма тоталитаризма). При военном режиме (страны Латинской Америки и Африки) верховная власть на краткое время узурпируется отдельной группой военных или политиков (хунтой) либо отдельным лицом. Действие конституции приостанавливается, распускаются политические партии и массово ограничиваются права и свободы. В дальнейшем, после расправы с прежним правительством, такой режим вынужден назначать новые выборы, без которых он просто перестанет существовать, что обычно и происходит. К относительно кратковременным государственным режимам можно отнести и чрезвычайный, который характерен тем, что вводится при нападениях одного государства на другое, массовых беспорядках, стихийных бедствиях. Он устанавливается легитимным главой государства, с согласия (уведомления) легитимных представительных органов. При нем ограничиваются права и свободы граждан, но ограничение не носит всеобщего или массового характера, например, при боевых действиях вводится комендантский час, но только на территории таких действий. Однако разделение государственных режимов на демократический и антидемократический имеет два недостатка. Во-первых, трудно согласиться с тем, что отсутствие отдельных элементов демократического режима автоматически переводит существующий государственный режим в разряд антидемократического. Так, в условиях демократического режима на выборах в парламент политическая оппозиция потерпела сокрушительное поражение, и исчезла возможность политически оппонировать власти. Можно ли и нужно ли назвать возникший режим антидемократическим? Можно ли, например, назвать демократическим государственный режим США, где на политической сцене представлено только две партии, политические программы обеих партий совпадают в большинстве пунктов, и различия в них может найти только специалист, но не рядовой избиратель? Ведь налицо отсутствие и реальной оппозиции власти, и политического и идеологического плюрализма. Во-вторых, сама идея демократического режима является противоречивой. Прежде всего, из-за того, что демократия — это не просто механическая воля большинства, а учет интересов и меньшинства. Реализация этого принципа предполагает наличие у всех граждан умения мыслить общезначимыми и общегосударственными категориями, что является следствием высокой политической и правовой культуры. В отсутствие этого демократия превращается в «пустой» рынок, где предметом купли-продажи выступают волеизъявление избирателей (через политические технологии), государственные должности (через взятки), внешне- и внутриполитические решения всех органов власти, отдельные политики, чиновники и т.д. «Чистый» демократический государственный режим имеет не столько практическое, сколько ценностное значение, выступает как своеобразный ориентир развития всех элементов формы современного государства и общества. Логично предположить, что существуют и другие, промежуточные государственные режимы, не относящиеся ни к одной, ни к другой противоположности. Можно выделять и исследовать авторитарный режим и его разновидности, а также идеократический режим. Все они по своей сущности занимают промежуточное положение между демократическим и антидемократическим режимами. Авторитарный режим имеет своим отличительным признаком концентрацию и государственной, и вообще политической власти в одних руках. Это могут быть отдельный харизматичный лидер, правящая партия, группировка, хунта и т.д. Определяющий принцип такого режима — «можно все, кроме политики». От тоталитарного такой режим отличается тем, что при нем не происходит огосударствления экономики, культуры, социальной сферы. Государство не пытается вторгаться в личную жизнь граждан, существует определенный уровень автономии и хозяйствующих субъектов. Для решения отдельных вопросов власть может прибегать и к внеправовым методам, но только в крайнем случае и на короткое время. Преобладают административно-командные методы управления. Иногда в рамках этого режима существует «декоративная» оппозиция, могут формально закрепляться права и свободы личности, политический плюрализм, наличествовать местное самоуправление, отдельные элементы гражданского общества. Наличие или отсутствие последних дает основание выделять «мягкий» и «жесткий» авторитаризм. При идеократическом государственном режиме фактически правят не люди, а система идей (идеология), следование которым общеобязательно и обеспечивается силой государственного принуждения. Во главе такого государства могут стоять один человек или группа людей. Однако, в отличие от тоталитарного государства, где происходит тотальный контроль над мыслями и образом жизни граждан, при идеократическом режиме государство контролирует только отдельные сферы, чаще всего нравственную и религиозную. В остальном обеспечивается автономия личности. Такой режим присущ исламским теократическим государствам, где имеет место сращивание религиозной и государственной власти.