§ 1.3. Правовые формы общественного контроля в современном правовом государстве: российский опыт
Виды и формы общественного контроля можно анализировать по трем основным направлениям: во-первых, исходя из того, на каком уровне правовой целостности реализуется общественный контроль (уровень пра- вовой культуры, социально-правовой интеграции, на котором оказывают воздействие правовые ценности, идеалы, образы, представления, символы и пр., институционально-нормативный уровень, т.е. публично-правовая контрольная деятельность институтов гражданского общества и т.д.); во- вторых, по сферам реализации общественного контроля (например, обще- ственный контроль за правосудием, за деятельностью госаппарата, за из- бирательным процессом, за обеспечением прав человека, за соблюдением прав потребителей, за экологической безопасностью и т.п.); в-третьих, по субъектам, осуществляющим общественный контроль (общественный кон- троль неправительственных правозащитных организаций, общественных палат и комиссий, средств массовой информации, непосредственный кон- троль граждан и проч.). Рассмотрим каждое из этих направлений более подробно. 1 Суть общественного контроля за деятельностью органов публичной власти в фор- мально-юридическом аспекте вполне адекватно выразил Д.М. Овсянко, который отме- чал: «Социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, определяют, не допущены ли в деятельности подконтрольных ор- ганов власти и их должностных ли какие-либо отклонения от законности, а если тако- вые имеются, то своевременно их устраняют».- См.: Овсянко Д.М. Административное право. – М., 1997. С. 15. В рамках первого направления общественный контроль анализирует- ся на следующих уровнях: метаюридическом (т.е. его роль и значение для обеспечения правокультурной целостности, поддержания и воспроизвод- ства правопорядка и т.д.); институционально-правовой (т.е. рассматри- вающий нормативно-правовые основы осуществления общественного кон- троля, роль и значение институтов гражданского общества в его обеспече- нии), а также уровень социально-правовой активности граждан. Рассмотрение общественного контроля на метаюридическом уровне, т.е. уровне правокультурной целостности, предложил Т.Парсонс. С его точки зрения, одним из значимых способов общественного контроля яв- ляются правовые ценности, духовно-нравственные стандарты, домини- рующие юридические идеи, на которых основывается правовая культура общества и действующие политико-правовые институты. Поэтому, по его мнению, инструментами общественного контроля выступают не только система нормативных регуляторов, но и ценностно-нормативная структура общества, а также формы общественных взаимодействий и социальные институты, в которых эти нормативно-ценностные требования и стандарты реализуются, получают свое институциональное оформление. Одним из ведущих факторов целостности общества и единства его различных под- систем (юридической, политической, духовно-культурной, экономической и т.д.) являются «установленные образцы социального действия», которые поддерживаются и воспроизводятся с помощью общественного контроля. При этом термин «установленные» означает «морально одобренные и об- щепринятые», а «образцы социального действия» – нормы, правила, как должен вести себя человек в обществе, какие цели он должен ставить пе- ред собой и какими средствами может их добиваться1. В современной социологии права данные положения также находят отражение при анализе сущности и социального назначения общественно- 1 См. об этом: Посконин В.В. Социально-политическая теория Т. Парсонса: методоло- гический аспект. – Ижевск, 1994. С. 58. го контроля. Так, например, с точки зрения В.В. Лапаевой, социально- правовой контроль следует рассматривать не только с точки зрения дейст- вия нормативных регуляторов, направленных на поддержание обществен- ного порядка, но и в аксиологическом измерении (учитывать так называе- мые метаюридические факторы, обеспечивающие социальную целостность и ее воспроизводство от поколения к поколению). С позиции исследовате- ля социально-правовой контроль обеспечивает «подтягивание» общест- венных отношений, качества межсубъектного взаимодействия, их духовно- нравственный и правокультурный уровень к нормативно-ценностному идеалу1. На этом уровне формы и виды общественного контроля анализиру- ются как: - во-первых, форма и механизм правовой социализации индивида, обеспечивающий процесс усвоения каждым членом общества основных правовых идей, символов, образов, эмоций, формирующих отношение ин- дивида к праву, закону, к тем или иным юридическим институтам, право- вым учреждениям и т.п., к системе права, действующему законодательст- ву, к правовой системе общества в целом. Причем это отношение не толь- ко к действующей правовой системе общества, но и к истории ее развития, предшествующему правовому опыту нации 2. Иными словами, данный со- циально-правовой механизм обеспечивает формирование и развитие пра- 1 «При этом было бы неверно, - справедливо уточняет В.В. Лапаева, - понимать кон- троль лишь как односторонний процесс приведения фактического поведения в соответ- ствие с некими неизменными стандартами. Не только поведение отдельных людей под- страивается под ценности и нормы общества, но и сама ценностно-нормативная систе- ма общества меняется под влиянием поведения отдельных индивидов, социальных групп, классов и слоев общества. В этом смысле можно сказать, что цель социального контроля - достижение соответствия между фактическими общественными отноше- ниями и ценностно-нормативными ожиданиями и требованиями общества - может дос- тигаться двумя способами: 1) путем целенаправленной организации социальных отно- шений с позиции принятых в обществе норм и ценностей, а также 2) за счет изменения, пересмотра устаревших норм и ценностей, утративших свое социализирующее значе- ние, и отказа от основанных на них социальных институтов и форм социальных взаи- моотношений». - См. об этом: Лапаева В.В. Социология права / под ред. акад. РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. – М., 2000. С. 200. 2 См., например, об этом: Синюков В.Н. Российская правовая система. – М., 2010. вильного (позитивного для развития социального бытия личности, общест- ва, государства, т.е. адекватного отражения духовно-нравственных, поли- тических, правовых и иных ценностей, идей, представлений и т.п.) право- вого сознания 1; - во-вторых, общественный контроль выступает значимой формой не только сохранения, но и воспроизводства правовой культуры. Так, с точки зрения П. Бергера, важнейшую роль в сохранении и воспроизводстве ду- ховной и материальной культуры, а также в укреплении и сохранении ос- новополагающих институтов (политических, юридических, экономиче- ских, духовно-культурных и т.п.) в обществе играет именно механизм об- щественного контроля. По его утверждению, общественный контроль - это «центральная нервная система» институциональной системы, которая со- храняет, воспроизводит, социализирует, направляет и координирует разви- тие всего общества в его единстве и целостности. В этом плане значим об- щественный контроль и для сохранения и преемственного воспроизводства правовой культуры, поскольку она включает духовные характеристики, а также юридические учреждения, их организацию, отношения и т.п.2; - в-третьих, общественный контроль в данном контексте вбирает в себя культурные формы и модели (правокультурные, политико- идеологические, духовно-нравственные и иные нормативные ценностные модели), различные социальные символы (порядка, справедливости, гар- 1 Понятие правильного, или нормального, правосознания, как известно, предложено дореволюционным русским юристом И.А. Ильиным. Нормальное правосознание лич- ности, как полагал исследователь, состоит в том, что на его основе человек сам управ- ляет своим поведением, но в соответствии с действующим положительным правом, ду- ховно-нравственными стандартами, сложившимися и действующими в обществе, раз- личными ценностями и интересами общества. «Правосознание, – писал И.А. Ильин, – есть особого рода инстинктивное правочувствование, в котором человек утверждает свою собственную духовность и признает духовность других людей» / См. об этом подробнее: Ильин И.А. О сущности правосознания / Ильин И.А. Теория права и госу- дарства / под ред. и с предисловием В.А. Томсинова. – М., 2003. С. 302 - 360. 2 См., например, подробнее об этом: Венгеров А.Б. Теория государства и права. – М., 1998; Сальков В.П. Правовая культура // Актуальные проблемы теории права / под ред. К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина.- Уфа, 1995; Овчинников А.И. Правовое мышление: теоретико-методологический анализ. – Ростов н/Д, 2003 и др. монии, единства и т.д.), массовые и коллективные ценности и идеалы, об- щественные идеи. При этом предполагается, что различные формы, виды и механизмы социального контроля тесно связаны с доминирующими в об- ществе ценностями, идеалами, символами и представлениями, а также конкретно-исторической ситуацией, общественными условиями. В рамках институционально-нормативного уровня: - во-первых, контроль обеспечивает поддержание и сохранение со- циального порядка (правового, политического, экономического, духовно- культурного и пр.). При этом механизм общественного контроля содержит целый комплекс правил поведения, норм, требований стандартов, обеспе- чивающих нормализующее и стандартизирующее воздействие на общест- венное поведение и протекающие в обществе процессы и события в раз- личных сферах жизнедеятельности. Прав в этом плане известный юрист Г.В. Мальцев, отмечая, что «норма есть наиболее совершенный (хотя тоже не идеальный) инструмент регулирования, она представляет высшую орга- низацию социального контроля. Норма появляется там, где все другие со- циальные регуляторы – интересы, цели, ценности и т.д. действуют нена- дежно или вообще не могут работать. Среди социальных регуляторов нор- ма отличается высокой степенью императивности и всеобщей обязатель- ностью. Она лежит в основании соционормативного регулирования - само- го надежного уровня регулирования общественных отношений»1. При этом важно подчеркнуть, что действующие в обществе социально- нормативные регуляторы всех уровней, включая нормативный, должны действовать согласованно и непротиворечиво. Все это индикатор адекват- ного функционирования социального контроля в обществе, «симптом гар- моничного развития общества»2. В данном случае общественный контроль связан с понятием нормы, которое является центральным не только для успешного функционирова- 1 Мальцев Г.В. Социальные основания права .- М., 2007. С 20. 2 Там же. С. 21. ния контроля, но и для обеспечения социально организованной жизни об- щества в целом. Проще говоря, без нормы невозможно представить суще- ствование какой-либо устойчивой общности людей, социального (полити- ческого, государственного и др.) управления общественными процессами. Норма – это фундамент общественного контроля, а также устойчивости и воспроизводства общественного порядка1. Важно подчеркнуть, что социальное значение контроля в норматив- ном аспекте заключается в том, что с его помощью обеспечивается сохра- нение исторического опыта человеческого взаимодействия и воспроизвод- ство этого опыта в концентрированном виде, поскольку он поддерживает и обеспечивает реализацию наиболее типичных, часто повторяющихся форм и моделей поведения2. Таким образом, норма фиксирует, а контроль обес- печивает реализацию тех правил, образцов поведения, которые уже устоя- лись (вошли в привычку) и имеют позитивное значение для сохранения и развития данной общности. В рамках третьего уровня анализа общественного контроля цен- тральной является активность субъектов данного вида деятельности3. 1 В свое время русский юрист И.А.Ильин писал, что «норма есть суждение, устанавли- вающее известный порядок как должный, или еще проще: это есть выраженное в сло- вах правило лучшего… в каждой норме, к кому бы она ни относилась и кем бы она ни была установлена, имеется в виду некоторый лучший порядок действия». - См об этом: Ильин И.А.Теория права и государства. – М., 2003. С 67. 2 Например, еще древнеримские юристы отмечали, что права не устанавливаются исхо- дя из того, что может произойти в единичном случае (Цельс), они устанавливаются не для отдельных лиц, а общим образом (Ульпиан). 3 При этом отношения между социальными субъектами, рассматриваемые как специ- фическая социокультурная, правовая, политическая, экономическая и духовная комму- никация, всегда имеют очевидную внешнюю, официальную, техническую форму и не- очевидное, неофициальное внутреннее содержание. В той или иной правокультурной среде существуют обе составляющие правового общения субъектов. Однако в контек- сте той или иной среды одно из начал коммуникации берет верх, превалирует над дру- гой. Так, правовое общение, где преобладает официальное начало, может быть названо «формальной, механической или эксплицитной коммуникацией». Данный вид правово- го взаимодействия базируется на доминировании внешних инструментов и средств взаимопонимания и взаимодействия с целью достижения индивидуальных целей. См., например: Поляков А.В. Российская теоретико-правовая мысль: опыт прошлого и пер- спективы на будущее // Наш трудный путь к праву: материалы философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца. – М., 2006. С. 87. Правовое общение, основанное на внутренних целях, идеалах можно обозначить как имплицитную коммуникацию. В тех правовых культурах, где доминирует имплицитная модель правового общения, оформляется идея синтеза индивидуальных целей и потребностей со сверхличностными интересами, доминирующим является внутренняя связь субъектов право- вого общения, а внешним средствам и механизмам отводится второстепен- ная, вспомогательная роль. Так, например, западноевропейская правовая доктрина базируется на преобладании эксплицитной правовой коммуника- ции, а имплицитной отводит незначительную роль в организации совмест- ной жизнедеятельности. Верх берут внешние формальные рамки организа- ции общественного взаимодействия индивидуальных (атомизированных – духовно независимых друг от друга) субъектов. Именно в этой правовой культуре и юридическом мировоззрении весьма остро ставится вопрос о соотношении формального и неформального социально-правового взаимо- действия. Совершенно иная ситуация в правовой культуре, базирующейся не на механических, внешних правовых связях, а на имплицитных принципах правового взаимодействия. Здесь присутствует сложная органическая связь субъектов правового общения, основанная на превалировании не- формальных правил взаимодействия, которые в большей степени носят не- правовой, духовно-нравственный характер1. С учетом выделенных форм, принципов и направлений осуществле- ния общественного контроля за функционированием системы государст- 1 Так, например, «православная культура, – отмечает А.В. Поляков, – по своему замыс- лу представляла собой целостное, интегральное явление, в котором социальные проти- воречия индивидуального и общего должны были сниматься (не в пользу индивиду- альных интересов, соединяемых внешне-правовыми формами) в высшем синтезе, осно- ванном на приоритете духовных ценностей. Ее социальным выражением являлось стремление к такой форме общения (коммуникации), которая не ограничивалась (а по сути, и не могла ими ограничиться) формально-правовым способом взаимодействия, представляла бы возможности для духовного взаимопонимания… Этим объясняется событийный, антииндивидуалистический дух русской культуры, соборное начало в ее философии и общежительный идеал в социальной практике». – См.:Поляков А.В. Указ. раб. С. 86 – 87. венной власти, а также с учетом способности гражданского общества к са- моорганизации и саморегуляции, утверждения (в ходе развития институтов и структур гражданского общества) в современной российской государст- венно-правовой реальности специфической системы ценностей, ориенти- ров и направлений развития (правовое государство, демократическая сис- тема управления, разделение властей, права и свободы человека и гражда- нина и т.п.), можно выделить многоуровневую систему формального и не- формального общественного контроля, осуществляемого различными субъектами. Данная система контроля за государством основывается как на различных публично-правовых формах действия, так и на функциони- ровании элементов и структур гражданского общества, включенных в еди- ный механизм общественного контроля. Итак, на первом уровне субъектом общественного контроля высту- пает гражданин, который рассматривается не в качестве автономного субъекта публично-правового и частноправового взаимодействия, незави- симого и атомизированного индивида социально-правовой организации, но прежде всего и главным образом как участник и неотъемлемый субъект объективно складывающихся в процессе жизнедеятельности гражданского общества социальных отношений, носитель определенной правовой и по- литической культуры, системы ценностей и представлений. К основным социальным, правовым и политическим формам обще- ственного контроля на данном уровне относятся: обращения в правоохра- нительные органы, и прежде всего в судебные органы и прокуратуру, жа- лобы в вышестоящие (по отношению к тому или иному государственному служащему, который нарушает законные интересы и права гражданина, не реализует те или иные социальные гарантии, совершает различного рода коррупционные действия и взаимодействия и пр.) властные инстанции, привлечение депутатов местных, региональных представительных органов и депутатов Государственной Думы РФ и др. Кроме того, в качестве важнейшей формы общественного контроля за деятельностью органов государства, их должностных лиц выступает об- ращение в разного рода правозащитные организации (некоммерческие и негосударственные институты), которые способны: во-первых, оказать по- мощь в столкновении представителей разных социальных и профессио- нальных групп (ветеранов, инвалидов, студентов и иных социальных групп) с чиновничьим произволом, игнорированием законных требований, непредоставлением государственных услуг (равно как и невыполнением их в полном объеме), вымогательством за принятие вполне законных решений в интересах граждан и т.д.; во вторых, обеспечить публичное и официаль- ное «засвидетельствование» некомпетентной, коррупционной и иной дея- тельности, нарушающей права и свободы гражданина, его законные требо- вания и интерес. Например, обращение в независимые средства массовой информации, способные придать гласности факты нарушения прав и сво- бод человека и гражданина, выявленные случаи коррупции в государст- венных и муниципальных органах и структурах, факты недолжного слу- жебного поведения сотрудников правоохранительных органов и т.п. 1 На втором уровне субъектами общественного контроля выступают различные социальные (общественные) организации. К таким организаци- ям прежде всего следует отнести политические партии (их региональные и местные отделения), профсоюзы, ассоциации (например, «Ассоциация юристов России», ее региональные и местные отделения), правозащитные движения и фонды, организации по интересам, а также различные коммер- ческие, предпринимательские структуры. Это наиболее разветвленный и действенный уровень социального мониторинга и общественного контро- 1 Здесь следует отметить, что в формально-юридическом плане такие действия гражда- нина имеют соответствующее конституционно-правовое обеспечение. Так, ч. 1. ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представите- лей». В ст. 33 указано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государст- венные органы и органы местного самоуправления». ля, так как именно здесь может реализоваться систематический монито- ринг и свободный обмен информацией, ее систематизация и анализ, при- чем последнее осуществляется на профессиональной основе с учетом спе- циализации и дифференциации различных сфер общественной жизнедея- тельности. Следует также подчеркнуть, что различным политическим и неполи- тическим институтам и структурам гражданского общества значительно легче взаимодействовать с правоохранительными органами, институтами исполнительной и законодательной власти, средствами массовой инфор- мации, чем отдельному гражданину. Например, на институционально- правовом уровне институты гражданского общества фиксируются в каче- стве основных и ведущих субъектов контроля за деятельностью государст- ва. Так, в ст. 5 Федерального закона «Об общественном контроле за обес- печением прав человека в местах принудительного содержания и о содей- ствии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в каче- стве субъектов, осуществляющих общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, устанавлива- ются: во-первых, общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации; во-вторых, члены общественных на- блюдательных комиссий; в-третьих, иные общественные объединения1. В свою очередь, в Земельном кодексе РФ (ст. 72) к субъектам, осу- ществляющим муниципальный контроль (муниципалитет согласно Кон- ституции РФ является структурой гражданского общества, т.е. формой публичной власти), относятся как непосредственно органы территориаль- ных муниципальных образований, общественные организации, иные юри- дические лица, так и непосредственно граждане 2. Хотя, конечно, главный 1 Федеральный закон от 10.06. 2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспече- нием прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, нахо- дящимся в местах принудительного содержания» (с изменениями от 6 декабря 2011 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с измене- ниями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 «нормативный упор» делается на сложившиеся организационные структу- ры, имеющие правовой статус организаций. К основным социально-нормативным, политическим и юридическим формам корпоративного уровня общественного контроля за деятельностью государства, его органов и должностных лиц следует отнести участие представителей институтов и структур гражданского общества в работе местных (городских, сельских) дум, собраний и т.д., защиту прав и свобод человека в судебных органах, участие в различных телевизионных про- граммах, «круглых столах», публичных слушаниях и обсуждениях, конфе- ренциях и т.п. Формы как контроля за государством, так и защиты от чи- новничьего произвола могут и должны быть разнообразными1, главное здесь то, что активная позиция политических, экономических и иных со- циальных субъектов гражданского общества постепенно формирует наи- более действенную (эффективную) и адекватную (правокультурной среде, сферам применения, целям и задачам, законным интересам и потребностям и т.д.) систему общественного контроля за деятельностью властных струк- тур на всех уровнях, что послужит серьезным основанием режима закон- ности и правопорядка, развития правового сознания и культур, совершен- ствования правовой жизни общества в целом. Конечно, главной норматив- но-правовой основой данного корпоративного уровня является (кроме от- меченных выше статей Конституции РФ) ст. 30 Конституции РФ, в кото- июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля, 16 октября, 4, 18, 29 декабря 2006 г., 28 февраля, 10 мая, 19 июня, 24 июля, 30 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 14, 22, 23 июля, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 17, 24 июля, 25, 27 декабря 2009 г., 22 ию- ля, 29 декабря 2010 г., 20 марта, 5 апреля, 14 июня, 1, 11, 18, 19, 21 июля, 21, 30 ноября, 6, 7, 8, 12 декабря 2011 г., 25 июня, 28 июля, 30 декабря 2012 г., 4 марта, 5 апреля 2013 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ 2010». 1 Например, в ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации отмечается, что «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного само- управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», в ч. 3. говорится, что «каждый вправе в соответствии с международными догово- рами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». рой закрепляется, что «каждый имеет право на объединение, включая пра- во создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов». Особо следует отметить деятельность средств массовой информации как субъекта общественного контроля, функционирование которых значи- тельно влияет на открытость публично-правовой деятельности органов го- сударственной власти. Например, в рамках содержания Федерального за- кона «Об общественном контроле», разработанного при участии междуна- родного комитета по борьбе с организованной преступностью, террориз- мом и коррупцией (ICOCRIM), средствам массовой информации отводится одна из ключевых ролей в успешной реализации контрольной деятельно- сти. При этом фиксируется, что общественные объединения и граждане при осуществлении общественного контроля сотрудничают со средствами массовой информации по вопросам: 1) предоставления достоверных материалов для корреспондентских расследований по конкретным правонарушениям и правонарушителям; 2) пропаганды правовых и специальных знаний среди населения в целях профилактики правонарушений; 3) информирования населения о принимаемых мерах по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений; 4) участия представителей средств массовой информации в отдель- ных контрольных мероприятиях; 5) доведения до населения информации о результатах работы обще- ственных объединений по осуществлению общественного контроля. Здесь вполне справедливо делается акцент на том, что средства мас- совой информации позволяют, с одной стороны, консолидировать, задей- ствовать и направить общественное мнение на наиболее проблемные во- просы функционирования системы публичной власти (т.е. как органов и структур государственной власти, так и муниципальных органов власти); с другой – формируют условия, при которых коррупционная составляющая, недостойное служебное поведение и пр. становятся невозможными или чрезмерно рискованными. Очевидность данного направления деятельности средств массовой информации подтверждается профессиональным, эффек- тивным и быстрым решением острых проблем в функционировании орга- нов государственной власти в случаях привлечения общественного внима- ния. Кроме того, граждане, правозащитные организации посредством средств массовой информации инициируют собственные независимые рас- следования, обеспечивая тем беспристрастные, объективные социально и юридически значимые решения. В целом средства массовой информации в той или иной форме своей публичной деятельности выполняют ряд важнейших социальных, полити- ческих и правовых функции в обществе, обеспечивая контроль за деятель- ностью органов власти, за процессом принятия управленческих решений. Причем важно подчеркнуть, что функционирование средств массовой ин- формации, качество и социальная направленность их деятельности высту- пает мощным источником, формирующим и развивающим массовое и профессиональное правосознание, представление населения о деятельно- сти различных органов власти. Именно информационная, образовательная и правосоциализирующая деятельность позволяют средствам массовой информации выполнять функцию критики и контроля. Кроме того, средства массовой информа- ции проводят собственные журналистские расследования. Однако не сле- дует трактовать деятельность средств массовой информации по общест- венному контролю только в негативном, критическом аспекте. Следующим, третьим уровнем общественного контроля за деятель- ностью государства в современных российских условиях является создан- ная по инициативе Президента РФ Общественная палата, а также форми- руемые в настоящее время региональные общественные палаты и наблю- дательные советы при органах государственной власти в субъектах РФ. Это, безусловно, наиболее высокий и профессиональный уровень осущест- вления общественного контроля за публично-правовой деятельностью го- сударства. Именно функционирование Общественной палаты (создавае- мых по образу федеральной - региональных общественных палат, а также формируемые в регионах общественные советы, комиссии и т.п. при орга- нах публичной власти) способно оказать реальное воздействие не только на правоприменительные органы государственной власти, но и на законо- дательную деятельность, повлиять на направления правовой политики го- сударства, содержание издаваемых нормативных правовых актов и т.п. В этом плане следует привести позицию Президента РФ В.В.Путина по поводу сущности и назначения Общественной палаты, ее значимости для формирования правовой политики государства, контроля за функцио- нированием законодательной власти и совершенствования правопримени- тельной практики, а также ориентирования государственной власти на ин- тересы и потребности общества.1. Вообще идею общественного контроля за деятельностью государст- венной власти высказывали многие российские ученые2. Вероятно, опира- ясь на эту отечественную традицию, Президент РФ выступил с законода- тельной инициативой, которая воплотилась в принятии Федерального за- кона «Об Общественной палате Российской Федерации». Принятый Феде- ральный закон направлен на повышение роли общественного контроля за 1 «Считаю продуманной идею образования Общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены граждан- ские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, прежде всего за- конопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют об- щественное значение. Фактически речь идет о гражданском контроле за работой госап- парата, включая правоохранительные органы и специальные службы, что сегодня, на наш взгляд, чрезвычайно важно» - Цит. по: Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и полити- ка. 2005. № 9. 2 В частности, Л.А. Тихомиров предлагал контролировать бюрократическую машину не только посредством организации специального органа надзора, но и посредством соче- тания бюрократических сил с общественными. Преодоление бюрократической изоля- ции главы государства Л.А. Тихомиров возлагает на «советных людей», которые пред- ставляют не узкогрупповую или классовую волю, но народный дух, интерес, мнение всей земли русской. – См.:Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. – М., 1998. С. 541. функционированием институтов и структур государственной власти как на федеративном, так и на региональном уровне (п. 4 ст. 2 ФЗ). Целью же уч- реждения этой организации стало обеспечение прозрачности государст- венных органов власти посредством установления контакта с обществен- ными институтами и учреждениями, обязанности должностных лиц отве- чать по соответствующим запросам Общественной палаты, а также по- средством вынесения заключения о деятельности чиновников и после- дующего опубликования результатов различных экспертиз. Создание Общественной палаты, по мнению многих исследователей, является отправной точкой процесса институционализации в постсовет- ской России системы общественного контроля, инициирования участия институтов гражданского общества и граждан в нем1. Так, согласно Феде- ральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» од- ним из ключевых полномочий данного органа является функция общест- венного контроля за исполнительной властью2. Формы и методы реализа- ции функции общественного контроля за органами исполнительной вла- сти, осуществляемой Общественной палаты, весьма разнообразны. Так, ст. 20 упомянутого выше нормативного правового акта наделяет Обществен- ную палату правом инициировать создание общественных советов при ор- ганах исполнительной власти, при этом процедуры и порядок осуществле- ния деятельности дополнительно регламентируются рядом других норма- тивных правовых актов3. Кроме того, Указом Президента РФ от 04.08 2006 1 См., например, об этом: Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 36. 2 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Россий- ской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2012 г.) // Справочная правовая система «ГА- РАНТ ЭКСПЕРТ». 3 В частности, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, создаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению Об- щественной палаты в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Феде- рации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим феде- ральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, ру- № 842 предусмотрен порядок формирования общественных советов при федеральных органах власти, руководство деятельностью которых осуще- ствляет Президент РФ1. Таким образом, субъектами общественного контроля за деятельно- стью органов государственной власти являются: - во-первых, граждане Российской Федерации; - во-вторых, средства массовой информации; - в-третьих, общественные объединения и движения, а также различ- ные неправительственные правозащитные организации; - в-четвертых, Общественная палата, а также общественные советы, создаваемые при органах государственной власти. В свою очередь, целью общественного контроля является соответст- венно функционирование органов публичной власти, то, насколько они способны определять общественные проблемы, формировать направления и приоритеты правовой политики по реализации национальных интересов и потребностей2. ководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 1 Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных со- ветов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентст- вах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федера- ции, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим фе- деральным министерствам» // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2 В этом плане, справедливо указывает Н.М. Добрынин, «государственная служба есть практический способ реализации общественных интересов, общезначимых целей и во- ли общества». Эти суждения, по мысли автора, связаны с общими положениями теории права, в частности общей теории правоотношений, согласно которой «всякому субъек- тивному праву соответствует какая-либо юридическая обязанность, под которой следу- ет понимать установленную в норме права и гарантируемую государством меру долж- ного, необходимого поведения. Без этого немыслимо само понятие субъективного пра- ва, ибо последнее есть сфера власти одного лица, которую обязаны уважать другие ли- ца. В качестве основного обязанного субъекта по отношению к конкретному граждани- ну правомерно рассматривать государственную службу и чиновников, без которых не- возможно наполнить юридические права, закрепленные в юридических формах, мате- риальным содержанием... Обязанности государственных служащих производны от прав граждан и представляют собой установленную законодательством меру должного по- ведения, которая направлена на обеспечение осуществления каких-либо действий в ин- тересах правомочного лица» - См.:Добрынин Н.М. Указ. раб. С. 76. В этом плане можно заключить, что юридические обязанности, воз- лагаемые на систему государственной власти в целом, призваны гаранти- ровать реализацию прав и свобод граждан, обеспечение условий реализа- ции общественных, групповых и личных законных интересов и потребно- стей. При этом обязательное лицо преследует при осуществлении различ- ных юридических действий не собственные цели, а действует в интересах носителей прав и свобод, что закреплено во многих положениях Конститу- ции Российской Федерации1. К ведущим правовым формам общественного контроля следует от- нести: - во-первых, публичные слушания и обсуждение проектов норматив- ных правовых актов, правовых доктрин, значимых политических и соци- ально-управленческих решений, имеющих важное общественное значение. Кроме того, данная форма общественного контроля предусматривает уча- стие гражданского общества в разработке проектов нормативных право- вых актов, обсуждении тех или иных социально значимых решений, но и участие представителей общества в работе органов государственной вла- сти, присутствие на заседании тех или иных комиссий и т.д.2 Кроме того, в законодательстве РФ предусмотрен и порядок направ- ления членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти3. Причем решение всех без 1 Так, например, в ст. 2 Конституции РФ утверждается, что «человек, его права и сво- боды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод че- ловека и гражданина - обязанность государства». 2 Например, одной из форм реализации общественного контроля является подписание соглашений об участии Общественной палаты Российской Федерации в осуществлении совместно с государственными органами контрольных мероприятий. Такое, например, соглашение действует сегодня между Счетной и Общественной палатами Российской Федерации. 3 Так, для обеспечения присутствия на заседаниях коллегий федеральных органов ис- полнительной власти членов Общественной палаты федеральные органы исполнитель- ной власти обязаны заблаговременно информировать совет Общественной палаты о дне, а также времени, месте проведения и повестке заседания коллегии. - См.: Поста- новление Правительства Российской Федерации от 02.08. 2005 № 479 «О порядке на- правления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседа- исключения организационных вопросов, связанных с участием представи- телей Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, является обязанностью руководителей данных ор- ганов; - во-вторых, различные публичные мероприятия, выражающие соци- альную и политическую активность граждан, их контроль над разнород- ными процессами управления государством, что является практическим выражением права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 30 Конституции РФ)1. Это форма прямого и косвенного влияния на принятие общественно значимых решений органами публичной власти, выражения мнения о дея- тельности органов и структур государственной власти, отдельных должно- стных лиц и т.п.2 Кроме того, данная форма имеет существенное значение (особенно при условии высокого уровня активности институтов граждан- ского общества) как для формирования национальной правовой политики государства, так и для контроля за ее реализацией в деятельности публич- но-правовых органов власти; - в-третьих, достаточно эффективной и действенной правовой фор- мой общественного контроля является институт наказов, который в Рос- сийской Федерации только начинает развиваться и получать нормативно- правовое оформление в законодательстве РФ. Но более важно то, что для успешного функционирования данного института необходимо формирова- ние юридической практики, соответствующего политико-правового мыш- ления и высокого уровня политической активности. Поэтому для обеспе- чения последнего в современной российской государственно-правовой ре- альности следует придать более высокий статус институту наказов избира- телей и общественных организаций путем нормативно-правовой фиксации ниях коллегий федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законода- тельства Российской Федерации. 2005. № 32. Ст. 3320. 1 См., например, об этом: Гриб В.В. Указ. раб. С. 37. 2 Федеральный закон от 19.06.2004 № 54 - ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в ред. от 8 июня 2012 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». данного института и форм ответственности за его нарушение 1. Так, по мнению С.А. Авакьяна, наказы представляют собой не просто любое пору- чение избирателей и общественных организаций, а институт, имеющий высокое публично-правовое и политическое значение, поскольку именно в содержании наказа формулируются важные социально-политические про- блемы, требующие неотлагательного решения с целью снижения социаль- ной, политической, этнонациональной и иной конфликтогенности 2. При- чем система наказов - это не только механизм интеграции социально- политических проблем и задач, но и эффективная социально-правовая форма ориентирования государственного управления общественными процессами, а также технология формирования обратной связи между об- ществом и публично-правовыми институтами власти. С нашей точки зрения, система наказов представляет собой адаптив- ную правовую форму не только общественного контроля, но и обеспече- ния интеграции социальных проблем, интересов и потребностей на феде- ральном, региональном и муниципальном уровнях, наиболее мобильную и эффективную форму планирования, контроля и координирования управ- ленческого процесса, а также технологию формирования обратной связи между обществом и институтами государственной власти, отвечающую сложившимся традиционным практикам властно-правового взаимодейст- вия в системе «личность – общество – государство». Кроме того, институт наказа избирателей предполагает такую пуб- лично-правовую форму контроля, как отчет по наказам, который в миро- вой политико-правовой практике реализуется в форме публичного доклада 1 Сегодня институт наказов не зафиксирован на конституционно-правовом уровне и в федеральном законодательстве, тем не менее он достаточно эффективно применяется во многих субъектах Российской Федерации в качестве важной составляющей полити- ческого процесса, а в ряде субъектов РФ данный институт закреплен на региональном нормативно-правовом уровне (например, в Московской области, Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе и др.) / См. подробнее об этом: Агафонова Т.П., Коженко Я.В.. Кравченко А.Г., Мамычев А.Ю. Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства. – М., 2011. 2Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. – М., 1991. перед избирателями, дискуссионных публичных встреч, а также публика- ции социально-политических результатов с периодичностью отчета - не реже одного раза в год; - в-четвертых, общественный институт отзыва, который дает реаль- ную политико-правовую возможность непосредственному источнику вла- сти (народу) осуществлять действенный контроль над избранными и вы- двинутыми в те или иные органы власти представителями, чиновниками, служащими и иными должностными лицами. Кроме того, институт отзыва может выступать в качестве одной из ведущих правовых форм ответствен- ности за невыполнение наказов избирателей, общественных организаций и объединений; а также данный институт может выступать в качестве обще- ственного мониторинга, т.е. постоянного, текущего контроля за деятельно- стью публично-правовых органов власти, их должностных лиц; - в-пятых, в качестве одной из правовых форм общественного кон- троля в специализированной литературе выделяют референдум как одно из важнейших средств непосредственной демократии, которое имеет пре- имущество перед представительной формой, поскольку дает возможность народу выразить свое согласие/несогласие, выразить свою волю, отноше- ние прямо, путем голосования 1. При этом данная правовая форма общест- венного контроля носит непосредственный характер, означающий, что ее использование влечет обязательное рассмотрение предложенного проекта нормативного правового акта или принятого юридически значимого реше- ния и т.п.2 Конечно, народная правотворческая и управленческая инициа- тива предусмотрена на уровне местного самоуправления3; 1 См. об этом: Гриб В.В. Указ. раб. С. 40. 2 Федеральный конституционный закон от 28.06. 2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Рос- сийской Федерации» (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ» 3 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 27 июня 2013 г.)// СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ»; Федеральный закон от 26.11.1996 № 138 - ФЗ «Об обеспе- чении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избран- ными в органы местного самоуправления»// СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ» - в-шестых, важной формой общественного контроля является соци- альный мониторинг, осуществляемый средствами массовой информации. Несомненно, что в современном государственно-правовом и социально- культурном процессах средства массовой информации играют огромную роль, способствуя созданию общественного мнения, образа государствен- ной власти, того или иного института или специальной структуры госап- парата, конкретного должностного лица, служащего и т.п. Постоянный мониторинг функционирования системы государственной власти, перио- дические опросы общественного мнения с публикацией их результатов дают оценку важнейшим событиям и процессам, протекающим как в сфере государственного управления, так и в сфере функционирования граждан- ского общества. Сегодня средства массовой информации в России еще не стали эффективно действующим инструментом социального контроля. В нормативных правовых актах данный вопрос урегулирован весьма слабо, а на доктринально-правовом уровне проблеме социального мониторинга с помощью средств массовой информации также традиционно уделяется ма- ло внимания1. Кроме того, бурное развитие информационно- коммуникативных технологий открывает целую перспективу новых, более действенных форм социального мониторинга, интерактивного опроса на- селения, контроля за различными этапами управления и мероприятиями, реализуемыми государственной властью 2. Учитывая субъектный состав общественного контроля, а также пуб- лично-правовые формы и уровни его реализации, можно выделить различ- ные виды данного контроля за деятельностью органов государственной 1 См., например: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // СПС «ГАРАНТ - ЭКСПЕРТ»; Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной вла- сти в государственных средствах массовой информации» (с изменениями от 16 октября 2006 г., 12 мая 2009 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ» и др. 2 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных тех- нологиях и о защите информации» // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ»; Постановление Пра- вительства РФ от 06.02.2010 № 60 «О Правительственной комиссии по внедрению ин- формационных технологий в деятельность государственных органов и органов местно- го самоуправления» // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ» и др. власти. Как было показано выше, наиболее обширной и сложной сферой реализации общественного контроля является контроль за деятельностью органов государственной власти, конкретных государственных служб, от- дельных органов исполнительной власти и должностных лиц. При этом важно подчеркнуть, что основные усилия общественного контроля в со- временной российской государственности, впрочем, как и в других, зару- бежных государственно-правовых пространствах, направлены на контроль прежде всего правоприменительной сферы государственной деятельности. Одними из главных институтов общественного контроля за данной сферой, бесспорно, являются различные правозащитные организации и Общественная палата РФ, обеспечивающие не только контроль за соблю- дением прав и свобод человека и гражданина, но и взаимодействие граж- дан России с федеральными и региональными органами государственной власти, а также публично-правовыми органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов населения. Другим видом общественного контроля является контроль за право- судием, необходимость которого признают не только ученые-правоведы, но и юристы- практики 1. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»2 судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и при- влекаемыми в установленном порядке к осуществлению правосудия при- сяжными, народными и арбитражными заседателями. В свою очередь, осуществление контроля за правосудием со стороны общественности в ка- кой-либо иной форме, исходя из правовых принципов осуществления пра- восудия, создает угрозу независимости суда. Однако институт народных заседателей в настоящее время упразднен, и тем самым одной важной за- 1 См. об этом подробнее: Гриб В.В. Указ. раб. С. 473 2 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г., 6 декабря 2011 г., 8 июня , 25 декабря 2012 г., ) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». конной формой общественного контроля граждан за отправлением право- судия стало, соответственно, меньше. Общественный контроль за избирательным процессом служит, бес- спорно, гарантией свободной реализации избирательных прав граждан, их соблюдения, гарантией свободного волеизъявления граждан в ходе выбо- ров и референдума, а все это вместе взятое способствует созданию условий для признания результатов выборов (референдума) действительными. Так, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» последние вправе назначать наблюдателей, кото- рые присутствуют в день голосования на избирательных участках1. При этом задача института наблюдателей заключается в обеспечении того, что- бы граждане РФ, члены избирательных комиссий, общественные объеди- нения, политические партии и движения, профсоюзы в полной мере могли воспользоваться предоставленными им законодательством РФ правами, а именно поэтому наблюдателями не могут быть назначены представители власти (судьи, прокуроры и т.д.), которые по своему статусу уже призваны стоять на страже соблюдения режима законности и правопорядка. Важное значение в современном механизме правового государства имеет общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Правовые основы данного вида обществен- ного контроля формирует целый комплекс нормативных правовых актов2, 1 Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 5 июля 2013 г.) // СПС «ГАРАНТ - ЭКСПЕРТ». 2 Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01 1997 № 1-ФЗ (с изменениями от 8 ян- варя, 21, 24 июля 1998 г., 16 марта 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня 2001 г., 11 июня, 8 де- кабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 4 ноября 2004 г., 1 февраля, 1 апреля, 9 мая 2005 г., 5, 9 января, 3 апреля, 2 мая, 30 декабря 2006 г., 6 июня, 19, 21, 24 июля, 2 октября, 1 де- кабря 2007 г., 3 апреля, 14, 23 июля, 8 ноября, 3, 22 декабря 2008 г., 14 февраля, 3 июня, 19 июля, 17, 27 декабря 2009 г., 21 февраля, 29 марта, 5 апреля, 1 июля, 28 декабря 2010 г., 7 февраля, 6 апреля, 27 июня, 6 ноября, 3 декабря, 7 декабря 2011 г., 29 февраля, 1 апреля, 3 мая, 1, 30 декабря 2012 г., 5 апреля, 7 июня 2013 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКС- ПЕРТ»; Федеральный закон от 10.06. 2008 №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии ли- которые призваны не только обеспечить организационно-правовые основы данного вида деятельности, но и сформировать адекватные и эффективные механизмы социально-правовой превенции нарушения конституционно- правовых прав и свобод человека и гражданина в местах заключения. Следующий вид общественного контроля реализуется в трудовых правоотношениях. Так, согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»1 профсоюзные организации имеют право осуществлять контроль за соблю- дением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, вправе создавать для реализации этих контрольных целей собственные ин- спекции труда. Общественный контроль реализуется также и в экономической сфере деятельности. Общественный контроль достаточно необходим и весьма действенен в сфере экологической безопасности. В сфере общественного контроля за экологической безопасностью, использованием и охраной природных ре- сурсов в законодательстве - и это следует признать - имеются только «нормативные штрихи» по регулированию данного вида деятельности. В частности, общественные организации, основной уставной целью которых является охрана окружающей среды, вправе организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2. Кроме того, сравнительно недавно создан и действует институт об- щественного контроля в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Данный вид общественного контроля в основном цам, находящимся в местах принудительного содержания» (по состоянию на 6 декабря 2011 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ» и др. 1 Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня, 8 де- кабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 9 мая 2005 г., 23 июля, 30 декабря 2008 г., 1 июля, 28 де- кабря 2010 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2 Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (по со- стоянию на 7 июня 2013 г.) // СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». реализуется Общественным советом по инвестированию средств пенсион- ных накоплений, численность которого и Положение о котором утвержде- ны Указом Президента РФ1. Другой немаловажный вид общественного контроля - это контроль за средствами массовой информации2. По итогам публичных обсуждений и экспертиз Общественная палата РФ может давать заключения о нарушени- ях свободы слова в средствах массовой информации. При этом в зависимо- сти от степени нарушения эти заключения направляются в регистрирую- щие или правоохранительные органы, а также учредителям или руково- дству соответствующих средств массовой информации3. В то же время, говоря о защите прав средствам массовой информа- ции, необходимо помнить о таком правом феномене, как злоупотребление правом4. Другими словами, злоупотребление правом есть «такое осущест- вление права, которое противно социальным целям, ввиду которых право 1 В соответствии с целями создания Общественного совета его деятельность должна способствовать рациональному использованию средств пенсионных накоплений трудо- вых пенсий, защите интересов пенсионеров и всех участников правоотношений, свя- занных с формированием и инвестированием пенсионных накоплений./См. об этом - Указ Президента РФ от 23.07. 2003 № 827 «Об Общественном совете по инвестирова- нию средств пенсионных накоплений»//СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2Т.е. за соблюдением свободы слова средств массовой информации и равным доступом к средствам массовой информации разных политических сил и т.п. Так, например, Об- щественной палате РФ предоставлено право привлекать граждан, общественные объе- динения и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, реализации прав граждан на производство и распространение информации любым законным спо- собом, а также разрабатывать по этим вопросам и проблемам свои рекомендации. 3 См.: Сачкова О.А. Структура и правовое регулирование общественного контроля за соблюдением прав и свобод граждан в РФ // Правовая политика государства: теория, история, практика// Сб. научных статей. – Пенза. 2007. Вып. 4. С. 234 - 244. 4 В правовой жизни общества возникают такие ситуации, при которых употребление (использование) права может осуществляться «во зло», в ограничение прав и свобод других субъектов, разрушающее существующий баланс интересов между личностью, их организациями, обществом и государством в целом. Данный феномен отражает, как правило, ситуации, когда правомочие действовать соответствующим образом у субъек- та имеется, но он это право использует безгранично, включает в него такие содержа- тельные моменты, которые нарушают меру возможного поведения другого, разрушают баланс интересов участников общественных отношений. – См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. – М., 2003. С. 499 – 501. было закреплено за ее носителем» 1. Например, используя право на пред- выборную агитацию в качестве кандидата в депутаты, субъект не должен осуществлять действия по злоупотреблению этим правом – порочить честь и достоинство других кандидатов. В ст. 10. ГК РФ субъектам гражданских правоотношений запрещается злоупотреблять правом при осуществлении коммерческой деятельности с нанесением вреда интересам третьих лиц, например, при осуществлении монополистической деятельности, т.е. зло- употреблять доминирующим положением на рынке, и ограничении кон- куренции2. Следует также заметить, что дефиниция рассматриваемой категории, а также критерии квалификации деяний субъектов в виде злоупотребления своими субъективными правами находятся в настоящее время в стадии разработки. В общем плане под злоупотреблением правом понимают такое деяние (как в форме действия, так и в форме бездействия) управомоченно- го субъекта по реализации принадлежащего ему субъективного права, ко- торое совершено в рамках предоставленных законом возможностей, а ре- зультаты его выходят за установленные пределы осуществления права по причине намерения субъекта причинить вред и (или) объективного причи- нения вреда правам и законным интересам других субъектов. Очевидно в свете вышеизложенного, что развитие рассмотренных форм и видов общественного контроля, а также нормативно-правовое и организационное обеспечение указанных недостатков в его реализации в перспективе сформирует целостную, эффективную, стабильную, самоор- ганизационную и адаптивную систему общественного контроля за дея- тельностью органов и структур государственной власти, их должностных лиц. Кроме того, все это будет способствовать следующему: во-первых, 1 Жюллио де ла Морандьер Л. Гражданское право Франции. – М., 1958. С. 126. 2 Другой пример: ст. 29. Конституции РФ устанавливает свободу средств массовой ин- формации, однако средства массовой информации в своей деятельности могут злоупот- ребить своим правом и распространять информацию, разжигающую национальную не- нависть, пропаганду силовых методов разрушения основ конституционного строя, единства и целостности государства и т.п. ориентировать государственно-правовое управление на общенациональ- ные цели и задачи; во-вторых, обеспечивать согласование социально- политического развития территориального пространства страны; в- третьих, формировать интегративные основы комплексного социально- политического программирования деятельности институтов государствен- ной власти на всех уровнях ее организации; в-четвертых, обеспечивать об- ратную связь между функционированием органов и структур государст- венной власти и институтов гражданского общества, формировать соот- ветствующую систему социологического обеспечения и мониторинга нор- мотворческой и правоприменительной деятельности; в-пятых, институциа- лизировать систему публично-правовой ответственности институтов и структур государственной власти за реализацию социальной политики, развитие форм гражданской активности и общественного контроля за их функционированием.