Глава 1 Понятие и характеристика политической системы
традиционно в теории государства и права рассматриваются проблемы взаимоотношений политической системы и государства, причем основной акцент делается на проблематике политической системы. Характеризуются ее понятие, теории, структура, функции, типы, действие, хотя это все входит в предмет политологии, и во многом теория государства и права дублирует разделы этой науки. Затем анализируется правовое, социальное и светское государство. Иные элементы политической системы с позиций государства и права, прежде всего проблематика политических партий, которая играет огромную роль в жизни государства и правовой системы современного общества, мало либо вообще не рассматриваются. В ходе характеристики политической системы в качестве осевой компоненты недостаточно используются такие категории, как социальная среда, юридическая ситуация, контекст, взаимодействие, роли и т.д., используемые представителями системного подхода. Любая система предполагает прежде всего разнообразные структуры, институциональную инфраструктуру, на основе которых могут развертываться взаимодействие и взаимоотношения различных составляющих. Политическое устройство, политическую организацию общества невозможно представить без институциональной инфраструктуры. Разные политические системы отличаются друг от друга наличием или отсутствием в них тех или иных институтов, характером их построения, структурных взаимоотношений, выполняемых ими функций и т.д. Известно, что в юридической литературе по-разному определялась «система». Первоначально политическая система называлась как политическая организация общества и лишь позднее — политическая система общества. Последнее определение более объемно и содержательно удачно, ибо нельзя ограничиваться совокупностью политических организаций. Однако соответствующее понятие еще нуждалось в отражении определенных связей и взаимодействий как между собой этих организаций, так и с другими системами и различными социальными формированиями, т.е. в системной характеристике. Доказывалось, что политическая система содержит в самой себе ее составляющие — организации, которые выступают не как простая совокупность, а в интегрированном виде, как система176. Политическая система общества представляет собой подвижную целостность, определенное единство составляющих ее частей и их связей, осуществляющих политическую деятельность, возникающих в процессе этой деятельности противоречий идей, мировоззрений и отношений. Каждая структурная часть политической системы выражает политические интересы той или иной социальной общности, участвует в политической жизни общества, обладает организационной упорядоченностью, закрепленной в ее уставе, положениях или программе, определяющих цель, задачи и функции политической деятельности. Участие в политических процессах каждой части политической системы основывается на политическом обыкновении и традициях, сложившихся и принятых в жизни того или иного общества. Отсюда подвижность, изменчивость политической системы. Можно утверждать о политической системе двух уровней: внутри страны и международной — политической системе как государственной организации того или иного общества и международной политической системе, охватывающей все мировое сообщество. В первом случае она представляет собой комплекс институтов и организаций, в совокупности составляющих политическую организацию общества. Это прежде всего механизм государственного управления и координации, система политической жизни страны. Выделение понятия «политическая система» на этом уровне объясняется тем, что оно свободно от государствоведческих значений, нередко ассоциируемых с понятием «государство». Его концептуальное значение шире и позволяет включать в себя явления и процессы, не всегда отождествляемые с собственно государством. В то же время без государства нет политической системы. Оно, будучи концентрированным воплощением идеи политического, выступает в качестве центрального, исходного элемента политической системы, вокруг которого группируются остальные институты. Кроме государства и его органов политическая система включает в себя политические партии, различные общественно-политические объединении, организации, разнообразные институты и механизм принятия властных решений и т.д. Большое значение среди них имеют политические партии. Их главная функция состоит в том, чтобы превратить множество частных интересов отдельных граждан, социальных слоев, заинтересованных групп и др. в их совокупный политический интерес путем сведения этих интересов к единому знаменателю. В современных демократических обществах партии обычно выступают в качестве носителей конкурирующих друг с другом политических курсов, не ставя под сомнение законность существования конституционного строя, основополагающих прав и свобод граждан, утвердившийся и общепринятый в стране механизм управления и т.д. Соблюдение и реализация этих принципов создавали предпосылки для признания каждой из противоборствующих сторон «законности» существования противной стороны. Партии призваны реализовывать принцип представительства в политической системе тех групп, слоев населения, элит и др., интересы которых она отражает. Путем представительства различных социальных групп, слоев, сословий, интересов и т.д. с помощью партий общество и государство как бы соединяются в единое целое. В современном сложном обществе люди со своими особыми интересами, устремлениями, ориентациями, установками все же могут участвовать в политической жизни как члены различных союзов, объединений, партий. В такой сложной организационной системе, как государство, призванное реализовывать общие цели граждан, которые, в свою очередь, слагаются из множества разнородных, зачастую противоборствующих интересов, имеющее принудительную силу, контроль со стороны народа практически невозможен без этих союзов, объединений, партий. Партии не только выражают интересы определенных социальных групп, слоев, элит и др., но и активно участвуют в формировании этих интересов. Они выполняют функции объединения интересов различных групп, слоев, элит и др., помогают выделить и очертить конфликтующие интересы, скрытые различия и противоречия в обществе. Они подталкивают граждан к тому, чтобы объединяться, пересекая линии, разграничивающие их по многим качествам, и определять те приоритеты, которые делают их одной массой. Партии разрабатывают аргументы для перевода различий в экономической, социальной и культурной структуре в требования и конкретные действия. В то же время партии выполняют не только представительные, но и инструментальные функции. Они исторически выдвинулись как институт, способный координировать и контролировать процесс принятия решений на уровне государства. Они подталкивают представителей групп, слоев, элит и др. с противостоящими интересами и взглядами к тому, чтобы заключать соглашения, приводить в соответствие друг с другом различные требования, согласовывать действия и т.д. Благодаря партиям обеспечивается работа парламентов, законодательных собраний и исполнительной власти. Сильные партии не разрушают, а наоборот, усиливают государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, его контроль над положением дел в стране. Соответственно, слабость партий неизбежно ведет к слабости государства. Партии призваны преобразовывать разные интересы в альтернативный политический курс и реализовывать его на государственном уровне. От других общественных организаций партию отличает то, что она охватывает своей деятельностью как можно большую часть общества, разворачивает там информационную и организационно-полити- ческую работу, выполняет воспитательные функции. Пронизывая все политические структуры, партии выполняют функцию по обеспечению связей между различными ветвями государственной власти, вырабатывают компромиссные решения, выполняют посреднические функции между различными социальными группами, слоями, элитами и др., составляющими их избирательную базу. Партии проводят изучения общественного мнения в поддержку выдвигаемых ими проблем, с разных аспектов обеспечивают избирательные кампании и выдвигают кандидатов на выборные должности на всех уровнях власти. В ходе своей работы партии развивают свой внутренний аппарат и формируют долговременные взгляды своих сторонников. Выступая одновременно и как источники конфликта между различными интересами, и как инструмент достижения согласия между ними, партии приобретают функции своего рода стабилизаторов между обществом и массой людей, объединяя их в единое целое. Разработка программ для выражения конфликтующих интересов способствовала стабилизации механизма государства. Усмирение «статуса» различных слоев граждан содействовало смягчению прежних конфликтов на религиозной почве. Расширение прав и свобод также помогло утверждению легитимности национальных государств. С принципом представительства и идеей партии как законной оппозиции связана проблема выборности, которая призвана обеспечить народный суверенитет и представительство всех заинтересованных групп, слоев населения, элит и др. в системе власти через партии. Характерны и полное участие масс в принятии политических решений, и открытая конкуренция с целью завоевания тех или иных государственных постов, и контроль над деятельностью тех, кто находится у власти. Сейчас, как известно, роль выразителя народного суверенитета отводится только избирательному корпусу. Выборы, по сути, являются одним из главных институтов легитимизации существующей власти и государственного режима. Акт участия в выборах сам по себе увеличивает веру граждан в законность и ответственность правительства. Отмечая важную роль института всеобщих выборов, необходимо различать влияние на состав конкретного правительства и контроль над правительством как органов управления. Так, правила избрания членов парламента делают депутатов зависимыми от избирателей, в то же время изолируя парламент как институт от влияния изменений в поведении избирателей. Относительная простота, с которой может быть заменено то или иное правительство, снижает остроту возможных требований об изменении самого государственного режима и его влияния. Всеобщие выборы позволяют выявить расстановку политических сил в стране, в отдельных области, районе, на муниципальном уровне, в избирательном округе, определить степень доверия избирателей к той или иной партии, конкретным ее лидерам, кандидатам, программным установкам и т.д. Они обеспечивают избирателям возможность выбора между альтернативными политическими курсами и лидерами, призванными представлять избирателей, выступающих в поддержку той или иной программы. Именно здесь партии, их конкуренция стали играть ключевую роль. И это видно на примере современной России, где они позволяют избирателям делать продуманный, осознанный выбор в пользу той партии и программы, которые, на их взгляд, соответствуют их позициям и интересам страны. В качестве одной из главных функций политических партий и избирательной системы были установление и гарантирование политического участия граждан, замена стихийных, неорганизованных и зачастую незаконных (восстание, захват и т.д.) форм политических действий узаконенными формами участия через партии и избирательную систему. Вводя принцип смены политической власти в процессе конкуренции между двумя или несколькими партиями, избирательная система и партии как бы отделяли конкретных людей, сменявшихся у власти, от самой системы. Политическая система охватывает организационный и юридический аспекты подсистемы политического с его основополагающими целями, субъектами, отношениями, процедурой, механизмом, функциями и т.д. Она характеризуется определенным единством, что, в свою очередь, предполагает вертикальную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов. Ее жизнеспособность определяется тем, насколько в ней преобладают согласие и сотрудничество между отдельными элементами. Политическая система самостоятельна в том смысле, что в силу своей внутренней организации и средств, а также допустимости в окружающем мире она обладает способностью действовать автономно, реализуя свои ценности, нормы и цели, приспосабливаясь к условиям жизни общества. Политическая система любой страны должна быть открыта влиянию окружающего мира, с которым она тесно сотрудничает и из которого получает важнейшие импульсы для своей деятельности. Открытость предполагает, что политическая система является частью или подсистемой другой, более всеохватывающей, общественной системы, а именно мирового сообщества, воплощенного, в свою очередь, в международно-политической системе. Конечно, политическая система руководствуется определенной совокупностью правил поведения (норм, требований и др.), реализуемых в процесс взаимодействия и функционирования ее частей. Но эти правила поведения формируются и действуют в более широком контексте, как и политическое поведение, политическая культура, политическая этика и другие составные элементы политической системы. Важная структурно-функциональная составляющая политического мира — политические отношения. Субъектами политических отношений всегда выступают люди, слои населения, классы, элиты, заинтересованные группы. Однако политические отношения могут реализовываться как между различными политическими институтами, так и между различными социальными силами, например, массами граждан, заинтересованными группами, избирателями, олигархами, мафией, военно-промышленным комплексом, церковью. Особое звено в политической системе общества — государство, которое является вовсе не простым сосредоточением разных социальных групп, образованных ради тех или иных целей, а объединением всех членов общества, граждан, независимо от классовой, национальной, религиозной, профессиональной или иной принадлежности. Государство выражает (должно выражать) их общие потребности, интересы, цели и реализует их в практической жизни. Оно связано со всеми иными звеньями, частями политической системы общества, со всем населением страны. И в этой прочной связи государство само заинтересовано. Причем его заинтересованность обусловлена следующими обстоятельствами: • именно государство, единственно обладающее государственным суверенитетом, определяет основные направления внутренней и внешней политики, с которыми все иные звенья политической системы общества не могут не считаться; • руководство и управление общественным развитием в основном осуществляет именно государство, поэтому все иные звенья политической системы общества примыкают к этой деятельности, участвуют в реализации тех или иных мероприятий (или, находясь в оппозиции, тормозят, иной раз даже срывают их осуществление); • государство мобилизует, интегрирует и организует все население страны для решения глобальных проблем (экономических, управленческих и т.п.), ее безопасности для нормальной жизнедеятельности и прогрессивного развития общества; • государство обладает материальными, финансовыми, социально-культурными, духовными и иными средствами для решения и обеспечения текущих и перспективных проблем развития общества, чем ни одно иное звено политической системы в тех же объеме и качестве не обладает; • государство обладает монополией на издание законов и подзаконных актов, реализацию которых обеспечивает, защищает, охраняет и может в случае их нарушения использовать принудительный государственный механизм. Ни одно из иных звеньев политической системы общества не может издавать правовые акты (за исключением случаев, когда само государство делегирует право на издание подзаконных актов тому или иному звену политической системы). Ни одно звено политической системы не вправе применять принуждение к кому бы то ни было; • лишь государство обладает правом надзора, контроля над деятельностью всех государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан в границах закона, осуществлять правосудие в лице государственных судебных органов на основе закона. Центральное положение государства в политической системе общества детерминировано тем, что только оно в состоянии обеспечить выполнение тех общих дел, в которых нуждается общество. Ни одно другое негосударственное объединение не может этого сделать в необходимых масштабах, формах и методах. Непосредственно практическое значение в политической жизни должны иметь и трудовые коллективы, игравшие в советское время важную роль в политической системе общества. Они были «политической лабораторией» в том смысле, что не только занимали активную позицию, участвуя в политической жизни, принятии политических решений, организации всевозможных политических акций, выдвижении своих представителей как в местные, так и центральные органы государственной власти, организации избирательных кампаний и т.д., тем самым приобретая политический опыт, но и «школой» подготовки государственных деятелей, лидеров политических движений и организаций. Пришло время восстановить значение и роль трудовых коллективов. Та же участь постигла профсоюзы, творческие объединения (композиторов, писателей, художников, архитекторов), союз молодежи, утративших былое активное, плодотворное, эффективное участие в политической жизни России. Возрождение деятельности этих социальных образований тем более необходимо в настоящее время, когда мы намерены и пытаемся создать гражданское общество, его истинно демократическую политическую систему. Надо использовать огромные возможности этих объединений в качестве дополнительных средств выражения духовных и иных потребностей народа, задействовать их значительный творческий и созидательный потенциал в совершенствовании политической реальности. Особенно актуально стоит эта проблема в отношении молодежи. Ныне молодые люди просто заброшены, забыты, предоставлены самим себе. Алчная жажда приобретения денег, «роскошной жизни» извращает их человеческие ценностные ориентации, превращает их в духовно опустошенных, безродных, антипатриотичных существ. Модным «героем нашего времени» становятся деляга, спекулянт, жулик. Пора обратить все силы общества, особенно старшего поколения, ученых и творческой интеллигенции на предотвращение дальнейшей деградации определенной части молодежи, на ее воспитание и образование в гуманистическом духе, привлечь к участию в трудовой деятельности, активному участию в политической жизни общества, в деятельности общественных и государственных структур. Пессимистическая характеристика общественности страны вовсе не означает безысходности, ибо имеется большое количество порядочных, честных, высокоморальных, интеллектуальных и образованных людей, способных возглавить работу по возрождению культуры и духовности молодежи, всего народа. Политическая система окажется наиболее действенной, эффективной и успешной на развернутой законодательной основе, охватывающей правовое регулирование ее структуры, форм, способов и средств деятельности. Нормативно-правовая база политической системы является необходимой предпосылкой устойчивости, стабильности, организованности политических отношений. В ней закрепляются принципы существования, функционирования и развития политической системы, ее звеньев, частей, полновластие народа, демократизм, гласность, плюрализм, законность действий и деятельности политической системы, регулируются отношения их взаимосвязи и взаимодействия как внутри самой себя, так и с иными системами (экономическими, социальными, культурными). Важнейшей основой функционирования политической системы общества является конституция. В полном соответствии с конституционными установлениями издаются и действуют законы и подзаконные акты, их развивающие, конкретизирующие и дополняющие. Строгое соблюдение и неукоснительное следование правовым предписаниям обязательны как для политической системы, так и для всех составляющих ее звеньев, частей, а также для всех лиц, участвующих в политической жизни страны. Правовая регламентация целей и задач политической системы, формирование ее структуры, форм деятельности отнюдь не исключают ее дальнейшее развитие и совершенствование. Законодательство должно открывать широкие возможности для прогрессивного изменения как структуры, так и форм деятельности политической системы, ее составляющих звеньев, частей. Изменение политической системы, ее компонентов осуществляется в различных странах в зависимости от своеобразия конкретно-исторических условий, от множества факторов объективного и субъективного характера, в частности, от климатических особенностей, состояния национальных и религиозных отношений, образовательного и культурного уровня населения177. В рамках политических систем и должны конструироваться государственно-политические режимы, которые должны стремиться к соответствию принципам организации ветвей и конкретных институтов власти, формам и методам осуществления властных полномочий. Именно в государственно-политических режимах национальная специфика политической организации общества проявляется в четко очерченном виде. Мировое сообщество представляет собой совокупность элементов, между которыми существуют устойчивые связи, зависимость и отношения. Это целостная система со своими особыми характеристиками, структурными составляющими и функциями. Если на уровне внутри системы структура группируется на основе государства, выступающего в качестве ее исходного элемента, то в международнополитической системе проблема институциональной инфраструктуры, структуры оказывается на первый взгляд неразрешимой в силу отсутствия такого исходного элемента. Структура в этом смысле предполагает организацию, упорядочение, систематизацию и ранжирование составных элементов. В международно-политической системе эти начала обеспечиваются в силу утверждения инфраструктуры взаимодействия главных субъектов международной политики — независимых государств, империй, национальных государств и др. Структура — это некая абстракция, которую нельзя увидеть и пощупать и которую невозможно определить путем перечисления каких-то характеристик. Для выяснения того, что именно представляет собой структура, необходимо абстрагироваться от многих свойств составляющих систему частей. Это значит оставить в стороне вопрос о типах и характерах лидеров конкретных стран, их социальных и экономических институтах, идеологических пристрастиях. Затрагиваются также культурные, экономические, политические, военные и иные отношения в обществе. Но что же в таком случае остается? Правильно ответить на этот вопрос можно, если учесть двойственное значение слова «отношения», используемое для обозначения как взаимодействия между составными элементами, так и позиций, занимаемых ими в отношениях друг с другом. Внимание следует концентрировать на том, в каких отношениях составные элементы структуры находятся друг с другом, а не только на том, как они взаимодействуют. Взаимодействие осуществляется в рамках системы. Но остается без ответа вопрос о принципах и формах самого деления. Во внутриполитической системе она устанавливается в соответствии с конституциями и иными нормативными правовыми актами. Ее составные элементы располагаются в порядке иерархического подчинения низших уровней высшим. Одни уровни призваны руководить, управлять, а другие, нижестоящие — подчиняться. Соответствующие национальные государственные органы не только вправе принимать законы, обязательные для всех граждан государства, но и, как правило, обладают достаточными средствами для контроля действий всех граждан, находящихся на его территории. Внутриполитическая система характеризуется как иерархическая, вертикальная, централизованная, управляемая. Интернациональная сфера — горизонтальная, децентрализованная, неуправляемая; ее составные элементы адаптируются друг к другу. В централизованной системе решения принимаются на самом верхнем уровне, а в сфере международной политики — на самом нижнем, т.е. на уровне конкретных государств. Формально все они равны. Ни одна из них не вправе руководить, управлять другими и не обязана подчиняться другим. Нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать деятельность всех субъектов отношений. Современную международную политическую систему иногда называют децентрализованной, анархической. На национально-государственном уровне сила государства выражается в праве и справедливости. Противники существующего режима бросают вызов его претензиям на власть, ставят под сомнение его право на правление. На международном уровне сила государства используется во имя собственной защиты и пользы. Конфликты и войны между государствами не могут (во всяком случае всегда) решать вопросы власти и права, но могут лишь определять распределение потерь и приобретений между вовлеченными сторонами и на время решить вопрос о том, кто сильнее. На национальном уровне устанавливаются иерархические отношения власти, на международном — лишь отношения сравнительной мощи. На национальном уровне отдельная сила, использованная против государства, представляет собой угрозу политической системе. В международно-политическом контексте силу, использованную конкретным государством против другого государства, можно рассматривать как частное использование силы. Здесь, например, нет правительства, которое можно было бы свергнуть, и аппарата президента, который можно было бы захватить. Если абстрагироваться от претензий на мировое господство, то частное использование силы, в том числе отдельным государством, является угрозой не системе международной политики, а отдельным членам мирового сообщества. Организационные принципы внутриполитической и международно-политической систем заметно отличаются друг от друга. Внутриполитические структуры имеют правительственные институты и учреждения, наделенные полномочиями управлять и руководить. Международно-политические структуры такими институтами не располагают. Формально все государства равны по отношению друг к другу, и ни одно государство не вправе управлять другими государствами. Отсутствуют отношения иерархии и подчинения, а также какой-либо единый орган, правомочный принимать решения, обязательные для всех членов международного сообщества. Конечно, существуют международные организации, но они не правомочны принимать решения или законы, обязательные для всех государств178.