Электронное правительство формируется вследствие использования информационно-коммуникационных технологий исполнительными органами государственной власти. Несмотря на участившееся в последнее время упоминание данного термина в научной литературе, единого мнения в отношении его определения пока не существует. Более того, в научном обороте используется несколько терминов, на первый взгляд схожих по своему содержанию: «электронное государство», «электронное правительство» и «электронное управление». Многообразие используемых в российской научной литературе терминов обусловлено тем, что применяемый в зарубежной литературе термин «e-government»25 рассматривается в отечественной правовой доктрине сразу в нескольких значениях. Термин «электронное государство» в наибольшей степени соответствует английскому термину «e-government», поскольку в зарубежной политико- правовой доктрине данный термин употребляется для описания процессов, происходящих в государстве в целом и затрагивающих все три ветви государственной власти. 25 Впервые термин «e-government» был использован в 1993 г. в документе «Национальное исследование эффективности государства», подготовленном вице-президентом США А. Гором для администрации Б. Клинтона. После этого данный термин распространился по всему миру. В Европе развитие концепции электронного правительства началось немного позднее, с середины 1990-х годов. 26 В российской правовой доктрине справедливо отмечается, что «электронное государство» означает новый этап развития конституционного государства, который начался на рубеже веков».26 Роль информационных технологий в развитии электронного государства заключается в: «1) расширении доступа общественности, бизнеса к государственной информации и службам; 2) усилении их роли в процессе принятия решений; 3) в повышении эффективности, оперативности, нововведений и общего качества работы государственных структур».27 Заслуживает внимания определение электронного государства, предложенное Н.Н. Телешиной, которая понимает под электронным государством «использование информационных и телекоммуникационных технологий (преимущественно Интернета) при осуществлении государственной власти, структурную перестройку функционирования государственных органов и их взаимодействия с гражданами, частными компаниями и собственными служащими на основе Интернет-технологий».28 Данный автор также отмечает, что «электронное государство» представляет собой форму организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов; оптимизацию государственного управления; усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан».29 По справедливому замечанию И.Ю. Богдановской, в зарубежной правовой доктрине различаются широкий и узкий подходы к определению понятия «электронное государство». Узкое определение «обычно сводится к выявлению меры экономической выгоды от внедрения информационно-коммуникационных 26 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Наука, 2003. С. 373. 27 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. С. 373. 28 Телешина Н.Н. Виртуальное пространство как объект контрольной деятельности государства. С.136. 29 Там же. С. 163 – 164. 27 технологий, широкое определение включает электронную демократию как фактор социального преобразования, способствующий эффективному общественному участию в демократических процессах».30 Представляется, что под «электронным государством» следует понимать новое состояние государства, характеризующееся выполнением функций государства при помощи информационно-коммуникационных технологий, трансформацией аппарата государства, изменением взаимоотношений между аппаратом государства и гражданским обществом. Данные изменения заключаются в повышении влияния гражданского общества на все три ветви государственной власти, развитии демократических процедур, а также в повышении прозрачности государственных органов и упрощении оказания публичных услуг, предоставления информации о деятельности органов государственной власти. Развитие электронного государства связано с переходом от индустриального общества к обществу постиндустриальному (информационному).31 В связи с существенными социальными изменениями, которыми характеризуется такой переход, аппарат государства вынужден перестраивать свои социальные функции. Это необходимо для того, чтобы аппарат государства, выступающий в качестве субъекта социального управления, соответствовал объекту такого управления – информационному обществу. При этом формирование электронного государства обусловлено не только целями социального управления, но и необходимостью участия государства в формировании и развитии информационного общества. Именно электронное государство способствует переходу к информационному обществу, создавая 30 Богдановская И.Ю. Понятие «электронного государства»: правовые аспекты // В сб.: Информационное общество и социальное государство. М.: Юрист, 2011. С. 46. 31 Существуют различные точки зрения по поводу соотношения постиндустриального и информационного общества. Согласно одной из точек зрения информационное общество – новый этап социального развития, следующий вслед за постиндустриальным обществом. Тем не менее, сторонниками данного подхода не называются какие-либо концептуальные отличия информационного общества от постиндустриального. Представляется, что правильнее рассматривать информационное общество как этап развития постиндустриального общества, характеризующийся использованием информационных технологий для удовлетворения социальных потребностей. 28 правовые и социально-экономические условия для распространения и широкого использования информационно-коммуникационных технологий. Английский термин «e-government» также можно перевести как «электронное управление». Но в зарубежной политико-правовой литературе для целей исследования изменений, происходящих в государственном управлении в связи с использованием информационно-коммуникационных технологий, используется термин «e-governance». При этом прямо разграничиваются термины «e-government» и «e-governance».32 Последний термин используется в литературе намного реже, и для него выработано намного меньше определений. Термин «e-governance» применяется для обозначения электронных взаимосвязей между государственными органами, индивидами и организациями, а также взаимосвязей внутри самого аппарата государства (взаимосвязей между государственными органами, структурными подразделениями государственных органов).33 Как отмечается в исследовании ЮНЕСКО, под «e-governance» («электронным управлением») следует понимать совокупность методов социального управления. В процессе социального управления отношения между государством и гражданским обществом ставятся в зависимость и изменяются под влиянием информационно-коммуникационных технологий, широкое использование которых приводит к возникновению феномена электронного управления. Электронное управление проявляется в использовании Интернета гражданским обществом для целей формирования общественного мнения и влияния на процесс принятия решений государственными органами, в предоставлении государством публичных услуг и информации в электронной форме, в опубликовании проектов нормативных правовых актов и решений для получения отзывов.34 Таким образом, следует разграничивать понятия «e-government» («электронное государство», «электронное правительство») и понятие 32 Bovaird T. Performance Measurement and Evaluation of E-Government and E-Governance Programmes and Initiatives // In: Practicing E-Government: A Global Perspective. Hershey: Idea Group Publishing, 2005. P. 18 - 24. 33 Ibid. P. 20. 34URL:http://portal.unesco.org/ci/en/files/3044/10274053474E_governance_study_full_text.doc/E%2Bgovernance%2Bstudy% 2Bfull%2Btext.doc (дата обращения: 11.10.2013). 29 «e-governance» («электронное управление»). Тем не менее, следует отметить, что в российской правовой доктрине (в частности, в работах И.Л. Бачило) довольно распространена точка зрения, согласно которой термин «e-government» допустимо переводить как «электронное управление» и даже как «электронная администрация».35 Данный подход встречается также в работах Э.В. Талапиной, которая понимает под «электронным управлением» интерактивные взаимоотношения государства с гражданами и организациями, а также государственных органов между собой.36 Довольно распространено понимание английского термина «e-government» как «электронное правительство». Данный подход встречается, в частности, в работах П.У. Кузнецова37, Л.В. Приходько.38 Как отмечает П.У. Кузнецов, «наименование «электронное правительство» вначале использовалось специалистами в международной практике внедрения информационных технологий в деятельности правительственных учреждений как словосочетание (electronic government), затем как сокращенный его вариант – e-government. Следует отметить, что неологизм «электронное правительство» вошел в последнее время в обиход наряду с другими новыми терминами, обозначающими комплексное развитие процесса удовлетворения информационных потребностей с помощью применения и использования информационно-коммуникационных технологий… Следуя названной тенденции, авторы разрабатываемого проекта организации деятельности органов исполнительной власти с целью предоставления услуг на основе применения ИКТ использовали термин 35 Бачило И.Л. О законодательстве в информационной сфере отношений // Информационное общество. 2001. № 4. С. 26. 36 Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С 25; Талапина Э.В. Становление информационного общества во Франции // Государство и право. 2004. №7. С. 68. 37 Кузнецов П.У. Социальная миссия электронного государства: ценности и терминологические проблемы // В сб.: Информационное общество и социальное государство. М.: ИГП РАН, ИПО «У Никитских ворот», 2011. С. 19. 38 Приходько Л.В. Государственная политика по развитию информационных технологий и внедрение системы «электронное правительство» (e-government) в США // В сб.: Информационное право и становление основ гражданского общества в России. М.: ИГП РАН, 2008. С. 129 – 151. 30 «электронное правительство» для сокращенного обозначения названного проекта».39 Представляется, что все три названные подхода к пониманию термина «e-government» являются в определенной степени правильными. Однако во избежание чрезвычайно расширительного толкования данного термина и для целей настоящей работы, посвященной исследованию трансформационных изменений в структуре исполнительных органов государственной власти и изменений во взаимоотношениях между исполнительными органами и индивидами, под «e-government» понимается «электронное правительство». Кроме того, именно органы исполнительной власти испытывают наибольшее влияние информационного общества, поскольку данные органы вынуждены пересматривать методы государственного управления, порядок оказания публичных услуг и информации. В системе исполнительных органов наиболее заметны структурные преобразования государственного аппарата. Как справедливо отмечается в российской правовой доктрине, «электронное государство» затрагивает все три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную. Однако процесс перестройки идет неравномерно. Большая нагрузка ложится на исполнительную власть, которая в большей степени перестраивает систему услуг населению».40 В отечественной правовой доктрине определение термина «электронное правительство» не сформировалось. Можно сказать, что в правовой науке только происходит осмысление электронного правительства и его правовой природы. Вместе с тем в зарубежной юридической и политологической литературе определение данного термина отличается высокой степенью разработанности. Определения электронного правительства сформированы как в политических, так и в правовых документах зарубежных государств. При этом в политических документах и нормативных правовых актах сформировались два 39 Кузнецов П.У. Социальная миссия электронного государства: ценности и терминологические проблемы. С. 20. 40 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. С. 377. 31 подхода к определению понятия «электронное правительство»: узкий и широкий (общетеоретический). Согласно узкому подходу электронное правительство есть не что иное, как использование информационно-коммуникационных технологий для предоставления исполнительными органами государственной власти информации и публичных услуг индивидам. В соответствии с общетеоретическим подходом электронное правительство – сложное явление, сопровождающееся не только оказанием услуг в электронной форме и предоставлением доступа к информации о деятельности исполнительных органов, но и структурными преобразованиями в системе исполнительных органов, изменением взаимоотношений между исполнительными органами и индивидами, повышением открытости таких органов, использованием инструментов электронной демократии. Общетеоретический подход наиболее распространен в политических документах международных организаций и государств общего права. Распространение широкого понимания электронного правительства в определениях, формулируемых международными организациями, по-видимому, обусловлено тем, что такие организации видят пользу от развития электронного правительства не только в возможности оказания услуг в электронной форме, но и в возможности преобразования системы исполнительных органов государственной власти в целом. Так, например, в одном из ежегодных отчетов Организации Объединенных Наций о развитии электронного правительства в различных государствах отмечается, что слово «электронное» используется вместе со словом «правительство» для признания того, что использование современных информационных и коммуникационных технологий приводит к трансформации внутренних и внешних отношений публичной администрации. Электронное правительство – это правительство, которое использует информационные и 32 коммуникационные технологии для изменения своих внутренних и внешних взаимосвязей.41 Европейская Комиссия понимает под электронным правительством использование информационных и коммуникационных технологий в публичном управлении, сопровождающееся организационными изменениями и получением новых знаний, используемых для совершенствования публичных услуг и демократических процессов.42 Схожий подход выработан Организацией экономического сотрудничества и развития, которая понимает под электронным правительством использование информационных и коммуникационных технологий правительствами различных государств для выполнения государственных функций. При этом потенциал Интернета и иных сетевых технологий может привести к трансформации структуры и деятельности правительства.43 В документах данной международной организации также отмечается, что под электронным правительством понимается использование информационно-коммуникационных технологий, в особенности Интернета, для улучшения деятельности правительства. Электронное правительство приводит не только к улучшению качества публичных услуг, но и к совершенствованию взаимодействия с гражданами.44 В соответствии с подходом Всемирного Банка электронным правительством является использование государственными органами информационных технологий (таких, как Интернет, мобильных компьютеров), которые позволяют изменить взаимоотношения таких органов с гражданами и организациями. Данные технологии могут выполнять разные функции и иметь разное предназначение: более эффективное оказание государственных услуг; совершенствование взаимодействия между государственными органами и бизнес- 41 URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan012733.pdf (дата обращения: 11.10.2013). 42 The Role of E-Government for Europe’s Future. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 2003. P. 4. 43 Bovaird T. Performance Measurement and Evaluation of E-Government and E-Governance Programmes and Initiatives. P. 19. 44 URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN015120.pdf (дата обращения: 11.10.2013). 33 сообществом; расширение прав граждан путем обеспечения доступа к информации; совершенствование государственного управления.45 Широкий подход распространен также в программах развития электронного правительства США. Согласно определению, сформулированному в правительственной программе развития электронного правительства Великобритании, электронное правительство предполагает оказание более качественных услуг гражданам и организациям, а также более эффективное использование информационных ресурсов правительства. Внедрение электронного правительства создает условия для трансформации работы правительства, которое прибегает к методам, традиционно используемым в электронной коммерции.46 Как следует из определения, содержащегося на официальном сайте Комиссии по государственным услугам Новой Зеландии (еще одно государство, относящееся к странам общего права), электронное правительство представляет собой способ, при помощи которого правительства, используя новые технологии, предоставляют гражданам более удобный доступ к государственной информации и услугам, повышают качество предоставляемых услуг и предоставляют широкие возможности участия в институтах демократии и демократических процессах.47 Широкий подход к определению понятия «электронное правительство» встречается и в официальных документах Австралии. Так, согласно определению, выработанному Национальным бюро по информационной экономике в исследовании преимуществ электронного правительства, «электронное правительство» - это термин, который описывает использование как доступных, так и вновь появляющихся технологий для создания беспрерывно работающего, ответственного и ориентированного на граждан правительства во благо всех граждан Австралии. Электронное правительство подразумевает пересмотр 45URL:http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDT ECHNOLOGIES/EXTEGOVERNMENT/0,,contentMDK:20507153~menuPK:702592~pagePK:148956~piPK:216618~th eSitePK:702586,00.html (датаобращения: 11.10.2013). 46 Bovaird T. Op. cit. P. 19. 47 URL: http://www.ssc.govt.nz/egovt-vision-for-nzers (дата обращения: 11.10.2013). 34 взглядов на то, каким образом технологии могут усовершенствовать каждую административную процедуру.48 Узкий подход наиболее распространен в политико-правовых документах государств континентальной Европы. В программе развития электронного правительства, разработанной правительством Италии, под электронным правительством понимается использование современных информационно-коммуникационных технологий для целей модернизации государственного управления. При этом электронное правительство характеризуется следующими тремя признаками: прямое предоставление информации для повышения эффективности работы государственных органов; интеграция государственных услуг, традиционно предоставляемых различными государственными органами, для целей повышения доступности информации и услуг; предоставление доступа гражданам к информационно-коммуникационным технологиям с целью получения ими услуг и информации в электронной форме.49 Как следует из составленного консультативным советом по развитию информационного общества при правительстве Финляндии (межведомственного органа, состоящего из представителей различных государственных органов) отчета «Финляндия как информационное общество», опубликованного Министерством финансов Финляндии, целью развития проекта по созданию электронного правительства является развитие доступности, качества и «клиентоориентированности» услуг, оказываемых публичной администрацией.50 Понятие «электронное правительство» в нормативных правовых актах зарубежных государств, как правило, не определяется. В отличие от других государств, где определения электронного правительства содержатся в основном в политических документах, в США термин «электронное правительство» определен на законодательном уровне. Согласно Акту США 2002 г. об 48 URL: http://workspace.unpan.org/sites/internet/documents/B6AU03%20E-government%20Benefits%20Study.pdf (дата обращения: 11.10.2013). 49 Bovaird T. Op. cit. P. 19. 50 Finland as an Information Society: The Report of the Information Society Advisory Board to the Government. Helsinki: Ministry of Finance, 2000. P.4. URL: http://www.epractice.eu/files/media/media_676.pdf (датаобращения: 11.10.2013). 35 электронном правительстве51 под электронным правительством понимается использование правительством Интернет-приложений и иных информационных технологий в сочетании с процессами, реализующими такие технологии, для целей обеспечения доступа и предоставления гражданам, органам исполнительной власти и правительственным учреждениям услуг и информации о деятельности правительства, а также для совершенствования, повышения эффективности административных процедур, включая процесс оказания услуг. Существование нормативно определенного понятия электронного правительства в США можно объяснить тем, что в данном государстве принят статут, имеющий в качестве предмета правового регулирования построение организационной основы функционирования электронного правительства. Целью данного статута является совершенствование государственного управления, процесса оказания публичных услуг в электронной форме, а также установление комплекса мер, направленных на использование Интернет-технологий для упрощения доступа индивидов к информации о деятельности исполнительных органов и к публичным услугам. В политико-правовой доктрине зарубежных стран также сформировалось два подхода к определению понятия «электронное правительство»: узкий и широкий (общетеоретический). Широкий (общетеоретический) подход характерен для исследований, проводимых в странах общего права, в частности, для США, где наблюдаются структурные изменения системы исполнительных органов государственной власти, довольно давно приняты законодательные акты, сформировавшие правовую основу электронного правительства, сформировано нормативное определение электронного правительства. 51 URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/pdf/PLAW-107publ347.pdf (дата обращения: 11.10.2013). 36 Так, например, в работах А. Хо, профессора Университета Индианы, под электронным правительством понимается трансформация организационных основ правительства, характеризующаяся сменой парадигмы правительства.52 Согласно определению, выработанному известной американской фирмой «Gartner», оказывающей консультационные услуги в сфере развития электронного правительства, электронное правительство – это изменения внутренних и внешних отношений публичного сектора, возникающие вследствие использования Интернет-операций, информационных технологий и коммуникаций для целей оптимизации предоставления публичных услуг, расширения участия индивидов в жизни государства, а также для целей управления.53 Широкий подход к определению электронного правительства встречается и в политико-правовой доктрине Канады, в которой отмечается, что электронное правительство следует воспринимать не только как использование информационно-коммуникационных технологий, в частности Интернета, для оказания публичных услуг, но и как переходный этап от индустриального общества к информационному.54 Также в доктрине данного государства встречается подход, согласно которому электронное правительство характеризуется тремя признаками: совершенствованием оказания услуг (созданием новой публичной инфраструктуры сферы услуг); расширением доступа к информации (информация – новый публичный ресурс); развитием механизмов электронной демократии (расширением публичного участия).55 В политико-правовой доктрине Австралии под электронным правительством понимается комплексное преобразование системы исполнительных органов государственной власти, включающее в себя четыре 52 Ho T.A. Reinventing Local Governments and the E-Government Initiative // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. P. 434 – 444. 53 URL: https://www.gartner.com/doc/308454 (дата обращения: 11.10.2013). 54 Holmes D. eGov. eBusiness Strategies for Government. Naperville: Nicholas Brealey Publishing, 2001. P. 2 - 3. 55 Lenihan D. Realigning Governance: From E-Government to E-Democracy // In: Practicing E-Government: A Global Perspective. Hershey: Idea Group Publishing, 2005. P. 253. 37 элемента: электронную демократию, электронные услуги, электронный менеджмент и электронное государственное управление. При этом электронная демократия рассматривается как использование цифровых сетей правительством, благодаря которому правительство получат возможность получения мнения граждан по различным вопросам. Предоставление электронных услуг подразумевает использование электронных технологий для оказания публичных услуг. Электронный менеджмент означает деятельность по распределению правительством финансовых ресурсов, осуществляемую при помощи цифровых технологий. Наконец, электронное государственное управление обозначает использование «цифровой поддержки» для осуществления государственной политики, а также для контроля и надзора за реализацией государственной политики.56 Согласно другому, более общему определению, выработанному австралийскими учеными, под электронным правительством следует понимать применение информационных и коммуникационных технологий для трансформации правительства с той целью, чтобы сделать его более доступным, эффективным и ответственным.57 Широкий подход к определению понятия «электронное правительство» встречается в политико-правовой доктрине Сингапура, правовая система которого также относится к общему праву. Сингапур занимает наиболее высокие позиции в рейтингах развития электронных правительств. Можно сказать, что Сингапур – это то государство, где принципы построения электронного правительства были реализованы в полной мере. Помимо того, что в данном государстве в электронной форме оказывается несколько сот услуг, в Сингапуре также отмечаются трансформационные изменения в системе исполнительных органов государственной власти и в их взаимоотношениях с индивидами. 56 Henman P. Governing Electronically. E-Government and the Reconfiguration of Public Administration, Policy and Power. P. 8. 57 Al-Hakim L. Global E-Government: Theory, Applications and Benchmarking. Hershey: Idea Group Publishing, 2010. P. X. 38 Как отмечают ученые-юристы Сингапура, «электронное правительство» означает не только и даже не столько прибавление прилагательного «электронное» к слову «правительство». Формирование «электронного правительства» требует, чтобы Сингапур фундаментально пересмотрел все аспекты государственного управления и оказания публичных услуг. Использование современных технологий необходимо для совершенствования эффективности внутренних процессов, а также для целей изменения природы и качества взаимодействия правительства как с индивидами, так и с коммерческими организациями. При этом электронное правительство характеризуется изменениями в системе исполнительных органов, которые в условиях электронного правительства должны функционировать на основе принципа «много органов исполнительной власти, одно правительство». Данные принцип предполагает, что индивидам должны оказываться «интегрированные» публичные услуги, вне зависимости от количества органов исполнительной власти, занятых в предоставлении таких услуг.58 Узкий подход наиболее распространен в политико-правовой доктрине стран, относящихся к континентальной Европе. Согласно точке зрения, превалирующей в исследованиях зарубежных авторов, электронным правительством является использование информационных и коммуникационных технологий государственными служащими для оказания публичных услуг гражданам. Представляется, что указанный подход к определению понятия «электронное правительство» является в большей степени технократическим и не отображает трансформационные изменения, происходящие в системе исполнительных органов государственной власти в связи с развитием информационно-коммуникационных технологий. Происходящие в системе исполнительных органов государственной власти изменения не должны связываться исключительно с использованием современных технологий (компьютеров, компьютерных программ, мобильных телефонов, мобильных и 58 Siew L., Leng Y. E-Government in Action: Singapore Case Study, in The World of E-Government. NY: Haworth, 2003. P. 19 – 30. 39 беспроводных устройств, Интернета) такими органами. Данный подход может легко привести к ограниченному и, возможно, искаженному пониманию всех сложных аспектов происходящих изменений.59 Распространение узкого подхода в государствах континентальной Европы можно объяснить с тем, что в данных государствах развитие электронного правительства связывается, прежде всего, с «сервисными» функциями государства, предполагающими оказание исполнительными органами государственной власти услуг населению. В данных странах изменения в государственном аппарате заметны в меньшей степени, чем в государствах общего права (речь идет, прежде всего, о США). В этой связи более правильным является широкий подход к определению понятия «электронное правительство», согласно которому формирование электронного правительства означает не только возрастание роли информационно-коммуникационных технологий при оказании публичных услуг и при предоставлении доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти, но и трансформационные изменения системы и структуры исполнительных органов государственной власти, изменение взаимоотношений между такими органами и индивидами, развитие демократических процедур и увеличение уровня открытости исполнительных органов государственной власти. Распространение широкого подхода к определению электронного правительства в политико-правовой доктрине, политических документах и нормативных правовых актах общего права обусловлено, по-видимому, тем, что данный термин впервые был выработан именно в США. Именно в государствах англосаксонской правовой семьи впервые начали приниматься государственные программы, направленные на развитие электронного правительства, а также доктринальные исследования данного явления. При этом данный подход является 59 Malkia M, Anttiroiko A., Savolainen R. Op. cit. P. 2. 40 более правильным, поскольку описывает основные тенденции, связанные с развитием аппарата государства в условиях информационного общества. Представляется, что под электронным правительством следует понимать сопровождающееся изменениями в системе исполнительных органов государственной власти использование такими органами Интернета и иных цифровых технологий с целью предоставления услуг, информации, а также обеспечения демократических процедур, повышения открытости органов. При этом одним из проявлений развития электронного правительства является изменение взаимоотношений между исполнительными органами государственной власти и индивидами. Информационно-коммуникационные технологии могут существенно перераспределить властные полномочия, функциональные обязанности и контроль внутри и между государственными органами.60 Кроме того, из-за возрастающего количества публичных услуг, оказываемых при использовании информационно-коммуникационных технологий, развитие электронного правительства влечет за собой существенное изменение в функционировании органов исполнительной власти. Под публичными услугами в отечественной правовой доктрине понимаются услуги, оказываемые «неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса».61 Органы государственной власти могут как самостоятельно оказывать публичные услуги, так и обеспечивать их предоставление. Обеспечение предоставления публичных услуг проявляется, в частности, в форме финансирования и надзора за государственными учреждениями, оказывающими публичные услуги в сфере образования и здравоохранения. В этой связи в качестве исполнителей публичных услуг могут выступать как органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и различные государственные учреждения (школы, 60 Fountain J. The Virtual State: Toward a Theory of Federal Bureaucracy in the 21st Century // In: Democracy.com? Governance in a Networked World. Teddington: Hollis Publishing, 1999. P. 133-156. 61 Костюков А.Н. Понятие и виды публичных услуг // В сб.: Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 1 – 2. 41 университеты, больницы и др.). В исследованиях справедливо отмечается, что публичные услуги характеризуются следующими признаками: обеспечивают деятельность общезначимой направленности; имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо иными субъектами; оказываются по инициативе физических и юридических лиц, без принуждения со стороны государства.62 Публичные услуги непосредственно связаны с публичными функциями, направленными, прежде всего, на удовлетворение экономических, социальных и культурных потребностей общества. Публичные функции могут делегироваться от исполнительных органов государственной власти к государственным учреждениям (прежде всего, это актуально для функций в сфере здравоохранения и образования). Соответственно, и оказание публичных услуг делегируется от органов государственной власти и государственных служащих к учреждениям и их сотрудникам. Справедлива классификация услуг, предложенная Л.К. Терещенко, которая разграничивает публичные услуги и государственные услуги. Согласно данной классификации термин «публичные услуги» шире, чем термин «государственные услуги», поскольку субъектом предоставления государственных услуг являются лишь органы государственной власти, тогда как публичные услуги могут оказываться как государственными, так и негосударственными структурами.63 В данной работе рассматриваются именно публичные услуги, поскольку в условиях информационного общества меняются подходы к оказанию услуг как исполнительными органами государственной власти, так и государственными учреждениями. При этом под публичными услугами в данной работе понимаются действия органов государственной власти и государственных учреждений, связанные с 62 Костюков А.Н. Понятие и виды публичных услуг. С. 2 – 3. 63 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 16 – 17. 42 реализацией их функций и направленные на предоставление публично значимых благ индивидам и организациям, удовлетворение социальных интересов. Влияние информационно-коммуникационных технологий на систему исполнительных органов в различных странах проявляется по-разному. В ряде государств такие технологии применяются только для предоставления базовой информации об исполнительных органах (полномочия и места нахождения, сведения о руководителях и т. п.), в других государствах использование современных технологий приводит к преобразованиям в системе исполнительных органов и изменению взаимоотношений между такими органами и индивидами. В зависимости от степени влияния информационно-коммуникационных технологий на систему исполнительных органов государственной власти можно выделить следующие стадии развития электронного правительства: 1) «статичная» информационная стадия; 2) стадия, предполагающая оказание небольшого количества публичных услуг при использовании информационно- коммуникационных технологий; 3) стадия, предполагающая оказание широкого спектра публичных услуг при использовании информационно- коммуникационных технологий; 4) «интерактивная демократия». Первоначально исполнительные органы государственной власти используют Интернет и иные информационно-коммуникационные технологии с целью размещения информации о деятельности таких органов: адресов, режима работы, функций и др. На первой стадии интерактивные технологии, предполагающие наличие двусторонних связей между исполнительными органами и индивидами, не используются. Индивиды имеют возможность видеть текстовую форму информации, но не могут направить запрос о предоставлении информации, обратиться к органу за предоставлением публичной услуги, а также использовать функцию поиска информации. Данная стадия также не предполагает двустороннее взаимодействие исполнительных органов и индивидов.64 64 Под «персонализацией» размещаемой информации мы понимаем самостоятельный выбор гражданами содержания и количества получаемой ими информации (путем формирования списка рассылки, получения 43 В рамках второй стадии индивиды получают возможность использовать функцию поиска информации. Исполнительными органами оказывается небольшое количество публичных услуг в электронной форме. В рамках второй стадии сайты органов могут содержать информацию об электронных адресах государственных служащих, а также содержать формы документов, которые подаются в такие органы. Однако не предусматривается подача документов в электронной форме: размещаемые на сайтах формы должны быть распечатаны, заполнены вручную и отправлены по почте в государственный орган.65 Первая и вторая стадии развития электронного правительства не влекут за собой фундаментальных изменений в структуре и функционировании системы исполнительных органов государственной власти, а представляют собой «технократические» изменения. Третья стадия развития электронного правительства подразумевает формирование единых государственных порталов, предоставляющих возможность воспользоваться различными государственными услугами, оказываемыми исполнительными органами в электронной форме. В рамках третьей стадии государство и его административно- территориальные образования, как правило, стремятся к созданию единого централизованного Интернет-портала, содержащего информацию о деятельности различных исполнительных органов, а также предоставляющего индивидам возможность воспользоваться большим набором публичных услуг, оказываемых, опять же, различными органами. Происходит «интеграция» отдельных сайтов исполнительных органов. Информационные технологии используются для автоматизации административных процедур. Суть административных процедур остается прежней, однако информационные технологии позволяют одновременно обрабатывать значительное количество данных и автоматизировать действия, новостей на определенную тему и др.). К примеру, если гражданин хочет получать информацию о мерах, принимаемых правительством с целью охраны окружающей среды, он может подписаться на соответствующие новостныерассылки. 65 Understanding E-Government in Europe: Issues and Challenges. P. 64. 44 которые традиционно выполняются государственными служащими. Автоматизация административных процедур приводит к повышению уровня предсказуемости действий исполнительных органов, позволяет объективно оценивать результаты их деятельности, снижает возможность совершения ошибки государственными служащими, не позволяет государственным служащим действовать по своему усмотрению. Это, в свою очередь, снижает риск коррупции. В тех исполнительных органах, которые используют информационно- коммуникационные технологии для оказания публичных услуг, роль государственных служащих сводится к обработке персональных данных граждан, обработке запросов на предоставление услуг и информации, рассмотрению жалоб, а также к поддержанию работоспособности электронной инфраструктуры (обслуживание Интернет-сайтов, информационных центров, центров «одного окна» и др.). Использование современных технологий при оказании публичных услуг позволяет уменьшить количество «личного» общения государственных служащих с индивидами, объективировать процесс принятия решений о предоставлении или непредоставлении услуг, что в долгосрочной перспективе приводит к снижению уровня коррупции. Процесс принятия решения государственными служащими становится более прогнозируемым и прозрачным. Кроме того, использование информационно-коммуникационных технологий при оказании публичных услуг минимизирует риск дискриминации при принятии решений, риск применения избирательного подхода, а также риск нежелательного поведения.66 Если при оказании услуг традиционными способами государственные служащие могут обратить внимание на такие факторы, как место жительства индивида, уровень его дохода, оказывать предпочтение своим знакомым, родственникам, отказывать в предоставлении услуг в силу личных предубеждений или личной неприязни, то при использовании информационно- 66 Understanding E-Government in Europe: Issues and Challenges. P. 104. 45 коммуникационных технологий количество субъективных факторов, влияющих на процесс принятия решений, существенно снижается. Недостатком третьей стадии развития электронного правительства является то, что она в большей степени концентрируется на оказании публичных услуг, чем на социальных изменениях, затрагивающих структуру и функционирование аппарата системы исполнительных органов государственной власти, взаимоотношения между исполнительными органами и индивидами. В рамках данной стадии небольшое внимание уделяется участию граждан в принятии решений исполнительными органами. Как показывают исследования, чем больше внимания уделяется оказанию публичных услуг при построении электронного правительства, тем менее заметны структурные изменения системы исполнительных органов и тем менее активно используются механизмы электронной демократии.67 Четвертая же стадия развития электронного правительства подразумевает формирование так называемой электронной демократии, фундаментальное изменение структуры и способов функционирования системы исполнительных органов, а также изменение взаимоотношений между такими органами и индивидами. Помимо возможности оказания широкого спектра публичных услуг и предоставления информации о деятельности исполнительных органов при использовании информационно-коммуникационных технологий, данная стадия характеризуется двусторонними связями между органами и гражданами, возможностью граждан участвовать в процессе принятия решений такими органами. Использование поисковых технологий, «персонализация» получаемой информации на данной стадии позволяет индивидам контролировать содержание и количество информации, получать доступ к желаемой информации (вместо 67 West D.M. Digital Government: Technology and Public Sector Performance. Oxford: Princeton University Press, 2007. P. 10. 46 получения информации, содержание и количество которой определяет исключительно государственный орган). Ориентированное на граждан электронное правительство позволяет не только оказывать актуальные публичные услуги, но и повысить уровень демократии, построить демократический диалог между индивидами и государством.68 Государства прибегают к различным механизмам, позволяющим получать мнения граждан в режиме «онлайн» (такие, как «онлайн-консультации» и др.)69. Вместе с тем важнейшим принципом формирования электронного правительства является то, что оказание услуг и предоставление информации при помощи информационно-коммуникационных технологий ни в коем случае не должно сказываться на других способах получения информации и услуг. Так, например, в принятой в Нидерландах Хартии «электронного гражданина»70 сформирован принцип свободного выбора обращения к государственным органам. Согласно Хартии граждане вправе выбирать, каким образом они будут обращаться к государственными органам и должностным лицам. При этом государственные органы должны обеспечить возможность получения гражданами публичных услуг различными способами: путем посещения мест расположения государственных органов, путем обычной переписки, при помощи телефонных звонков, электронных сообщений, Интернета и др. Таким образом, электронное государство – сложное социальное явление, которое характеризуется комплексными изменениями в законодательной, судебной и исполнительной ветвях власти. Понятие «электронное государство» используется для описания преобразований, происходящих в государстве в целом в условиях влияния на государство информационного общества. Происходящиев 68 Understanding E-Government in Europe: Issues and Challenges. P. 20. 69 Так, например, в Дании действует программа «DenmarksDebatten» - дискуссионный форум, который позволяет в режиме «онлайн» проводить дискуссии между гражданами и представителями органов власти по различным вопросам, включая вопросы государственного развития. Местные органы власти и иные органы власти вправе инициировать дебаты по поводу проблем, с которыми столкнулись граждане. Граждане, в свою очередь, вправе высказывать свои мнения по возникшим вопросам избранным членам представительных органов власти. 70 URL: http://www.epractice.eu/node/276727 (дата обращения: 11.10.2013). 47 связи с влиянием информационного общества на государство изменения затрагивают законодательную, судебную и исполнительную ветви власти. Электронное правительство представляет собой новое состояние исполнительных органов государственной власти, характеризующееся преобразованием организационной структуры исполнительных органов, изменением взаимоотношений между такими органами и индивидами. Данное понятие также используется для описания процессов, связанных с оказанием публичных услуг и обеспечением доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти. Подходы к определению понятия «электронное правительство» различаются в зависимости от того, где они сформированы. В политико-правовой доктрине и документах государств континентальной Европы распространен узкий подход к определению понятия «электронной правительство». Под электронным правительством понимается использование информационно-коммуникационных технологий исполнительными органами государственной власти для целей оказания публичных услуг в электронной форме. В документах и исследованиях стран общего права сформирован широкий подход к пониманию электронного правительства. Электронное правительство определяется как сложное социальное явление, сопровождающееся также трансформацией исполнительных органов государственной власти, изменением их взаимоотношений с индивидами, повышением их открытости. 48