§ 4. Опыт некоторых наименее коррумпированных государств по оптимизации механизма функционирования государственно-организованного общества
Взаимосвязь рассмотренного механизма функционирования государственно-организованного общества с уровнем коррупции в государстве весьма наглядно демонстрирует опыт стран с наименьшим уровнем коррупции. Согласно рейтингу Международной организации Transparency Internationa за 2009 г. среди наименее коррумпированных стран по убывающей располагаются: на первом месте – Новая Зеландия с индексом 9,4, на втором – Дания с индексом 9,3, третье и четвертое места разделили Сингапур и Швеция с индексом 9,2, пятое место заняла Швейцария с индексом 9,0, шестое и седьмое места поделили Финляндия и Нидерланды с индексом 8,9. В последующие 2010 - 2013 гг. годы Новая Зеландия сохраняет первое место с соответствующим индексом: 2010 г. – 9,3; 2011 г. – 9,5; 2012 г.- 90 баллов; 2013 г. – 91 балл. В 2014 г. опускается на 2 место с количеством баллов 91. Дания в 2010 г. перемещается на первое место с индексом 9,3. В 2011 г. возвращается на второе место с индексом 9,4. В 2012 - 2014 гг. занимает первое место с 90 баллами в 2012 г. и 91 баллом в 2013 - 2014 гг. Сингапур в 2010 г. занимает первое место с индексом 9,3. В последующие годы прочно занимает пятое место в рейтинге с индексом в 2011 г. – 9,2 и количеством баллов в 2012 г. – 87, в 2013 г. – 86. В 2014 г. -седьмое место с 84 баллами. Швеция с 2010 г. по 2012 г. прочно удерживает позиции на четвертом месте с индексом: в 2010 г. – 9,2, в 2011 г. – 9,3. В 2012 г. - с 88 баллами. В 2013 г. перемещается на третье место с 89 баллами. В 2014 г. - на четвертое место с 87 баллами. 339 Швейцария в 2010 - 2011 гг. занимает восьмое место с количеством баллов – 8,7 и 8,8 соответственно. В 2012 г. перемещается на шестое место с 86 баллами. И в 2013 г. занимает седьмое место с 85 баллами. В 2014 г. занимает пятое место с 86 баллами. Финляндия в 2010 г. перемещается на четвертое место с индексом 9,2. В 2011 г. занимает второе место с индексом 9,4. В 2012 г. – первое место с 90 баллами. И в 2013 - 2014 гг. – третье место с 89 баллами. Нидерланды в 2010-2011 гг. занимают седьмое место с индексаси 8,8 и 8,9 соответственно. В 2012 г. перемещаются на девятое место с 84 баллами. В 2013 - 2014 гг. занимают восьмое место с 83 баллами706. Государство Новая Зеландия в современном виде было сформировано только в 1986 г.707. Формально считается конституционной монархией. В реальности механизм разделения властей схож, до степени смешения, с парламентской республикой. Главой государства считается монарх Великобритании, именуемый монархом Новой Зеландии, которого непосредственно в государстве представляет генерал-губернатор и верховный главнокомандующий, назначаемый монархом по рекомендации премьер-министра сроком на пять лет. Однако присягу генерал-губернатора принимает верховный судья Новой Зеландии. Полномочия генерал-губернатора являются производными от полномочий монарха и сводятся к совершению церемониальных функций: открытие новой сессии парламента, получение верительных грамот, осуществление официальных приемов глав государств и правительств, а также некоторых конституционных функций, вытекающих из механизма разделения властей, в частности, объявление созыва или роспуска парламента, назначение на должность премьер-министра, подписание законов708. 706 Статистические данные взяты с официального сайта Transparency International // http://transparency.org.ru/ 707 См.: Малаховский К.В. История Новой Зеландии – М.: Наука, 1981. 708 См.: Топорнин Н.Б. Государственно-правовой механизм внешних сношений стран содружества: на примере Австралии, Великобритании, Канады и Новой Зеландии: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 1991. 340 При генерал-губернаторе в качестве совещательного (консультативного) органа создается Исполнительный совет, состоящий из членов кабинета министров. Генерал-губернатор в него не входит, но представляет выработанные им решения709. Законодательная власть принадлежит однопалатному парламенту (Палата представителей Новой Зеландии), формируемому в количестве 120 членов на основе всеобщего избирательного права сроком на три года. Исполнительную власть возглавляет премьер-министр, которым становится лидер партийной фракции, получившей большинство в ходе выборов членов Палаты представителей, формально назначаемый на должность генерал-губернатором. Он назначает и снимает с должности членов кабинета министров, которыми могут быть только члены Палаты представителей. Высшим судебным органом является Верховный суд Новой Зеландии. Ниже него по статусу располагаются Высокий суд Новой Зеландии, осуществляющий правосудие по уголовным и гражданским делам особой значимости, и Апелляционный суд Новой Зеландии. На местах действуют 66 районных судов общей юрисдикции, рассматривающих уголовные и гражданские дела. Кроме них действует система специализированных судов: Семейный суд, Молодежный суд, Природоохранный суд, Суд по вопросам трудового права и др. В основе правовой системы лежит общее право Великобритании, включая ее основные нормативные акты, принятые до 1846 г., ряд законодательных актов и положений, принятых парламентом Новой Зеландии, судебные прецеденты, а также обычаи, выработанные в конституционной, административной, судебной и иной практике. Суды имеют широчайшие возможности судебного усмотрения. Помимо непосредственно Новой Зеландии в состав королевства входят: два независимых государства Острова Кука и Нинуэ, антарктическая Территория Росса, в отношении которой Новая Зеландия соблюдает условия 709 См.: http://www.stranz.ru/str/82-nov/1060-nozgu.html 341 Договора об Антарктике, согласно которому Антарктида является интернациональной территорией, а также Токелау — зависимая территория под управлением Новой Зеландии. Общепринятое внутригосударственное административно-территориальное деление отсутствует. Система подчинения территорий строится на принципе местного самоуправления. Существует 12 региональных советов и 74 территориальных управления (16 городских советов, 57 местных советов и один островной), отвечающих за системы дорог и коммуникации в своем регионе, системы жизнеобеспечения, выполняющих надзор и регулирование в строительстве и т.д.710. Экономика страны имеет экспортную ориентацию. Ее основу составляет мелкий и средний частный сектор производства в сферах сельского хозяйства, обрабатывающей и пищевой промышленности, туризма. Во всех сферах экономики преобладают инновационные технологии, что обеспечивается национальной Академией наук, объединяющей около 60 независимых научно-исследовательских и технологических центров. Работы в области научных исследований и внедрения исследовательских разработок координирует на общенациональном уровне Министерство исследований, науки и технологии. Система образования в Новой Зеландии включает в себя: дошкольные учреждения, бесплатное начальное и среднее школьное образование и систему высшего образования с равным доступом к ней всех новозеландцев. В стране работает 36 открытых высших образовательных центров, 46 центров профессиональной подготовки и 895 частных образовательных учебных заведений. В стране развита и действует система заочного образования на всех уровнях. Многие учебные заведения проводят подготовку в вечернее время и в период каникул. Банковский сектор строго контролируется государством с помощью лицензирования. Его составляют 19 банков. 710 См.: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/novayzelandiy.html 342 В стране издается более 140 газет и 230 журналов, большая часть которых принадлежит общественным организациям и частным лицам711. Государственный механизм Новой Зеландии представляет собой несколько видоизмененный механизм Великобритании. Его отличает усложненный механизм сдержек и противовесов в механизме разделения властей, упрощенная система управления территориями, с упором на самоуправление, разветвленная система судопроизводства с выделением специализированных судов. Существенное развитие получил институт контроля за органами государственной власти, делящийся на три части: первая представлена взаимоконтролем органов государственной власти, вторая – судебным контролем, третья - институтом общественного контроля. Последний осуществляется через независимые от государства средства массовой информации, оппозиционные политические партии и общественные организации. С помощью достаточно часто проводимых выборов обеспечивается сменяемость лиц, находящихся у власти. Правовая система предусматривает подчинение всех должностных лиц государства правовым предписаниям, отсутствие для них льгот и привилегий712. Упор в экономике на мелкое и среднее предпринимательство с ограничением спекулятивной деятельности банков, а также монопольной деятельности, расширение производящего сектора экономики, сведение к минимуму государственного контроля и надзора за экономикой713 способствует сокращению теневого сектора экономики в пользу легального сбалансированного рыночного механизма перераспределения благ между социальными слоями. Указанное способствует существенному сокращению произвола чиновников, в том числе коррупции. 711 См.: Афанасьева Г.К. и др. Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия: хрестоматия по страноведению. – Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 1999. 712 См.: Загвоздкина М.В. Внутренняя политика Лейбористской партии Новой Зеландии (40-70-е годы ХХ века): дисс. ... канд. историч. наук: 07.00.03 – Москва, 1991. 713 См.: Геллис Н.Е. Социальные движения Новой Зеландии и их роль в общественно-политической жизни страны: дисс. ... канд. историч. наук: 07.00.03 – Иркутск, 1999. 343 Современная Дания является конституционной монархией, где монарх является верховным главнокомандующим, главой официальной государственной церкви, по предложению председателя парламента или руководителей парламентских фракций назначает и увольняет премьер-министра и министров, имеет право роспуска парламента. Он утверждает законы, а в перерывах между сессиями сам издает законодательные акты временного характера. Однако все акты Короля должны быть скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра, которые несут за них ответственность. Король за свои действия ни перед кем не отвечает. Парламент (фолькетинг) однопалатный, избирается по пропорциональной системе на основе всеобщего избирательного права. Состоит из 179 депутатов, из них 175 - представители непосредственно Дании и по 2 представителя от Фарерских островов и Гренландии. Депутаты избираются сроком на 4 года путем всеобщих прямых выборов по системе пропорционального представительства. Парламент обладает достаточно широкими полномочиями: принимает законы, решает вопросы финансового характера (с его разрешения взимаются налоги, заключаются соглашения о государственных займах), контролирует деятельность правительства, занимается внешнеполитическими проблемами, формирует вооруженные силы. Законопроекты (обычно они вносятся на рассмотрение правительством или депутатами) проходят в Фолькетинге три чтения. Те законопроекты, которые депутаты не успели обсудить до окончания парламентской сессии, считаются отклоненными. Принятые законопроекты должны быть одобрены Королем или (если этого потребуют не менее 1/3 депутатов) общенародным референдумом. Поправки к Конституции нуждаются в обязательном одобрении референдумом714. Исполнительная власть принадлежит правительству (кабинету министров), формируемому премьер-министром, которым становится 714 См.: http://www.diclib.com/ДАНИЯ 344 представитель партии, набравшей большинство голосов на парламентских выборах. На практике правительство осуществляет все функции монарха. Оно разрабатывает большое число законопроектов и, пользуясь поддержкой парламентского большинства, проводит их через парламент. В перерывах между сессиями в случаях особой срочности может самостоятельно принимать временные законы, которые затем должны быть одобрены парламентом. Министры вправе присутствовать и выступать на заседаниях парламента. Премьер-министр вправе потребовать от председателя парламента созыва чрезвычайной сессии, определив при этом повестку дня. Правительство наделено полномочиями в отношении государственного аппарата: руководит министерствами и ведомствами, может ликвидировать старые и создавать новые ведомства, представляет Королю кандидатуры на руководящие должности в аппарате. Правительство активно участвует в международной жизни государства: заключает договоры с иностранными державами, назначает (с согласия Короля) дипломатических представителей государства. В случае объявления парламентом вотума недоверия правительству оно должно уйти в отставку. Согласно конституции Дании Собрание министров во главе с монархом и наследником образуют Государственный совет в качестве совещательного органа по выработке согласованных решений в сфере законодательства и внешней политики. Однако в настоящее время по причине усиления роли правительства в государственной жизни Дании данный орган фактически не работает715. Территория государства делится на пять административных регионов, управление которыми осуществляется главами, назначаемыми монархом и выборными советами. В регионах широко развито самоуправление. Судебную систему образуют: Верховный суд, два суда второй инстанции (для Ютландии и для островов) и низшие суды. Имеются специализированные суды, например суд по морским и торговым делам, 715 См.: http://denmark.geography.kz/gosudarstvennoe-ustrojstvo-danii-politicheskie-partii-danii-pravitelstvo.html 345 суды по рассмотрению трудовых конфликтов, по делам о банкротстве и т.п. Для рассмотрения дел по обвинению высших должностных лиц государства и министров образован Государственный суд, формируемый из специально избранных парламентом сроком на шесть лет судей и старейших членов Верховного суда. В исключительных случаях собирается пленум Верховного суда. Судьи назначаются на должность пожизненно по представлению министра юстиции королевским указом из числа лиц, имеющих, как правило, 15-20-летний стаж работы в качестве дипломированных юристов. Однако по достижении возраста семидесяти лет они обязаны подать в отставку. Прокуратура, адвокатура и полиция входят в систему министерства юстиции. В целях контроля за администрацией государства парламент назначает сроком на четыре года Омбудсмена юстиции, в функции которого входит надзор за деятельностью всех государственных служащих, за исключением судей716. Правовую систему образуют законодательные акты, принятые парламентом, судебные прецеденты, обычаи. Традиционно формулировки датских законов весьма расплывчаты, что отводит существенную роль при принятии решений по конкретным делам судебному усмотрению717. Отрасли экономики Дании сбалансированы, одинаково развиты машиностроение и сельское хозяйство, развито мелкое и среднее предпринимательство. Государственный механизм Дании очень похож на механизм Великобритании. В системе сдержек и противовесов существенная роль принадлежит монарху. В управлении территориями реализуются два принципа: централизма и самоуправления с преобладанием последнего. Имеется разветвленная система судопроизводства с выделением специализированных судов. Институт контроля за органами государственной 716 См.: Чеканский А.Н. Основные проблемы развития институтов внутрипарламентской демократии в Дании, 1849-2000 гг.: дисс. ... канд. историч. наук: 07.00.03 – Москва, 2003. 717 См.: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/daniy.html 346 власти существенно расширен. Его образуют: взаимоконтроль, контроль со стороны монарха, судебный контроль, общественный контроль. Частое проведение выборов в парламент способствует сменяемости лиц, находящихся у власти. Правовая система не предусматривает льгот и привилегий для должностных лиц всех уровней. Государственное вмешательство в экономику сведено к минимуму, что способствует сокращению теневого сектора с увеличением легального сектора в механизме перераспределения благ между социальными слоями. Произвол чиновничества и коррупция существенно сокращены. На государственное устройство Сингапура повлияли восточная и западная культуры. В XV?XVI вв. Сингапур входил в состав султаната Джохор, в 1867 г. стал колонией Британской империи, в 1924 г. был захвачен Японией, с 1959-го получил статус самоуправляемого государства в составе Британской империи, в 1963 г. вошел в Федерацию Малайзия и в 1965 г. провозгласил независимость. В этот период времени Сингапур страдал от высокой коррупции. Чиновники открыто принимали взятки, передавая часть полученных таким образом доходов вышестоящим должностным лицам. Теневой сектор экономики по объему превосходил легальный. Организованные преступные группы (триады) фактически действовали открыто718. В настоящее время Сингапур представляет собой парламентскую республику. Главой государства является президент, выполняющий представительные функции. В рамках механизма разделения властей президент имеет право в случае объявления вотума недоверия правительству либо отправить правительство в отставку, либо распустить парламент. Кроме того, он имеет право вето на принятые парламентом законы. 718 См.: Ефимов Г.В. Политический процесс в Республике Сингапур в период перехода от авторитаризма к демократии: общее и особенное: дисс. ... канд. политич. наук: 23.00.02 – Владивосток, 2010. 347 При президенте формируется Президентский совет, состоящий из двадцати одного члена, назначаемых президентом по совету правительства. Десять из них назначаются пожизненно, остальные - сроком на три года. В компетенцию президентского совета входит рассмотрение принятых парламентом законов на предмет соответствия принципу равноправия религиозных и этнических общин и конституционным гарантиям вообще. Не одобренный советом законопроект возвращается в парламент и может быть повторно им принят квалифицированным большинством голосов в 2/3 от общего числа членов парламента. Законодательная власть принадлежит однопалатному парламенту, который формируется путем всеобщих прямых выборов на основе мажоритарной системы сроком на 5 лет. Часть депутатов избирается по «групповому представительству», в составе группы из трех- шести депутатов от партии, но только в том случае, если один из них является представителем малайской общины. До девяти депутатов назначает президент сроком на два года из числа наиболее заслуженных граждан страны, не связанных партийной принадлежностью и обязательствами перед избирателями из числа лиц, выдвигаемых общественностью. Четыре депутата представляют оппозиционные партии, набравшие в ходе выборов наибольшее число голосов, но не прошедших в высший законодательный орган страны. Исполнительную власть осуществляет правительство, формируемое парламентом и ему подотчетное. Судебная система состоит из Верховного суда, включающего в себя Высокий суд и апелляционные суды, а также судов нижнего звена: судов магистратов и окружных судов. Имеется суд шариата, рассматривающий дела, вытекающие из семейных отношений в мусульманской общине. Верховный судья и члены Верховного суда назначаются президентом по представлению премьер-министра. Остальные судьи назначаются на должность президентом по представлению верховного судьи. Срок полномочий судей определяется комиссией по юридической службе. 348 В целях контроля за государственным аппаратом создано центральное бюро по жалобам, имеющее полномочия, характерные для института омбудсмена. Несмотря на провозглашенный официально демократический режим и присутствие в парламенте оппозиционных партий, фактически единственной бессменной правящей партией является одна - «Народное действие» (People’s Action Party, PAP). Все центральные средства массовой информации контролируются правящей партией, свобода прессы отсутствует, выступления оппозиции жестко подавляются719. Таким образом, в реальности в Сингапуре установился авторитарный режим. Собственно, именно он и помог лидеру правящей партии Ли Куану Ю провести в жизнь крайне непопулярные в среде чиновничества меры по искоренению преступности, произвола властей и коррупции. Прежде всего был изменен механизм перераспределения благ в государственном секторе, в частности зарплаты чиновников были приведены в соответствие с их социальным статусом. Высшую ступень в социальной иерархии заняли судьи. Судейский и полицейский корпуса были полностью обновлены, при этом на должности судей приглашались лучшие частные адвокаты. Дополнительно был создан специальный независимый орган по борьбе с коррупцией в высших эшелонах власти. Законодательство было пересмотрено с целью исключения разночтений. Административные процедуры упрощены, а барьеры, препятствующие развитию предпринимательства, устранены (отменены разрешительная и лицензионная системы)720. Правовая система, унаследованная от колониального состояния государства, в своей основе имеет британские корни и состоит как из законов Сингапура, так и из судебных прецедентов, правовых обычаев, что предполагает широкое судейское усмотрение. При этом меры наказаний 719 См.: http://www.world-asia.info/singapur.htm 720 См.: Хонг Тат Сун Марк (1947). Секреты успеха Сингапура: 12 статей господина Марка Хонга Тат Сун, Посла Респ. Сингапур в России и на Украине – М., 2000. 349 унаследованы из доколониального состояния и весьма суровы, включают в себя смертную казнь через повешение, битье палками и т.п. За счет суровых мер уголовных наказаний и привлечения к ответственности лиц из высших эшелонов государственной власти, в том числе родственников самого лидера правящей партии, его друзей и соратников, жестко подавлена организованная преступность и коррупция721. Указанные меры, а также преобладание в экономике транснациональных корпораций в сочетании с одноуровневой системой налогообложения и усилия государства, направленные на то, чтобы большинство граждан государства стали частными собственниками, хотя бы своего жилья, привело к почти полному исключению теневого сектора экономики722. В результате в настоящее время уровень преступности, произвола властей и коррупции в Сингапуре одни из самых низких в мире. Швеция к началу XX в. была аграрно-промышленной страной. В 1905 - 1920 гг. осуществляются первые демократические реформы. В 1932 -1939 гг. проводится в жизнь политика всеобщего благосостояния, первоочередной целью которой было создание бескризисной экономики с помощью активного государственного вмешательства (кейнсианство). В 1944 г. разработана программа социального обеспечения, которая должна была охватить всех граждан страны, и создания эффективной частнопредпринимательской экономики на основе планового ведения хозяйства. Экономика стала развиваться бурными темпами, что позволило перенаправить большие денежные средства в общественный сектор. Начало 721 Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира в первый. – М., 2005. 722 См.: Лачинов Д.В. Влияние передовой технологии на экономическое развитие «Третьего мира»: на примере Гонконга, Сингапура, Тайваня и Южной Кореи: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.17 – Москва, 1990; Обрезанов С.А. Основные этапы и ключевые инструменты инновационного развития: на примере Сингапура. – Москва: РГАИС, 2011; Осипова М.Г. Воздействие иностранного капитала на экономическое развитие Сингапура: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Москва, 1985; Сычева В.А. Труженики четырех «маленьких драконов»: экономическое развитие Южной Кореи, Тайваня, Сянгана (Гонконга) и Сингапура. – М.: Наука, 1991. 350 формироваться постиндустриальное общество. В 1974 г. была принята новая конституция723. В настоящее время Швеция формально провозглашена конституционной монархией, однако по механизму разделения властей страна более походит на парламентскую монархию. Глава государства – монарх, являющийся главой внешнеполитического комитета. Однопалатный парламент (риксдаг) избирается всеобщим голосованием на четыре года. Парламент утверждает кандидатуру премьер-министра и формирует кабинет, который ответственен перед парламентом. Кабинет министров может распустить парламент. Большое количество парламентских партий предполагает создание коалиций. Территория делится на округа, во главе которых находится правление, назначаемое правительством, и органы, избираемые населением. Округа делятся на более мелкие самоуправляемые образования. Существуют и исторически сложившиеся провинции и регионы724. Судебную систему образуют: Верховный суд, апелляционные суды, окружные суды. Развита система административной юстиции и иных специализированных судов. Контроль за органами власти делится на три части: 1) взаимоконтроль парламента и правительства; 2) государственный контроль - осуществляется правительством (в том числе за судебной деятельностью) и парламентом (в особенности за соблюдением прав человека); 3) общественный контроль - осуществляется через средства массовой информации, парламент, партии и общественные организации. Особое внимание уделяется свободе средств массовой информации, на защиту которой направлена деятельность судебных органов, канцлера юстиции, находящегося в подчинении правительства, и омбудсмена юстиции, уполномоченного парламентом. 723 См.: Мелин Я., Юханссон А.В., Хеденборг С. История Швеции / пер. Н.С. Плевако – М.: Весь мир, 2002. 724 См.: Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2008. 351 Правовую систему образуют законы Швеции, подзаконные нормативные акты, издаваемые правительством и министерствами, судебные прецеденты и обычаи. Широко применяется судебное усмотрение725. В экономике преобладают крупные компании. Нелегальный сектор экономики сведен к минимуму726. Налоговая нагрузка на население - одна из наибольших в мире727. В механизме перераспределения благ доминирует государство, выполняющее огромное количество социальных программ728. Государственный механизм Швеции предусматривает сложную организацию контроля за деятельностью чиновничества всех уровней с элементами взаимоконтроля и общественного контроля. В последнем существенную роль играет полная свобода средств массовой информации. Правовая система предусматривает подчинение всех должностных лиц государства правовым предписаниям, отсутствие льгот и привилегий. Государственный контроль за экономикой, государственное перераспределение большей части национального продукта труда в пользу общественных нужд существенно сокращает теневой сектор экономики и перераспределения в пользу легального сбалансированного механизма перераспределения благ между социальными слоями. Указанное способствует значительному сокращению произвола чиновников, в том числе коррупции. Вместе с тем начавшиеся в 70-х гг. и продолжившиеся впоследствии с небольшими промежутками времени кризисные явления в экономике Швеции729 могут привести к краху данной системы. 725 Введение в шведское право / под ред. проф. Б. С. Крылова. – М., 1986. 726 См.: Аксенов С.М. Трансформирование шведской модели социально-экономического развития в современных условиях: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Москва, 2006. 727 См.: Кузина О.В. Сущность и содержание концепции устойчивого развития: от теории к практике: на примере Швеции: дисс. ... канд. философ. наук: 09.00.11 – Архангельск, 2009. 728 См.: Носов П.А. Макроэкономическая модель социально-экономической системы: на примере Швеции: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.01 – Москва, 1999; Юнес Кхалед Особенности социально-экономического развития современной Швеции: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14. – Санкт-Петербург, 2008. 729 Габрусева К.О. Экономика современной Швеции: особенности и перспективы развития: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Москва, 2009. 352 Швейцария является федеративной парламентской республикой. Глава государства – президент, замещающий должность в результате ротации членов Федерального совета (правительства) сроком на один год730. Высшим органом законодательной власти является парламент – Федеральное собрание, состоящий из двух равноправных палат: Национального совета и Совета кантонов. Национальный совет состоит из двухсот депутатов, избираемых населением страны на основе всеобщего избирательного права по системе пропорционального представительства. Совет кантонов состоит из депутатов, избираемых населением кантонов по мажоритарной системе. Кантоны представлены двумя депутатами, полукантоны - одним депутатом. Высший исполнительный орган власти – правительство (Федеральный совет), состоит из семи министров, избираемых на совместном заседании обеих палат парламента731. Судебная система состоит из Федерального суда, Федерального суда по социальному страхованию, судов субъектов федерации, мировых (окружных) судов, а также специализированных судов. Вопросы судопроизводства отнесены к ведению субъектов федерации, по этой причине количество судебных инстанций и их иерархия в кантонах различаются, как и порядок судопроизводства. Все судьи в Швейцарии избираются на определенный срок, за исключением некоторых кантонов, где судьи нижестоящих судов назначаются вышестоящими судами. Так, судьи Федерального суда избираются Федеральным собранием сроком на шесть лет, при этом допускается повторное избрание. Председатель Федерального суда избирается Федеральным собранием из числа членов Федерального суда сроком на два года без права повторного избрания. Судьи кантонов избираются либо выборными органами власти субъектов федерации, либо 730 См.: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/chveicariy.html 731 См.: Ваганов Ю.Н. Современное конституционное развитие швейцарской конфедерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2004. 353 населением сроком от трех до восьми лет. В ряде случаев предусмотрены и иные формы образования судов, например, по соглашению сторон732. Территорию Швейцарии образуют ее субъекты. Полномочия федерального центра установлены в конституции 1999 г. В частности, в ведении федеральных властей находятся вопросы войны и мира, внешних отношений, армии, железных дорог, связи, денежной эмиссии, утверждение федерального бюджета и т.д. Каждый кантон имеет свою конституцию и собственное законодательство. Власть в кантонах принадлежит: законодательная – парламентам, исполнительная – правительствам, избираемым на сроки от одного до пяти лет. Территориально кантоны делятся на округа, возглавляемые префектом, назначаемым кантональным советом и выборными органами власти. В округах широко развито самоуправление733. Все законы, принятые парламентом, могут быть утверждены или отвергнуты на всенародном (факультативном) референдуме (прямая демократия). Правовую систему образуют федеральные законы и законы субъектов федерации, местные и торговые обычаи, судебные решения. Широко применяется судебное усмотрение734. Долгое время Швейцария представляла собой офшорную зону, что способствовало созданию мощного легального сектора экономики735. Производство популярной во всем мире продукции, развитой банковский сектор придают экономике стабильность736. Сосуществование крупных 732 См.: Пилипенко Ю.С. Судебная система Швейцарии: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2001. 733 См.: Соломонова С.А. Швейцарская конституция: историко-правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 – Санкт-Петербург, 2007. 734 См.: Кордик Д.Н. Законодательный процесс в европейских государствах: Россия, Германия, Австрия, Швейцария: сравнительно-правовой анализ: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2007; Тороп Ю.В. Законодательный процесс в федеративных государствах Западной Европы: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Екатеринбург, 2006. 735 См.: Зингман В.Я. Развитие кредитно-банковских институтов в Швейцарии: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Санкт-Петербург, 1996. 736 См.: Лякишев Д.В. Место и роль Швейцарии в системе современных мирохозяйственных отношений: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Москва, 2002. 354 международных корпораций, мелкого и среднего предпринимательства приводит к созданию легального рыночного справедливого механизма перераспределения благ в обществе. Финляндия долгое время находилась под шведским, а затем под российским правлением. С 1917 г. - независимая республика737. В настоящее время Финляндия является парламентарной республикой. Глава государства - президент, избираемый на шестилетний срок прямым всенародным голосованием. Ему принадлежат право законодательной инициативы и право вето. Президент может самостоятельно издавать указы и распоряжения, которые должны быть скреплены подписью соответствующего министра. Президент утверждает законы, назначает день всеобщих выборов, может в ряде случаев распустить высший законодательный орган или созвать его на чрезвычайную сессию. Он назначает и смещает членов правительства и других высших должностных лиц, обладает правом помилования и смягчения наказания. Президент совместно с правительством несет ответственность за внешнюю политику государства, ему принадлежит право (с одобрения парламента) объявлять войну и заключать мир. Он является верховным главнокомандующим вооруженными силами. По общему правилу, президент принимает решения в Государственном совете, который предлагает ему на подпись проект решения. Если президент не принимает решения по предложению Государственного совета, дело возвращается на рассмотрение Государственного совета. Без согласования с Государственным советом президент принимает решения о назначении Государственного совета и его членов, а также об отставке Государственного совета или его членов, об объявлении досрочных выборов в парламент и некоторые другие738. Высшим законодательным органом является однопалатный парламент (Эдускунта), состоящий из двухсот депутатов, избираемых путем всеобщих прямых выборов по принципу пропорционального представительства сроком 737 См.: http://www.info-finlandia.ru/public/default.aspx?contentid=137366 738 См.: http://finlandia.name/content/view/26/57/ 355 на четыре года. Парламент вправе принимать законы и контролировать деятельность правительства (проводит расследования, касающиеся деятельности правительства, выносит вотум недоверия правительству), он одобряет международные соглашения, его согласие необходимо для объявления президентом войны и заключения мира. В случае использования президентом права вето парламент может преодолеть его путем повторного голосования739. Исполнительную власть осуществляет правительство (Государственный совет), состоящий из премьер-министра и министров. Премьер-министр избирается парламентом и утверждается президентом. В соответствии с рекомендациями премьер-министра президент назначает остальных министров. Государственный совет и отдельные министры несут политическую ответственность перед парламентом. Каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в правительстве, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявления о своем несогласии, занесенном в протокол. Президент должен отправить в отставку правительство или отдельного министра, если правительство в целом, совет или отдельный министр не пользуется более доверием парламента. Судебная система состоит из Верховного суда, апелляционных (надзорных) судов, окружных и городских судов. Имеются суды специальной юрисдикции. Параллельно сосуществует система административных судов во главе с Верховным административным судом. Судьи назначаются на должность пожизненно, однако по достижении возраста семидесяти лет они должны подать в отставку. Отдельно формируется Государственный суд, который рассматривает дела в отношении высших должностных лиц государства. Он состоит из президентов Верховных судов, надзорных судов и членов, избираемых на четыре года парламентом740. 739 См.: Семынин А.С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза: опыт Финляндии и Эстонии: дисс. ... канд. юрид. наук: 23.00.02 – Казань, 2009. 740 См.: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/finlayndiy.html 356 Система контроля разделяется на несколько частей: 1) взаимоконтроль органов государственной власти; 2) судебный контроль; 3) особый государственный контроль; 4) общественный контроль. Особый государственный контроль осуществляет канцлер юстиции, назначаемый на должность президентом пожизненно. В его функции входит надзор за соблюдением законов органами государственной власти, в том числе и президентом. Канцлер правомочен принимать решение о возбуждении уголовного преследования высших должностных лиц государства и осуществлять его741. Парламент избирает сроком на четыре года омбудсмена, в функции которого входит общий надзор за соблюдением законности в деятельности властей и чиновников всех уровней. В его правомочия входит присутствовать на заседаниях соответствующих органов, запрашивать от них все необходимые ему документы, возбуждать преследование в отношении виновных лиц. В финансовом секторе сосуществуют независимое государственное ревизионное управление и государственные ревизоры, избираемые парламентом из числа депутатов742. Правовую систему образуют законы, издаваемые парламентом, подзаконные нормативные акты, издаваемые президентом и правительством, а также министерствами, обычаи, судебные решения. Судебное усмотрение применяется достаточно широко743. Территориально страна делится на провинции (области, регионы), управляемые региональными советами, избираемыми населением, и 741 См.: Койстинен Ярмо. Сравнительно-правовой анализ граней преступного и непреступного по уголовному праву Финляндии и Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 – Екатеринбург, 2009. 742 См.: Ракитская И.А. Формы парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2001. 743 См.: Чеишвили М.В. Полиция Финляндии: организационно-правовые основы деятельности: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2001. 357 агентствами регионального управления, учреждаемыми правительством. Низовое звено самоуправления представлено муниципалитетами744. Нелегальный сектор экономики сведен к минимуму. Механизм перераспределения благ – рыночный, легальный745. Нидерланды имеют давнюю историю. С 1848 г. Нидерланды становятся конституционной монархией. Глава государства - монарх. Он осуществляет законодательную власть совместно с парламентом, исполнительную - совместно с правительством, судебную - через суды746. Монарх формально утверждает в должности премьер-министра и остальных министров правительства, назначает своих комиссаров в провинциях, утверждает законопроекты, руководит внешними сношениями. При монархе действует совещательный орган – Государственный совет, члены которого назначаются монархом по рекомендации министра внутренних дел и министра юстиции из числа бывших государственных деятелей, судей, бизнесменов пожизненно. В функции совета входит предварительное рассмотрение законопроектов, разбирательство административных споров, предварительные консультации по вопросам издания нормативных актов и заключения международных договоров747. Законодательную власть осуществляет парламент (Генеральные штаты), состоящий из двух палат - нижней и верхней. Верхняя палата избирается провинциальными штатами (советами) на основе пропорционального представительства сроком на четыре года. Нижняя палата избирается на основе всеобщих прямых выборов на тот же срок и играет более существенную роль в государственном механизме, поскольку одобряет назначение на должность премьер-министра, имеет право законодательной инициативы и право вносить изменения в рассматриваемые 744 См.: http://e-finland.ru/travel/general/gosudarstvennoe-ustroyistvo-finlyandii.html 745 См.: Бабашкина М.Л. Факторы экономического развития Финляндии на современном этапе: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.16 – Москва, 1983; Тетерин М.А. Пути повышения конкурентоспособности национальной экономики: опыт Финляндии и его применимость в российских условиях: дисс. ... канд. эконом. наук: 08.00.14 – Москва, 2010. 746 См.: http://netherlander.org/administrativnoe-ystroistvo-niderlandov/gosydarstvennoe-ystroistvo-niderlandov.html 747 См.: http://www.stranz.ru/str/81-nid/1045-nidgu.html 358 законопроекты. Парламент собирается на очередные сессии, проводимые не реже одного раза в год. В межсессионный период на постоянной основе действуют комитеты и комиссии. Исполнительная власть осуществляется правительством (кабинетом министров), формируемым парламентом и ответственным перед ним. В провинциях управление осуществляется провинциальными штатами, избираемыми населением на четыре года. Их председатель - комиссар - назначается монархом на шесть лет. Провинциальные штаты избирают из своих членов исполнительный комитет сроком на четыре года. Его возглавляет комиссар. Судебную систему образуют: Верховный суд, апелляционные суды, окружные суды, субокружные суды. Судьи назначаются на должность монархом по представлению министра юстиции пожизненно, однако должны подать в отставку по достижении возраста семидесяти лет. При судах действует служба публичного обвинения. Все прокуроры службы назначаются на должность монархом по представлению министра юстиции на неопределенный срок и являются независимыми. Должны подать в отставку: генеральный прокурор - по достижении возраста семидесяти лет, остальные прокуроры - по достижении возраста шестидесяти пяти лет. Субординация в службе публичного обвинения отсутствует748. Правовую систему образуют: законы Нидерландов, нормы обычного права, конституционные соглашения и на неофициальном уровне - решения Верховного суда749. Легализация проституции и легких наркотиков, исключение правонарушений, имеющих морально-нравственную окраску, либерализация семейного, медицинского, социального законодательства 748 Голландская правовая культура / отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. – М., 1998. 749 См.: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/niderlandi.html 359 позволили существенно сократить теневой сектор экономики750, что привело к созданию легального рыночного механизма перераспределения благ. Таким образом, все рассмотренные выше государства обладают рядом схожих черт. По форме правления все они относятся либо к формально провозглашенной конституционной монархии, которая в реальности более похожа на парламентскую монархию, либо к парламентской республике. Во всех государствах провозглашен и реализован на практике демократический правовой режим. Исключением, на первый взгляд, представляется Сингапур. Однако, несмотря на существенное доминирование в политической системе государства одной партии, представители оппозиционных партий все же входят в состав парламента и имеют возможность контроля за доминирующей политической силой. Особое внимание следует обратить на механизмы функционирования рассмотренных государственно-организованных обществ, которые в целом весьма схожи и близки к идеалу. Во-первых, во всех рассмотренных государствах теневой сектор экономики сведен к минимуму. Существуют барьеры для легализации денежных средств, полученных незаконным путем. Доходы и расходы чиновников контролируются. В ряде стран лица, занимающие государственные должности, могут вкладывать капиталы только в государственные ценные бумаги (Новая Зеландия, Швейцария, Финляндия, Нидерланды), в других (Дания, Сингапур, Швеция) им вообще запрещается какое-либо участие в экономике. Категорически пресекаются любые аффиляционные схемы с участием чиновников. Широко применяется дисквалификация. В результате отсутствует коррупционная подсистема государства, что выражается в отсутствии чиновничества как класса, отсутствии коррупционной культуры, искусства, взглядов, идей, представлений, интересов, коррупционной парадигмы, социальных норм, поддерживающих коррупцию. Указанное не исключает отдельных случаев 750 См.: Дворецкая С.Р. Концептуальные трансформации основ гражданского общества: на примере Нидерландов и Германии: дисс. ... канд. философ. наук: 09.00.11 – Архангельск, 2009. 360 коррупции, но препятствует построению коррупционных многоступенчатых схем. Во-вторых, в самоорганизации внутренней структуры государственно-организованного общества уровни социального статуса четко определены и соответствуют уровню дохода за счет легального механизма перераспределения благ. Возможности вертикальной и горизонтальной мобильности почти не ограничены. В некоторых случаях существуют лишь немногочисленные разумные барьеры, например, смена профессии, профиля, и т.п. в сферах, где необходимо наличие специального образования или специальных знаний, опыта работы и т.п. Криминальный сектор существенно ограничен, и его представители не обладают высоким социальным статусом, тем более не входят в элиту государственно-организованного общества, которая формируется из представителей всех иных секторов. В-третьих, механизм взаимодействия элементов государственно-организованного общества предусматривает формирование обществом из своих элит многочисленных общественных институтов (различных общественных организаций и политических партий), в том числе доминирующего (политической партии или коалиции). Последние, в свою очередь, формируют органы государственной власти и управления. Кроме механизма сдержек и противовесов в аппарате государства между ветвями государственной власти в таком механизме осуществляется взаимоконтроль между органами государственной власти и управления, с одной стороны, и доминирующим институтом, иными общественными институтами, обществом - с другой. Контроль за доминирующим институтом осуществляется обществом напрямую и через иные общественные институты (например, оппозиционные партии). В ряде государств внешним к механизму институтом, способным в случае непредвиденного кризиса системы сформировать доминирующий институт, является монарх. В-четвертых, при наличии среднего класса, включающего в себя большинство членов общества, вышеописанный механизм 361 перераспределения благ, любые коррупционные явления в государственном аппарате воспринимаются обществом как угроза выживанию. Это влечет за собой естественный процесс противодействия коррумпированной власти и может выражаться в общественном негодовании, применении института политической ответственности, соответствующем голосовании на выборах и т.п. В-пятых, в механизме воспроизводства социальных норм за счет взаимосвязи в мышлении большинства членов общества своего выживания с государством доминируют общественные, групповые, семейные интересы, чему способствует и внешняя институция в виде системы личностных ценностей (международно признанных прав человека). Стабильная экономическая ситуация, выполнение государством социальных программ, программ развития предпринимательства, поддержки личной экономической инициативы граждан (подданных) сводит к минимуму экономические и криминальные интересы. Указанное способствует укреплению институции за счет формирования новых институциональных норм и снижения количества социальных норм, отклоняющихся от основной институции. В-шестых, благодаря сведению к минимуму административных барьеров реализация права в большинстве случаев осуществляется через самореализацию либо в судебном порядке. Обращение к административным органам с целью реализации права сведено к минимуму. В то же время отсутствие реализации права компетентным государственным органом или его должностным лицом, в том числе судом, квалифицируется как правонарушение. Во всех рассмотренных государствах имеются органы над- судебного контроля. Вместе с тем раскрытие механизма функционирования государственно-организованного общества позволяет усомниться в стабильности ситуации в рассматриваемых государствах, особенно в скандинавских. Достаточно высокий уровень жизни в данных странах, стабильность экономической, политической и социальной ситуации, социальные программы, выполняемые 362 ими, привлекают большое количество мигрантов - носителей совершенно иной, менее подверженной отклонениям (более стабильной - мусульманской) институции751. В настоящее время это уже вызвало открытое столкновение институций, что выражается в усилении националистических политических движений и вынужденных мерах защиты собственных институций, применяемых в данных странах752. Критика подобных мер и попытки сгладить такие столкновения социально опасны, поскольку именно они заставляют мигрантов адаптироваться к действующей в данном обществе институции, изменяя собственную привнесенную. Уход от открытого столкновения институций чреват латентной, постепенной подменой собственной институции привнесенными извне отклонениями. Осознание данного фактора должно способствовать срочному принятию государствами мер, направленных на усиление собственной институции, то есть элементов, ее составляющих: культуры, искусства, мировоззренческих позиций, морали, права, общественной парадигмы и т.п. Для России этот вопрос приобретает особую актуальность в силу искажений в механизме функционирования государственно-организованного общества и фактически накладывается на вопрос о борьбе с произволом властей и коррупцией. В этой ситуации перед Российским государством стоит первейшей задача создания такого механизма функционирования государственно-организованного общества, который исключал бы возможность чиновничьего произвола и коррупции (свел его к минимуму). В данном ракурсе следует обратить существенное внимание на опыт Сингапура, тем более, что сходство ситуации в современной России и Сингапуре 1965 г. очевидно. Разница заключается лишь в размерах государств, отсутствии в Сингапуре сырьевых ресурсов и в форме правления. В Сингапуре - парламентская республика, в России - суперпрезидентская. 751 См.: Рябинина О.К. Роль и место диаспор в политической системе современной Финляндии: дисс. ... канд. политич. наук: 23.00.05 – Москва, 2010. 752 См.: Соколова Т.С. Государственная политика в отношении иммигрантов различных поколений: опыт Франции и Нидерландов: дисс. ... канд. политич. наук: 23.00.02 – Москва, 2009. 363 Впрочем, последнее должно способствовать более легкому проведению непопулярных в среде чиновничества реформ. Доминирующий институт Сингапура (правящая партия) использовал для проведения реформ институциональный вход в механизм функционирования государственно-организованного общества (механизм воспроизводства социальных норм), через который поэтапно начал воздействовать на иные механизмы: механизм реализации права, механизм перераспределения благ, самоорганизацию структуры государственно-организованного общества, механизм взаимодействия элементов государственно-организованного общества и механизм выживания государственно-организованного общества. В конечном итоге это привело к изменению всего механизма функционирования государственно-организованного общества. Отечественные исследователи, отмечая ценность опыта Сингапура в борьбе с коррупцией, вместе с тем считают невозможным перенесение данного опыта на российскую действительность. В качестве основных аргументов приводятся: несоответствие территорий и слишком медленный процесс перемен. Действительно, территориально Сингапур намного меньше России, однако механизм функционирования един для всех государств и не зависит от переменных, таких, как размер государства, наличие или отсутствие полезных ископаемых и т.п. Различается настройка этого механизма. Становление любого государственного устройства - процесс фактически бесконечный. Настройка механизма функционирования государственно-организованного общества никогда не прекращается, в том числе и в наиболее развитых государствах, в том числе и в государствах с наименьшим уровнем коррупции. Укоренившееся сегодня в научной и общественной мысли представление о том, что достаточно провести некие реформы - и коррупция исчезнет, является заблуждением. Необходима постоянная работа над совершенствованием механизма функционирования государства, поскольку общественная, политическая, экономическая, 364 социальная, демографическая и иные ситуации в обществе постоянно меняются. Таким образом, Россия вполне может заимствовать опыт настройки механизма функционирования государственно-организованного общества у Сингапура или любого иного государства. При этом важно, чтобы настройка всех подмеханизмов рассмотренного механизма производилась целенаправленно, последовательно, чтобы отсутствовала половинчатость и выборочность в проведении реформ. 365
Еще по теме § 4. Опыт некоторых наименее коррумпированных государств по оптимизации механизма функционирования государственно-организованного общества: