<<
>>

§ 2.3. Общественный контроль в сфере правоприменительной деятельности

Помимо указанных выше превентивных форм общественного кон- троля не менее существенным представляется последующий контроль пра- воприменительной практики нормативных актов, выявление особенностей понимания нормативных механизмов регулирования общественных отно- шений правоприменителем и последующая корректировка формулировок закона.
В этом ключе следует согласиться с позицией С.А. Денисова, пола- гающего, что «закрепление положений в нормах позитивного права, кото- рые не устраивают управленцев, нейтрализуются в ходе толкования этих положений в пользу управленцев, путем искажения смысла норм»1. Пред- ставляется необходимым внедрение аутентичного толкования норматив- ных актов. На наш взгляд, это позволит не размывать ответственность пе- ред обществом между законодательной, исполнительной и судебной вет- вями власти. Очевидно, что инициировать подобное толкование должны субъекты общественного контроля, которыми наряду с правопримените- лем может быть представлена своя интерпретация нормативного правового акта. Общественный контроль в сфере судебной власти также призван обеспечивать повышение эффективности механизмов правового регулиро- вания, поскольку суды являются ключевым субъектом, обеспечивающим правоприменение. Именно судебная система формирует легализацию мно- гочисленных административных, хозяйственных и правореализующих ре- шений исполнительной власти. В связи с этим крайне остро стоят пробле- мы неформального теневого сращивания государства и криминализован- ных сообществ, входящих в состав исполнительной власти и судей. Зако- нодательством предусмотрено значительное количество гарантий непри- косновенности судей, их социальной и экономической независимости. Од- нако соблюдение судьями закона зависит не только от экономических по- казателей и физической защиты, но и в неменьшей степени от высокого уровня правосознания, где знание о праве закрепляется правовой культу- рой и традицией.
В этом контексте следует учесть тот факт, что правовая культура и традиция в российском обществе и судебном сообществе еще находится в начале процесса своего формирования. Наравне с высоким уровнем знания закона, правопонимания наблюдается крайне низкая пра- 1 Денисов С.А. Административизация правовой системы: влияние обособленных управленческих групп на правовую систему общества. – Екатеринбург, 2005. С. 532. вовая культура. Данный факт позволяет утверждать, что отсутствие столь важного параметра, как личная убежденность судей в необходимости ис- полнения закона вопреки коммерческой выгоде и политической (админи- стративной) целесообразности, становится ключевой проблемой системы российского права1. С другой стороны, соблюдение законности обеспечи- вается не только добровольным, но и принудительным исполнением пра- вовых предписаний. При этом под принуждением к исполнению закона следует понимать не только юридические санкции, но и общественное мнение, социальное порицание. В этом смысле общественный контроль как неформальный регулятор и усилитель правопорядка в судебной систе- ме важен и объективно необходим. Уделяя особое внимание данной про- блеме, бывший президент РФ Д.А. Медведев в своем послании Федераль- ному Собранию РФ отметил: «Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для обще- ства, включая деятельность органов государственной власти, судов и орга- нов судейского сообщества»2. То есть для организации общественного контроля необходим правовой механизм, обеспечивающий доступ граждан к информации о процессе осуществления правосудия. Такая транспарентность деятельности судей позволяет задейство- вать общественное мнение и создает условия отправления правосудия, при которых коррупционная составляющая становится невозможной или чрез- мерно рискованной. Справедливость данного тезиса успешно доказывается резонансными судебными делами последних лет, где привлечение право- защитниками общественного мнения, информирование граждан через 1 Следует согласиться с мнением теоретиков права в том, что судебная власть могла бы стать одним из ключевых органов государственной власти, позволяющей обществу реализовать общественный контроль в полной мере, добиваясь легального признания и защиты его результатов.
В то же время следует не согласиться с мнением авторов, ут- верждающих, что осуществление общественного контроля возможно только через су- дебную систему. - См.: Злоупотребление публичной властью и антикоррупционная по- литика в современной России: монография. – М., 2011. С.199. 2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Россий- ская газета. 2009. 13 ноября. средства массовой информации, собственные независимые расследования общественных организаций обеспечили беспристрастные и объективные решения судов по ряду политических дел, а также дел, в которых сложив- шая судебная практика шла вразрез с традиционным представлением о праве. Существует, однако, и противоположная точка зрения, согласно ко- торой общественный контроль в отношении судопроизводства недопус- тим, поскольку создаваемое общественным мнением социальное давление создает угрозу независимости суда 1. Оценивая две указанные выше точки зрения, следует отметить, что в подобной дилемме противопоставляются два риска антиправового поведения судей. При этом в ситуации общест- венного давления вероятность вынесения неправового судебного решения гораздо ниже, нежели в ситуации корпоративной закрытости судебной системы в критически коррумпированном российском обществе. Напро- тив, следует отметить, что попытки создать действенную транспарент- ность судебной системы сводятся лишь к декларативным формулировкам и «мертвым» правовым нормам, не имеющим каких бы то ни было юриди- ческих механизмов их реализации. Так, основная форма общественного контроля за деятельностью суда – присутствие в судебных заседаниях представителей средств массовой информации и фиксирование хода су- дебных заседаний, опубликование полученных материалов, предусмотрен- ное ч. 1 ст. 12 и ч. 1 ст. 13 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», - фактически нейтрализует- ся бланкетными нормами ч. 2 ст. 12 и ч. 2 ст. 13. В данных нормах указы- вается, что порядок доступа лиц, указанных в части 1 ст. 12 в залы судеб- ных заседаний, занимаемые судами помещения устанавливается регламен- тами судов и (или) иными актами, регулирующими вопросы внутренней деятельности судов. Регламенты судов, в свою очередь, устанавливают, что даже в открытых судебных заседаниях присутствие граждан, а также 1 Гриб В.В. Общественная палата российской федерации как орган общественного кон- троля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 34. аудио- и видеозапись хода заседаний осуществляются только с разреше- ния суда. То есть судьи, чья деятельность подлежит общественному кон- тролю, самостоятельно определяют его формы на свое произвольное ус- мотрение. Неудивительно, что вся коррупционная судебная практика со- провождается информационной закрытостью, несмотря на то, что боль- шинство дел не подпадает под категорию закрытых. К еще одной форме общественного контроля следует отнести суд присяжных заседателей. Однако подобный общественный контроль, во- первых, ограничен узким кругом лиц, во-вторых, не получил еще доста- точного развития в России, в том числе правовых гарантий личной безо- пасности присяжных, в-третьих, ограничен по сфере применения. Проблемы формирования общественного контроля обуславливаются не только узостью законодательной базы, определяющей порядок его осу- ществления гражданами и организациями в конкретных сферах осуществ- ления государственной власти, но и низким уровнем гражданской консо- лидации при одновременной подмене результатов общественного контро- ля ложными данными со стороны госаппарата, а также имитацией общест- венного контроля отдельными органами государственной власти с привле- чением подставных граждан и подконтрольных общественных организа- ций. Так, получила распространение практика «государственных поруче- ний» общественным организациям по сбору информации о фактах нару- шения законности субъектами рыночных отношений. Между тем такие управляемые контрольные функции, по сути, подменяют собой государст- венный надзор в соответствующих областях. Объектом контроля становят- ся не должностные лица и качество выполнения ими должностных обязан- ностей, а граждане и частные организации, что извращает саму сущность общественного контроля, где основным объектом выступает надзор за ка- чеством государственного управления и соблюдения законности государ- ственными служащими. Значительная политизация общественных объединений, их слияние с интересами государственной номенклатуры также приводит к выборочно- му использованию результатов общественного контроля. Объясняется по- добная ситуация тем, что российское общество по-прежнему остается раз- розненным, обладает низкой правовой культурой и активностью. По этой же причине такая форма общественного контроля, как местное самоуправ- ление, в России больше тяготеет к государственному контролю. Местные органы власти только де-юре независимы, де-факто же должностные лица местной власти, получающие власть при неформальной поддержке феде- ральных властей, вынуждены не контролировать действия государственно- го аппарата, а подчиняться неформальным установкам последнего. Более того, на законодательном уровне практически отсутствуют полномочия местного самоуправления по общественному контролю, что противоречит природе муниципальной власти, призванной объединять граждан на от- дельной территории, организовывать их, а также представлять их интересы на федеральном уровне. Характеризуя законодательство, регулирующее порядок организа- ции и осуществления общественного контроля в России, следует отметить, что данная проблема лежит в двух плоскостях. Во-первых, это правовая регламентация самих форм и организации общественного контроля, а во- вторых, это проблема распоряжения результатами общественного контро- ля его субъектами и компетентными органами государственной власти. Останавливаясь на публичных субъектах, использующих обществен- ный контроль, следует отметить, что наиболее традиционно близким здесь является институт Главы государства, поскольку: 1) данный вид контроля позволяет формировать объективную картину деятельности государствен- ного аппарата. Будучи деполитизированным и деадминистрированным, общественный контроль выступает альтернативным источником информа- ции для президентской власти; 2) использование результатов обществен- ного контроля легитимирует Главу государства, обеспечивая ему общест- венную поддержку. Многие теоретики права полагают, что общественный контроль в России – нетрадиционное явление и потому носит декларативный харак- тер. Например, В.Г. Румянцев считает, что «практически общественный контроль в стране продолжает проявляться лишь в государственном кон- троле со стороны государственного аппарата ввиду патримониальной мо- дели взаимоотношений государства и общества, и, соответственно, обще- ственный контроль за деятельностью государства носит декларативный характер»1. Данную позицию разделяют и другие ученые и практики, на- пример, П.В. Десятых, утверждая, что «институт общественного контроля остается для наших граждан чуждым, искусственно насаждаемым и со- вершенно бесполезным2. На наш взгляд, данный тезис не совсем верен, о чем свидетельствует многочисленная практика последних лет. Одновре- менно с этим следует признать, что противостояние государственного ап- парата, усиленно имитирующего взаимодействие с обществом, в том числе и форму общественного контроля, находится на крайне высоком уровне. Скорее конструктивное использование результатов общественного кон- троля сегодня наблюдается лишь при взаимодействии общества с прези- дентской властью. Следует согласиться с представителями теории «живого права», ут- верждающими, что правовые нормы сами по себе не способны гарантиро- вать реализацию государством всех общественных интересов, поскольку их содержание, выраженное в правоприменительной практике, будет ис- кажено носителями властных полномочий. Но в то же время система права 1 См.: Румянцев В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. 2009. № 11. С. 42-45. 2 Они не привыкли отстаивать свои интересы посредством публичных механизмов - политических и правовых. Наиболее приемлемым для них является способ обеспечения притязаний, построенный на неформальных отношениях с властью». - См.: Десятых П.В. Субъект организации общественного контроля за деятельностью органов милиции // Административное право и процесс. 2007. № 6. С. 33-36. позволяет создать определенный порядок, воспроизводя систему организа- ционных условий, устанавливая легальность, компетенцию, систему обя- занностей и социального контроля государственного механизма. Такая система формирует определенные условия, в которых лицо, наделенное публичной властью, должно осуществлять свою деятельность. И если дан- ные условия не позволяют чиновнику злоупотреблять правом, выходить за его пределы, не создавая при этом значительные риски юридической от- ветственности и - что еще более важно - риски огласки и политического резонанса в обществе, распространенность коррупционного поведения сведется к минимуму. Поэтому основной проблемой российского права, в том числе в области регулирования порядка осуществления общественного контроля, во-первых, является его фрагментарность. Очевидно, что систе- ма правовых регуляторов не создает непрерывную цепочку организацион- ных, материально-технических, информационных и иных условий общест- венной деятельности по контролю государственного аппарата. Во-вторых, правоприменительная практика показывает, что далеко не все легализо- ванные формы общественного контроля реализуются с успехом. При этом в значительной мере это связано с правовой пассивностью граждан, что позволяет сделать вывод о взаимосвязи развития правовых институтов об- щественного контроля и степени фактической сформированности граж- данского общества в России. Виды общественного контроля разнообразны - одни из них основы- ваются на принципе противопоставления гражданского общества и госу- дарственного аппарата, другие - на принципе сотрудничества граждан и государства. Попытка реализовать все разнообразие форм на одном прин- ципе исключает эффективность общественного контроля и создает лишь его имитационные формы. Исполнительная власть, представленная самым многочисленным ап- паратом и иерархически сложной системой административной соподчи- ненности, обладает наибольшей потребностью в общественном контроле, опосредованные формы которого усиливают парламентский, президент- ский и судебный контроль за исполнителем1. Широкий разброс сфер, в ко- торых осуществляют свои функции исполнительные органы власти, обу- славливает различные формы осуществления контроля гражданского об- щества за финансовой, управленческой, правоохранительной и иной дея- тельностью госаппарата. Среди передовых технологий, организующих общественный кон- троль, следует выделить институт электронного правительства и электрон- ной демократии, которые призваны обеспечить транспарентность деятель- ности органов государственной власти, их подотчетность обществу. Элек- тронное правительство как новый способ взаимодействия исполнительной власти и общества, позволяет прежде всего противостоять бюрократизации процесса оказания публичных услуг. В том числе, исключая условия затя- гивания процесса оформления документации, нелегальной интерпретации нормативных предписаний и властных злоупотреблений, создавая про- зрачность финансовой, хозяйственной и управленческой деятельности ор- ганов исполнительной власти. С другой стороны, электронное правитель- ство предполагает определенные формы участия граждан в государствен- ном управлении, что реализуется через прямые и опосредованные формы демократии. К опосредованным видам демократического участия (контро- ля) граждан в деятельности исполнительных органов власти следует отне- сти: деятельность независимых экспертов, привлекаемых органами испол- нительной власти; функционирование общественных советов при органах исполнительной власти; институт обращения граждан в судебные и иные 1 Обращаясь к значимости роли общественного контроля в деятельности органов ис- полнительной власти, В.В. Гончаров, Л.И. Ковалёва отмечают: «Важную роль в меха- низме общественного контроля играет контроль над исполнительной властью, что обу- словлено её особенностями: максимальной приближенностью к повседневной жизни каждого члена общества, наличием многочисленного и масштабного аппарата, подвер- женного основным порокам власти – произволу, беззаконию и коррупции». Указанные пороки, присущие, в наибольшей степени именно исполнительной власти, стимулиру- ют общество к поиску адекватных технологий ее контроля. - См.: Гончаров В.В., Кова- лёва Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. №1. С. 73. контрольные органы власти, в том числе к уполномоченному по правам человека и гражданина; деятельность общественных и партийных наблю- дателей на выборах; контроль органов местного самоуправления, а также институт фискального, полицейского и др. осведомительства. Для опосре- дованных форм общественного контроля характерно обращение субъектов общественного контроля к государственным органам надзора за деятель- ностью исполнительной власти, то есть опосредованный контроль осуще- ствляется через правовые формы1, а также вспомогательные функции, по- зволяющие усилить эффективность функционирования соответствующих органов власти. К прямым формам контроля относятся: институт журнали- стских и общественных расследований, социальный аудит, общественный контроль бюджета, общественные слушания, сходы, собрания граждан по обсуждению значимых государственных решений, интерактивные рейтин- ги эффективности органов государственной власти, научные экспертизы по вопросам деятельности органов исполнительной власти, общественные экологические экспертизы, обращения субъектов гражданского общества в правительственные и неправительственные международные организации и суд по правам человека. В настоящее время все более широко начинают практиковаться интерактивные форумы как форма прямого общественного контроля, где представители гражданского общества – научные эксперты, профессионалы и любые заинтересованные граждане - обсуждают значи- мые практические и теоретические проблемы, с которыми сталкиваются исполнительные органы власти. Непосредственно с формами прямого об- щественного контроля связано право граждан и организаций на получение от органов государственной власти не содержащей государственной тайны информации, затрагивающей их права и свободы. Например, серьезным шагом в этом направлении было Постановление Правительства РФ от 1 Однако не все формы общественного контроля осуществляются через правовые фор- мы, как утверждает, например, Л.В. Акопов. - Подробнее см.: Акопов Л.В. Демократи- ческий контроль как государственно-правовой институт (история, теория, практика). – Ростов н/Дону, 1997. С. 37. Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполни- тельной власти». Право на получение информации институтами граждан- ского общества раскрывается и через оказание консультативной юридиче- ской помощи населению, адвокатских и депутатских запросов. Соответст- венно деятельность адвокатов, юридических консультативных учреждений является составной частью механизмов общественного контроля. Глас- ность деятельности органов государственной власти позволяет эффективно реализовать общественный контроль, обеспечив диалог общества и госу- дарственного аппарата. Как в этой связи отмечает Г.В. Мальцев, «выработ- ка государственного, управленческого решения в условиях гласности ста- новится поиском истины, оптимального варианта решения проблемы, что, в свою очередь, предполагает свободный оборот информации, ее полноту и надежность, широкий обмен мнениями, дискуссии, обращение к эксперт- ным оценкам, взвешивание альтернатив и т.д.»1. Особенностью прямых форм демократического контроля является полная независимость субъектов общественного контроля от органов госу- дарственной власти. Деятельность субъектов прямого контроля направле- на на проверку законности и обоснованности актов индивидуального пра- воприменения, издаваемых правоохранительными органами, надлежащее выполнение должностных обязанностей госслужащих, их моральное и этическое соответствие. Результаты общественного контроля либо обяза- тельны к исполнению органами государственной власти, либо направлены на формирование общественного мнения, неформальное давление на пред- ставителей власти или нацелены на обеспечение политической ответствен- ности должностных лиц как субъектов, не обеспечивших нормальное функционирование исполнительных органов власти. 1 Мальцев Г.В. Бюрократия как правовая и моральная проблема: монография. – М., 2009. С. 81. также технологию непрерывных референдумов, то есть вовлечение обще- ства в процесс принятия ключевых политических решений Правительства РФ и министерств РФ посредством их одобрения или блокирования. Под- нимая вопрос прямой демократии и непрерывных электронных референ- думов, контролирующих принятие важных государственных решений ис- полнительной власти, следует привести цитату из аналитического доклада, подготовленного Центром модернизационных решений клуба «Единая Россия». В нем, в частности, указывается на тот факт, что демократические формы участия граждан в принятии важных государственных решений че- рез институт непрерывных референдумов могут быть опасны для россий- ской государственности. Так, докладчик А.В. Чадаев в своем выступлении подчеркнул, что «для участия в политическом процессе нужно обладать какими-то знаниями, элементарно разбираться в тех вопросах, которые выносятся на общественное обсуждение. Проблема демократии - массовая некомпетентность»1. Таким образом, авторы доклада признают, что неко- торые элементы электронной демократии как формы общественного кон- троля за деятельностью государственной власти не могут быть реализова- ны в силу низкого уровня политического и правового сознания российско- го общества. По их мнению, и с этим трудно не согласиться, технология непрерывных электронных референдумов может перерасти в массовую политическую манипуляцию общественным мнением и, следовательно, в одну из форм дикого лобби. На наш взгляд, референдум как форма обще- ственного контроля должен реализоваться исключительно в сфере контро- ля законодательной власти. Развитие институтов общественного контроля позволяет выделить такой особый его вид, как научный контроль, осуществляемый научными 1 См.: Как нам модернизировать демократию: вызовы и перспективы электронной де- мократии: аналитический доклад, подготовленный Центром модернизационных реше- ний (докладчик - член Либерального клуба «Единой России» А.В. Чадаев). – М., 2010.С. 4. // http://libclub-er.ru/documents /index.php?ID=166 коллективами и организациями. Научный контроль по проблемам деятель- ности государственной, в том числе исполнительной власти широко рас- пространен в Западной Европе. Подобный общественный контроль за ка- чеством функционирования государственного аппарата осуществляется в различных организационных формах - в виде научных форумов, конфе- ренций, научных трудов и статей как в специальных, так и в массовых пе- чатных изданиях. Значительное влияние представители науки оказывают и через средства массовой информации, организуя публичные диспуты, дис- куссии с представителями органов государственной власти. Частично по- добная форма общественного контроля практикуется и в России, но ее распространение немногочисленно и никак не узаконено в специальных механизмах взаимодействия власти и общества. Между тем «там, где влияние науки на управленческую сферу ослаблено либо сведено к нулю, незамедлительно начинает господствовать обыденное аппаратное мышле- ние чиновников»1, направленное на использование власти в личных коры- стных целях. А поскольку анализ научного участия, в том числе легализо- ванного, показывает, что преимущественно в российской практике исполь- зуются опосредованные формы научного контроля (в основном в рамках научно-консультативных или научно-методических советов при органах исполнительной власти), представляется необходимым более активное во- влечение научного сообщества в систему общественного контроля и в раз- витие его прямых форм. К тому же ученые - специалисты в соответствую- щих областях знаний и, следовательно, научный контроль нельзя обви- нить в некомпетентности. Научный контроль за деятельностью структур государственной вла- сти, выраженный в поиске и анализе недостатков во всех сферах исполни- тельной деятельности, а также в формулировании теоретических предло- жений по противодействию негативным явлениям в системе госуправле- 1 Мальцев Г.В. Бюрократия как правовая и моральная проблема: монография. – М., 2009. С. 68. ния и правовом регулировании, опубликованные в печатных изданиях, оз- вученные на телевидении, способствует не только формированию общест- венного мнения, но и влияет на представление высших должностных лиц о стратегическом развитии государственной системы1. Тем не менее подоб- ного влияния явно недостаточно, что позволяет предположить необходи- мость искать новые формы научного контроля. Так, А.А. Гончаров выска- зал идею, реализуемую в некоторых западных странах. В частности, уче- ный отметил, что общественные организации могут выдвигать наиболее способных и авторитетных граждан в кадровый резерв страны. Таким об- разом, бюрократия теряет контроль над кадровой политикой, уступая про- цесс ее формирования гражданскому обществу2. Отчасти эта идея была реализована под эгидой Президента РФ. Были сформированы два блока кадрового резерва страны. Первый блок был открыт для общественного обозрения и выдвижения кандидатов в сети Интернет. Тем не менее анализ официально приводимой начальником Управления Президента РФ по во- просам государственной службы и кадров С.Дубиком статистики неутеши- телен: «Если проанализировать лиц, которые будут сегодня опубликованы на сайте (сразу оговорюсь: принято решение опубликовать не оставшиеся 900 человек, а только 500 человек), то представители федеральных органов власти составляют 32,4 процента; региональных органов власти – 18,8 процента; бизнеса – 29,8; представители науки и образования – 19 процентов»3. Как можно увидеть из приведенных цифр, около 51 процента 1 Наблюдается постепенная активация научного сообщества в России, вызванная озабоченностью критическим положением российской государственности. Но при этом следует констатировать, что административный аппарат по-прежнему игнорирует результаты научного контроля. Так, например, ученое сообщество не раз публично обсуждало проблему госзакупок на научные исследования, но никакой реакции исполнительной и законодательной власти за этим не последовало. В конечном итоге ученое сообщество начинает прибегать к такому виду общественного контроля, как митинги. – См., например: «Ученые провели митинг в защиту науки в Москве» // http://news.yandex.ru/yandsearch?cl4url=lenta.ru%2Fnews%2F2011%2F10%2F10%2Fscien ce%2F 2 См.: Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М., 2010. С. 156. 3 Президент России. О создании резерва управленческих кадров, находящихся под па- тронажем Президента России (кроме «первой сотни») // http://президент.рф/news/6409. составляют госчиновники, а оставшиеся проценты в значительной степени распределились между представителями бизнеса, науки и образования, часть из которых тесно связана с властью. Второй блок, формирующий кадровый резерв силовых структур, был полностью закрыт и отдан на от- куп силовым ведомствам. Таким образом, идея кадрового резерва под эги- дой Президента РФ стала извращенной формой западного образца, где кадровую политику преимущественно формируют независимые институты гражданского общества. Между тем кадровый состав является ключевым моментом в формировании эффективного государственного менеджмента. В связи с этим исследователями не раз поднимался вопрос о необходимо- сти формирования политики постепенного вымывания из госаппарата но- сителей номенклатурного и бюрократического мышления и построении кадрового отбора исходя из критериев профессионализма, степени квали- фикации и общественного признания, а не личной преданности руково- дству органов государственной власти соответствующего уровня. Таким образом, единственно эффективной формой организации кад- рового резерва страны, на наш взгляд, может стать научное и трудовое со- общество, а именно наиболее признанные и авторитетные ученые, специа- листы в различных областях, объединенные в соответствующие организа- ционные формы (экспертные советы по формированию кадровых резер- вов), способные игнорировать административный ресурс, который неиз- бежно будет задействован против них. Выдвижение кандидатов на соиска- ние государственных должностей высшего и среднего уровней должно ис- ключать бывших и действующих госслужащих, а также их ближайших родственников1. При этом необходим правовой и политический механизм публичного взаимодействия с Президентом РФ как гарантом соблюдения прав и свобод граждан. Игнорирование подобных обращений представите- лей научного и трудового сообщества о фактах административного давле- 1 Видимо, только с помощью общественного контроля можно прервать династичность и кумовство, безраздельно царящие в среднем и высшем эшелонах государственного управления. ния должны рассматриваться обществом и избирательским электоратом как молчаливое согласие Главы государства на вторжение госаппарата в деятельность институтов гражданского общества. Основываясь на работах по сравнительному правоведению, также можно выделить малоизвестную для российского законодательства и прак- тики форму научного контроля - «социальный аудит». Существует разное понимание содержательной части аудита. Так, Ю.Н. Попов, руководитель Центра социального аудита Академии труда и социальных отношений, сравнивая виды аудиторской деятельности, отмечает, что «государствен- ный аудит носит обязательный характер и чаще всего применяется там, где явно нарушаются правовые нормы преимущественно финансового харак- тера. Общественный аудит – это сугубо добровольное соглашение между социальными партнерами, которое призвано повысить роль институтов гражданского общества в регулировании социальных отношений»1. Одна- ко социальный аудит применяется не только при оценке социальной эф- фективности деятельности частных компаний. Например, в Швейцарии социальный аудит проводится в отношении деятельности и органов госу- дарственной власти научными исследовательскими коллективами, вклю- чающими в себя не менее 4-5 выдающихся ученых, в том числе политоло- гов, юристов, экономистов и социологов2. Такими коллективами осущест- вляется оценка социального влияния власти на общественное развитие, в том числе оценивается эффективность работы правительства по проведе- нию социальной политики, определяется уровень социального компромис- са в обществе. В рамках российской действительности предметом такой оценки может быть, в том числе, и сфера неформальных отношений в структурах государственной власти, система коррупционных услуг. В этом плане социальный аудит будет способствовать транспарентности государ- 1 Социальный аудит: новая утопия или эффективный инструмент? // http://www.ng.ru/ideas/2008-11-17/9_audit.html 2 Проблемы эффективности социальной политики и общественный контроль. – Улья- новск, 2008. С. 39. ственной деятельности и оценке качества оказания публичных услуг, уровня социальной ответственности органов исполнительной власти, каче- ства человеческого ресурса, задействованного в государственном менедж- менте. Фактически речь идет о выработке, наравне с существующими формально-официальными, ряда альтернативных критериев оценки эффек- тивности государственного аппарата. Результаты социального аудита под- лежат обнародованию и передаче Главе государства, парламенту и прави- тельству. Вполне естественно, что объективность социального аудита должна обеспечиваться не только правом аудиторов на получение исчер- пывающей официальной информации о деятельности органов государст- венной власти, но и правом проводить социальные исследования, аноним- ные опросы государственных служащих. Заказчиком подобных исследова- ний могут выступать и общественные объединения, политические партии, Президент РФ и парламент РФ, а также международные неправительст- венные организации. Недопустимо только признание в качестве заказчика исполнительных органов власти в силу их коррупционности и незаинтере- сованности в объективных результатах социального аудита. Особой гранью института общественного контроля является разви- тие его финансовых форм в западных странах. Скажем, западное законода- тельство, позволяющее обществу контролировать доходы, а в некоторых случаях и расходы государственных чиновников. И что более важно - субъектам гражданского общества позволено контролировать федераль- ный, региональный и местные бюджеты, начиная с момента их создания и до целевого использования. Соответствующая нормативная база давно действует в Западной Европе и США1. В России же как в стране повышен- ных коррупционных рисков общественный контроль за финансовой дея- тельностью государственных структур является даже вынужденной мерой. Государственный аппарат, подверженный коррупции, только по офици- альной статистике более чем на 80%, просто не заинтересован в финансо- 1 См.: Храмцов А.Ф. Бюрократия и социальное государство. С. 77-78. вой транспарентности своих доходов и бюджетной сферы, в которой идет теневое распределение народных средств1. Вследствие этого блокируются любые нормотворческие акты, вводящие действенные механизмы общест- венного финансового контроля. Приводимая же статистика уголовных дел, оканчивающихся реальными юридическими санкциями, указывает лишь на значительную имитацию антикоррупционной деятельности правоохрани- тельных органов, закрывающих необходимые показатели раскрываемости за счет низовой бюрократической и народной бытовой коррупции, не представляющей серьезной угрозы для национальной безопасности госу- дарства. При этом существующая нормативная база, опирающаяся на го- сударственный контроль, имеет достаточно проработанный механизм изо- бличения коррумпированных должностных лиц любого уровня. Таким об- разом, следует признать, что потребность во внедрении общественного финансового контроля обусловлена фактом низкой эффективности кор- румпированной системы государственного контроля, которая представлена многочисленными надзорными институтами. Зачастую субъекты государ- ственного контроля применяют лишь последующий контроль, игнорируя его превентивные и текущие виды. Как следствие этого в практике посто- янно возникает проблема хищения бюджетных средств в различных фор- мах2. Инноваторами в области внедрения институтов общественного кон- троля, в том числе и за бюджетом, являются российские регионы и органы местного самоуправления. К примеру, Общественная палата города Твери взяла на себя разработку механизмов общественного контроля за город- ским бюджетом. По этому поводу один из авторов указанной инициативы отметил: «К сожалению, у нас нет культуры бюджетного расходования, 1 Опасения чиновников вполне обоснованны, поскольку договориться с правоохрани- тельной системой о сокрытии фактов финансовых нарушений вполне возможно, что нельзя сказать об обществе, с которым подобного теневого диалога и коррупционных взаиморасчетов просто не выстроить. 2 Например, см.: Никитин: «Нужен жесткий контроль за расходованием средств на гос- закупки» // http://www.fsoz.gov.ru/press/14/363/index.html культуры управления, отсюда и возникает непонимание, на что идут на- родные деньги. Да и у самой общественности складывается мнение, что ее голос не услышан. Именно поэтому необходимо осуществлять народный мониторинг с участием Общественной палаты города как органа, который уже зарекомендовал себя как проводник потребностей и чаяний жителей»1. В разрезе проблемы общественного контроля за бюджетными фи- нансами следует упомянуть и справедливую критику многих исследовате- лей, указывающих на то, что контроль бюджетной сферы предполагает достаточный уровень компетентности граждан. Однако, на наш взгляд, это никак не препятствует реформе транспарентности бюджета страны, кото- рая должна включать в себя в том числе: просветительскую деятельность органов государственной власти по обоснованию структуры бюджета; оценки независимых экспертов, стихийно формируемых обществом; дея- тельность специальных экспертных групп ученого и трудового сообщест- ва; политических партий и общественных объединений, а также рядовых граждан. Представляется, что общественная полемика по вопросам форми- рования и расходования федерального и региональных бюджетов позволит получить комплексную картину финансовых возможностей страны, к тому же расширит социальную функцию государства посредством вовлечения в контрольный процесс за финансовой деятельностью исполнительной вла- сти общества. Возможно, реализация данной формы будет доступна с вне- дрением новых информационных технологий в финансовую сферу госу- дарства и созданием открытой части интерактивного бюджета в сети Ин- тернет. В этом случае доступ к бюджетному контролю будет ограничен лишь рамками компьютеризации населения. Виды общественного контроля за расходованием бюджета доста- точно разнообразны. В частности, при Федеральной антимонопольной службе создан Общественный совет, аналогичные советы созданы на ре- 1 Общественная палата города Твери будет осуществлять контроль над расходованием бюджетных средств // http://www.tvernews.ru/news/23386.html. гиональном уровне. Таким образом, идет становление опосредованного общественного контроля за бюджетной сферой в части полномочий Феде- ральной антимонопольной службы. В то же время Положение об Общест- венном совете при Федеральной антимонопольной службе крайне сузило полномочия совета в отношении контроля бюджета страны, ограничив его возможности предложениями по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики1, что говорит о нераз- витости данной формы контроля. Достаточно урегулированным является такая организационная форма общественного финансового контроля, как Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. Общественный совет формируется на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ. Совет строго отделен от государственной власти, представители которой не могут входить в его состав. Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»2 наделил Общественный совет широким кругом полномочий в отношении органов исполнительной власти. Все указанные полномочия четки и конкретны, а результаты общественного контроля воплощаются в требовании к органам исполнительной власти об устранении выявленных нарушений. Однако, как и в ситуации с Общественной палатой РФ, Общественный совет не обладает возможностью применения юридических санкций, что не позволяет его смешивать с понятием контрольного органа. Инновационной формой общественного бюджетного контроля явля- ется опыт Канады, где с 1995 г. Канадским центром альтернативных ини- циатив в области политики ежегодно разрабатывается альтернативный фе- 1 http://www.fas.gov.ru/community-councils/community-statute_2.html 2 Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финан- сирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2012 г. с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 1 января 2013 г.) // СПС «Гарант» деральный бюджет, который публикуется за одну-две недели до обнаро- дования правительственного проекта. Альтернативные проекты находятся на профессиональном уровне, но при этом исходят от института граждан- ского общества, а не от госаппарата. Подобная форма не подменяет собой полномочий правительства, но влияет на качественное содержание феде- рального бюджета1. Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что если в западной прак- тике правовые механизмы доходов и расходов должностных лиц действу- ют давно и успешно, то общественный контроль за бюджетом даже веду- щих западных государств находится на стадии становления. Многочислен- ные вопросы, вызванные экономической и политической сложностью структуры главного финансового документа государства, требуют нахож- дения компетентных институтов гражданского общества, способных адек- ватно оценить национальные потребности и приоритеты при формирова- нии бюджета. В то же время нет единой информационной системы, позво- ляющей отслеживать и анализировать качество использования бюджетных денежных средств. Если Общественная палата РФ достаточно эффективно отслеживает результаты целевого использования, то оценка эффективно- сти бюджетных трат практически не проводится. Между тем простым гра- жданам в большей степени известны случаи некачественного использова- ния бюджетного ресурса, начиная от ремонта дорог в зимнее время и за- канчивая списанием средств на капремонт ЖКХ. Однако этот информаци- онный ресурс государственным контролем не используется, что позволяет должностным лицам незаконно обогащаться или осуществлять безнака- занное некомпетентное расходование бюджетных средств. Отдельно следует остановиться на общественном контроле за про- цессом выборов и проведения референдумов, а также за деятельностью из- бирательных комиссий. Следует констатировать сокращение общественно- 1 Подробнее см.: Проблемы эффективности социальной политики и общественный кон- троль. – Ульяновск, 2008. С. 66-67. го контроля на федеральном уровне в этой сфере, поскольку законодатель- но был отмен институт независимых общественных наблюдателей, кото- рый был предметом тщательного исследования и научных разработок. Се- годня из обобщающей категории «общественный наблюдатель» законода- тельно исключены «активисты» - граждане без политической принадлеж- ности, желающие помочь в осуществлении общественного контроля на выборах1. Анализируя положения трех законов, определяющих порядок выборов и проведения референдума, можно установить, что общественный контроль все же сохранен, но в более усеченной форме. Так, статья 36 Фе- дерального конституционного закона «О референдуме Российской Феде- рации» определяет, что наблюдателей вправе назначить инициативная группа по проведению референдума, политические партии, иные общерос- сийские общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным конституционным законом, а также инициативные агитаци- онные группы2. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» еще более сужает общественный контроль, обозначая в ч. 8 ст. 28, что наблюдателей вправе назначить каждый зарегистрированный кан- дидат, каждая политическая партия, выдвинувшая зарегистрированного кандидата3. Самым узким местом в общественном контроле стал Феде- ральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерально- го Собрания Российской Федерации»4. Согласно ст. 30 ФЗ наблюдателей вправе назначить каждая политическая партия, зарегистрировавшая феде- ральный список кандидатов. То есть фактически сегодня контролировать избирательные кампании Президента РФ и выборы депутатов Государст- венной Думы общество может только через политические партии. В этой 1 Лучин В.А. Общественный контроль на выборах и референдуме. – М., 2001. С. 8. 2 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Рос- сийской Федерации» // СПС «Гарант». 3Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Феде- рации» (в ред. от 07.05.2013.) // СПС «Гарант». 4 Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013.) // СПС «Гарант». связи, учитывая, что реальная политическая конкуренция отсутствует, в совокупности с отменой явочного барьера и графы «против всех», общест- во практически полностью потеряло контроль над избирательным процес- сом. Деятельность правоохранительных органов по обеспечению закон- ности и поддержания правопорядка имеет столь же существенное значе- ние, как и процесс законотворчества или хозяйственно-управленческая деятельность исполнительных органов власти. Находясь в области право- применения, связанного с обеспечением общественной и национальной безопасности, правоохранительные органы наделены не только и не столь- ко хозяйственными и управленческими функциями, сколько полномочия- ми по применению силового воздействия на субъекты, нарушающие гра- ницы законности. Правоохранительная природа деятельности данных ор- ганов государственной власти обуславливает особые риски в области зло- употребления властью, применение незаконных силовых методов воздей- ствия на субъектов правоотношений. Таким образом, правоохранительная деятельность органов государственной власти, затрагивающая прежде все- го самые важные – личные права и свободы граждан, подлежит особо тща- тельному контролю, причем как со стороны законодательной власти, Пре- зидента РФ и глав субъектов РФ, так и высших органов исполнительной власти и, что еще более важно, институтов гражданского общества. При этом в современном государственном управлении России общественному контролю начинает отводиться значительная роль в обеспечении режима законности и правопорядка в системе правоохранительных органов. Обу- славливается подобное расширение функционального назначения общест- венного контроля тем, что репрессивные методы управления в значитель- ной мере утратили свою эффективность. Очевидно, что низкий уровень доходности от правоохранительной деятельности при высоких трудовых затратах, рисках и профессиональных требованиях, на фоне изменившихся ценностных ориентиров на достойный уровень жизни спровоцировал должностных лиц к коррупционному поведению. Сложившиеся сегодня теневые отношения в системе правоохранительных органов носят настоль- ко критический характер, что использование последовательных репрес- сивных мер может парализовать деятельность данных госструктур. Тем более что осуществляют данные методы репрессивного воздействия все те же правоохранительные органы, что приводит к имитации внутреннего контроля, но не к исправлению ситуации. В этой связи ранее действовав- ший глава Правительства РФ М.Е.Фрадков справедливо отмечал, что од- ними репрессивными мерами порядка в органах внутренних дел не дос- тичь. Анализ законодательства на предмет специального нормативного ак- та, регулирующего общие положения об общественном контроле за дея- тельностью органов исполнительной власти и в том числе силовыми ве- домствами, приводит к выводу о его отсутствии. В настоящее время в пра- вовой системе России действуют отдельные, фрагментарные нормативные акты, осуществляющие частичное регулирование общественного контроля по ряду направлений, включая правоохранительное. Между тем отставание отечественного законодателя от общемировых тенденций налицо. Так, на- пример, украинский законодатель принял Закон «О демократическом гра- жданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства»1, в котором установил правовые основы для кон- троля за силовыми структурами власти. Необходимо отметить, что украинский законодатель не разделил по- нятия «общественный контроль» и «гражданский контроль», объединив их в словосочетании «демократический гражданский контроль». Между тем анализ указанного нормативного акта, в том числе субъектов проведения гражданского контроля, указывает на то, что в законе применяется два ви- да контроля – гражданский государственный контроль и общественный 1 Закон Украины от 19 июня 2003 года № 975-IV (в редакции Законов Украины от 13.04.2012 г. №4652-VI, 18.09.2012 г. №5286-VI, 16.05.2013 г. №245-VII) http://www.ukrprison.org.ua/index.php?id=1205911942 контроль. Такой же подход прослеживается в некоторых научных исследо- ваниях, где гражданский контроль подразделяется, например, на негатив- ный (гражданских органов власти), или непосредственный (государствен- ный) и позитивный, или опосредованный (общественный) контроль1. В ря- де научных публикаций гражданский контроль также не отождествляется с общественным контролем и рассматривается как вид государственного контроля, осуществляемого представителями гражданской государствен- ной службы над вооруженными силами. Так, А.Д. Цыганок отмечает: «К сожалению, большая часть российского общества понимает гражданский контроль над армией только как контроль со стороны общественных орга- низаций и движений. Но здесь путаются понятия. Гражданский контроль подменяется общественным контролем»2. В некоторых работах также ис- пользуется термин «демократический контроль», под которым некоторые авторы понимают общественный контроль, а ряд из них рассматривают его как совокупность общественного и парламентского контроля. На наш взгляд, указанная полемика не имеет под собой серьезных оснований, по- скольку налицо синонимичность указанных терминов. Представляется не- оправданным применение терминологии институтов гражданского обще- ства к государственному контролю за вооруженными силами. Здесь необ- ходимо четко разграничивать понятия общественного и государственного контроля. В части осуществления контрольных функций за силовыми структу- рами украинский законодатель установил ряд полномочий граждан и об- щественных организаций. В частности, граждане и организации были на- делены правом доступа к информации, не содержащей государственную тайну, о деятельности вооруженных сил, правоохранительных органов. Также закон предусмотрел привлечение в качестве экспертов научных ис- 1 Певень Л.В. Демократический гражданский контроль над вооруженными силами: теория и практика гражданско-военных отношений: монография. – М., 2008. С. 81-84. 2 Цыганок А.Д. Как нам обустроить гражданский контроль? // http://tsiganok.ru/publications/esmi/doc/235/ следователей, дающих заключения по проблемам военного строительства, организации обороны, обеспечения безопасности страны, борьбы с пре- ступностью1. В свою очередь, результаты таких научных исследований подлежат публичному обсуждению. Была введена общественная эксперти- за законопроектов, решений, программ по реформированию вооруженных сил страны и правоохранительной системы, а также предусмотрено уча- стие граждан в общественных дискуссиях и представительство обществен- ности в парламентских слушаниях. На законодательном уровне реализован общественный контроль за условиями службы, жизни и быта военнослу- жащих. Сформирован институт опосредованной законодательной инициа- тивы в области военного строительства, правоохранительной деятельно- сти, социальной защиты военнослужащих, пенсионеров и членов их семей через субъекты права прямой законодательной инициативы. В российском законодательстве подробной законодательной детали- зации общественного контроля в едином нормативном акте не проведено. Так, Закон Российской Федерации «Об обороне» ограничен положением ст. 9, согласно которой граждане могут создавать организации и общест- венные объединения, содействующие укреплению обороны. В целях реа- лизации данного положения, а также Федерального закона «Об Общест- венной палате Российской Федерации» приказом Министра обороны Рос- сийской Федерации от 2006 г. № 490 утверждено Положение об Общест- венном совете при Министерстве обороны Российской Федерации. Со- гласно указанному Положению, Общественный совет создается с целью осуществления общественного контроля за деятельностью Министерства обороны Российской Федерации. При этом Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят исключительно реко- мендательный характер. С другой стороны, в работе общественных сове- 1 В российской научной литературе регулярно поднимается вопрос об общественном участии в формировании стратегических направлений военной политики. - Например, см.: Стрельников К.А. К вопросу об общественном контроле над системой обеспечения военной безопасности Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2008. № 8. тов принимают участие члены Общественной палаты РФ, что создает до- полнительные гарантии общественного влияния. Другим элементом опо- средованного общественного контроля является сотрудничество Уполно- моченного по правам человека в РФ и Министерства обороны РФ, предла- гающее обмен информацией, подлежащей общественному контролю1. Таким образом, законодательством, регулирующим военную сферу, предусмотрен лишь опосредованный общественный контроль, легализую- щий деятельность общественных объединений, осуществляющих функции, призванные усилить эффективность внутриведомственного контроля Ми- нистерства обороны. Однако сложившаяся практика осуществления обще- ственного контроля за Вооруженными силами включает в себя большинст- во существующих форм общественного контроля. Указанные ранее формы общественного контроля реализуются на практике общественными орга- низациями, такими, как Комитет солдатских матерей России и т.п., науч- ными центрами и средствами массовой информации. Между тем крими- нальная и коррупционная обстановка в Вооруженных силах вызывает оза- боченность не только простых граждан, но и экспертов в области нацио- нальной безопасности. Периодическое освещение в средствах массовой информации фактов совершения преступлений на территориях воинских частей, в том числе фактов неуставных отношений, расхищения военного имущества, торговли оружием и информацией, говорит о низком уровне политического, финансового и общественного контроля в сфере обороно- способности страны. Несколько обширней законодательное регулирование общественного контроля за правоохранительной деятельностью. Здесь жесткая общест- венная критика системы оценки эффективности правоохранительных ор- 1 Порядок данного взаимодействия предусмотрен Меморандумом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства обороны Российской Феде- рации о взаимодействии, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (Москва, 11 ноября 2009 г.) // СПС «Гарант». ганов (например, доктор юридических наук П.Н.Панченко в своей статье отмечает: «Главное - необходимо выработать такие критерии работы со- трудников правоохранительных органов, которые не подталкивали бы их к злоупотреблениям, связанным с грубейшими нарушениями законности, в том числе состоящим в фабрикации уголовных дел против очевидно неви- новных лиц»1) вызвала первые шаги к изменению ситуации. В частности, осуществляются попытки выработки и законодательного закрепления эф- фективной оценки деятельности правоохранительных органов в системе государственного контроля. С этой целью оценка эффективности деятель- ности, например полиции, была ориентирована на общественное мнение. Так, согласно п. 6 ст. 9 ФЗ «О полиции» законодателем было установлено, что общественное мнение является одним из основных определяемых фе- деральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел крите- риев официальной оценки деятельности полиции. Подобный подход пред- ставляется наиболее удачным, поскольку позволяет увязать результаты общественного контроля, которые и формируют общественное мнение, и официальные оценки эффективности полиции государственной контроль- ной системой. В этой связи была бы необходима организация интерактив- ных форм рейтинга деятельности соответствующих органов государствен- ной власти в сети Интернет. Как отмечал еще Н.Г.Чернышевский, для борьбы с обюрокрачиванием управления есть «только одно средство: На- добно сделать, чтобы должностная деятельность перестала быть канцеляр- ской тайною, чтобы все делалось открыто, перед глазами общества, и об- щество могло высказать свое мнение о каждом официальном действии ка- ждого официального лица»2. Сегодня приведенный тезис можно реализо- вать с помощью электронных средств, и, следовательно, подобный элемент общественного контроля следует рассматривать как составную часть ин- ститута электронного правительства, ключевой идеей которого является 1 Панченко П.Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирова- ния его системы // Российская юстиция. 2010. № 4. C. 50. 2 Чернышевский Н.Г. Избранные философские сочинения в 3 т. – М.,1950. Т.2. С. 679. создание особой системы условий транспарентности функционирования государственного аппарата. Очевидно, что легализация интерактивных рейтингов станет ключевым моментом в нейтрализации дискредитировав- шей себя формы статистической отчетности о формальных показателях раскрываемости преступлений. Логическим продолжением создания сети общественных советов при государственных органах исполнительной власти стал п.7 ст. 9 ФЗ «О по- лиции», установивший, что при федеральном органе исполнительной вла- сти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются обще- ственные советы, назначение которых сводится к осуществлению кон- трольных функций. Это положение закона детализируется Положением об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Фе- дерации (утв. Указом Президента РФ от 28.07. 2011 № 1027). Как отмеча- лось выше, рассматриваемый институт опосредованного общественного контроля призван прежде всего обеспечить диалог и сотрудничество меж- ду Министерством внутренних дел и обществом. Вряд ли можно рассчи- тывать на то, что подобный общественный контроль станет эффективно выявлять и пресекать незаконную деятельность полиции, поскольку слиш- ком зависим от конъюнктурных интересов Министерства. С другой сторо- ны, непрямое оказание влияния на правоохранительную политику Мини- стерства Общественному совету вполне по силам. Как и в случае с Мини- стерством обороны, позиции Общественного совета усиливаются участием в его работе представителя Общественной палаты РФ. Несколько иная организационная форма опосредованного общест- венного контроля была использована законодателем в отношении пени- тенциарной системы. Введение в современное законодательство института наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль, не нова, он был известен еще в советский период1. Однако его современная 1 Колодин Р.В. Об истории становления общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная система. 2009. № 6. форма значительно демократизировалась и получила высокую степень не- зависимости от администрации пенитенциарных учреждений. В частности, согласно ст. 10 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденные имеют право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами к общественным наблюдательным комиссиям, общественным объединениям, а также в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека1. Федеральный закон «О содержании под стражей подоз- реваемых и обвиняемых в совершении преступлений» также раскрывает опосредованную форму общественного контроля2, устанавливая, что в це- лях осуществления контроля в пределах своей компетенции без специаль- ного разрешения посещать следственные изоляторы, а также гауптвахты, используемые для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, имеют право наравне с надзорными органами члены общественных на- блюдательных комиссий в порядке, предусмотренном Федеральным зако- ном «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в мес- тах принудительного содержания»3. А детализирует общие нормы указан- ных нормативных актов Положение о порядке посещения учреждений уго- ловно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий, утвержденное приказом ФСИН России от 28.09. 2008 № 652. Научные и практические оценки деятельности общественных ко- миссий говорят, во-первых, о том, что администрация пенитенциарной системы стремится симулировать общественный контроль, а во-вторых, в регулировании данной проблемы есть некоторые юридические ошибки. Среди прочего проведение беседы членами общественной наблюдательной 1 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (в ред. от 7 июня 2013 г.) // СПС «Гарант». 2 Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозревае- мых и обвиняемых в совершении преступлений» (в ред. от 3 декабря 2011 г.) // СПС «Гарант». 3 Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспече- нием прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, нахо- дящимся в местах принудительного содержания» // СПС «Гарант». комиссии с подозреваемым или обвиняемым, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав в местах принудительного содержания осуществляется в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего места содержания под стражей видеть их и слышать. То же касается и права администрации на открытость переписки заключенных и содержащихся под стражей с общественной наблюдательной комиссий. По нашему мнению, это понижает эффективность деятельности таких ко- миссий, поскольку заключенные и лица, содержащиеся под стражей, за- частую опасаются репрессивных санкций со стороны администрации, осуществляющей правонарушение. Странно в этой ситуации апеллировать к правонарушителю и тем более трудно себе представить, как последний может пропустить мимо себя соответствующую жалобу. Думается, что ло- гично было бы использовать в отношении общественных наблюдательных комиссий такие же требования, как и к прокурорским работникам, а имен- но - обеспечить тайну свидания и закрытую переписку. Весьма перспективным видится опосредованный гражданский кон- троль за реализацией программ предупреждения преступности. В ряде ев- ропейских государств были учреждены общественные советы по преду- преждению преступлений, действующие на профессиональной основе и опирающиеся на авторитет крупных политиков и общественных деятелей1. При этом практическая польза упомянутых советов отразилась на кон- кретных результатах снижения преступности. Думается, что создание пра- вовой базы для учреждения подобных советов в России еще более акту- ально. Рассматривая такую организационную форму общественного кон- троля, как система общественных палат в Российской Федерации, прежде 1«В задачу этих советов входит уточнение картины преступности за счет выявления ла- тентного криминала и вскрытие ее причин, носящих локальный характер, – тех факто- ров, на которые эффективно можно воздействовать на местном уровне». – См.: Алекян А.В. Виды общественного контроля за реализацией программ предупреждения пре- ступности // Вектор науки ТГУ. 2009. № 2(5). всего необходимо отметить, что их контрольные функции1 в отношении исполнительной власти вызывают определенную полемику. Ряд исследо- вателей полагает, что наделение Общественной палаты контрольными полномочиями неоправданно2. Другие полагают, что Общественная палата как воплощение народного контроля обладает правом суверена (народа как единственного источника власти) контролировать органы государственной власти непосредственно. Противоположную точку зрения выражает С.А. Бурмистров, утверждая, что «институт Общественной палаты в современ- ной России обладает в некоторой степени выраженными контрольными функциями, которыми обладают только органы публичной власти Россий- ской Федерации»3. В.В.Гриб, признавая функцию контроля институтов гражданского общества за исполнительной властью, при этом подчеркива- ет, что «контрольным органом публичной власти Общественную палату Российской Федерации назвать нельзя»4. Думается, что следует согласить- ся с мнением автора, во-первых, в том, что наделение какой бы то ни было организационной формы общественного контроля статусом контрольного органа недопустимо. А во-вторых, следует четко разграничить понятие контрольных функций и полномочий контрольного органа по применению юридических санкций, что имеет место в научных работах5. Здесь следует признать, что наделение общественного института властными полномо- 1 Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2012 г.) // СПС «Гарант». 2 Например, см.:Астафичев П.А. Общественная палата России в механизме обществен- но-политического представительства: проблемы правового регулирования // Государст- во и право. – М., 2007. № 1. С. 7. 3 Бурмистров С.А. Общественные палаты - форма общественного контроля за деятель- ностью органов местного самоуправления // Муницип. служба. 2008. № 4. С. 8 4 «Все государственные контрольные органы обладают властными полномочиями, в том числе по привлечению к уголовной, административной ответственности. Общест- венная палата Российской Федерации данными полномочиями не обладает». – См.: Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного кон- троля // Юридический мир. 2010. № 3. 5 В частности, П.В. Десятых предлагает предоставить гражданам в рамках контроля за деятельностью государственных органов «определенные полномочия», под которыми, очевидно, понимается возможность наложения юридических санкций. - См.: Десятых П.В. Субъект организации общественного контроля за деятельностью органов мили- ции // Административное право и процесс. 2007. № 6. чиями говорило бы о создании альтернативной государству структуре, по- степенной институциональной подмене и приводило бы к размыванию ос- нов самой государственности. Однако контрольные полномочия институ- тов гражданского общества и не направлены на прямое применение юри- дических санкций, их задача - стимулировать компетентные государствен- ные органы власти к данной деятельности. В случае же полного и беском- промиссного противостояния гражданское общество должно учредить но- вые органы государственной власти через институты демократических вы- боров, а если власть узурпирована незаконно, свергнуть ее. Надо отметить, что у института общественной палаты достаточно обширен круг полномочий и механизмов воздействия на исполнительную власть через президентскую и парламентскую власть. Однако, несмотря на это, основной проблемой в деятельности общественных палат является не- детализированность и абстрактность многих полномочий, что не раз под- черкивали сами представители Общественной палаты РФ1. Как отмечает ряд исследователей, институт общественной палаты не обладает необхо- димой независимостью от государственной власти в целом, становясь ее придатком. Сама концепция общественной палаты свидетельствует о не- правильном понимании идеи гражданского общества. По мнению эксперта по Восточной Европе, юриста, профессора Кельнского университета А. Нусбергера, институты гражданского общества не создаются декретами, они формируются снизу. Общественная палата станет эмитацией демокра- тического института2. Указанную радикальную точку зрения разделяет и П.В. Десятых3. Не соглашаясь с приведенной позицией в части создания 1 Подробнее см.: Общественные слушания «Общественная экспертиза: опыт регио- нальных общественных палат». – М., Общественная палата РФ. Изд-я группа «Юрист».2009. 2Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как представительный орган гражданского общества/ / URL: www.dw-world.de (данные от 4 мая 2005 г.).// Адвокат- ская практика. 2010. № 2. С. 4. 3 Автор утверждает, что «государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникнове- ния гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под кон- организационных форм общественного контроля, все же следует признать тот факт, что дистанцированность субъектов прямого общественного кон- троля является обязательным условием действительности функционирова- ния его организационных форм, в том числе общественных палат. Институт омбудсмена и суда также часто рассматривается научными исследователями как опосредованная форма общественного контроля за деятельностью исполнительных органов власти по соблюдению конституционных прав и свобод. Порядок обращения граждан, осуществляющих опосредованную форму общественного контроля, определяется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2. Институт Уполномоченного по правам человека имеет давнюю традицию и распространен в развитых зарубежных странах как механизм, реализующий результаты общественного контроля. Среди прочего омбудсмены Швеции, например, могут по собственной инициативе проводить расследования, поводом к которым служат не только жалобы граждан, но и материалы средств массовой информации. По российскому законодательству Уполномоченный по правам человека также проводит проверку жалоб граждан или может сам инициировать расследование в случае наличия информации о массовых, грубых нарушениях прав граждан или дел повышенного общественного значения, а также в отношении лиц, неспособных самостоятельно осуществлять защиту своих прав. Характерной особенностью данного института является то обстоятельство, что Уполномоченный по правам человека троль, разрушая их самоорганизационную основу».- См. подробнее: Десятых П.В. Субъект организации общественного контроля за деятельностью органов милиции // Административное право и процесс. 2007. № 6. 1 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений гра- ждан Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013 г.) // СПС «Гарант». 2Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 г.) // СПС «Гарант». «наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать соответствие актов и действий закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, который во многих странах не регулируется правовыми нормами, устанавливать «неразумность» и несправедливость решений, проверять их цели и основания»1. То есть, по сути, омбудсмен рассматривает на соответствие нормы позитивного и естественного права, выявляет их противоречия и принимает меры к их устранению, оговоренные законом. Эта крайне важная функция позволяет гражданам через институт Уполномоченного по правам человека участвовать в гармонизации действующего законодательства. В заключение исследования темы хотелось бы остановиться на такой редко упоминаемой форме общественного контроля, как обращение граждан и общественных организаций за защитой своих субъективных прав к международным правительственным и неправительственным организациям. Данная форма имеет как противников, так и сторонников применения и институционального развития. В современной системе международных отношений постепенно идет выкристаллизовывание общечеловеческих наднациональных ценностей, которое нашло свое отражение в концепции естественных прав и свобод человека. В этой связи Российская Федерация, присоединившись к ряду международных нормативных актов, взяла на себя обязательства по развитию данной концепции, в силу чего в большинство национальных нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность, были заложены принципы соблюдения и уважения признанных национальной системой права (конституционных) прав и свобод. При этом официальное признание получило право граждан на обращение за защитой своего нарушенного права в международный суд по правам человека и иные организации после 1См.: Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М., Изд-во «Весь мир». 2010. С. 105. ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод1. Например, ст. 10 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что осужденные имеют право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Фактически же речь идет о формировании надправительственного механизма контроля, в основу которого положена цель соблюдения национальными органами власти естественных прав и свобод человека. Говоря о достоинствах и недостатках указанной опосредованной формы общественного контроля, следует отметить два важных момента. Во-первых, существует риск использования международных механизмов контроля для взятия под контроль национального правительства государства. Именно поэтому все решения международных организаций по защите прав человека носят только рекомендательный характер. Во- вторых, в ситуации системного правового «беспредела» и политического монополизма для рядовых граждан и их организаций единственным действенным механизмом влияния остается апелляция к международному сообществу. Многообразие рассмотренных нами форм общественного контроля не является исчерпывающим. Так, в перспективе научных исследований возникает вопрос о биологическом общественном контроле, куда входят проблемы контроля за пищевой безопасностью2, качества оказания меди- цинских услуг; общественном контроле за средствами массовой информа- ции; общественном контроле за соблюдением прав потребителей; институ- те медиации и т.д. Данные виды общественного контроля за социальными 1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изме- нениями от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января, 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г., 13 мая 2004 г.) // СПС «Гарант». 2 В научной литературе уже рассматриваются отдельные аспекты данной проблемы. – Например, см.: ГМО: контроль над обществом или общественный контроль / под ред. В.Б. Копейкиной. – М., 2005. институтами должны стать отдельной темой комплексного научного ис- следования. Обобщая все вышесказанное, необходимо отметить следующее: 1. Общественный контроль за деятельностью исполнительной власти можно разделить на несколько стратегических направлений: контроль за правоохранительной деятельностью и военной сферой; контроль за финан- совой деятельностью органов исполнительной власти; контроль за избира- тельным процессом; контроль за качеством оказания государственных ус- луг; контроль за этическим и правовым поведением государственных слу- жащих; экологический и биологический контроль. 2. Общественный контроль за деятельностью исполнительной власти следует различать по признаку соотношения с системой государственной власти - прямой и опосредованный (косвенный). Прямой вид обществен- ного контроля предполагает полную независимость соответствующих ин- ститутов гражданского общества и обращения его результатов в форму общественного мнения, а также политическую ответственность высших органов государственной власти. Опосредованный контроль, напротив, призван задействовать, дополнить и усилить контроль государственный, придать ему больше функциональных возможностей и информированно- сти. Субъекты опосредованного общественного контроля либо обращают- ся в надзорные органы государственной власти с информацией о правона- рушениях или фактах неэффективной работы должностных лиц, либо дей- ствуют при них в качестве экспертов, осведомителей и т.п. 3. Отдельно следует выделить вспомогательный общественный кон- троль с исключительной целью контроля частных субъектов правоотноше- ний и информирования о фактах правонарушений органов государственно- го контроля. Сюда можно отнести, например, общественный контроль в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию; институт полицейского осведомительства, например, в Великобритании получившего название «добровольные стражи», которые осуществляют информирование полиции о фактах преступлений и т.п. 4. Государственный аппарат демонстрирует высокую степень при- способляемости к любым видам контроля, в том числе и к общественным формам, успешно осуществляет их имитацию или нейтрализует его участ- ников, вовлекая их в систему неформальных отношений. В некоторых слу- чаях для этого в качестве посредников используются органы местного са- моуправления. В целях недопущения коррупционных сращений необходи- мо использовать бесконтактную государственную помощь институтам гражданского общества, а именно создавать правовые и политические ус- ловия успешного осуществления общественного контроля, избегая любых форм материальной, организационной и технической «помощи». Институт прямого общественного контроля будет действительным только в услови- ях полной дистанцированности от исполнительной власти. Только при ус- ловии естественных процессов становления институты гражданского об- щества будут обеспечены независимостью от государственной власти и, следовательно, смогут осуществлять эффективный общественный кон- троль. 5. Учитывая публичный характер органов местного самоуправления, их родовую и фактическую связь с государственным аппаратом, сложив- шуюся практику административного давления на должностных лиц муни- ципальных образований представителей высших органов исполнительной власти, рассматривать их в качестве института гражданского общества и субъекта общественного контроля за деятельностью исполнительной вла- сти на данном этапе развития российского демократического режима преждевременно; 6. При формировании законодательной базы особое внимание следу- ет уделять инновационным формам общественного контроля, а также та- ким его разновидностям, которые в силу своих качеств не могут быть взя- ты под контроль исполнительной властью. Среди прочего необходимо: ввести рейтинг исполнительных органов власти и должностных лиц в сети Интернет; легализация экспертных советов по формированию кадрового резерва страны и законодательного регулирования порядка формирования кадрового резерва; осуществление правового закрепления порядка реали- зации гражданского контроля за условиями службы, жизни и быта военно- служащих; разработка правового механизма осуществления социального аудита, общественного контроля бюджетной сферы и др. 7. Многообразие форм общественного контроля за исполнительной и правоохранительной деятельностью государственной власти является наи- более сложной системной проблемой, требующей разработки не только единого нормативного акта (закона), но и специальных правовых механиз- мов реализации. 8. Этапами общественного контроля следует считать не только выяв- ление и обнародование фактов неэффективности органов государственной власти или фактов преступлений, но и последующую проверку наложения юридических санкций компетентными органами на виновных лиц, а также публичную экспертную оценку соразмерности примененных мер проступ- кам или преступлениям должностных лиц. Общественный контроль, огра- ниченный этапом передачи информации в надзорные органы власти или не повлекший политической ответственности высших должностных лиц, не только бесполезен, но и деструктивен. 9. Некоторые формы общественного контроля требуют компетентно- го подхода и не могут быть реализованы простыми гражданами. В этой связи ключевую роль в осуществлении общественного контроля приобре- тают профессиональные общественные организации, развитие которых становится безусловным требованием для успешного становления системы общественного контроля и гражданского общества в целом. 10. Общественный контроль, по сути, выступает технологией проти- водействия коррупции и неэффективной работе госаппарата.1 Правовое учреждение и регулирование различных форм общественного контроля во всех государственных сферах деятельности является первостепенной зада- чей Российского государства. 1 Этот факт позволяет утверждать, что «требуется контроль общества над самой госу- дарственной службой во всех без исключения властных структурах» и во всех сферах государственной деятельности, не затрагивающих государственную тайну.- См. об этом: .Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действи- тельности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 4-11.
<< | >>
Источник: Старчикова Валерия Викторовна. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). 2014

Еще по теме § 2.3. Общественный контроль в сфере правоприменительной деятельности:

  1. § 2. Государственный контроль в сфере исполнительной власти
  2. § 6. Общественный контроль
  3. § 2. Органы управления в сфере финансовой деятельности
  4. Гибридный общественный контроль над сферой полномочий
  5. § 1. ПОНЯТИЕ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА В СИСТЕМЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  6. Гибридный общественный контроль над сферой полномочий
  7. Тема 9 ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ОХРАНУ ПРАВОПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В СФЕРЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  8. § 2. Органы управления в сфере финансовой деятельности
  9. §1. Общая характеристика преступлений в сфере экономической деятельности
  10. Правовые основы деятельности органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства жилья
  11. ТЕМА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  12. ТЕМА 2. ПРЕСТУПЛЕНИЯ, ПОСЯГАЮЩИЕ НА ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ИЛИ ИНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  13. ТЕМА 6. ПРЕСТУПЛЕНИЯ, ПОСЯГАЮЩИЕ НА ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ
  14. 2.9. Государственный контроль в сфере налогообложения и финансовой деятельности
  15. § 1.1. Общественный контроль над государственными органами как разновидность социально-правового контроля
  16. § 1.3. Правовые формы общественного контроля в современном правовом государстве: российский опыт
  17. § 1.4. Развитие общественного контроля в отечественной государственности: историко-правовой анализ
  18. § 2.1. Виды общественного контроля в современном государстве
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -