<<
>>

§2.2. Общественный контроль в правотворческом процессе Российской Федерации

Важнейшим элементом в системе общественного контроля являются его формы, направленные на мониторинг законотворческой деятельности российской законодательной власти. Данный вопрос лежит в двух плоско- стях: во-первых, это предотвращение принятия коррупционных правовых норм, а во-вторых, представление интересов общества в процессе законо- творчества.
Постепенный отход от позиций догматического позитивизма в пра- вопонимании правящей элиты России привел к неизбежному выводу о том, что нормы права, формируемые государством, могут идти вразрез с инте- ресами и потребностями общества, что стимулировало интерес к поиску причин неэффективности механизмов правового регулирования в законо- дательстве не только в технико-юридическом, но и в аксиологическом из- мерении. Научные исследования в данной области выявили достаточно но- вый для российской правовой науки феномен – коррупциогенность зако- нодательства. В связи с этим в Национальном плане противодействия кор- рупции, утвержденном Президентом РФ, и в Федеральном законе «О про- тиводействии коррупции» законодательно была введена антикоррупцион- ная экспертиза, известная до этого только в мировой практике. Впоследст- вии был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1. При этом экспертная антикоррупционная деятельность получила свое раз- витие в двух направлениях. Первым из них стало формирование эксперт- ных рабочих групп в органах законодательной власти, привлекаемых пар- ламентами и иными органами правотворчества на профессиональной осно- ве. Второе направление воплотилось в форме общественного контроля и было представлено системой общественных палат, общественных советов при органах государственной власти, осуществляющих законотворческую деятельность как на федеральном, так и на региональном и даже местных уровнях. Между тем анализ разворачивающейся практики экспертных за- ключений показывает, что данная форма общественного контроля сопря- жена со значительными рисками, поскольку в законодательстве до сих пор не сформированы юридические механизмы, гарантирующие независи- мость и беспристрастность самих экспертов.
Очевидно, что корпоративная закрытость экспертных советов и комиссий также не способствует повы- шению качества антикоррупционных заключений. Видимо, поэтому начи- нает расширяться практика интерактивных публичных обсуждений зако- нопроектов, вносимых Президентом РФ, в информационной глобальной сети Интернет. Данный вид контроля за короткий срок своего существова- ния показал высокую степень эффективности, так как в его осуществлении участвуют, как правило, с одной стороны, профессиональные аудитории, обладающие высоким уровнем правопонимания в соответствующей сфере правового регулирования, а с другой стороны, – подобная общественная экспертиза характеризуется максимальной открытостью. На основании вышесказанного полагаем, что сохранить первоначальное содержание, смысл правовой нормы, природу ее социального компромисса, который вложил в нее законодатель, возможно только при условии общественного 1 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29.Ст. 3609. контроля, поскольку именно общество заинтересовано в подлинной интер- претации нормы. Как уже было отмечено ранее, одним из краеугольных камней фор- мирования эффективного Российского государства и его правовой системы является процесс создания законодательной базы. Лоббирование теневых интересов бюрократии в законотворческой деятельности парламента Рос- сийской Федерации и иных органов государственной власти, осуществ- ляющих правотворчество, способствует возникновению существенных юридических искажений в механизме правового регулирования. Вполне осознанно заложенные в матрицу законодательства правовые артефакты искажают социальный смысл правовых норм, их публичную природу и це- ли. Подменяя общественные интересы интересами отдельных корпоратив- ных групп1, законодатель создает коррупционные искажения в системах правовых норм, что приводит к противоречию между естественным пра- вом и правом позитивным.
Такая коллизия генетического кода права соз- дает, в свою очередь, социально-политический конфликт между общест- вом и государством, противопоставляет их, стимулирует правовой ниги- лизм, делегитимирует государственную власть и способствует усилению неформальной практики, теневых отношений и теневого права в обществе. В этой связи была актуализирована проблема экспертизы законопроектов на предмет их коррупционности, а также поднят вопрос формирования ин- ститута цивилизованного лоббизма, поставленного под государственный и общественный контроль2. В связи с этим многие авторы указывают на не- обходимость осуществления общественного контроля в законотворческой деятельности. В частности, Э.В. Талапина утверждает, что «в законода- 1 Например, феномен ведомственного лоббизма, иностранного лоббизма, некоторые виды отраслевого лоббизма являются угрозой национальным интересам и государст- венной безопасности, поскольку внедряют в процесс законотворчества интересы от- дельных теневых групп, идущих вразрез с национальными интересами. - Подробнее см: Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства: монография / под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Ю. Мордовцева. – М., 2011. С. 258-261. 2 См.: там же. С. 313. тельстве должно в обязательном порядке предусматриваться участие заин- тересованных лиц и их объединений при разработке тематических актов, затрагивающих их интересы»1. И поскольку Российское государство дек- ларируется как правовое и демократическое, роль гражданского общества в нем, безусловно, возрастает во всех публичных сферах, и особенно в правотворческой. Как отмечал Ш.Монтескье, «к основным законам демо- кратии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу»2. Общественный контроль за деятельностью законодательной власти осуществляется в нескольких формах. Среди них можно назвать: незави- симую и общественную экспертизу законопроектов, участие представите- лей общественности в заседаниях парламентов в качестве наблюдателей, общественное обсуждение законопроектов, обжалование действующих нормативных правовых актов гражданами в суде и признание их неконсти- туционными, лоббирование в законотворческой деятельности, а также на- родная законотворческая инициатива.
Указанные виды общественного контроля осуществляются различными субъектами: Общественной пала- той Российской Федерации, общественными организациями, гражданами и юридическими лицами, независимыми экспертами, политическими пар- тиями, а также средствами массовой информации. Такое многообразие форм общественного контроля иногда создает определенные трудности в понимании их терминологии и сущности. Скажем, в теории права понятие общественного контроля иногда отождествляют с парламентским контро- лем, исходя из того, что последний осуществляется народными избранни- ками. В связи с этим некоторые авторы рассматривают парламентский контроль как вид косвенного общественного контроля3 или обозначают в 1 Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66. 2 Монтескье Ш.Л. О духе законов. – М., 1999. С. 672 3 Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного кон- троля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действи- тельности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С.4-11. качестве субъектов общественного контроля органы законодательной вла- сти1. Аналогичный подход прослеживается и в теории права стран бывше- го СССР. Например, на Украине рассматривался законопроект, в рамках которого общественный контроль за государственной деятельностью по основным видам подразделялся на парламентский и внепарламентский2. Однако, на наш взгляд, нельзя смешивать понятия парламентского и обще- ственного контроля по ряду причин. Во-первых, общественный контроль могут осуществлять только негосударственные субъекты. В этом смысле органы местного самоуправления в большей степени тяготеют к субъектам общественного контроля, поскольку не входят в систему и в структуру ор- ганов государственной власти3. Во-вторых, общественный контроль осу- ществляет надзор за деятельностью конкретных государственных органов и их должностных лиц, а Государственная Дума и Совет Федерации Феде- рального Собрания Российской Федерации являются органами государст- венной власти.
В-третьих, если бы парламентский контроль реализовывал- ся как вид общественного контроля, в законотворческой практике не полу- чила бы распространения проблема коррупциогенности законодательства. В-четвертых, депутаты являются такими же носителями власти, как и лица, назначаемые в административном порядке, их отличает лишь политиче- ская ответственность перед гражданами. В то же время уровень правового и политического общественного сознания на сегодняшний день в России не позволяет говорить о наличии сформированного гражданского общест- 1 Юнацкевич П.И., Чигирев В.А. Общественный контроль как средство борьбы с кор- рупцией. – СПб., 2006. С. 29-30. 2 См.: Пояснительная записка к модельному проекту Закона Украины «О гражданском (общественном) контроле за государственной деятельностью» // http://www.libertarium.ru/l_lib_svob04 3 В теории права и государства многие авторы рассматривают органы местного само- управления как субъект общественного контроля. – См., например: Гончаров В.В., Ко- валёва В.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Россий- ской Федерации // Власть. 2009.№ 1. С. 73. Однако отнесение органов местного само- управления к субъектам общественного контроля также является весьма спорным, по- скольку местное самоуправление есть публичная форма организации власти, деятель- ность которой также подлежит контролю со стороны общества, только на местном уровне. ва и, следовательно, о реальной политической ответственности выборных лиц. Это, в свою очередь, позволяет предположить, что институт депутат- ского мандата не гарантирует приоритетное представительство в законо- творческой деятельности интересов общества. В связи с этим следует от- метить, что общественный контроль скорее реализуется в законодательных органах власти через политические партии посредством лоббирования об- щественных интересов. В этом смысле качество подобной формы общест- венного контроля зависит от качественного состава политических партий, их поддержки обществом на выборах и, соответственно, степени предста- вительства в парламенте.
То есть субъектами, осуществляющими общест- венный контроль за деятельностью законодателя, являются не депутаты как выборные лица, а политические партии. Рассматривая институт законодательного лобби, необходимо отме- тить, что лоббирование не является исключительно общественным явлени- ем. Помимо цивилизованных форм лоббизма в законотворческой деятель- ности как виде косвенного контроля гражданского общества и его отдель- ных институтов существует форма теневого лоббизма закрытых групп, осуществляющих коррупционное лоббирование частных и корпоративных интересов. В связи с этим независимую антикоррупционную экспертизу законопроектов следует рассматривать как самостоятельную форму обще- ственного контроля за деятельностью законодательной власти. Экспертные оценки принимаемых законов реализуются в нескольких направлениях. Так, согласно ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспер- тизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак- тов» институты гражданского общества и граждане могут в порядке, пре- дусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных право- вых актов) 1. В свою очередь, ч 3. указанной статьи закона определяет, что субъектами, проводящими независимую экспертизу, могут быть граждане или организации. При этом в законе ничего не сказано об аккредитации данных субъектов независимой экспертизы. Однако в соответствии с По- становлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 195, которым утвержде- ны Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых ак- тов на коррупциогенность, такую экспертизу проводят независимые экс- перты, аккредитацию которых осуществлял Минюст России в соответст- вии с приказом от 31.03.2009 № 92 «Об аккредитации юридических и фи- зических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на про- ведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных доку- ментов на коррупциогенность». Анализируя данную корпоративную фор- му общественного контроля, отметим, что квалификационные требования, предъявляемые к независимому эксперту, были явно недостаточны и не обеспечивали высокой степени квалификации, как и не гарантировали не- зависимость самого эксперта. Таких критериев всего лишь два: наличие высшего профессионального образования и стажа по специальности не менее 5 лет. С принятием же Постановления Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», отменившего приказ от 31.03.2009 № 92, квалификационные требования вообще были упразднены. На наш взгляд, подобный подход значительно снижает эффективность экспертных оценок и позволяет субъектам коррупционного лобби контро- лировать результаты «независимых» экспертиз. Поэтому для реализации рассматриваемой формы необходимым видится введение как ранее суще- ствовавших квалификационных требований к независимым экспертам, так и дополнение их новыми: 1. Общественное признание и безупречная репутация. 1 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нор- мативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»// СПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ». 2. Наличие научной степени, научного интереса или опыта работы по специальности в сфере, совпадающей со сферой регулирования норматив- ного правового акта, подлежащего экспертной оценке. 3. В группу экспертов, осуществляющих экспертизу нормативных правовых актов, должны входить теоретики и практики права, а также лин- гвисты1. Именно такие квалификационные требования позволят профессио- нализировать деятельность независимых экспертов, гарантировать объек- тивность их оценок нормативных актов и отграничить данную форму об- щественного контроля от формы общественной экспертизы. В связи с этим отметим, что не следует смешивать понятие независимой экспертизы зако- нопроектов и действующих нормативных актов с экспертизой, организо- ванной органами законодательной власти с привлечением сторонних спе- циалистов. Например, антикоррупционную экспертизу федеральных кон- ституционных законов и федеральных законов обязана проводить специ- альная Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации по законодательному обеспечению противодействия кор- рупции. Однако указанная экспертная оценка носит закрытый корпоратив- ный характер и представляет собой часть государственной деятельности. Здесь даже приглашенные эксперты выступают в роли технических работ- ников, обеспечивающих соблюдение юридической техники и интересов законодательного органа власти. Сомнительным представляется то, что привлекаемые думскими комитетами и комиссиями эксперты могут вы- ступать в роли субъектов общественного контроля, поскольку результаты их работы направлены на соблюдение интересов заказчика (органа госу- 1 В ходе практической деятельности независимые эксперты сталкиваются с проблемой интерпретации правовых норм по лингвистическим правилам, что указывает на необ- ходимость привлечения специалистов для проведения юридико-лингвистической экс- пертизы. Например, см.: Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов // Антикоррупционная экспер- тиза нормативных правовых актов и их проектов / сост. Е.Р.Россинская. – М., Проспект, 2010. дарственной власти), а не общества. В этом ключе более объективной представляется факультативная форма общественного контроля, которая может быть реализована комитетами Государственной Думы по их усмот- рению. Так, согласно п. 5 ст. 26 Регламента Государственной Думы Феде- рального Собрания Российской Федерации для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семина- ры и принимать участие в их работе. Конечно, подобная форма контроля не носит обязательного характера, но в случае ее активизации обществен- ность также получает возможность контролировать законотворческую дея- тельность парламента и влиять на сам законотворческий процесс. Реализу- ется данная форма общественного контроля и в отношении всей деятель- ности нижней палаты парламента. В частности, ст. 37 Регламента Государ- ственной Думы определяет, что заседания Государственной Думы прово- дятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации, а по решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представите- ли государственных органов, общественных объединений, научных учре- ждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой за- конопроектам и иным вопросам. Представители средств массовой инфор- мации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе1. Общественная палата Российской Федерации и общественные пала- ты субъектов Российской Федерации также осуществляют контроль за за- конотворческой деятельностью законодательной власти. В частности, со- гласно ст. 16 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Об- 1Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (по состоянию на 21 июня 2013 г.) // СПС «Гарант». щественная палата вправе направлять членов Общественной палаты, упол- номоченных советом Общественной палаты, для участия в работе комите- тов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы. Помимо уча- стия в работе комитетов и комиссий палат парламента России, Обществен- ная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов всех законотворческих органов государственной власти. В связи с этим Общественная палата уполномочена направлять запросы в законодательный орган власти. Обя- занность предоставлять соответствующую информацию закреплена в том числе и в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федера- ции. Председатель Совета Федерации направляет Общественной палате по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общест- венной экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституци- онных законов и федеральных законов (за исключением материалов, со- держащих сведения, составляющие государственную или иную охраняе- мую законом тайну). Законодательно закреплена и обязанность Государст- венной Думы по рассмотрению результатов независимой экспертизы, про- водимой Общественной палатой Российской Федерации. Так, в соответст- вии с п. 3 ст. 27 комитет Государственной Думы обязан рассматривать за- ключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроек- та. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заклю- чения доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступ- лении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседа- нии Государственной Думы. При обсуждении заключения Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта вправе выступить член (члены) Общественной палаты. Таким образом, характер и процедура вынесения экспертных заклю- чений по законопроектам, а также представительство членов Обществен- ной палаты РФ в деятельности парламента позволяют отнести данный вид общественного контроля к открытой форме. Учитывая функции и полно- мочия Общественной палаты в рамках законотворческой деятельности ор- ганов государственной власти, формы общественного контроля, реализуе- мые ею, имеют реальную перспективу развития и способны обеспечить эффективность института общественного контроля. Общественные обсуждения, организованные Президентом Россий- ской Федерации по вопросам общественной экспертизы законопроектов, получили большую общественную поддержку не только у общества в це- лом, но и у корпоративных групп, чьи профессиональные интересы затра- гивали обсуждаемые проекты законов. Общественные обсуждения законо- проектов имеют достаточно давнюю традицию в рамках местного само- управления. Однако реализация такой формы общественного контроля за- конодателя в масштабах страны стала возможна благодаря развитию сете- вых телекоммуникационных технологий - сети Интернет. Общественные обсуждения важных законопроектов - об образовании в Российской Феде- рации, о полиции и т.д. проходили на сайте, сформированном по поруче- нию Президента Российской Федерации1. Аналогичный сайт был создан 20 сентября 2011 г. Общероссийской общественной организацией «Ассо- циация юристов России». Данный интернет-ресурс предназначен для инте- рактивного участия независимых экспертов и широкого круга граждан в процессе обсуждения общественно значимых законопроектов, принятых на рассмотрение Государственной Думой2. В некоторых субъектах Россий- ской Федерации также получил распространение общественный контроль за законодательной властью. Осваивает данную форму контроля и Обще- ственная палата Российской Федерации, ее комиссии по соответствующим вопросам инициируют слушания с целью обеспечения контроля за качест- вом принимаемых Государственной Думой законов. 1 В первоначальные версии указанных законопроектов был внесен целый ряд принци- пиальных изменений, что на практике способствовало законодательной корректировке правотворческих ошибок. 2 http://www.consultant.ru/about/presscenter/news/2011/09/article4699/ Эффективность общественных обсуждений стала основанием для ле- гализации данной формы общественного контроля на федеральном уровне, она была введена Указом Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных зако- нов»1. В соответствии с указом проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления го- сударственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение. В соответствии с поручением Президента РФ органы законодательной власти должны размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопро- ектов, а также информацию о порядке направления гражданами на соот- ветствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указани- ем времени, в течение которого будет проводиться его общественное об- суждение. По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуж- дения законопроекта законодательный орган должен представить Прези- денту РФ доклад о результатах его обсуждения. К сожалению, электронная процедура общественного обсуждения законопроектов не общедоступна и ограничена недостаточным техниче- ским оснащением граждан и отсутствием у большой части населения на- выков использования компьютерных технологий. Другим проблемным ас- пектом является то, что общественные обсуждения законопроектов не яв- ляются обязательной стадией законотворчества. Таким образом, данная форма общественного контроля всецело зависит от Главы государства или парламента, что, на наш взгляд, политизирует процедуру общественного контроля за деятельностью законодательной власти и идет вразрез с ос- новным идейным курсом России на построение демократического, право- вого государства. 1 Указ Президента Российской Федерации от 09.02.2011 № 167 «Об общественном об- суждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета. 2011.№ 29. 11 февраля. Помимо общественных обсуждений на официальных государствен- ных сайтах общественный контроль за деятельностью законодательной власти может реализовываться и в виде референдума – всенародного об- суждения наиболее значимых государственных вопросов, включая утвер- ждение важнейших законопроектов страны. В то же время подобный вид общественного контроля значительно ограничен по своим возможностям, поскольку согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О ре- ферендуме Российской Федерации» требует для инициации не менее двух миллионов граждан1. Также по своей структуре референдум не позволяет обществу повлиять на содержание законопроекта, выносимого на всена- родное утверждение. Основная цель референдума – это обеспечение гаран- тии непротиворечивости важнейших государственных вопросов или поло- жений ключевых нормативных актов страны интересам общества. Характеризуя данную форму общественного контроля, необходимо отметить следующее. Во-первых, общественная экспертиза законопроек- тов с привлечением граждан как субъектов общественных отношений, ре- гулируемых принимаемым нормативным правовым актом, создает целе- вую экспертную аудиторию, заинтересованную в качестве правового регу- лирования. Во-вторых, подобная форма взаимодействия законодателя и общества позволяет обеспечить социальное наполнение правовых норм, придание им максимальной степени общественного компромисса и соблю- дение национальных интересов. В-третьих, обеспечивает общественный контроль за коррупционным лобби и не допускает коррупциогенности в принимаемых законопроектах. В-четвертых, позволяет провести более ка- чественную экспертизу юридической техники правовых норм и обеспечить их реальность. Одновременно с этим некоторые исследователи обращают внимание на то, что общественное мнение по поводу содержания законо- проектов должно носить рекомендательный характер. Поскольку законо- 1 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Рос- сийской Федерации» (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) //Российская газета. 2004. № 137. 30 июня. датель является профессиональным субъектом правотворчества, наделен- ным определенным уровнем политической ответственности, его позиция является приоритетной. Указанная концептуальная позиция реализована и в законодательстве, к примеру, ФКЗ «О референдуме Российской Федера- ции» запрещает выносить на всенародное обсуждение оговоренный зако- ном ряд вопросов. Перспективной формой общественного контроля за деятельностью законодательной власти является народная законодательная инициатива, если она выступает альтернативой парламентскому законотворчеству. Так, в Швейцарии предусмотрено, что народная инициатива в форме разрабо- танного проекта выносится на голосование граждан и кантонов. Законода- тельный орган (Союзное Собрание) рекомендует принять или отклонить народный законопроект. При этом, если рекомендуется отклонить народ- ный законопроект, законодатель может предложить альтернативный зако- нопроект. Тогда народ и кантоны голосуют одновременно по обоим проек- там. В случае, если ни один законопроект не будет одобрен большинством граждан и кантонов, ни один из них не вступает в силу1. Подобный меха- низм направлен на создание конкурентного поля в рамках законотворчест- ва, что стимулирует разработчиков законопроектов, как общественных, так и публичных, к созданию качественного правового продукта. Думается, что данная форма гражданского контроля может быть реализована и в Рос- сии, где механизмы взаимодействия общества и законодательной власти только начинают разрабатываться и внедряться в действующее законода- тельство. Еще более интересная новелла реализована в Великобритании, где действует специальный правительственный сайт, работа которого демон- стрирует прямую форму демократии: любой подданный Великобритании может разместить на сайте свой законопроект, и если его поддержат в Сети 1 См.: Союзная конституция Швейцарской конфедерации / Конституции государств Ев- ропы: в 3 т. /под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М., 2001. Т.3. С.563-564. более 100 тысяч граждан, то документ автоматически выносится на рас- смотрение парламента1. Подобное направление общественного контроля законодательного процесса через законотворческую инициативу с помо- щью сети Интернет получило название «электронная (сетевая) демокра- тия». В перспективе указанная форма также может стать альтернативой за- конопроектам, выдвигаемым органами государственной власти. В связи с этим, выступая на Ярославском форуме, бывший Прези- дент РФ Д.А.Медведев отметил, что «сегодня через неформальные голо- сования выясняются общественные взгляды по важнейшим вопросам. По- ка этот процесс не институциализирован, но рано или поздно он приобре- тет необходимую институциализацию, станет проводником народной воли. В конечном счете, это и будет демократия – прямая и непосредственная»2. Эффективность общественного контроля определяется двумя факто- рами: 1) наличием системной законодательной базы, определяющей фор- мы и порядок осуществления общественного контроля; 2) как справедливо отмечают В.В. Гончаров и Л.И. Ковалёва, «общественный контроль явля- ется свойством общества и выступает в качестве одной из его основных функций»3. Следовательно, эффективность общественного контроля зави- сит от активности общества и уровня его правовой и политической культу- ры. Чем ближе общество к состоянию гражданского общества, тем эффек- тивней оно реализует легальные формы общественного контроля. Одной из успешно применяемых форм проверки результатов законо- творчества является направление жалоб граждан на нарушения их прав и свобод законом, подлежащим применению в конкретном деле, в Консти- туционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Подобное право гражданина сле- дует рассматривать как одну из форм последующего общественного кон- 1 «Это не электронная демократия» // http://vz.ru/politics/2011/8/30/517501.html 2 «На самом деле мы свободны» // http://vz.ru/politics/2010/9/10/431634.html 3 Гончаров В.В., Ковалёва В.И. Об институтах общественного контроля исполнитель- ной власти в Российской Федерации // Власть.2009. №1. С. 72. троля за законотворческой деятельностью государственных органов вла- сти. В случае выявления юридической коллизии между положениями Кон- ституции РФ и нормативным актом, Конституционный Суд Российской Федерации не только прекращает юридическое действие соответствующих правовых норм, но и в своем решении формулирует предписание законо- творческому органу власти устранить выявленное несоответствие. В то же время следует отметить, что общественный контроль в фор- ме признания неконституционными действующих норм права не перекры- вает всего возможного спектра контроля за деятельностью законодателя. В настоящее время из сферы государственного и общественного контроля выпадают правовые нормативные акты, принятые, но не вступившие в за- конную силу. В этом смысле следует согласиться с позицией о необходи- мости реализации предварительного общественного контроля посредством изменения положения Федерального конституционного закона «О Консти- туционном Суде Российской Федерации» и наделения его полномочием по рассмотрению неконституционности положений законопроектов, а также подписанных Президентом РФ, но не вступивших в законную силу законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Таким образом, общественный контроль мог бы быть реализован на всех стадиях законотворческого процесса, включая заключительную. «Только пройдя «основные» стадии законотворческого процесса, закон как окончательно сформированный нормативный акт должен проверятся Конституционным Судом. Таким образом, сроком, ограничивающим превентивный контроль, становится срок вступления законопроекта в силу»1. Таким образом, лега- лизация подобной формы общественного контроля способствует: 1. По- вышению эффективности контроля за законотворческой деятельностью посредством создания его непрерывности на всех стадиях нормотворчест- ва. 2. Предотвращению нанесения ущерба общественным, личным и госу- 1 См.: Кравченко А.Г. К проблеме концептуального изменения конституционного су- дебного контроля по некоторым категориям дел // Юристъ-Правоведъ.2005.№ 3. дарственным интересам нормами права, в которых юридические ошибки выявлены после принятия нормативного правового акта. Также последующий гражданский контроль за деятельностью зако- нодателя реализуется в два этапа - через систему судов общей юрисдик- ции и арбитражных судов. Основанием инициирования процедуры провер- ки нормативного акта на предмет конституционности служит выявление в ходе рассмотрения судебного дела по существу признаков противоречия конституции и нормативного акта, подлежащего применению. Так, соглас- но п. 3 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федера- ции, если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего приме- нению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, ар- битражный суд обращается в Конституционный Суд Российской Федера- ции с запросом о проверке конституционности этого закона1. Такая же процедура предусмотрена и в отношении различных уровней судов общей юрисдикции2. Первым этапом результатов такого контроля является дока- зывание в суде гражданином или юридическим лицом факта антиконсти- туционности нормативного акта или его отдельных положений. Вторым этапом становится обращение суда с соответствующим запросом в Кон- ституционный Суд Российской Федерации, который согласно п.3.1. ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» по запросам су- дов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соот- ветствующим судом в конкретном деле3. 1 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г., 2 октября 2007 г., 29 апреля, 11 июня, 22 июля, 3 декабря 2008 г., 28 июня, 19 июля 2009 г., 9 мар- та, 30 апреля, 27 июля, 23 декабря 2010 г., 6 апреля, 11, 12 июля, 3, 8 декабря 2011 г., 25 июня, 30 декабря 2012 г., 22 апреля, 7 июня, 2 июля 2013 г.) // СПС «Гарант». 2 Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрис- дикции в Российской Федерации» (с изменениями от 1 июня 2011 г., 8 июня, 10 июля, 1 декабря 2012 г. ) // СПС «Гарант». 3 Федеральный конституционный закон от 21.07 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня Следует отметить, что в законодательстве заложен механизм поли- тической ответственности нормотворческого органа государственной вла- сти и местного самоуправления. В частности, согласно действующему за- конодательству государственный орган или орган местного самоуправле- ния, систематически издающий нормативные акты, противоречащие Кон- ституции Российской Федерации или Конституции (Уставу) субъекта Рос- сийской Федерации, может быть распущен. Так, согласно ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации»1 и ч. 1 ст. 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или внести в законодательный (представительный) орган госу- дарственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъ- екта Российской Федерации о роспуске представительного органа муници- пального образования в случае принятия данным органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а законо- дательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления не устранил его в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Это полномочие главы субъекта Российской Федерации позволяет заложить 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г., 2 июня 2009 г., 3 ноября, 28 декабря 2010 г., 25 декабря 2012 г., 5 апреля 2013 г.) // СПС «Гарант». 1 Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации зако- нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (по состоянию на 7 июня 2013 г.) // СПС «Гарант». 2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 27 июня 2013 г.) // СПС «Гарант». правовую основу механизма реализации косвенного общественного кон- троля за деятельностью законодательной власти, поскольку инициировать данную процедуру могут граждане в судах, в том числе в Конституцион- ном Суде Российской Федерации и конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Некоторые ученые полагают, что общественного контроля за право- применительной практикой в рамках обжалования нормативных правовых актов в порядке конституционного судопроизводства недостаточно. Обще- ственный контроль за правоприменительной практикой должен быть реа- лизован не только в форме судебной оценки, но и общественной, а также экспертной. Так, А.В. Нестеров справедливо указывает, что при наличии в правовой (юридической) практике несоответствия правовых или юридиче- ских ситуаций требованиям принятого нормативного правового акта дан- ный акт должен подвергаться изменениям в соответствующем порядке по инициативе заинтересованных лиц1. Подобная форма последующего обще- ственного контроля устранит юридические ошибки, прошедшие сквозь систему превентивного государственного и общественного контроля. Зарубежный опыт отслеживания юридических артефактов от стадии создания нормативного акта до стадии его реализации достаточно обши- рен. Так, общественная и экспертная оценка регулирующего воздействия законодательства на правоприменительную практику представляет собой совокупность мер, которые позволяют оценить качество законопроектов и то, как были достигнуты цели, поставленные законодателем при разработ- ке конкретного законопроекта в стадии его применения как действующего нормативного акта. Таким образом, отслеживание качественного содержа- ния продукта законотворчества (нормативного правового акта) осуществ- ляется в двух стадиях: перспективной и ретроспективной2. Первую стадию 1 Нестеров А.В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. № 2. 2 Отечественный и зарубежный опыт проведения общественных слушаний по вопросам законодательного регулирования социальных проблем с участием общественных экс- проверки качества законопроектов следует охарактеризовать как оценку возможных последствий принятия готовящегося закона: выявляются про- белы и коллизии, коррупционные нормы, дается оценка согласования ин- тересов социальных групп, стратов, а также публичных интересов, кото- рые существуют в рассматриваемом законопроекте. Вторая стадия имеет своей целью гражданскую и экспертную оценку результатов правоприме- нения закона, сложившейся практике толкования правовых норм, степени единообразия применения, уровень принятия закона обществом. Обобщая рассмотренные формы общественного контроля, следует выдвинуть ряд тезисов: 1) Общественный контроль за деятельностью законотворческих орга- нов власти следует разграничить на контроль за деятельностью законода- тельной власти и контроль за деятельностью иных государственных орга- нов, осуществляющих законотворчество. 2) Ни один из видов общественного контроля в сфере законотворчества не является абсолютно эффективным, все виды общественного контроля должны рассматриваться во взаимосвязи как элементы, дополняющие друг друга. 3) Общественный контроль за государственными органами зако- нодательной власти осуществляется на всех ключевых этапах законода- тельного процесса, включая реализацию законов. Первым этапом является привлечение независимых экспертов к законодательным чтениям Государ- ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вторым эта- пом является общественная и независимая экспертиза, проводимая различ- ными субъектами общественного контроля. Третьим этапом видится обще- ственная и экспертная оценка правоприменительной практики по уже дей- ствующим нормативным правовым актам. Исходя из вышесказанного, от- пертов // http://ngo.kirovnet.ru/otechestvennyj-i-zarubezhnyj-opyt-provedeniya- obshhestvennyx-slushanij-po-voprosam-zakonodatelnogo-regulirovaniya-socialnyx-problem- s-uchastiem-obshhestvennyx-ekspertov/ метим, что формирование института общественного контроля за деятель- ностью законодательной власти должно носить комплексный характер: во- первых, обеспечивать непрерывность гражданского контроля на всех эта- пах формирования законодательства - от законопроектирования до право- применения; во-вторых, сочетать общественные и профессиональные фор- мы контроля, обеспечивая тем самым независимость, достоверность, сис- темность и юридическую технологичность общественной экспертизы за- конопроектов и действующих законов; в-третьих, формы общественного контроля, осуществляющие вспомогательные функции и основанные на принципе сотрудничества неправительственных организаций с органами законодательной власти, будут эффективными только при условии, что общественный контроль осуществляется в корпоративных интересах зако- нодателя. Поэтому наличие такого контроля не должно исключать формы общественного контроля, основанные на принципе противопоставления общества и государства; в-четвертых, предварительный контроль за дея- тельностью законодательной власти в виде заключения независимых экс- пертов, а также участие представителей институтов гражданского общест- ва в заседаниях палат парламента будет эффективен только в случае их обязательности. Факультативный характер указанных форм общественного контроля значительно сужает его эффективность.
<< | >>
Источник: Старчикова Валерия Викторовна. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). 2014

Еще по теме §2.2. Общественный контроль в правотворческом процессе Российской Федерации:

  1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБЛАДАЮЩИЕ НЕЗАВИСИМОСТЬЮ, В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
  3. Т е м а 1. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ КУРСА "ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
  4. КОНСТИТУЦИЯ (УСТАВ) СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (в ред. федеральных законов от 17.11.95 № 168-ФЗ, от 10.02.99 № 31-ФЗ, от 19.11.99 № 202-ФЗ, от 02.01.2000 № 19-ФЗ)
  6. ПРИКАЗ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" от 22 мая 1996 г. № 30
  7. § 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
  8. § 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его положения в системе органов государственной власти
  9. § 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
  10. § 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
  11. 2.3. Правовые основы муниципального управленияв Российской Федерации
  12. § 4. Внутригосударственное обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  13. § 4. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации с особым статусом
  14. Конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел как субъектов обеспечения правопорядка в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -