§ 1.1. Общественный контроль над государственными органами как разновидность социально-правового контроля
В юридической литературе существуют различные подходы и опре- деления относительно общественного контроля. Сам термин «контроль» весьма многозначен. Наиболее точное его понимание - «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» (С.И.Ожегов). Од- нако контроль может быть рассмотрен как средство управленческой дея- тельности, как ее форма, как элемент, функция, деятельность, система, ре- гулятор, институт. В контексте доктрины правового государства общест- венный контроль рассматривается как признак правового государства и функция гражданского общества. В современном обществе контроль может иметь несколько измере- ний. В.И. Лукьяненко отмечает, что контролю присущ многофункциональ- ный характер. Это и функция управления, и стадия управленческого цикла, и форма обратной связи, и способ обеспечения законности и дисциплины, то есть процесс, обеспечивающий достижение целей организации1. Общественный контроль является разновидностью социального кон- троля. Социальный контроль - способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий ее сохранение и нормальное функционирование2. Право играет при этом особо важную роль, по версии некоторых правоведов, яв- ляясь формой социального контроля3. По справедливому замечанию В.Г. Румянцевой, «правовой контроль является фактором интеграции системы социального контроля»4. Публично-правовой контроль за деятельностью государства наряду с частноправовым контролем можно рассматривать как разновидность соци- ального контроля, осуществляемого с помощью юридически организован- ных групп населения. Если частноправовой контроль заключается в воз- можностях гражданина с помощью судебных и административных меха- низмов влиять на принятие важных правоприменительных решений, то публично-правовой контроль возможен с помощью социальных институ- тов, прежде всего институтов гражданского общества5. 1 Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управле- ния, контроля. – М., 2004. С. 266. 2 Лапаева В.В. Социология права / под ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсе- сянца. – М., 2000. С. 111. 3 Возникая на определенном этапе развития человеческой цивилизации, право позволя- ет установить социальный контроль в интересах всех участников социальной коммуни- кации. - См.: Карбонье Ж. Юридическая социология. – М., 1986. С.284. 4 Румянцева В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории во- проса.// История государства и права, 2009, № 11. С.14. 5 Понимание права как формы социального контроля тесно связано с проблемой гармо- низации интересов общества, личности, государства. Само представление о праве как способе разграничения интересов пришло в юридическую науку с помощью идей Ру- дольфа Иеринга, который, как известно, считал формально-догматическое измерение права недостаточно объемным. Право он рассматривал как систему социальных целей, гарантируемых принуждением, как систему защищенных государством интересов. Для охраны интересов общества от частно-индивидуального эгоизма необходимо государ- Однако само государство также нуждается в контроле, и не так мно- го государств, где интересы общества реализованы в гармоничном соот- ношении с интересами личности. Поэтому любое государство, за исклю- чением абсолютных монархий, нуждаясь в самоограничении, заинтересо- вано в общественном контроле за своей деятельностью1. Вообще следует указать на то, что понятие «социальный контроль» является одним из ключевых в гуманитарных науках. Например, в социо- логии это - одна из базовых категорий, описывающих такие фундамен- тальные общественные процессы, как социализация и обеспечение соци- ального порядка, процессы стандартизации поведения людей, а также рас- крывающих факторы стабилизации и предсказуемости общественного взаимодействия в различных сферах (духовно-нравственной, политиче- ской, юридической, экономической и т.п.). В более широком смысле соци- альный контроль – это одна из форм бытия общественной организации, а также способ саморегуляции системы, предполагающий разветвленный механизм упорядочения индивидуального, группового и коллективного взаимодействия в обществе, которому присущи различные функции и за- дачи2. Так, в Энциклопедическом социологическом словаре под социаль- ным контролем понимается «способ саморегуляции системы, обеспечи- вающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов по- средством нормативного (в том числе правового) регулирования. Стабили- зирующая функция системы социального контроля заключается в воспро- ство. Государство «есть общество, которое принуждает» при помощи права соблюдать общие интересы. 1 Иными словами, общественный контроль за деятельностью государства представляет собой интерес государства. На практике этот интерес всячески игнорируется чиновни- ками, не считающими необходимым отчитываться перед обществом о результатах сво- ей деятельности.-Прим. авт. 2 См., например, об этом: Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реально- сти. трактат по социологии знания. – М., 1995; Мертон Р. Социальная теория и соци- альная структура. – М., 2006; Нортон Д., Уоллис Дж., Вайнгаст Б. Насилие и социаль- ные порядки. – М., 2011. изводстве господствующего типа общественных отношений, социальных (групповых, классовых, государственных) структур. Направленность и со- держание социального контроля зависят от исторически обусловленных социально-экономических, политических, идеологических, моральных и иных социокультурных характеристик социальной системы» 1. Аналогичные дефиниции социального контроля, определяющие его роль и значение в нормативном регулировании и обеспечении обществен- ного порядка, даются и в специализированной литературе, посвященной социологии права, социологическому измерению юридической проблема- тики. Здесь следует отметить, что в рамках социологической школы пра- вопонимания в основном применяется понятие «социально-правовой кон- троль», который, с точки зрения исследователей, более адекватно отражает смысл и социальное значение контроля в обществе, акцентирует внимание на нормативности данного феномена, свойственного всем без исключения социально-нормативным регуляторам. Например, один из основателей со- циологического типа правопонимания Р. Паунд отмечает, что без органи- зованного и системного социально-правового контроля «агрессивная само- защита преобладала бы над социальной тенденцией к сотрудничеству и наступил бы конец цивилизации. Именно это подразумевается, когда мы говорим, что одна сторона цивилизации есть покорение внутренней при- роды человека. Покорить одну сторону внутренней природы - значит дер- жать ее в равновесии с другой» 2. В свою очередь, с позиции В.В. Касьянова и В.Н. Нечипуренко под социально-правовым контролем понимается «особый механизм социаль- ной регуляции поведения людей и поддержания общественного порядка». Причем, по мнению авторов, данный контроль включает в себя разнооб- разный комплекс «материальных и символических ресурсов, которыми располагает общество для поддержания конформного поведения своих 1 Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г.В. Осипова. – М., 1995. С. 285. 2 Цит. по: Боботов С.В. Буржуазная социология права. – М., 1978. С. 182. членов в рамках предписанных норм и санкции»1. С.И. Курганов и А.И. Кравченко определяют социальный контроль в качестве особого ме- ханизма социальной регуляции поведения людей и поддержания общест- венного порядка посредством различных социально-нормативных регуля- торов (религии, обычаев, традиций, права, этических и эстетических регу- ляторов и т.п.)2. Схожую дефиницию социального контроля, однако, акцентирующую внимание на ином аспекте – упорядочении общественных отношений,- дают авторы учебного пособия по социологии права. В нем отмечается, что социально-правовой контроль – это «деятельность государства и иных институциональных образований по борьбе с девиантным поведением граждан и иных участников правоотношений»3. Конечно, более обстоятельное и детальное определение социально- правового контроля, а также обоснование его нормативной сущности, зна- чения, уровней и функций в обществе дает дореволюционный юрист, уче- ник известного теоретика права Л.И. Петражицкого Г.Д. Гурвич4. 1 Касьянов В.В., Нечипуренко В.Н. Социология права. - Ростов н/Д, 2001. С. 325. 2 Курганов С.И., Кравченко А.И. Социология для юристов : закон и право. - М., 2000. С. 117. 3 Социология права / под ред. проф. В.М. Серых. 2-е изд., перераб. и доп.- М., 2002. С. 281. 4 С его точки зрения, «социальный контроль может быть определен как совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, также и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и ис- пользуют и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социабельности и каждый индивид преодолевают антиномии, напряже- ния и конфликты, которые свойственны, путем временного и нестабильного равнове- сия, находя также точки соприкосновения для новых усилий, направленных на коллек- тивное творчество (правосозидание)». С точки зрения социологической теории права Г.Д. Гурвича, первичным элементом права выступают не отдельные, атомизированные индивиды, а формы социабельности, через которые и проявляется плюрализм права. И хотя сам исследователь не дает четкого определение понятия «социабельность», оно используется им в качестве общего коммуникативного пространства взаимодействия субъектов, которое социально-нормативно и духовно-культурно предопределено, типи- зирующего и структурирующего взаимодействие индивидов (См., например, об этом Антонов М.В. Мир права Г.Д. Гурвича // Гурвич Г.Д. Философия и социология права: избр.соч. – СПб., 2004. С. 32). Так, он, обращаясь к проблематике типизации различных видов права, систем правового регулирования и правовых систем, отмечает, что по- следние должны различаться исходя из специфики функционирования микроскопиче- Понимание социально-правового контроля практически схоже у раз- ных исследователей, однако каждый из них акцентирует внимание на од- ном из аспектов функционирования контроля в обществе, объявляя его ключевым, основным, а иные аспекты вспомогательными, вторичными. Тем не менее большинство исследователей сходятся во мнении, что функ- ционирование института контроля в обществе необходимо для обеспече- ния стабильности и долговременности человеческих отношений1. В соответствии с нормативным характером социального контроля он обладает схожими признаками, которые характерны для всей системы со- циально-нормативного регулирования общественных отношений. К этим признакам относится, во-первых, социальность, т.е. контроль обеспечивает реализацию правил поведения в обществе, определяя, каким может или должно быть поведение субъектов с точки зрения интересов общества. Во-вторых, это объективность, которая предполагает, что общест- венная система представляет собой сложный социальный организм, объек- тивно нуждающийся в контроле, регулировании и управлении2. Очевидно, ских (микрофизических) элементов, и объясняет это следующим образом: «В совре- менной физике проводится различие между «макрофизикой», характеризующейся кон- стантами, основанной на вычислении вероятностей, и «микрофизикой» электронов, волн и квантов, в которой неопределенность является бесконечно большей. Так и со- циологию права возможно и желательно свести к простому и неделимому, так сказать, к микроскопическим элементам, из которых состоит любой реальный коллектив. Такие микросоциологические элементы - это не просто отдельные лица, но способы взаимо- связи с Целым, формы социабельности» / Гурвич Г.Д. Философия и социология права: избр.соч. – СПб., 2004. С. 703, 754. 1 У каждого члена формируется ожидание соответствующего поведения от другого члена общества в тех или иных ситуациях, условиях. Этим обеспечивается предсказуе- мость поведения всех субъектов сообщества, тем самым кристаллизуется определен- ный порядок их взаимоотношений в разных сферах (социальный порядок, правопоря- док, политический, экономический и иные виды порядков). 2 Здесь следует отметить, что социальный контроль есть неотъемлемая составляющая управления и управленческого процесса: «как функция социального управления кон- троль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта» (Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987. С. 23). Со- циальный контроль и управление – это взаимосвязанные, взаимодействующие и взаи- мообусловливающие явления, они присущи любому обществу, в обществе, организо- ванном в форме государства, эти два явления являются центральными в обеспечении целостности, единства, стабильности и организованности. «Важное значение для госу- что социально-нормативная система и контроль складываются историче- ски, закономерно, под давлением социальной необходимости, их возник- новение, конечно, сопряжено с волевой и сознательной деятельностью лю- дей. В-третьих, социальному контролю присуща нормативность, по- скольку он оказывает определяющее воздействие на жизнедеятельность людей, развитие общественных процессов. При этом нормативность проявляется и в неоднократности действия контролируемых механизмов, приводящих систему к запланированному параметру развития. В-четвертых, социальный контроль устанавливает пределы общественного вмешательства в частную жизнь индивида, а также правовые параметры и формы государственного влияния на социальную активность субъектов права, поддерживая тем самым определенную, характерную для того или иного типа общественных систем (индивидуалистических, социоориентированных и др.) меру свободы индивида, социальных групп. В-пятых, это культурная обусловленность социального контроля. Об этом подробно было сказано выше. Отметим лишь, что контроль и в целом социально-нормативное регулирование должно быть адекватно, соответст- вовать типу культуры и характеру общественной организации. Так, по мнению М. Вебера, именно культура позволяет людям придать смысл ми- ру, создать основу для суждения о взаимодействии людей 1. В-шестых, социальный контроль должен осуществляться в обществе на основе принципа системности, который предполагает, что общество должно стремиться к формированию системы социального регулирования, дарственного управления имеет стадии контроля выполнения и оперативного инфор- мирования. Это обратная связь в управлении. Для ее осуществления целесообразно четко определить контролируемые параметры, в которых фиксируется вклад соответст- вующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность» (Ата- манчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2004. С. 54). 1 Вебер М. «Объективность» социально-научного и социально-политического позна- ния: избр. произв – М., 1990. С. 379. координации действий и налаживанию взаимодействия между разными видами социальных норм. Далее с теоретико-методологической и практической точек зрения важно провести различие между понятиями «социальный», «государствен- ный», «общественный (гражданский)» контроль. В целом существует две традиции трактовки понятия контроля - англосаксонская и романо- германская. Так, в англосаксонской традиции «контроль» интерпретирует- ся в качестве процесса проверки или учета; он дословно означает требо- вать отчета, сдерживать и направлять свободные действия1. В свою оче- редь, в романо-германской традиции данное понятие интерпретируется (от франц. controle, contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) как проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений и т.п.2. В отечественной традиции интерпретация социального контроля ближе к романо-германской традиции. Согласно словарю В. Даля контроль означает: «учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, зани- мающееся проверкою отчетов»3, а в словаре русского языка С.И. Ожегова контроль трактуется как «проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д.»4. Подчеркнем еще раз, что термин «социальный контроль» в основном используется в рамках социологической и политологической систем зна- ния. В юридической сфере, как правило, контроль анализируется в аспекте государственного контроля и его различных видов (президентский, парла- ментский, судебный и т.п.)5. В то же время в рамках социологического ти- 1 См.: Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элемен- ты эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 51. 2 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. – М., 1973. Т. 13. С. 70. 3 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. – М., 1972. Т.2. С. 268. 4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. 18-е изд. – М., 1983. С. 94. 5 Н.М. Добрынин предлагает в качестве рабочего определения для юридических иссле- дований следующую дефиницию контроля: «это проверка; наблюдение с целью про- верки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и тому подобное. Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуще- па правопонимания довольно часто используются такие термины, как «со- циальный контроль», «общественный контроль», «гражданский контроль» и проч., что, несомненно, требует пояснения их содержания, соотношения и т.п.. Прав в этом плане Ю.И. Гревцов, говоря о том, что в юридических исследованиях, особенно в прикладных, основанных на позитивистском (нормативном) правопонимании, «социальный контроль нередко понима- ется односторонне, весьма узко и прямолинейно, поскольку этот термин ассоциируется многими с применением принуждения, силы и других пра- вовых форм принуждения и надзора. По утверждению автора, с которым можно согласиться, социальный контроль шире, и кроме государственного контроля в обществе действует целая система социального контролирова- ния, основным предназначением которой является воздействие на индиви- дов в интересах воспроизведения последним социального поведения (по- зитивного для развития и сохранения общества, государства, порядка и т.п.)1. Поэтому в этом контексте контроль рассматривается не столько в негативном ракурсе, т.е. как публичная форма и правовые способы воздей- ствия на отклонение от принятых моделей социального поведения, уста- новленных норм, стандартов, требований и т.п., сколько в ориентировании членов общества на социально значимые и ценные формы и модели пове- дения. Согласимся с позицией авторов, которые рассматривают «социаль- ный контроль» в качестве родового понятия, а общественный, граждан- ский, государственный - как видовые понятия, соотносящиеся как часть и целое2. ствление функции управления, суть которого заключается в том, чтобы проверять, на- блюдать, отслеживать то или иное явление» (Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и полити- ка. 2005. № 9). 1 Гревцов Ю.И. Социология. – СПб., 2003. С. 360. 2 См. об этом: Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоре- тический аспект) / под ред. докт. юрид. наук, проф. А.В. Малько. - СПб., 2006. С. 34; С этих позиций согласимся с мнением А.И. Рябко в том, что «в со- временных условиях социально-правовой контроль охватывает и формы контроля в частноправовой сфере»1. В принципе данный подход к рассмотрению соотношения общест- венного контроля и государственного является традиционным, поскольку, например, в советской теории права и государства также утверждалось, что общественный и государственный контроли являются разновидностью социально-правового контроля. Кроме того, говорилось о недопустимости их отождествления, а также противопоставления друг другу, так как эти два вида контроля обладают целым рядом сходных и отличительных черт: целевым единством, схожестью задач, совпадением принципов, - но вместе с тем они и различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению субъектов контроля, характеру полномочий и т.д.2 Следует также отметить, что в юридической литературе нередко ис- пользуется понятие «социальный надзор», которое, с нашей точки зрения, является уже по содержанию социально-правовым и общественным кон- тролем. Так, Ю.И. Гревцов полагает, что в юридической науке более оп- равданно использование не термина «социальный» или «общественный контроль», а понятия «социальный надзор», который ориентирует иссле- дователя на анализ именно нормативного свойства контроля, формы и спо- собы обеспечения правопорядка, а также на рассмотрение управомочен- ных субъектов права осуществлять контрольно-надзорную деятельность3. Думается, что это весьма узкий подход к проблематике социально- правового контроля. Согласимся с позицией В.В. Ефимова, который счита- ет, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными как Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением норма- тивно-правовых актов в субъектах Российской Федерации. – М., 2001. С. 33 и др. 1 Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы.– М., 1995. С. 12. 2 См., например: Дрейслер И.С. О соотношении государственного и общественного контроля как гарантий социалистической законности // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития Советского государства. – Харьков, 1968. С. 35 - 37. 3 Гревцов Ю.И. Указ. раб. С. 364. по социально-нормативному значению, так и по своей правовой природе формами обеспечения общественного порядка, режима законности, право- порядка, и соотносятся как целое и часть1. Достаточно часто в юридической литературе, а также в политиче- ских и социологических исследованиях используется понятие «граждан- ский контроль», которое, с нашей точки зрения, следует рассматривать в качестве синонима общественному контролю. Использование данной де- финиции неудивительно, поскольку осуществление контроля за деятель- ностью публично-правовых органов власти совершенно справедливо свя- зывается с функционированием институтов гражданского общества. По- этому данное понятие, с точки зрения исследователей, более верно отража- ет суть этой формы контроля, т.к. гражданское общество - это негосудар- ственная сфера деятельности различных структур и природа контроля, реализуемая в этой сфере, совершенно отлична от контроля, осуществляе- мого в сфере публично-правовой деятельности государства2. Это незави- симый, гражданский контроль обеспечивает нормальное, ориентированное на общество управление, гарантирует социально-правовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической поли- тической системы. Говоря о контроле в жизни общества и государства, следует указать на несколько подходов. Первый связывает его с проверкой соблюдения за- конности в деятельности государственных органов и должностных лиц3. Его рассматривают как наблюдение с целью проверки исполнения право- вых норм или управленческих решений. Второй подход обращает внима- ние на обеспечение намеченного курса действий, способствование высо- кому качеству работы всех законов исполнительной и муниципальной вла- 1 Ефимов В.В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок. – Саратов, 2004. С. 12. 2 См., например: Капустин Б.Г. Гражданство и гражданское общество.- М., 2011. 3 Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного кон- троля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32 - 39. сти и их служащих1. В рамках третьего подхода контроль рассматривается с точки зрения проблем в развитии общества и государства, с точки зрения выявления ее причин и установления ответственных за нее лиц в сфере реализации политической власти государством2. Обобщая различные подходы, можно предложить следующее опре- деление: под общественным контролем за деятельностью государства сле- дует понимать наблюдение и проверку гражданами деятельности государ- ственных органов и должностных лиц, осуществляемую от имени общест- ва на непрофессиональной основе с целью реализации принципа законно- сти, обеспечения прав человека и национальных интересов. К признакам общественного контроля, на наш взгляд, можно отнести следующее: осуществляется на основе идеологии и ценностей правового государства; определяется нормативными актами; не имеет правоприменительного характера; не является обязательным в том случае, если иное не предусмотрено законом; его субъектами могут быть представители общественных объединений и граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими, их деятельность осуществляется на основе выборности и периодической сменяемости. Важным признаком общественного контроля является его публичность. В его основе лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Следует признать, что некоторые авторы отрицают или умаляют контрольную функцию общества. Такова, например, позиция В.Н. Гаращука, который считает, что «эту деятельность контролем можно 1 См.: Тихомиров Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль: информа- ционный бюллетень. 2002. № 8. С. 3. 2 См.: Румянцева В.Г.Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса. «История государства и права», 2009. № 11. С.14. признать с определенной долей условности»1. Думается такая позиция не вполне справедлива, так как в правовом государстве существуют особые механизмы зависимости власти от результатов общественного контроля. С нашей точки зрения, в юридической науке более оправданным следует признать термин «социально-правовой контроль», который ориен- тирует правовое познание не только на рассмотрение различных форм, способов, механизмов обеспечения значимого ценного поведения субъек- тов, но и на рассмотрение этих форм, способов, механизмов, субъектов в качестве правовых, именно последнее входит в предметное поле юридиче- ской рефлексии. Кроме того, с учетом заявленной проблематики настояще- го диссертационного исследования общественный контроль за деятельно- стью органов государственной власти всегда должен организовываться и осуществляться в строгих публично-правовых рамках, соответствовать правовым требованиям, принципам и проч.