Публичное право охватывает многие сферы. Это - устройство государства и власти, сферы управления и организации самоуправления, выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер экономической, социальной и др. Это общепризнанное целеполагание для действий всех субъектов права, формирование основ и поддержание функционирования правовой системы, обеспечение единых принципов правотворчества и правоприменения1. По своей структуре публичное право включает в себя конституционное, административное, финансовое, налоговое, уголовное, уголовно- процессуальное законодательство, международное публичное право. Некоторые отрасли законодательства характеризуются наличием элементов как публичного, так и частного права (экологическое, аграрное, земельное), но поскольку в них преобладают элементы публичного права, то их можно условно отнести также к отраслям публичного права. Эти отрасли права отличаются от отраслей частного права тремя признаками: объектом регулирования, методами правового регулирования и структурой нормативного массива. Их объединяет специфичность предмета публично-правового регулирования (властно-управленческие отношения, защита государственных интересов), специфичность субъектов, выражающаяся прежде всего в обладании властными полномочиями, специфичность метода правового регулирования (чаще всего используется в публичном праве императивный метод), специфичность источников права, для которых характерны прежде Тихомиров Ю.А. Публичное право. М, 1995. С.27; Сандевуар П. Введение в право. М, 1994. С. 105. 140 всего общенормативные акты (конституции, законы, указы, постановления). Следует подчеркнуть, что публичный интерес государство проявляет и в тех сферах, которые преимущественно регулируются нормами частного права (в сфере экономики, рыночных отношений). В связи с этим весьма актуальным является вопрос о мере экономической свободы, устанавливаемой государством. Достаточно вспомнить о невмешательстве государства в процесс создания и деятельности многих фирм-мошенников («МММ», «Хопер», «Тибет» и т.д.). Это означает, что государство должно защищать публичные интересы везде, где они присутствуют, независимо от того, какими правовыми нормами регулируются подобного рода общественные отношения. Не случайно, например, в романо-германском праве выделяют публичный экономический порядок в качестве особой социальной ценности, охраняемой правом1. В рамках данного диссертационного исследования хотелось бы остановиться на некоторых теоретических проблемах негативных конституционных, административных, финансовых, налоговых, таможенных, уголовно-правовых санкций. Наименее разработанными из всех отраслей публичного права являются проблемы конституционно-правовых санкций2. Это и не Линнот Д., Местр А., Роми Р. Государственные службы и экономическое публичное право// Государство и право. 1994. N 3. С. 158-159. По этой проблеме можно назвать всего несколько работ: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Дмитриев Ю.Я., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственности органов государственной власти // Государство и право. 1996. №4. 141 случайно, поскольку в условиях тоталитарного государства об ответственности государства и его органов не могло быть и речи. Изучение проблемы ответственности органов власти и государственного управления в нашей стране практически прекратилось в 20-е годы. Установление правила об ответственности государства и его органов было признано опасным ввиду возможного ущемления авторитета государственной власти и предполагаемых значительных государственных расходов. Предполагалось также, что социалистический строй автоматически исключает нарушение прав и свобод граждан народной властью, что мощь государства следовало всемерно укреплять, а не ослаблять, и поэтому сами дискуссии о расширении его ответственности признавались излишними. За нарушения определенных конституционно - правовых норм наступает ответственность, и эта ответственность должна быть предусмотрена нормами конституционного права. Хотел бы подчеркнуть, что такая ответственность предусматривается не только в нормах самой Конституции, федеральных конституционных законов, но и в нормах других законов - федеральных, субъектов РФ (например, в Законе РФ «Об общественных объединениях»1, Законе Самарской области «О Самарской Губернской Думе» и др.). От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут граждане и должностные лица по другим отраслям (уголовному, административному, гражданскому). Так, за нарушение таких норм избирательного права, как проведение агитации в период ее запрещения, распространение ложных сведений о кандидате, Собрание законодательства РФ. 1995.N 2. Ст. 1930. 142 изготовление или распространение агитационных материалов и др., предусмотрена административная ответственность в Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст.40). Должностное лицо, виновное в задержании человека сроком более 48 часов без судебного решения (ст.22 Конституции), несет уголовную или административную ответственность. В обоих случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает за нарушения норм конституционного права. К конституционно-правовой ответственности следует отнести и ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, хотя в последнее время стала утверждаться идея о муниципальном праве, регулирующем отношения в сфере местного самоуправления, как самостоятельной отрасли права1. При характеристике правонарушений в конституционном праве нужно учитывать, что, здесь, в отличие от других отраслей права, нет, как правило, перечня конкретных правонарушений, характеристика правонарушений носит порой достаточно абстрактный характер. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Неясно, какие основания должны присутствовать для такого недоверия - закон их не оговаривает. Очевидно, надо исходить из неисполнения или ненадлежащего исполнения задач и функций Правительством, определенных в Конституции РФ, а также в разрабатываемом федеральном законе о Правительстве РФ . 1 См. об этом подробнее - Фадеев В.И. Муниципальное право России. М, 1994; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. О функциях и задачах Правительства РФ - Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 // Государство и право. 1996. N 1. 143 Подобная норма содержится в Законе Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области»1. Согласно п. 2 ст.71 данного закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением наступает в случае нарушения законодательства РФ и Самарской области, местных нормативных актов либо утраты доверия. Каковы должны быть причины для оказания такого недоверия и каков порядок его выражения - закон не устанавливает. Ответственность же органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов перед государством обозначена четко. В случае нарушения этими органами и должностными лицами законов и иных правовых актов органов государственной власти, изданных в пределах компетенции последних, решения органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов отменяются в судебном порядке или органом, применявшим закон, или отменяется правовой акт, который был нарушен (ст. 73). В соответствии со ст. 72 данного Закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц реализуется не только через выражение недоверия, но и через досрочное прекращение полномочий, право отзыва выборных представителей и должностных лиц органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Это означает, что человек и гражданин могут осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее. На практике же чаще Губернский информационный бюллетень. 1996. N 2(14).С.12-34. 144 всего суды общей юрисдикции уклоняются от непосредственного применения Конституции1. Не случайно 75 процентов опрошенных Институтом социальных и политических исследований РАН считают, что государство не охраняет и не обеспечивает их конституционные права2. Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении N 8 от 31 октября 1995г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»3 указал, что суды обязаны применять непосредственно нормы Конституции РФ, когда, исходя из смысла и содержания конституционной нормы, для ее применения вообще не требуется дополнительной законодательной регламентации. Пленум Верховного Суда РФ указал также, что обращение с запросом в Конституционный Суд является не обязанностью, а правом суда в случаях, когда у него имеются сомнения или, как указано в ч.2 ст.36 Федерального Конституционного Закона РФ «О Конституционном Суде РФ», возникает неопределенность по вопросу о соответствии Конституции РФ примененного или подлежащего применению закона при рассмотрении конкретного дела. Если же суд придет к убеждению, что закон противоречит Конституции, он вправе разрешить дело по существу, руководствуясь соответствующими нормами Конституции. В противном случае обязательное предварительное обращение судей в Конституционный Суд для Гаджиев К. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. N 12. С.25; Лебедев В.М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов// Государство и право. 1996. № 4. С. 3. 2 Социальный статус и защита предпринимательства в России. М., 1995. С. 5; Нарутто СВ. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. №4. 3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1 .С.3-6. 145 решения вопроса о возможности прямого применения Конституции РФ вместо противоречащего ей закона будет по существу нарушать конституционный принцип прямого действия Конституции. Однако, как правильно отмечается в литературе, законодательная конкретизация конституционного права на судебную защиту ущербна, не гарантирует в полной мере его универсальный характер. Необходимо четко определить, в какие суды и при каких условиях могут быть обжалованы нормативные акты Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, касающиеся прав и свобод граждан1. Конституционное законодательство наряду с нормами, в которых указание на правонарушение носит абстрактный характер, содержатся нормы, конкретно указывающие виды и характер правонарушений. Так, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы и иные применяемые в Российской Федерации нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ. Однако весьма часто издаются нормативные акты, противоречащие Конституции РФ. Например, Конституции Республики Саха (ст.119), Республики Тува (ст.9) запрещают частную собственность на землю, что противоречит ст.9 Конституции РФ. По Конституции Республики Татарстан (ст.61), Республики Тува (ст.2) они рассматривают себя как суверенные государства. В Конституции РФ нет положения о государственном суверенитете республик. Следовательно, такие нормы противоречат Конституции. Особую опасность таят в себе положения о создании территориальных воинских и иных формирований (ст. 70 Конституции 1 Лазарев Л. Разграничение юрисдикции и взаимодействие судов в защите прав и свобод личности/ЛРоссийская юстиция. 1996. N4. С. 15. 146 Республики Саха (Якутия). В Конституциях Татарстана (ст. 156), Башкортостана (ст. 144), Республики Тува (ст.96) записано, что полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются республиканскими законами. Подобные положения противоречат ст. 129 Конституции РФ: прокуратура составляет единую централизованную систему, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется федеральным законом1. Федеральный Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ»2, во многих положениях не соответствует Конституции РФ и нарушает тем самым права и свободы граждан3. В Законе РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»4 определено, что избирательные округа должны быть примерно равными. В Алтайском же крае округа оказались поделенными так, что сельское население получило преимущество перед городским5. Депутаты Калининградской областной Думы приняли Временное Положение об обеспечении деятельности депутатов, которое исключало возможность привлечения депутатов к уголовной и административной ответственности, а так же задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса без согласия областной Думы. Конституционный Суд РФ в своем постановлении «По делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации» 1 Более подробно о подобных конституционно-правовых нарушениях - Осин В. Законность и национальный сепаратизм // Законность. 1996. N 2. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. 3 Шумилов А. Оперативно-розыскной закон дает задний ход // Российская юстиция. 1995. N 7. С. 39-40. 4 Собрание законодательства РФ. 1994. N 33. Ст.3406. 5 Володина Л. Оппозиции подыгрывает «нарезка округов» // Российские вести. 1996.29 марта. 147 от 30.10.1995г. заключил, что такую депутатскую неприкосновенность областная Дума устанавливать не имеет права, порядок осуществления правосудия и судопроизводства относится, в соответствии с Конституцией РФ, к исключительной компетенции РФ1. В Тверской области только за 2 года (1994-1995г.) прокурором области было опротестовано свыше 15 незаконных актов областной законодательной власти - Законодательного Собрания Тверской области. Депутаты данного Законодательного Собрания присвоили себе право избирать судей областного и городского судов, наделялись статусом неприкосновенности и правом на внеочередное получение ими жилой площади. Эти положения противоречат Конституции РФ и другим соответствующим федеральным законам2. Следует признать правонарушениями нарушения порядка работы палат Федерального Собрания, законодательных органов субъектов РФ. Так, целый ряд норм, принятых во втором чтении новой редакции Закона РФ «О защите прав потребителей» в Государственной Думе, был просто изъят из текста, что категорически запрещено регламентом работы Государственной Думы. Так, были исключены все нормы, регулирующие права потребителей финансовых услуг, а это лишает возможности десятков миллионов обманутых вкладчиков при обращении в суд не платить госпошлину. Уже после принятия данного закона в третьем чтении из ст. 6 изъята норма, обязывающая продавца обеспечить наличие в продаже необходимых потребителю запасных частей в течение установленного изготовителем срока службы. Такое применение 1 Собрание законодательства РФ. 1995.N45. Ст.4408. 2 Парчевский В. Тверским думцам закон не писан // Российская газета. 1996. 26 февраля. 148 правовой нормы ущемляет в первую очередь права малообеспеченных групп потребителей1. Актуальной остается проблема отражения в негативных санкциях конституционного и административного права субъектного состава правонарушений. В частности, на сегодняшний день в конституционном праве проблема, кто и какую должен нести ответственность за нарушения конституционно-правовых норм, практически не решена. В соответствии со ст.93 Конституции РФ, существует возможность принудительного отрешения Президента от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как «импичмент», является гарантией против злоупотребления властью и нарушений главой государства конституционных порядков. Отрешение Президента РФ от должности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности как обычный гражданин. Но законодательство предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко - в США, например, за более, чем двухсотлетнюю историю было только две попытки отрешения Президента от должности в порядке импичмента, но они обе закончились безуспешно (в нашей стране попытка отстранить Б.Н.Ельцина от должности Президента также закончилась неудачно)2. Мясин Е. Как закон «О защите прав потребителей» потерял ряд важнейших норм // Известия. 1996. 22 мая. С. 10. 2 Более подробно - Якубов А.Е. Отрешение Президента от должности и уголовное право // Вестник МГУ. Серия «Право», 1994. № 5. 149 Получается так, что Президент может быть отрешен от должности только в случае совершения тяжкого уголовного преступления. За совершение неправомерных действий, не влекущих уголовно-правовую ответственность, за неисполнение своих конституционных обязанностей (например, за нарушение государством конституционных прав и свобод граждан - ведь Президент РФ является гарантом соблюдения этих прав и свобод, Конституции в целом) практически никакой ответственности не несет. Так, несколько пенсионеров подали иск к Президенту, в котором требуют пересмотра пенсий в связи с предусмотренной законодательством индексацией, считая, что нарушается их конституционное право на социальное обеспечение1. Иск был отклонен, т.к. Президент является не органом государственной власти, а главой государства и поэтому не может быть ответчиком. На мой взгляд, иск правомерен и он может предъявляться Президенту в любом случае нарушения конституционных прав и свобод граждан. Возможно, следует согласиться с предложениями отдельных авторов дать право соответствующему федеральному суду выносить публичное порицание или накладывать штраф на Президента в случае неисполнения или ненадлежащего им исполнения своих обязанностей2. Более того, считаю, что должна быть установлена индивидуальная ответственность не только Президента, но и Председателей палат Федерального Собрания, Председателя 1 Мясин Е. Судебное разбирательство иска пенсионеров к Президенту России // Известия. 1996. 13 марта. 2 Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственности органов государственной власти //Государство и право. 1996. № 4. С. 91. 150 Правительства, членов Правительства. Сейчас не предусматривается ответственность ни палат Федерального Правительства, ни Правительства, несмотря на то, что они нередко не исполняют свои обязанности. Так, Правительство РФ не исполнило Закон РФ «О федеральном бюджете РФ на 1995 г.», не выделив предусмотренное бюджетом количество денежных средств на содержание образовательных учреждений. Однако никакую ответственность Правительство РФ за неисполнение бюджета не несет. Государственной Думой был принят Закон РФ «О ветеранах»1, устанавливающий, что источником финансирования мероприятий, предусмотренных этим законом, является местный бюджет. Но только по Самарской области для финансирования данного закона требуется 3 триллиона рублей. Это составляет более половины консолидированного бюджета области. Можно ли было принимать закон, не просчитав, во сколько он обойдется налогоплательщику, где субъекты РФ найдут для исполнения этого закона средства. Ответственность же за принятый непродуманный до конца закон Государственная Дума не несет. Совет Федерации при обсуждении двух законов - «О прожиточном минимуме в РФ» и «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» поначалу вето Президента преодолеть не смог, но решил провести повторное голосование, тем самым нарушив регламентные нормы, нормы, устанавливающие порядок принятия законов. Президент, естественно, подписать такие законы не мог2. Ответственность же за нарушения регламента палата не несет. 1 Собрание законодательства РФ. 1993. № 3. Ст. 168. 2 Козырева А. Как сенаторы прежние решения отменили // Российская газета. 1996г. 28 февраля. 151 Нарушают законодательство и представительные органы субъектов РФ. Так, Белгородская область приняла в октябре 1995г. Закон «О регулировании распространения и рекламе эротической продукции на территории Белгородской области». Ст.8 данного закона установила административную ответственность юридических и физических лиц за несоблюдение предусмотренных им положений в виде штрафа в размере от 50 до 500 минимальных размеров оплаты труда. Согласно же п.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные правовые акты не могут противоречить федеральным законам. Принятый областной Думой Закон в части установления максимального размера штрафа - 500 минимальных размеров оплаты труда за невыполнение содержащихся в нем требований противоречит Кодексу РФ об административных правонарушениях (ст.27), предусматривающему максимальный размер штрафа - не более 100 минимальных размеров оплаты труда1. Другой пример. Гражданин Щупанько обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать Правительство Санкт-Петербурга и мэра Санкт-Петербурга принять меры по реализации ст.20 Закона РФ «О ветеранах» и возместить причиненный моральный вред в размере 1 млн. рублей, т.к. он не может реализовать льготы 50 % скидки со стоимости проезда на железнодорожном и воздушном транспорте. Суд Санкт-Петербурга отказал в принятии искового заявления, мотивировав тем, что в суд могут быть обжалованы акты администрации Санкт-Петербурга, а не отсутствие таковых. Президиум Верховного Суда РФ постановил, что в Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N5. С.1. Более подробно об ответственности законодательных органов субъектов РФ - Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М, 1995. 152 соответствии со ст.46 Конституции РФ обжаловать в суд можно не только акты, действия органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов РФ, но и их бездействие. Поэтому заявителю необоснованно отказано в принятии его заявления, поданного по мотивам защиты его прав1. Иначе говоря, субъекты конституционного права несут ответственность не только за действия, но и бездействие. Следует признать своевременными, грамотными с правовой точки зрения те нормативные акты, в которых четко обозначается ответственность представительных органов, глав администраций, органов местного самоуправления. Так, Устав Самарской области предусмотрел ответственность главы областной администрации (губернатора). В соответствии со ст.98 Устава полномочия губернатора прекращаются досрочно в следующих случаях: в случае признания судом незаконными выборов губернатора Самарской области; при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении губернатора или в случае его признания недееспособным. Закон Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области» установил, что, в случае установления судом неоднократного нарушения выборными органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, законов и других актов Самарской области, устава муниципального образования, Самарская Губернская Дума может принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основании заключения суда (п.2 ст.73). 1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 5. С. 2-3. 153 К конституционно-правовой ответственности следует отнести и ответственность общественных объединений. Неправомерная деятельность общественной организации после соблюдения определенных процедур может быть решением суда приостановлена, а в случае не устранения нарушений - организация может быть ликвидирована (ст.42-44 Закона РФ «Об общественных объединениях».) Ст.41 Закона, посвященная ответственности общественных организаций, сформулирована стандартно: ответственность наступает в соответствии с действующим законодательством. Но есть и некоторые особенности: так, руководители молодежных и детских объединений несут ответственность за предоставление ложных сведений о своем составе и деятельности с целью получения государственной поддержки. Профсоюзы и лица, входящие в их руководящие органы, отвечают за неисполнение обязательств по коллективному договору и за организацию забастовок, признанных судом незаконными. Субъектами административных правонарушений могут быть как физические лица, так и коллективные образования. Административная дееспособность граждан возникает по общему правилу с 18 лет, в ряде случаев - с 16 лет1. Вопрос об административной ответственности коллективных субъектов права является дискуссионным. В последнее время принят ряд федеральных законов, устанавливающих административную ответственность предприятий, учреждений и организаций. Коллективный субъект административной ответственности предусмотрен, например, Законами РСФСР «О конкуренции и ограничении 1 Более подробно о гражданах как субъектах административно-правовой ответственности - Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. 154 монополистической деятельности на товарных рынках» , «Об охране окружающей среды»2, «О защите прав потребителей»3, «Об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций за правонарушения в области строительства»4, «О рекламе»5 и др. Нужно отметить, что такой вид ответственности для хозяйствующих субъектов уже давно известен нашему законодательству. Почти все так называемые экономические санкции к предприятиям и организациям, применяемые в 70-е 80-е годы, имели административно-правовой характер, являлись по существу административными взысканиями (например, широко применявшиеся изъятия в бюджет сумм полученной прибыли, возникших вследствие нарушений правил ценообразования, стандартизации и т.д.). Развитие рыночных отношений обусловит в дальнейшем расширение сферы применения административной ответственности коллективных субъектов независимо от форм собственности. Нужно отличать, на мой взгляд, среди коллективных субъектов правовых нарушений органы исполнительной власти и предприятия, учреждения, организации, т.к. природа их юридической ответственности несколько различна. Любая форма юридической ответственности, любая санкция как юридическая категория характеризуется прежде всего своей отраслевой принадлежностью. Признаками, обусловливающими ее отраслевую принадлежность, являются следующие: природа отношений, на защиту которых направлена санкция; субъект, применяющий санкцию; источник, в 1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 25. Ст. 1977. 2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст.457. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 140. 4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст.58. 5 Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст.2864. 155 который направляются взысканные суммы. И если основанием применения санкции являются нарушения в сфере государственного управления, если налагает эту санкцию государственный орган (должностное лицо) исполнительной власти, если взысканные суммы направляются в государственный бюджет, то речь идет об административно-правовых санкциях, а, следовательно, об административно-правовой ответственности. Необходимо только, чтобы все эти три признака проявлялись в совокупности1. К органам исполнительной власти как субъектам административного права обычно относят Президента, Правительство, администрацию субъекта РФ, министерства, ведомства2. Во-первых, Президент является главой государства, а не главой исполнительной власти и его правовой статус, в том числе и взаимоотношения с органами исполнительной власти, определяется Конституцией РФ (глава IV), такими Законами РФ, как «О выборах Президента РФ» , «О Президенте РСФСР» , которые по своему характеру являются конституционно-правовыми актами, но никак ни административно-правовыми. Во-вторых, правовой статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти, исполнительных органов субъектов РФ определяется в Конституции РФ (главы 1,3), в Конституциях и Уставах субъектов РФ, которые по своей юридической сущности являются конституционно-правовыми законодательными актами. В-третьих, существующие формы юридической ответственности органов исполнительной власти (отставка, недоверие) не могут быть отнесены к формам Российское законодательство: проблемы и перспективы. С.367-368. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995. С. 44-46. Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1924. 4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст.512. 156 административно-правовой ответственности (к последним относятся предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты); исправительные работы; административный арест. Следовательно, ответственность Правительства, органов исполнительной власти субъектов РФ является конституционно-правовой, а не административно-правовой. Ответственность других органов исполнительной власти носит административно-правовой характер и по сути ничем не отличается от административной ответственности предприятий, учреждений, организаций. Проблема на сегодняшний день состоит в том, чтобы в законодательном порядке четко установить формы и условия ответственности исполнительных органов (сейчас они практически отсутствуют). При характеристике административно-правовых нарушений нужно иметь в виду, что зачастую за совершенное правонарушение несет ответственность как само предприятие, учреждение, организация, так и руководитель этого предприятия, учреждения или организации. Так, в соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в РФ, утвержденными Указом Президента РФ от 22.12.1993г.1, за уклонение от обязательной аудиторской проверки или за воспрепятствование ее проведению предусматривается крупный денежный штраф как с самого экономического субъекта, так и с его руководителя (руководителей). Собрание законодательства РФ. 1995. N31. Ст.3097. 157 В административном праве особо выделяется такой субъект, как государственный служащий1. Не всякие служащие являются субъектами административного права. Ими признаются только публично-правовые, государственные служащие. Правовой статус служащих негосударственных организаций, либо служащих, не являющихся публичными на государственной службе, определяется нормами не административного, а трудового права2. Ст. 14 (п.1) Закона РФ «Об основах государственной службы»3 устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие виды дисциплинарных взысканий: 1)замечание; 2)выговор; 3)строгий выговор; 4)предупреждение о неполном служебном несоответствии; 5)увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения служебных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, назначившего данное лицо на государственную 1 Некоторые ученые полагают, что государственные служащие, являющиеся сейчас субъектами публичного (административного) права, в дальнейшем станут субъектами служебного (чиновничьего) права, становление которого происходит быстрыми темпами - Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура// Государство и право. 1996. № 5. С. 18. 2 Публичное право: проблемы современного развития. Воронеж, 1995. С. 104. Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст.2990. 158 должность. Причем государственные служащие подлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превышение должностных полномочий, за несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой. Под превышением должностных полномочий имеется в виду умышленное совершение государственным служащим действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом. Понятием «превышение должностных полномочий» могут быть охвачены: действия, которые входят в компетенцию вышестоящего должностного лица данного органа; действия, которые могли быть совершены и данным должностным лицом, но при наличии у него специальных правомочий или в особых условиях; действия, которые неправомочно совершить никакое должностное лицо или служебная инстанция1. Нужно отличать превышение должностных полномочий, влекущее дисциплинарную ответственность, от превышения должностных полномочий, за которое может последовать уголовная ответственность. В соответствии со ст 286 УК РФ, уголовную ответственность влечет совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Необходимо обращать внимание на личную ответственность государственных служащих за правомерность своих действий (п.4 ст. 14 Закона РФ «Об основах государственной службы РФ»). Это 1 Ноздрачев А.Ф. Закон о государственной службе: как правильно его применять // Хозяйство и право.1996. № 6. С. 33 159 означает, что при исполнении распоряжения государственный служащий не должен исполнять его автоматически, а обязан его оценить с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. Ответственность за нарушения в системе государственной службы предусмотрена и в ряде других Законов РФ: «О статусе судей РФ»1, «О прокуратуре Российской Федерации»2, «О милиции»3, «О статусе военнослужащих»4 и др. Важное значение для усиления ответственности государственных служащих имеет Указ Президента РФ от 6.06.1996г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»5. Этот Указ устанавливает, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются нарушение федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов. Этот Указ порождает один очень важный вопрос - можно ли, например, освободить от должности губернатора области, избранного населением, за неисполнение Указа Президента РФ? Ведь ни один законодательный акт, в том числе, например, Устав Самарской области, не содержит такой возможности. С моей точки зрения, ни 1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792. 2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст.366. 3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст.503. 4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6. Ст. 188. 5 Собрание законодательства РФ. 1996. № 24. Ст.2868. 160 Президент РФ, ни Председатель Правительства РФ не могут по своей инициативе за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, за нарушение федеральных законов, Указов Президента РФ увольнять с должности законно избранных глав субъектов РФ, ибо это противоречит волеизъявлению населения и не соответствует Конституциям и Уставам субъектов РФ. Особо хотелось бы остановиться на таможенных санкциях, которые возникли лишь в связи с развитием рыночных отношений. Таможенные правонарушения приняли массовый характер и причиняют значительный ущерб государству. Поэтому теоретические разработки негативных таможенных санкций являются актуальными. По результатам прокурорской проверки в 1995 г. служб Таможенного Комитета РФ были выявлены многочисленные случаи незаконного освобождения от уплаты таможенных пошлин, их снижения. Все эти льготы были предоставлены по решению начальников таможень и Комитета, который направил на места свыше 200 указаний по вопросам предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности. Причем эти указания изданы на основе поручений отдельных членов Правительства, а не решений Правительства РФ, как это предусмотрено Законом РФ «О таможенном тарифе»1. Проверка показала, что нарушения таможенного законодательства приобрели хронический характер2. Другой пример. Сумма недоплат таможенных пошлин при 1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст.824. 2 Дамаскин О. Как экономические правонарушения становятся криминальными // Экономика и жизнь. 1996. № 22. С. 35; Самвелян К.Р. Уголовно-правовые санкции: проблемы конструирования и применения. Волгоград, 1997. 161 оформлении иномарок на Екатеринбургской Таможне только в ходе одной проверки составили десятки млн. рублей. Таможенные пошлины не взыскиваются по разным причинам. Только за 1995 год не взыскано в федеральный бюджет порядка 2-х триллионов рублей1. Можно надеяться, что в связи с признанием таможни правоохранительным органом на основе приказа Государственного Таможенного комитета РФ от 10.01.1996г. «Об утверждении общих положений о таможенных органах РФ», зарегистрированного в Министерстве юстиции РФ2, количество таможенных правонарушений может резко сократиться. Помимо уголовно-правовой ответственности, за нарушения таможенного законодательства предусматривается дисциплинарная и административная ответственность. В соответствии со ст.456 Таможенного Кодекса РФ за неправомерные решения, действия или бездействие должностные лица или иные работники таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Иные лица, нарушившие таможенные правила, несут ответственность в соответствии с Таможенным Кодексом РФ, а в части, не урегулированной им, - в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (ст.231 Таможенного Кодекса). Таможенный Кодекс содержит 40 составов правонарушений, в то время как КОАП РФ предусматривает ответственность лишь за 11 видов таможенных нарушений. Тем самым Таможенный Кодекс восполнил правовой пробел, признав противоправными нарушения, 1 Владыкин А. На таможне - все можно? // Российская газета. 1996. 8 февраля. 2 Колесникович И. Таможня - правоохранительный орган // Экономика и жизнь. 1996. №14. С. 31. 162 фактически наносящие вред внешнеэкономической деятельности государства, но до последнего времени остававшиеся безнаказанными. Ст. 230 Таможенного Кодекса впервые определяет понятие «нарушение таможенных правил»: противоправное действие или бездействие, посягающее на установленный законодательством порядок перемещения, таможенного контроля и оформление товаров и транспортных средств, а также уплаты таможенных платежей. Таможенный Кодекс, как и законодательство об административных правонарушениях в целом, не содержит перечня малозначительных административных нарушений и не указывает их признаки. В случае совершения малозначительного нарушения освобождение от ответственности - право таможенного органа, но не его обязанность1. Некоторые авторы характеризуют таможенное право как комплексную отрасль права, а таможенно-правовую ответственность как институт этой отрасли права2. Во-первых, в литературе господствует точка зрения, что можно выделять комплексные отрасли законодательства, но никак не комплексные отрасли права3; во-вторых, безусловно, определенные особенности юридической ответственности имеются в сфере таможенного регулирования. Но особенности юридической ответственности мы можем обнаружить в любом комплексе правовых норм, регулирующих те или иные общественные отношения: банковском, антимонопольном, 1 Более подробно об ответственности за таможенные правонарушения Таможенное право. М.,1995. С. 173-219; Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. Тверь, 1995. С. 111-132; Комментарий Таможенного Кодекса Российской Федерации. М., 1996. С. 93-97. 2 Таможенное право. М., 1995. С. 173. 3 Обзор всех точек зрения по поводу комплексных отраслей права и законодательства хорошо изложен В.Н. Протасовым - Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995. С. 39-45. 163 земельном, налоговом и т.п. законодательстве. Таможенные отношения регулируются нормами различных отраслей права: гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного. Поэтому и правонарушения, и меры юридической ответственности носят различный отраслевой характер. Преимущественно нормы, устанавливающие ответственность за нарушение таможенных правил, носят административно-правовой характер. Субъектами правонарушений таможенного законодательства могут быть предприятия, учреждения, организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Однако привлечение к ответственности вышеуказанных субъектов права не освобождает от ответственности их должностных лиц и иных работников за нарушения таможенных правил. Таможенный Кодекс РФ употребил термин «публичное должностное лицо», неизвестное ни административному, ни уголовному законодательству. Видимо, необходимо в Таможенный Кодекс внести изменение в понятие должностного лица, используя термины УК РФ. Таможенное законодательство предусматривает также ответственность работников таможенных органов за нарушение таможенных правил на основании соответствующих дисциплинарных уставов. Об уголовно-правовых санкциях написано много работ, это наиболее исследованная группа санкций в публичном праве. Вместе с тем, хотелось бы выделить ряд наиболее общих особенностей уголовно-правовых санкций, характерных для современной ситуации. 164 В отличие от иных отраслей права, в уголовном праве функционируют и широко применяются административная и дисциплинарная ответственность, а также другие меры воздействия, имеющие различную юридическую природу1. И.А.Лумпова включает в систему института ответственности в уголовном праве и гражданско-правовую ответственность, которая реализуется в случаях, когда у виновного лица конфискуется имущество, незаконно добытое в результате совершения преступления, а также предметы, запрещенные к обращению, изъятые из гражданского оборота . В связи с этим считаю, что за преступления должна наступать именно уголовно-правовая ответственность, а не какая-либо иная, например, администативная (штраф, запрещение заниматься в течение определенного времени какой-либо деятельностью, или лишение права занимать определенные должности) или гражданско-правовая. В связи с этим полагаю, что следует исключить конфискацию как дополнительный вид уголовного наказания, т.к. такая мера наказания не соответствует ст. 35 Конституции РФ. В соответствии с этой статьей, право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Суд должен принимать такое решение, с моей точки зрения, только в двух случаях: 1) для конфискации имущества, незаконно добытого в результате совершения преступления, 1 Тарбагаев А.Н. Понятие и цели уголовной ответственности. Красноярск, 1985. С. 35-36; Его же. Административная ответственность в уголовном праве // Правоведение. 1992. № 2; Его же. Ответственность в уголовном праве // Правоведение. 1994. № 3. С. 102. 2 Лумпова И.А. Виды ответственности в советском уголовном законодательстве. Автореферат дисс... канд. юрид. наук Казань, 1991. С. 8. На мой взгляд, конфискация является по своей юридической природе мерой административной, а не гражданско-правовой ответственности. 165 предметов, запрещенных к обращению, изъятых из гражданского оборота; 2) для возмещения убытков, возникших у потерпевшего в результате совершения преступления. Другой отличительной чертой преступлений в современный период является рост экономических преступлений. Можно выделить такие наиболее опасные направления преступной деятельности в сфере экономики: преступления в сфере кредитно-денежных отношений и банковской деятельности, во внешнеэкономической деятельности, в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, потребительского рынка, налоговые преступления, коррупционные преступления. Например, в Самарской области за 1995г. было совершено 1840 экономических преступлений, что на 3 процента больше, чем в предыдущем году. Наиболее распространенные способы совершения экономических преступлений: поддельные авизо, преступное использование бухгалтерского учета для сокрытия незаконных производственно-финансовых операций, сознательное искажение отчетности и завышение себестоимости продукции в целях уклонения от налогообложения и обмана деловых партнеров, вуалирование и фальсификация балансов и т.д.1 Развитие предпринимательства, негативные явления этого процесса ставят перед следствием множество вопросов: разграничение правомерного и неправомерного предпринимательства, коммерческого риска и мошенничества и т.д.1. Из экономических преступлений особо надо выделить налоговые преступления как совершенно новый вид преступных 1 Гаджиев Н. Современная экономическая преступность: экспертно-ревизионные аспекты // Российская юстиция. 1995. № 11. С. 11. 166 деяний для российского общества. Рост преступлений, связанных с уклонением от уплаты налогов, увеличивается с каждым годом. Только в 1994 г. налоговой полицией выявлено 836 млрд. рублей, сокрытых от государства. По оценкам специалистов, в бюджет не поступает около 40 процентов налоговых и других платежей2. Однако, как показывает практика, применение уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за налоговые преступления, малоэффективно. Это связано с несовершенством самих норм, их толкованием, с противоречивостью налогового и уголовного законодательства. В связи с этим необходимо в законодательстве, как налоговом, так и уголовном, четко сформулировать объекты налогообложения, определить круг субъектов, несущих уголовную ответственность за нарушения налогового законодательства, а также условия, при наличии которых наступает уголовно-правовая ответственность. Можно использовать опыт других стран. Например, в ФРГ преследуется лишь злостное уклонение от уплаты налогов, причем данное деяние квалифицируется как мошенничество, а не как налоговое преступление. Ведь само увеличение количества составов преступлений за нарушения налогового законодательства еще не означает эффективность их применения. Таким образом, анализ негативных санкций в публичном праве привел диссертанта к следующим обобщениям и научно-практическим выводам: 1 Кривенко Т., Куранова Э. Расследование преступлений в сфере экономики // Законность. 1995. № 8. С. 14. 2 Кошаева Т. Некоторые вопросы ответственности за налоговые преступления // Законность. 1996. № 1. С. 32. 167 1. Практически сегодня в санкциях правовых норм отсутствует ответственность Президента РФ (за исключением отрешения от должности), палат Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. 2. Нужно разграничивать конституционно-правовую и административную ответственность Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ. 3. К конституционно-правовой ответственности следует относить и ответственность общественных организаций и объединений. 4. Необходимо законодательно пересмотреть вопрос о закреплении в санкциях мер административной ответственности коллективных субъектов независимо от формы собственности. 5. Важно особо выделить в качестве субъектов административных правонарушений государственных служащих, использовать в этой связи опыт уголовного права, в частности, понятия «должностное лицо», «лицо, занимающее государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно глава местного самоуправления», «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации». 6. Особое положение занимают таможенные санкции, поскольку они предусмотрены нормами целого комплекса отраслей права: административного, гражданского, финансового и др. Однако я не поддерживаю мнение о том, чтобы рассматривать таможенное право как комплексную отрасль права. 7. 168 7. Проблемы негативных санкций уголовного права относятся к числу наиболее исследованных из всех отраслей публичного права, поэтому я остановился лишь на некоторых современных аспектах этого вопроса. Итак, основной задачей данного параграфа явилось подведение научной базы для сравнения негативных и позитивных санкций в публичном праве. 169