Конституция РФ 1993 г., научные труды и издания по конституционному праву, опубликованные после ее принятия, двли значительный и энергичный импульс развитию, научно-учебной разработке комплекса книг, изданий, монографий, учебников по конституционному праву Не все из них равноценны, однако факт издания значительного массива новой литературы по конституционному праву свндетельстаует о его востребованности и полезности Конституция РФ восприняла и в значительной степени реализовали идею конституционализма, конституционности, которая, по формулировке М В Баглая, В.А.Туманова, узаконила соответстаие общественных отношений, актов и действий органов государства основному закону страны — Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу Понятие конституционности используется для оценки как политического режима (действительно ли он соответствует Конституции РФ или в той или иной мере расходится с ней), так и конкретных ситуаций и действий органов государственной власти, особенно высших, а также партий и других общественных объединений. Конституция РФ подчеркивает обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. |5). Особое место занимает вопрос о конституционности законов и других правовых акгов, г.е. об их соответствии Конституции РФ, обладающей высшей юридической сияой; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ (ч I ст IS). В ином случае они подлежат отмене и не могут применяться. Велика роль судебного контроля, прежде всего Конституционного Сува РФ, а также других судов в пределах их компетенции Важную роль в обеспечении конституционности играет правило прямого действия конституционных норм. В федеративном государстве, каковым является Россия, один из фундаментальных ас- псктов конституционности — соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ1. Принцип конституционности — это, конечно, существенный элемент ответственности, законности и правопорядка. Однако в Конституции РФ имеются не менее значимые для проблемы конституционно-правовой ответственности положения и конституционно-правовые кормы* • ч. 2 ст. I IS, в которой установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства Конституционное судопроизводство стоит на первом месте; • Конституция РФ подразделяет правосудие (в лице его высших инстанций) на три основных вида Конституционный Суя РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суя РФ (ст 125—127); • полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом Приведенные положения и нормы дают некоторое представление о подходах при анализе проблемы конституционно-правовой ответственности. Однако это весьма отдаленные полходы, если учитывать, какой сравнительно значительный мвссив материвла по конституционно-правовой ответственности накопился за последние годы по этой проблеме. Дополнительной в свази с. актуализацией конституционного аспекта проблематики ответственности выделяем такие моменты, об ответственности из преамбулы к Конституции РФ, ст. 2, 4, ч 4 ст. 13, ч. 5 ст. 15, ч. 3 ст. 16, ч. 2 гл. 2, ст. 17—63. Это научно- исследовательской аспект, нвемотря на значительный объем публикаций по этим вопросам; учебно-преподавательский, образовательный уровень, его повышение именно в этом направлении. Несмотря на сравнительное обилие изданных за последние годы книг, учебников, пособий, в которых рассматриваются вопросы конституционно-правовой ответственности, эта проблема находится в «эмбриональном» состоянии. Обратим внимание ни наиболее заметные труды О Е Кутафина, М В. Баглая, Н.М Колосовой, В.И Червонюка, М П Авдеенковой и Ю.А Дмитриева Характеризуя общее состояние развития теории конституционной ответственности, выделим важный момент, отмеченный М В Боглвем, В.А. Малая энциклопедия конституционного нрава М . В А. Тумановым, но в то же время не всегда бесспорный, ответственность в конституционном праве — это ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушенве конституционноправовых норм Что касается конституционно-правовой ответственности, го она предусмотрена нормами конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера На гражданина, если ок не является должностным лицом, эта ответственность не раслространвется. В демократическом, правовом государстве эта ответственность выступает как реальная гарантия против злоупотребления властью Конституционная ответственность носит по преимуществу повггический характер. Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил Конституционная ответственность часго выполняет скорее профилактическую функцию1. Применение термина «конституциейнвл ответственность» сопряжено с рядом сложностей, полчве таких, которые характеризуют этот вид ответственности. В Конституции РФ не используются термины «конституционнвл ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «ответственность по конституционному праву» Однако в текущем законодательстве дело обстоит иначе. Примечательны и интересны в плане понимания и анаяиза политической ответственности, ее соотношения с конституционно-правовой ответственностью положения Федерального закона «О политических партиях»* ст ID «Государство и политические партии», ст 27 «Обязанности политической партии», ст 38 «Контроль за деятельностью политических партий». Ответственность в конституционном праве — такой вид, форма юридической ответственности, которая наступает вследствие нарушения лицом (юридическим, физическим, должностным) возложенных на него функций, обязанностей и прав, полномочий в соответствии с законодательством. Это, конечно, условное, приблизительное определение О.Е. Кутафина68 69. Юридическая ответственность — важнейший институт любой Правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. Проблема юридической ответственности занимает олно из центральных мест как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, включая конституционное право Однако вопрос о понятии юридической ответственности остается дискуссионным, и общепризнанного определения юридической ответственности до сих пор не выработано Более того, по мнению В.А. Кучинского, употребление термина «ответственность» в разнообразных смыслах привадит некоторых ученых к пессимистическим выводам относительно возможности выработки единого понятия ответственности Господствующей в литературе о юридической ответственности является ее трактовка в качестве меры государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений (лишений) личного или имущественного порядка2 Различая ответственность как меру восстановления нарушенного права (гражданско-правовая, компенсационная ответственность) и ответственность карательную (уголовное наказание, административное взыскание), большинство исследователей считают, что эти признаки свойственны всем вилам ответственности-' В юридической литературе единодушно отвергается объективная (безвинная) уголовная ответственность. Наличие вины признано необходимым элементом основания административной и дисциплинарной ответственности. Исключение делается для гражданских правоотношений, поскольку гражданское законодательство допускает ответственность без вины в некоторых вкедоговорных и договорных обязательствах* Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений. Она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий Конституционно-правовой ответственности, как и всякой другой юридической ответственности, присущи элементы кары как претерпевания неблагоприятных для правонарушителя последствий за нарушение норм конституционного права Эта кара всегда имеет 70 71 72 государственно-властную, принудительную природу. В конституционно-правовой ответственности кара имеет особенности. Если, например, уголовное наказание заключается в лишениях личного и имущественного свойства, то правовые последствия реализации конституционно-правовой ответственности имеют иной характер. Отсутствуют в конституционно-правовой ответственности и такие меры государственного принуждения, как конфискация имущества, штраф Вместе с тем конституционно-правовая ответственность — это не только кара за нарушение правовых норм. Здесь на первый план выступает правовосстановительная функция. Но если в гражданском праве восстановление выражается в возвращении в первоначальное состояние, возмещении (компенсации) понесенных убытков и т п-, то в конституционном праве оно связано с устранением нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормаяьного функционирования государственного аппарате, деятельности депутатов, должностных лиц, осуществлению конституционных прав, свобод и обязанностей граждан1 Необходимым элементом основания конституционно-правовой ответственности является наличие вины. В литературе высказано мнение о том, что вину по конституционному праву нельзя рассматривать только через категории ее психологических форм (умысел и неосторожность) Преалагается на первое место поставить такие социально-политические критерии, как политические убеждения, интересы дела73 74 75 Конституционно-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, — это прежде всаго отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а твкже мера принуждения, реализация санкции правовой нормы Наряду с общими признаками, свойственными всем видам ответственности, конституционно-правовая ответственность имеет особенности. Они обусловлены специфическими свойствами предмета конеппуционкого права Дело в том, что и степень общественной опасности правонарушений, и характер их последствий, и другие положения, формулируемые в качестве критериев разграничения юридической ответственности на разные виды, производим от предмете и метода правового регулирования. Ответственность «подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»1 Конституционно-правовая ответственность может наступать за нарушение норм конституционного права. Однако не всякая ответственность за нарушение этих норм является конституционно- правовой. В нормах конституционного права могут закрепляться и иные виды ответственности. Так, согласно ч 2 ст 20 Конституции РФ за особо тижкие преступления может применяться в качестве исключительной меры наказжия смертная казнь впредь до ее отмены В этой норме речь илег не о конституционно-правовой от- ветстценности, а об уголовной. Юридическая ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности. Здесь государственно- правовая ответственность представляет собой формализацию критериев политической оценки поведения субъектов государственного права как должного иди недолжного76 77 78 79. Аналогичной точки зрения придерживается Т.Д Зражевская. При регулировании общественных отношений социвльными нормами имеет место частичное совпадение политических и государственно-правовых отношений: последние всегда одновременно выступают в качестве политических. Это, в свою очередь, обусловливает особую политическую сознательность, политическую правоспособность всех субъектов государственного права, резко выделяющую их среди субъектов других отраслей. «Если такие субъекты выступают в сфере реализации политической власти, то они несут прежде всего политическую ответственность, которая, будучи закрепленной в праве, одновременно приобретает свойства ответственности правовой. Это и определяет важнейшую черту государственно-правовой ответственности — ярко выраженный политико- правовой характер»5 Между тем представляется, что политическая и юридическая ответственность, одним из видов которой является конституционноправовая ответственность, — разные понятия. В отличие от политической, юридическая ответственность всегда связана с нарушениями каких-либо юридических норм, без чего невозможно ее применение, те использование соответствующей меры принуждения, реализация санкции определенной правовой нормы. Конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права случаях Она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости Ее основное назначение — зашита Конституции РФ и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетвется с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этим выполидют многие другие функции по защите правовой системы России, ставл во главу угла охрану Конституции РФ и других конституционноправовых норм. В настоящее время нарушение ряда норм конституционного права, включая некоторые нормы Конституции РФ, не влечет каких- либо неблагоприятных последстаий, поскольку отсутствуют указания на возможность примененвя в этих случаях мер государственного принуждения Такое положение, конечно, нельзя признать нормальным. Нормы конституционного права должны быть защищены государством либо «извне», либо за счет внутреннего потенииела. Строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социвльную ценность регулируемых или охраняемых этими нормами общественных отношений. Поскольку конституционное право охраняет высшие соиивльные ценности, оно само нуждается в адекватной системе средств защиты его предписаний, причем не только в .чужих», но и в собственных санкциях Отсутствие собственных санкций не может быть компенсировано «чужими» без опасения, что соответствующие нормы конституционного права останутся без действенной зашиты Возможно, было бы чрезмерным настаивать на том, чтобы каждая норма конституционного права была снабжена собственной санкцией1. Когда речь заходит о юридической ответственности, Более «выпуклыми», четкими, «прозрачными» становятся критерии, признаки, основания определения этого вида ответственности Для характеристики специфики конституционной ответственности недостаточно утверждение, что она обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений Конституционно-правовая ответственность — категория юридическая, которая должна опираться на четкие правовые основания, критерии, нормы В противном случае она утрачивает свое юридическое содержание, направленность. Согласно определению Н М. Колосовой, конституционная ответственность — это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее нсполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами1. Стремление указанного автора провести четкую и развернутую грань между конституционной и политической ответственностью заслуживает внимания с учетом научной разработанности этой сложной проблемы. Н В Витрук полагает, что консппуиионнвл законность — исполнение консплуши и только конституции80 81. Представляется необоснованным такое сужение понятия конституционной законности, тем более исследователь не упоминает о конституципнной ответственности. За последние годы произошло заметное продвижение научной разработки такой новой и сложной разновидности юридической ответственности, как конституционная, или конституционно- правовая, ответственность Уже подготовлено и издано немело научных и учебных трудов по этой проблематике, произошло приращение знаний в этой сфере, что обогащает конституционное право Однако заметны лишь начвльные, первые контуры; требуется многосложная и комплексная работа в этом направлении Положения и правовые нормы, содержащиеся в Конституции РФ, схематичны, требуют обоснования, возможно, изменений в этой части в Конституции РФ, принятие федерального закона «О конституционной ответственности в Российской Федерации». Необходимо выработать и сформулировать общие, итоговые определения, понятия, категории, институты, относящиеся к сфере конституционной ответственности Не следует «выхолащивать» ин- ституционаяьность конституционной ответственности. Субъекты и основания конституционно-правовой ответственности. В юридической литературе агрпничнвкют круг субъектов конституционной ответственности Ими признаются высшие органы государственной аяасти, их должностные лица, депутаты, т.е. те структуры и люди, которые принимают наиболее важные государственные решения82 Ответственность в качестве компонента конституционного строя рассматривается как ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правопри менительной деятельности государственных органов1 (имеется в виду «позитивная» ответственность). Если круг субъектов ответственности расширяется, то к ним предлагают отнести граждан, депутатов, должностных лиц органов исполнительной аяастпи, должностных лиц, обязанных содействовать депутатам в реализации их депутатских полномочий; избирательные комиссии и их членов, ответственных за соблюдение избирательного законодательства, суды и прокуратуру в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения обычной служебной дисциплины83 84 Фактически речь идет о признании и «позитивной», и ретроспективной ответственности Н М Колосова предлагает следующую классификацию субъектов конституционной ответственности • Президент РФ, • Федеральное Собрание РФ, • Правительство РФ. • Верховный Суд РФ; • Высший Арбитражный Суд РФ • Конституционный Суд РФ; • органы местного самоуправления; • общественные объединения; • граждане; • должностные лица. Такая градация возможна, но из нее «выпаяй» федеральные органы исполнительной аяасти: федеральные министерства, федеральные службы, иные федеральные оргвны. Возможно и такое деление субъектов конституционной ответственности: • коллективные — Федеральное Собрание РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ, Правительство РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, субъект Федерации, Генеральная прокуратура РФ, • индивидуальные — депутаты, должностные лица, граждане России, Президент РФ85. Особым субъектом конституционной ответственности является Президент РФ Особенность его статуса заключается в том, что он одновременно и субъект конституиионной ответственности, и лицо, полномочное применять санкции конституционной ответственности к иным структурам и должностным лицам Из этого положения Президента РФ вытекает необходимость признания особого характера последствий нарушения им Конституции РФ1 Противники конституционной доктрины президентской власти выдвигают ряд контраргументов, в частности, что это открывает перспективу для бесконтрольной власти и способно приостановить развитие демократических процессов Причиной разногласий яаяя- ется многоплановость полномочий Президента РФ, его прав, обязанностей и соответственно механизма привлечения Президенте РФ к ответственности Правомочия Президента РФ и основания привлечения его к конституционной ответственности важны и для того, чтобы оградить Президента РФ от необоснованных обвинений в его адрес, включения процедуры импичмента в том случве, когда расстановка политических сил позволяет это сделать. В рамках построения правового государства отрешение Президента РФ от власти должно быть в качестве средства конституционной законности, а не способом политической борьбы за власть. Президент РФ должен не только выполнять конституционные обязанности, но и не злоупотреблять конституционными правами. Конституция РФ предусматривает право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст 83). В остальных статьях речь идет о правомочиях Президента РФ, когда право неотделимо от обязанности. Тем не менее, выделим следующие правомочия (права) Президенте РФ, злоупотребление которыми является основанием для привлечения его к конституционной ответственности • определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ч 3 ст. 80), • принять решение об отставке Правительства РФ, • распустить Государственную Думу (п «б» ст 84, ст. 109); • законодательная инициатива (п. «г» ст 84); • вето (ст 107); • вводить военное положение (ст 87); • вводить чрезвычайное положение (ст. 88). Законодательство не использует институт «злоупотребленвя правами» и институт «злоупотребления правами Президента Рф- Речь может идти о нвучной разработке проблемы с дальнейшей ее реализацией ни практике Наиболее законодательно оформленным яаяяетсн право Президента РФ издавать указы и распоряжения (ст 90 Конституции РФ), причем за злоупотребление этим правом наступает констчту иконная ответственность в форме отмены актов Президента РФ. Основанием конституционной ответственности Президента РФ является невыполнение им своих обязанностей, а также злоупотребление своими полномочвями. В первом случае характерные санкции — выражение недоверия Президенту РФ, отрешение его от должности. Негативными последствиями во втором случве могут быть отмена незаконного решения Президента РФ, преодоление президентского вето, ограничение и лишение его прав (последнее не нашло отражения в законодательстве). Правительство РФ — субъект коллективной конституционной ответственности в России Если Правительство РФ признать субъектом конституционной ответственности, то должны быть такие полномочия, которые не совпадают с полномочиями Президента РФ и за которые ответственно Правительство РФ. Существует точка зрения, по которой у Правительства РФ в рамках Конституции РФ нет реальной возможности проводить самостоятельную от Президента РФ политику. Такой вывод имеет конституционные основания, фактически Правительство РФ осуществляет многие свои дейстаия, исходя из указаний Президента РФ. Если обратиться к Конституции РФ. то соответствующая ее норма глвсит' «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. I ст. 110) Понятие «осуществляет» не исключает возможность высшего контроля нал Правительством РФ со стороны Президента РФ Этот вывод подтверждается ст 80, где сказано, что именно Президент РФ, а не глава Правитегьства РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что Правительство РФ в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет государственное управление и регулирование в разных сферах. За что же отвечает Правительство РФ’ Оно может нести ответственность за то. что выполняет самостоятельно, а именно: • Правительство РФ, а не Президент РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета на очередной год (п. «а» ч 1 СТ. 114 Конституции РФ). Это одно из киючевых полномочий Правительства РФ, потому что от того, как министерства сверстают федеральный бюд- жег, во многом зависит степень реализации всех направлений государственной политики и их общий ориентир, • прерогативой Председателя Правительства РФ является то, что он представляет Президенту РФ преаложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч I ст 112) Фактически это означает, что вопросы о создании, реорганизации ияи об упразднении того или иного министерства входят в компетенцию Председателя Правительства РФ и соответственно Правительства РФ со всеми вытекающими отсюда последствиями; • Конституция РФ закрепляет за Правительством РФ осуществление управления федеральной собственностью (п «г», ч I ст. 114). Это полномочие усиливает роль Правительства РФ в экономической политике государства и отводит ему особое место в процессе взаимоотношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации Полномочия Правительства РФ позволяют ему действовать инициативно и самостоятельно, что предполагает применение мер конституционной ответственности к Правительству РФ в случае ненадлежащего исполненвя им этих обязанностей. Основанием наступления конституционной ответственности Правительства РФ является твкже злоупотреблемте своими правами. До-етаточно напомнить ето право на законодательную инициативу. Правительство РФ в настоящее время выступает как один из наиболее активных субъектов законодательной инициативы. Конституционная обязанность властных структур — правовое предписание субъекту прэвт достигнуть (получить) конкретный позитивный результат в соответствии с их полномочиями В юридической литературе в течение длительного времени обсуждается понятие полномочий государственных органов, их соотношение с компетенцией, юрисдикцией и т.д 1 Конституционное законодательство употребляет слово «полномочие» Так, Конституция РФ около 15 раз называет этот термин Речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти (ст И), о передаче части своих полномочий (ст. 78, 79), об осуществлении полномочий (ст. 114), о прекращении иди приостановлении полномочий и о прнступлении к исполнению полномочий (ст 92, 121), о пределах полномочий (ст. 12, ст. 77), об установлении законодательством конституционных полномочий (ст 121, 128, 129) Кокституиионнвл обязанность входит в полномочие органов государственной власти. В литературе нет елнного подхода к определению понятий основания юридической и соответственно конституционной ответственности. Это и противоправность, и правонарушение, и состав правонарушения, и более сложное основание юридической ответственности. Некоторые исследователи правильно полагают, чго разницы между этими понятиями нет, так как противоправность проявляется в правонарушениях, является их сущностью, а правонарушение непременно имеет свой состав. Признание основанием юридической ответственности сложного состава, включающего в себя индивидуальный акт, требует некоторого уточнения Правоприменительный акт скорее свидетельствует о реализации юридической ответственности, твк как находится вне пределов деятельности субъекта ответственности, который, кстати, может добровольно реализовать ответственность Кроме того, некоторые ученые предлагают рассматривать основание юридической ответственности как совокупность следующих составляющих* • фактическое основание (совокупность юридических фасетов, те состав правонарушения и индивидуальный акт): • нормативное основание, • государственно-правовое основание (право соответствующих органов и должностных лиц в соответствии со своей компетенцией на применение принудительных мер ответственности) Последние два основания следует считвть лишь предпосылками ответственности. Это можно признать верным по отношению к государственно-правовому основанию Выделение фактического и нормативного оснований юридической ответственности заслуживает внимания и одобрения Несмотря на то, что одно без другого не существует, каждое из них требует самостоятельного изучения. Основание юридической ответственности — это и конкретная правовая норма, которая нарушается, и одновременно наличие в деянии лица состава правонарушения Следует признать нвличие как фактического, так и нормативного оснований конституционной ответственности. Ситуация осложняется тем, что иногда конституционная ответственность наступает только при изначаяьном нарушении норм отраслевого законопательства. Например, отрешение от должности Президента РФ возможно, в частности, только на основании заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (ч I ст 93 Конституции РФ) В литературе предлагают расширить перечень оснований наступления конституционной ответственности, включив в него аморальные поступки, нарушение норм УК РФ и тд С твкой позицией трудно согласиться, так как напрашивается вывод о том, что основанием наступления уголовной ответственности должно стать нарушение соответственно конституционных норм, если нватшо их дублирование в УК РФ. В литературе выделяют разные виды противоправных деяний в конституционной сфере. Так, С А. Авакьян предлагает следующие варианты ксдолжного повеления должностного лица* неприменение государственно-правовой нормы, неправильное применение государственно-правовой нормы и прямое нарушение нормы86 87 Такая классификация допустима, но характеризует лишь внешнюю форму конституционного деликта. Некоторые исследователи считают, что конституционнее ответственность наступает в случае конституционного деликта когда речь идет либо о прямом нарушении конституционных запретов, либо о невыполнении конституционных функций, задач, обязанностей. возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан. Этот подход заслуживает поддержки в части признания основанием конституционной ответственности невыполнение обязанностей Такой подход к проблеме соединяет формы и способы совершения делний (нарушение запрета) и содержательную сторону объективной стороны деяния (невыполнение функций, задач) Сложность определения основания конституционной ответственности заключается в сложности выделения формализованных критериев для оценки поведения субъекта конституционного отношения, нарушающего закон. С А Авакьян полагает, что государственно-правовая ответственность (для конституционной не делается исключения) применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для негативной оценки поведения субъекта права. Основанием применения меры принуждения в подобных ситуациях служит несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата Однако сложно совсем не означает невозможно Прав В.О. Лучин, коша предостерегает об опасности административного усмотрения и произвола при выделении разных оснований наступления конституционной ответственности, хотя и он признает, что четкость, исчерпывающая полнота не свойственны конституционным деликтам2 Выход из сложной ситуации видится в определении конкретного перечня конституционных обязанно- стей, пересмотре законодательного оформления полномочий властных структур, в том числе тех, которые носят латентный характер. В качестве первоочередного шага можно предложить на основе предварительного политического соглашения принять федеральный конституционный закон «О разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти» Его особенность определяется тем. что любой из органов госуларственной власти является одновременно и субъектом ответственности, и тем, кто полномочен применять к иным лицам меры конституционного принуждения Важно законодательно закрепить и совершенствовать как перечень конкретных обязанностей Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Конституционного Суда РФ. Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных органов исполнительной власти, так и механизм реализации мер конституционного принуждения к «правонарушителям» Сейчас сложно разграничить полномочия Президента РФ и Правительства РФ, определить меру ответственности каждого. С делью пресечения произвола важно признать объективной стороной конституционного деликта неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей. В то же время возможно злоупотребление своими конституционными правами со стороны субъектов права. Проблема злоупотребления правами вообще и злоупотребление полномочиями со стороны властных структур в частности не быха предметом исследования в юрнаической литературе, хотя на практике очевидно злоупотребление полномочиями Н М Колосова избегает термина «конституционно-правовая ответственность», чаще применяет термин «конституционная ответственность», что, возможно, правильно отражает суть этого института, его недостаточно (скажем, по сравнению с административной, уголовной, гражданско-правовой ответственностью) наполненный содержанием, предпосылками, нормами характер1 Едва ли правомерно рассматривать ответственность в хачестве компонента конституционного строя Скорее ответственность — составная часть права, в частности, конституционного. Возможны два подхода к градации субъектов — широкий и узкий Предпочтительнее широкий подход, позволяющий включить в число субъектов разнообразный перечень органов и лиц Деление субъектов на коллективные и индивидуальные возможно, хотя едва ли граждане являются субъектами такой ответственности, почему-то среди коллективных субъектов не названы федеральные суды (ч. ] ст- 11 Конституции РФ). Самостоятельность статуса Правительства РФ и взаимоотношения с Президентом РФ — единый, сбалансированный на основе Конституции РФ процесс Самостоятельность Правительства РФ проявляется в его праве на законодательную иниииативу. Н М Колосова уделила внимание новой и сложной проблеме конституционных санкций Любая классификация, в том числе конституционных санкций, возможна по разным критериям Классификация — способ обнаружении существенных кместв пшраздечс- ний системы, от которых зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделений Из множества оснований классификации конституционных санкций необходимо выбирать те, которые отражают сущностные признаки самих санкций. Возможна классификация санкций и не по основным признакам, но она будет носить иной характер. Так, классификация мер конституционной ответственности по субъектам ответственности представляет собой перечень тех субъектов, к которым применяются конституционные санкции (индивидуальные санкции; санкции, применяемые к коллективным субъектам ответственности, — роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ) Анвлогичная ситуация складывается и при классификации санкций в зависимости от органа, правомочного применять конституционные санкции. Необходима зффективная система зашиты Конституции РФ. ее предписаний, закрепляющих высшие социальные ценности Вопрос ставится о собственных, конституционных санкциях. Речь идет о том, что любое нарушение конституционных правоотношений порождало бы конституционные санкции Иными словами, выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Ксюституциивтые санкции являются неоГ«ади\|Ым атрибутом конституционна ответственности. Сомнения по этому поводу связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы вьражении. Конституционная санкция — это возможность шетуп пения неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей няи в случае злоупотребления своими правами Строгость санкций за нарушенве правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений Если Конституция РФ охраняет высшие социальные ценности, то необходима эффективная система зашиты ее предписаний, причем ие только отраслевыми санкциями, но и собственными В юридической литературе к признахам санкций относятся по- разному. Во-первых, некоторые юристы противопоставляют санкции принуждения и санкции неблагопрвитных последствий1 Во- вторых, суммируют ли понятия88 89. В-третьих, исследователи считают, что любая санкция представляет собой указание на меру принуждения, осуществляемую в случае правонарушения органами го- сулярства Любые неблагоприятные последсгаия принудительно возлагаются на правонарушителя органами государства Спор идет о тех существенных признаках, которые характеризуют санкции вообще и конституционные санкции в частности. К ним предлагают отнести принуждение, неблагоприятные последствия, негативные оценки госулярства, ущемления материального ияи юридического характера. Требуется уточнить смысл этих понятий Необходимо определиться по поводу «принуждения» Будет ли в наличии принуждение, если санкция исполняется добровольно? В этом случае нельзя говорить об отсутствии какого бы то ни было принуждения, поскольку выполнить обязанность принудительно возлагается на нарушителя норм права90 Возможно, что в условиях советской правовой системы целесообразно было вести речь о государственном принуждении В современных условиях корректно говорить о принуждении не государства, а закона, права. Именно право обязует субъект правоотношений уйти в отставку добровольно Разве можно говорить о государственном принуждении в том случае, когда работа органа государственной власти, его должностного лица официально оценивается как неудовлетворительная, а это признается конституционной санкцией авторами, определяющими ее через государственное принуждение? Так, В О Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения»91. С этим можно согласиться в том случае, если говорить о принуждении ие государства, а закона, где содержится негативнее оценка государства и общества В определении санкции следует упоминать ияи о законодательном (правовом) принуждении, или о негативной оценке государства и общества Эго будет первым признаком конституционной санкции. Следует определиться с проблемой соотношения «неблагоприятных последствий» и «ущемления материального ияи юридического характера». Ряд авторов разделяют эти понятия, когля в неблаго приятные лослелстаия не включают ограничения или ущемление материального или юридического характера. Неблагоприятные по- елсдстаия имеют разные по значению саставияющие. Это и правовой урон, и обременение, и правовые лишения и ущемления материального или юридического характера В литературе вопрос о признании конкретных санкций мерами конституционной ответственности решается неоднозначно Некоторые исследователи не относят отмену незаконных актов к конституционным санкциям, так хак нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал Следует поддерживать позицию их противников (И.С. Самошенко, ТД Зражевская, ВО Лучин и др), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них Так, систематическая отмена актов министерства позволяет поставить волрос о ненадлежащем исполнении своих обязанностей со стороны министра. Эти два признаха (негативная оценка деяния' законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той ияи иной меры к санкциям юридической, в том числе конституционной, ответственности. Неблагоприятные последствия имеют расширительное толкование. Конституционные санкции должны быть закреплены в Конституции РФ ияи в иных источниках конституционного права Вместе с тем фикт содержания конкретной меры ответственности в Основном законе не превращвет ее автоматически в конституционную санкцию Например, ч 2 ст. 20 предусматривает, что «смертная казнь влредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей» Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности, поэтому при ответе на вопрос о присутствии или отсутствии конституционной санкции речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать ияи отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности) Особенностью конституционных санкций является то, что все они за редким исключением (возмещение материвиького ущерба иногда может быть санкцией конституционной, а не грзждднеко- правовой ответственности) не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности Имеются в виду вотум недоверия Правительству РФ, досрочное лишение полномочий органа государственной власти, признание неконституционными политических партий, признание выборов отдельных депутатов недействительными, отказ в регистрации кандидата в депутаты, применение вето Президента РФ и тл Главным основанием для классификации санкций должны быть названы те их существенные признаки, которые были выделены' неблагоприятные последствия и характер ияи способ законодательного принуждения к нарушителям конституционного законодательства. Цели и последствия санкций — основные критерии их классификации Санкции делятся на четыре вида: 1) правовосстановительные — признание неконституционным федерального закона и др; 2) предупредительные — письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения и др.; 3) карательные — меры взыскания, имеющие цель нахазать правонарушителя (досрочные выборы, отрешение от должности Президента РФ, лишение гражданства и др ); 4) пресечения — введение чрезвычайного положения, приостановление действия акта органов исполнительной ияасти субъектов Федерации, вето Президента РФ. Правоеосстановительные санкции имеют цель воссоздать нарушенные права, последствием применения которых является восстановление понесенного как правового, так и материвльного урона Например, если Президент РФ отказывается выполнять свою конституционную обязанность подписать федеральный закон, принуждение его к выполнению конституционной обязанности направлено на возобновление нарушенных конституционных правоотношений и нарушенного процесса законотворчества, неблагоприятные по- слелстаия в этом случае для Президента РФ очевидны Предупредительные конституционные санкции — это меры, которые имеют цель предостеречь субъекта конституционного права от отклонения от правовых норм, сигнализировать о наступлении в будущем более неблагоприятных для него последствий, если субъект ответственности не прекратит своего противоправного поведении. Меры взысхания — наиболее существенный вид конституционных санкций, так как последствия наиболее неблагоприятны для субъекта конституционных правоотношений. Меры взыскания направлены на наступление правовых лишений апя тех, кто не выполняет своих конституционных обязанностей, иди для тех, кто злоупотребляет своими конституционными полномочиями Например, такая мера взысхания, как отставка Правительства РФ, имеет последствием лишение властных полномочий Правительства РФ Очевидно, что для органов государственной власти и их должностных лиц, обладающих властью, ее потери яияяется существенным наказанием. Меры пресечения применяются с целью предотвратить те негативные последствия, которые могут наступить при бездействии органов, правомочных решать вопрос о введении конкретных конституционных санкций. Так, с целью снятии угрозы основам конституционного строя в отдельных местностях может вводиться чрезвычайное положение Такая классификация условна в той степени, в какой каждая мера конституционной ответственности направлена и на пресечение неблагоприятных последствий, и на наказание правонарушителей, и по возможности на восстановление нарушенных отношений. В то же время среди множества задач существует главива, основная задача, определяющая место конкретной санкции в системе конституционных санкций92. Вместо неопределенного наступления неблагоприятных последствий должно быть сформулировано установление более четкой меры ответственности — правовое наказание в разных формах и, возможно, с использованием терминологии уголовного права, административного права (например, административный штраф, арест) Законодательное принуждение играет ведущую, фундаментальную роль. Но при этом не снижается значение принуждения, осуществляемого органами исполнительной, судебной яетвей власти