<<
>>

Клептократии

  Рассмотрим ситуацию, когда руководитель-клептократ сталкивается с большим числом неорганизованных потенциальных взяткодателей. В экстремальном случае сильный глава государства может так организовать политическую систему, чтобы максимизировать свои возможности для извлечения ренты.
Подобный «стационарный бандит» (по терминологии Манкура Олсона) действует как частный монополист, стремящийся к повышению эффективности своего производства, но в то же время ограничивающий экономический рост для получения максимальной нормы прибыли (Olson, 1993). Частная монополия не заинтересована в повышении производства, поскольку она извлекает прибыль на разнице между продажной ценой и себестоимостью. Если клептократ, как частный монополист, продавал бы товары отдельным лицам и компаниям, то и в этом случае происходило бы сдерживание роста объемом производства (Findlay, 1991; Przeworski and Limongi, 1993: 58-59; Shleifer and Vishny, 1993).

Например, если железные дороги и телефонные сети находятся в собственности государства, оно может устанавливать монопольные тарифы, ограничивая при этом предложение с целью извлечения максимальной прибыли.

Аналогичным образом руководитель-клептократ в стране, которая доминирует в поставках на мировой рынок сырья или сельхозпродукции, попытается ограничить рост производительности для поддержания мировых цен на высоком уровне и извлечения максимальной прибыли. Одновременно он будет стремиться оградить этот бизнес от влияния текущей политики. Руководитель скорее согласится пожертвовать сиюминутными выгодами ради получения высоких прибылей от стабильного монопольного бизнеса. Так, если основной экспортообразующий сектор экономики находится в руках государства, его глава будет поощрять меритократическую систему найма и продвижения по служебной лестнице, которая стимулирует высокую производительность труда и эффективность производства.

Клептократ будет отдавать предпочтение такой экономической политике, при которой значительные финансовые ресурсы перекачиваются ему в карман и в то же время обеспечиваются оптимальные темпы развития экономики. Клептократ будет бороться против равномерного распределения национального богатства между всеми членами общества, лишая центральный аппарат возможностей для получения взяток. Коррумпированные правители будут поддерживать политическую линию, позволяющую конкретным лицам обогащаться, пускай и ценой снижения общественного богатства в целом.

Однако большинство клептократов вовсе не так всесильны, как «стационарные бандиты» Олсона. Их целью является максимально возможное личное обогащение, но доступный им инструментарий для достижения этой цели слишком несовершенен. Они контролируют государственную машину, но не всю экономику страны. В их распоряжении может быть армия некомпетентных и жуликоватых госслужащих, бедная ресурсная база и плохо развитая, дезорганизованная судебно-правовая система. Главе страны придется использовать находящиеся у него под рукой рычаги, но они могут оказаться малорезультативным орудием обогащения. Он будет поддерживать политику государственного вмешательства в экономику, которое не приведет к повышению национального дохода, потому что с помощью такой политики он будет извлекать лишь личные выгоды. Но в конечном счете даже клептократ окажется в ситуации, когда неэффективность чрезмерного вмешательства государства станет настолько очевидной, что это приведет к снижению доходности «института» взяток. Слабый клептократ скорее всего предпочтет раздутую и неплодотворную государственную бюрократию для расширения коррупционного потенциала. Граждане слабых клептократий предпочли бы иметь минимальный государственный аппарат в условиях его тотальной коррумпированности, но на деле они получают гигантскую бюрократическую машину[76].

Примерами, иллюстрирующими этот тип государственного устройства, могут служить диктатуры президентов Альфредо Стресс- нера в Парагвае (1954-1989) и Мобуту Сесе Секо в Заире (1965— 1997), а также правление Франсуа Жан-Клода Дювалье на Гаити (1957-1986).

В Парагвае, как пишет один исследователь, «государственный сектор рассматривался как вотчина Стресснера. Управление государственными активами было так организовано, что почти не проводилось различия между «экономической» и «политической» сферами и отсутствовала сколько-нибудь четкая граница между государственной и частной собственностью. В результате Стресснер и его клика военных и гражданских сатрапов распоряжались ресурсами государственного сектора так, словно это было их личное имущество» (Nickson, 1996:239).

Главное тут - не клептократические наклонности Стресснера как таковые, а деятельность его «клики», которая стремилась к личному обогащению. Вместо того чтобы создать эффективное монополистическое государство, Стресснер заручился поддержкой военных, дозволив высшему генералитету заниматься контрабандой, наркобизнесом и торговлей оружием (там же). Такие крупные проекты, как строительство плотины или никому не нужного цементного завода и аэропорта, дали возможность Стресснеру и его приспешникам набить карманы, но отнюдь не способствовали росту благосостояния страны в целом (там же: 245-246).

Аналогичная ситуация сложилась в Заире, где президент Мобуту и его клика, можно сказать, «разворовывали» государство. Мо- буту взял под личный контроль треть государственного бюджета и, как считали многие наблюдатели, перекачивал на свои зарубежные счета до четверти доходов от экспорта меди. Но и Мобуту приходилось делиться своими теневыми доходами как с высокопоставленными друзьями, так и с рядовыми сотрудниками таможенной службы и другими чиновниками. Коррупция и расхищение ресурсов подрывали частный сектор страны, а грандиозные затратные проекты по развитию инфраструктуры использовались президентом и его приспешниками как неиссякаемый источник взяток (Wedeman, 1997: 462-465). Совершенно очевидно, что этот руководитель-клептократ не был в состоянии управлять Заиром как эффективной и высокодоходной монополией.

На Гаити диктаторский режим облагодетельствовал «лишь несколько тысяч человек, связанных узами брака, семьи или дружбы с властями предержащими».

Политическая нестабильность была вызвана «не столько народными движениями протеста... сколько самими членами правящей элиты, стремившимися как можно больше обогатиться на почве злоупотребления властью» (Grafton and Rowlands, 1996: 267). Согласно данным министерства торговли США, в 1977— 1978 гг. объем потраченных не по назначению государственных средств составил 63% поступлений в бюджет (там же: 267). Из-за своих клептократических наклонностей высшее руководство страны включилось в лихорадочную борьбу за личное обогащение. Создавались бюрократические структуры, тормозящие экономический рост, государственные монополии использовались как дойные коровы, государство всячески препятствовало развитию частного бизнеса (там же: 268-269).

Как показывают примеры со Стресснером, Мобуту и Дювалье, коррумпированный руководитель по своему усмотрению определяет не только размеры бюрократического аппарата, но и налоговую политику, и бюджетные расходы. Налоги, регулирующее законодательство, выделение субсидий, ценовая политика и приватизация - вот сферы деятельности государственного сектора, которыми клепток- рат может манипулировать в угоду своим корыстным интересам. Поскольку налоговые льготы могут быть предоставлены коррумпированным лицам и фирмам за взятки, клептократ в силах установить высокие номинальные налоговые ставки, чтобы подхлестнуть практику взяточничества. Он может ввести гигантские пошлины на продукты первой необходимости и изъять из списка облагаемых пошлинами товаров предметы роскоши. Например, на Гаити между

1910 и 1970 гг. дорогие спиртные напитки вообще не облагались налогами, зато были установлены высокие пошлины на хлопок, текстиль, мыло и керосин (Lundahl, 1997: 35).

Клептократ рассматривает государственное регулирование как источник личного обогащения. Поэтому введение нового регулирующего законодательства и практики лицензирования может преследовать единственную цель - создать дополнительные трудности частным компаниям и заставить их обходить эти трудности за взятки.

Клептократ будет противиться проведению эффективных реформ в области регулирования, если задачей этих реформ будет узаконивание нелегальной системы оплаты публичных услуг. Клептократ наладит практику выдачи субсидий тем лицам и компаниям, которые готовы за это платить. Разумеется, даже коррумпированные автократы должны ради сохранения своей власти время от времени угождать народным массам, но и при этом они будут проталкивать программы, вынуждающие богатых платить за свои экономические выгоды. Например, руководитель, к примеру, может внедрить систему инвестиционных субсидий, отдав на откуп чиновникам порядок их распределения. Никто не сможет получить такую субсидию просто на законных основаниях, и претендентам придется состязаться за расположение руководителя. Распределение скудных резервов иностранной валюты и доступ к кредитам являются дополнительными источниками обогащения для правителей.

Клептократ может оказать воздействие на ход и доход от приватизации. Коррумпированный лидер крайне заинтересован в приватизации сверхприбыльных монополий, если надеется положить себе в карман долю вырученных средств. Но одно дело - желание клеп- тократа приватизировать государственную компанию, и совсем другое - готовность частных инвесторов участвовать в конкурсе на ее приобретение. Частная компания будет обладать для инвесторов небольшой привлекательностью, если есть угроза того, что все ее прибыли будут обложены гигантскими налогами, или что ее могут в любой момент ренационализировать без выплаты компенсации, или что ее задушат драконовским регулирующим законодательством. Перейдя в частные руки, компания может представлять ценность только в том случае, если государство будет гарантировать в будущем здравую экономическую политику. Но перед коррумпированным правителем встают непредвиденные трудности, поскольку он озабочен лишь личным обогащением. Кроме того, даже если ему и удастся подписать обязывающие контракты с инвесторами, последних будет беспокоить перспектива свержения коррумпированного правителя.

А смена режима может привести к аннулированию ранее заключенных договоренностей.

Клептократ может торпедировать одни проекты приватизации, которые честный режим рассматривал бы как приоритетные, и поддерживать другие, менее эффективные, которые сулят ему лакомые «откаты» авансом. Неспособность руководителя занять осмысленную и верную позицию снижает ценность приватизируемой компании в глазах частных инвесторов, склоняя чашу весов в сторону продолжения государственного контроля над ней. Вдобавок, государственная собственность ассоциируется с возможностью извлечения дополнительных доходов сверх и помимо прибылей самого предприятия. Если государственное предприятие может быть использовано для извлечения ренты посредством таких инструментов, как продажа должностей, получение выгодных контрактов и выделение слоя привилегированных клиентов, тогда клептократ может надеяться на куда большую прибыль, чем честный руководитель. Иногда граница между государственной казной и карманом правителя размывается. На Гаити при Дювалье чеки просто выписывались на имена членов президентской семьи и других частных лиц, занимавших посты в государственных монополиях (Lundahl, 1997:39-40). Общественный контроль за крупными предприятиями сам по себе может повысить шансы клептократа остаться у власти, несмотря на свою коррумпированность. Такие клептократы опутывают своих коррумпированных коллег в соседних государствах паутиной обязательств и могут угрожать им разоблачением в случае своего скоропостижного ухода в отставку.

Однако в других обстоятельствах клептократ оказывается большим энтузиастом приватизации. В частности, он может предложить такой приватизационный план, когда то или иное предприятие перейдет в собственность к нему или кому-то из его родственников по цене ниже рыночной. Например, в Индонезии бывший президент Сухарто поддерживал приватизацию тогда, когда перевод активов осуществлялся в компании, находящейся в собственности у его детей или друзей (Schwartz, 1994: 148-149). Даже если компания продается стороннему инвестору, клептократ может поддержать такой приватизационный проект, который отверг бы добропорядочный руководитель, искренне заботящийся о национальном благосостоянии. Отдавая предпочтение сиюминутным личным выгодам, он фактически пренебрегает источниками будущих бюджетных поступлений. В таком поведении можно даже усмотреть рациональное зерно: ведь коррумпированный руководитель относится к будущему с большей опаской, нежели частные инвесторы, поскольку боится неминуемого свержения. Клептократ в куда большей степени, чем участники частного рынка, предпочитает при приватизации государственной компании сорвать крупный куш сразу.

В определенном смысле клептократ действует как своего рода биржевой брокер или агент по недвижимости, чей доход зависит от оборота. Размер грязных доходов может зависеть не только от степени вмешательства государства в экономику, но и от единичных акций. Глава может получить свою долю с любого вида коммерческой сделки, в которой участвует государство, поэтому он будет поддерживать проекты приватизации одних компаний и одновременно выступать за национализацию других. Руководителя страны можно подкупить, чтобы заручиться его согласием на продажу по заниженной цене эффективных государственных предприятий или на национализацию по завышенной цене неэффективных частных компаний. Но не имея надежной защиты от непредвиденных неожиданностей, частные инвесторы не будут рисковать и заключать сделки, чреватые их пересмотром в будущем.

Короче говоря, сильный клептократ управляет хоть и репрессивной, но эффективной государственной машиной, и его власть может быть ограничена лишь собственной неспособностью убеждать партнеров в искренности своих намерений. Слабый же клептократ возглавляет вмешивающееся во все и вся неэффективное государство, нацеленное на взимание поборов с населения и с предпринимателей. Впрочем, некоторые наблюдатели придерживаются довольно оптимистических взглядов на коррупции высокопоставленных чиновников, доказывая, что главная проблема - в коррумпированности чиновников низового уровня, благодаря которой начальство, стремясь урвать свой кусок, «браконьерствует» в общественных «угодьях» (Olson, 1993; Rodrik, 1994; Shleifer and Vishny, 1993). Если у общественного леса нет хозяина, то затраты времени и усилий на охоту будут нерентабельными (Hardin, 1968). Один из способов извлечь доход - это создавать все новые и новые правила и регулирующие положения. Согласно утверждениям Шляйфера и Вишны (Shleifer and Vishny, 1993: 606), особенно разрушительное действие оказывает возможность для бюрократов-новичков урывать для себя свой кусок пирога. Если глава страны не в состоянии постоянно контролировать своих министров, то их своекорыстное и ничем не ограниченное поведение и впрямь может слишком дорого обойтись казне. Если же в его руках сосредоточено достаточно власти, то он может быть заинтересован в ограниченной «либерализации», а возможно, и в сопутствующей реформе госслужбы, что позволит ему еще больше упрочить контроль над чиновничеством. Он будет поддерживать реформы постольку, поскольку их цели отвечают его стремлению к извлечению максимальной личной выгоды.

Но из благосклонного отношения главы к определенным реформам вовсе не следует, что коррупция высокопоставленных чиновников менее разрушительна, чем мздоимство чиновников низшего звена. Правитель редко в буквальном смысле контролирует все государственные ресурсы. Размер общественных угодий, находящихся в ведении государства, не определяется некими внешними факторами. Напротив, чиновники могут обладать достаточной властью, чтобы увеличивать объем подконтрольных им ресурсов, а высокопоставленные чиновники, как правило, обладают большей властью для стимулирования экспансии государства, чем чиновники низшего звена. Кроме того, коррумпированные руководители обычно обречены пользоваться далеко не совершенным инструментарием. Вместо того чтобы просто-напросто экспроприировать частные предприятия и обеспечить их эффективное функционирование, высокопоставленные чиновники имеют на вооружении рычаги, которые сами по себе далеко не эффективны. Так, они могут повысить уровень налогов и ужесточить регулирующее законодательство, могут раздавать льготы в обмен на взятки, могут национализировать целые отрасли экономики. Они могут проводить протекционистскую политику, на которую не смогут повлиять мелкие бюрократы. Они могут предлагать дорогостоящие, сложные и капиталоемкие проекты, которые будут использоваться для получения крупных взяток[77]. Так, на Гаити диктаторские правительства обеспечивали режим наибольшего благоприятствования для препятствовавших развитию институтов, которые использовались для эффективного выкачивания из страны теневых доходов. Кроме того, активы богатых кланов инвестировались либо за рубежом, либо в надежные, хотя и непроизводственные, проекты. Государственная политика, мешающая экономическому развитию, вынудила наиболее предприимчивых гаитян к эмиграции (Grafton and Rowlands, 1996). Но ни один правитель не может быть абсолютно уверен, что останется у власти навечно. А те, кто нажил состояние благодаря его благоволению, не станут бравировать своим богатством, опасаясь смены режима в стране.

Разумеется, некоторые могущественные властители умудряются избегать столь неэффективной политики. Они помогают обогащаться своим родственникам и самим себе, но не санкционируют «кор- рупциогенные» проекты, впрямую способствующие подрыву экономического развития. Страны с высоким уровнем коррупции, где наблюдается политическая стабильность и осуществляется жесткий контроль сверху, страдают от неэффективности государственной машины в куда меньшей степени, нежели те, где разворачивается беспорядочная и бесконтрольная борьба за личную выгоду[78]. Руководители таких стран способны заглядывать далеко вперед и поэтому ищут способы обуздать неконтролируемую «погоню за рентой», чтобы обеспечить долгосрочные экономические выгоды. Подобный режим представляется грубой аналогией государственности некоторых восточно-азиатских стран, располагающих институциональными механизмами для обуздания «погони за рентой» как среди госчинов- ников, так и в среде частного бизнеса (Campos and Root, 1996). Однако даже и в этом регионе страны с более низким уровнем коррупции в большей степени способны привлечь прямые иностранные инвестиции, чем их более коррумпированные соседи (Wei, 1997). Кроме того, как показывает проведенный анализ, многие коррумпированные правители вовсе не чувствуют себя уверенно, и их продажность лишь усиливает нестабильность их положения.

Клептократы могут сталкиваться с дополнительными проблемами бюрократического контроля, неведомого добропорядочным руководителям. Коррупция в высших эшелонах власти заставляет чиновников низового уровня считать, что и они вправе получать свой кусок пирога, и создает у них моральный и психологический иммунитет к взяточничеству. Злоупотребления на низовом уровне, которые способен контролировать и обуздывать добропорядочный руководитель, становятся эндемичными при режиме бесчестного клеп- то крата. Руководители-клептократы не способны создавать условия, необходимые для развития честной бюрократии (Lundhal, 1997:43). И все же многие возможности для успешной «погони за рентой» нельзя обеспечить без армии бюрократов, способных возводить искусственные препоны и собирать урожай взяток. Так что сам факт наличия продажных государственных служащих заставляет коррумпированного руководителя отрицательно относиться к любой идее укрупнения государственного аппарата, так как в этом случае его доля окажется куда меньше, чем при наличии честных подчиненных. Эффективность извлечения руководителем личной выгоды снижается, если он не в состоянии жестко контролировать коррумпированную бюрократию (Coolidge and Rose-Ackerman, 1997). Если же руководитель способен создать армию честных госслужащих и делиться лишь с узким кругом доверенных подчиненных, он от этого только выиграет, однако такое положение чаще всего оказывается невозможным[79].

Деятельность коррумпированных чиновников низшего уровня становится причиной неэффективного функционирования государственной машины, так как они прибегают к проволочкам, бюрократической волоките и произвольному вмешательству в компетенцию друг друга. В итоге урожай, снимаемый руководителем, неизбежно оказывается скуднее, чем при наличии эффективной бюрократии. Причем простые граждане всегда несут бремя потерь, вызванных неэффективностью функционирования государства по вине коррумпированных чиновников. Но кого предпочтут граждане - клеп- тократа, способного выпестовать честную бюрократию, или такого, кто готов смириться с коррумпированным чиновничеством? Тут нет ясного ответа. В первом случае, руководитель может выбрать такой уровень вмешательства государства в экономику, который обеспечит ему максимальную личную выгоду в условиях плодотворно функционирующей государственной машины. Во втором же случае он выбирает более низкий уровень вмешательства, но при этом деятельность коррумпированных чиновников по оказанию публичных услуг оказывается весьма неэффективной (Coolidge and Rose- Ackerman, 1997). 

<< | >>
Источник: Роуз-Аккерман С.. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. 2010

Еще по теме Клептократии:

  1. Глава 1 Логика власти
  2. Политический провал
  3. В захвате государства коррупционными методами заключена основная суть политической коррупции и основная опасность для будущего России.
  4. § 1. «ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ» ПРЕСТУПНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ
  5. § 3. СОСТАВ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ
  6. Коррупция и политика
  7. Клептократии
  8. Двусторонние монополии и мафиозные государства
  9. Выводы
  10. Автократические реформы. 
  11. Богатство природных ресурсов и иностранная помощь
  12. Предметный указатель
  13. 1.1 Общее понятие и виды коррупции
  14. представляется создание экспертной группы, занимающейся вопросами выявления коррупционных практик, их измерением и классификацией. Данная ера позволила бы не только эффективней бороться с коррупцией на уровн государства, но и продемонстрировала бы активную позицию Российской Федерации в мировой антикоррупционной борьбе и распространении глобального антикоррупционного стандарта поведения. 2) Полезной представляется инициатива по созданию международного органа при ООН, который специализировался бы на противодействии и борьбе с коррупцией. Выступление с подобной инициативой для Российской Федерации позволило бы укрепить международные позиции в глобальном антикоррупционном движении, что в свою очередь позитивно бы сказалось на улучшении международного имиджа России и повысило бы конкурентоспособность на мировой арене. 3) На основе проведенного исследования могут быть разработаны специальные курсы по международному сотрудничеству по борьбе с коррупцией, в том числе, отдельно - по борьбе с коррупцией в органах власти. Возможным направлением данных курсов может стать обучение противодействию и борьбе с коррупцией в системе образования. С целью распространения антикоррупционного стандарта поведения также предлагается создание телевизионной передачи, рассматривающей негативные последствия участия в актах коррупции и освещающей юридические и бытовые основы противодействия и борьбы с коррупцией. 4) Повышению эффективности борьбы с коррупцией в Российской Федерации могло бы способствовать ежегодное упоминание в Послании Президента России Федеральному Собранию об уровне коррупции, которое бы отражало динамику борьбы с коррупцией в органах власти. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -