Глава 2 Государство и законодательство о политических партиях
проблема государства и законодательства о политических партиях в тесной связи и взаимодействии слабо разработана в теории государства и права. В странах со стабильными политическими системами партии успешно функционируют и без прямого законодательного вмешательства государства, основываясь главным образом на традициях, отдельных актах отраслевого характера и прецедентном праве. Потребность в специальном законодательстве о партиях возникает, как правило, в государствах, переживающих процесс демократического обновления, качественного переустройства системы государственных институтов. Этот путь, в частности, прошли в послевоенные годы большинство стран Западной Европы, а в последнее десятилетие — многие восточноевропейские государства. В аналогичных условиях находится и Россия. В формах и подходах к задаче правового регулирования деятельности партий в законодательстве отдельных стран наблюдается довольно большое разнообразие. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с современной спецификой социально-политической жизни этих стран. В таких, например, государствах, как США, упоминание о политических партиях в текстах конституций и других актах конституционного характера полностью отсутствует. Деятельность партий в этих странах регулируется гражданским законодательством его отраслевыми, и избирательными законами. Практически во всех конституциях, принятых после Второй мировой войны, обязательно затрагивается вопрос о партиях. Более того, в них явно прослеживается как усиление внимания законодателя к различным сторонам деятельности политических партий, так и ко все большей детализации предметов регулирования, касающихся конкретных вопросов партийной деятельности (конституции России 1993 г., Франции 1958 г., Швеции 1974 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Словакии, Чехии 1992 г., Польши 1993 г.). Помимо конституционного закрепления статуса политических партий в ряде стран существует специальное законодательство, регламентирующее различные стороны их деятельности. Специальные законы о партиях действуют в Германии (с 1967 г.), Португалии (с 1974 г.), Австрии (с 1975 г.), Испании (с 1978 г.). Законодательство о политических партиях достаточно разнообразно как по своему характеру, так и по объему. Что касается содержания правовых актов о политических партиях, то оно весьма отличается в разных странах, хотя имеет много общих параметров и критериев, которые признаны типичными для такого рода объединений. В частности, общим юридическим признаком партий является признание их одним из видов общественных объединений, специфической задачей которых является участие в формировании органов государственной власти местного самоуправления, исполнительных структур. Как правило, в конституциях и законах закрепляются права и обязанности политических партий, требования, предъявляемые к их программам и уставам. Особо оговариваются порядок создания и прекращения деятельности партий, вопросы их финансирования и контроля государства в этой сфере. Законодательно обеспечивается правосубъектность политический партий. Одной из центральных проблем, решаемых конституционным и специальным законодательством, является определение общего понятия политических партий, их предназначения, функций и задач. В качестве главного критерия партий чаще всего называется их участие в избирательных кампаниях, формировании политической воли народа. Так, согласно ст. 4 Конституции Франции «политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов». Близкие по сути определения политических партий даются в конституциях и специальных законах России, Болгарии, Венгрии, Австрии. Во многих конституционно-правовых документах можно встретить и более широкий взгляд на партии — как на важный элемент политической структуры общества. Так, в соответствии с Федеральным законом Мексики о политических организациях и избирательном процессе «...национальные политические партии являются основной формой политической организации. Выполняя свои функции, они способствуют объединению политической воли народа и посредством своего участия в избирательном процессе содействуют установлению национального представительства». В законодательстве ряда государств наряду с определением роли и задач института политических партий большое внимание уделяется вопросу их функционального назначения. Так, согласно португальскому декрету-закону о политических партиях они призваны способствовать осуществлению гражданами политических прав и определению национальной политики, в том числе участвуя в выборах или привлекая какие-либо другие демократические средства, давать оценку программам правительства и администрации и критиковать их действия; участвовать в работе центральных и местных органов власти; способствовать воспитанию португальцев в духе гражданственности; изучать и обсуждать вопросы национальной и международной жизни и занимать по ним собственную позицию; вносить вклад в развитие политических институтов. Аналогично формулируются функции политических партий в законодательстве Германии, Мексики, Польши, Латвии. Большое внимание государства уделяют порядку образования и юридического признания политических партий. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания партий. Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объединение. В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Конституции Португалии: «...Свобода объединения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглашается: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом». В Конституции Франции записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно». Еще одним важным условием юридического признания партий служит уровень их общественной поддержки, выражающийся в численности партий. Таким образом государство стремится оградить политическую жизнь от влияния малочисленных или сепаратистских партий. Так, в Мексике, чтобы конституироваться в качестве национальной, партия должна иметь 3 тыс. членов по меньшей мере в каждом из половины штатов или 300 членов по меньшей мере в каждом из половины одномандатных избирательных округов. Но в любом случае общая численность партии должна быть не менее 65 тыс. человек. В России в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом она должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъектов Федерации. Провозглашаемая свобода создания партий носит отнюдь не абсолютный характер. Содержание соответствующих статей законов и иных актов показывает, что процесс формирования политических партий достаточно жестко регулируется соответствующими правовыми нормами. В Основном Законе ФРГ этот вопрос ставится еще более категорично: «Партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, противоконституционны». Наряду с общими требованиями соблюдения конституции и установленных демократических порядков в законодательстве ряда стран содержится перечень более конкретных ограничений на создание политических партий. Так, в Польше не допускается формирование партий, «которые в своих программах обращаются к тоталитарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа и деятельность которых требуют или допускают расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти и влияния на политику государства либо предусматривают сохранение в тайне структур или членства». Обязательным условием признания юридического статуса партий практически во всех государствах является их официальная регистрация. Она носит по преимуществу фиксирующий характер и осуществляется МВД (Италия, Испания, Австрия, Франция) либо судебными органами разных уровней (Бельгия, Нидерланды, Венгрия, Польша, Болгария, Румыния), реже — центральными избирательными комиссиями (Великобритания, Мексика, Канада), Минюстом (Россия), высшим органом законодательной власти (Латвия). При регистрации партии обязаны представить исчерпывающие сведения о своих политических целях, копии основных партийных документов, списки членов партийного руководства, а иногда и рядовых членов партии. В законодательстве нередко оговариваются и основные критерии, которым должны отвечать предъявляемые программы и иные документы. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях предусматривается, чтобы в декларации принципов помимо обязательств общеполитического и конституционного порядка нашли отражение «идеологические программы, основы, которых партия придерживается в политической, экономической и социальной областях; обязательство не заключать пакты либо договоры, которые ставят партию в подчиненное положение по отношению к любой другой международной организации или в зависимость от иностранных учреждений либо политических партий; обязательство осуществлять свою деятельность мирными средствами и демократическим путем». В законодательстве ряда государств (Россия, Венгрия, Болгария) закреплено положение, согласно которому не может быть отказано в регистрации политической партии, если ее учредители выполнили все предусмотренные законом условия. В случае несогласия с решением об отказе в регистрации оно может быть обжаловано в суде. Особые требования предъявляются к партийным уставам. Специальное законодательство содержит четкие указания, рассчитанные на обеспечение демократического характера внутренней жизни и деятельности политических партий, предупреждение попыток использования их в интересах отдельных лиц или создания партий авторитарного типа, подчинения иностранному влиянию. В уставах, как правило, требуется, чтобы были закреплены: название и символика партии, которые должны отличать ее от других партий; место нахождения и территории, на которых она собирается действовать; порядок приема членов и выхода их из партии; права и обязанности членов партии, меры, принимаемые к нарушителям партийных норм; состав и полномочия руководящих органов; источники финансирования; порядок и условия прекращения деятельности партии. В законодательстве ряда стран (Болгария, Португалия, Мексика), кроме того, содержатся запреты на использование в символике партий национальных гербов и знамен и официальной символики иностранных государств, а также любых признаков расового или религиозного характера. В некоторых государствах помимо общих требований к партийным уставам формируются правовые нормы, касающиеся внутреннего строения и деятельности политических партий. Особенно детально расписаны эти нормы в германском Законе о партиях, который явно рассчитан на то, чтобы не допустить возрождения партий авторитарного или фашистского типа. В специальном разделе «Внутреннее устройство партии», содержащем более 30 объемных статей, закреплена практически вся структура партии и ее аппарата, подробно изложены порядок формирования, сроки полномочий, круг компетенции и характер соподчинения всех партийных органов, начиная с президиума правления и кончая партийными комиссиями, партийными арбитражными судами и финансовыми контролерами, законодательно закреплены права членов партии и гарантии их свободного волеизъявления, порядок и сроки проведения съездов партии и собраний низовых организаций, отбор представителей на партийные форумы, а также порядок внесения предложений, характер голосования и принятия решений на съездах и собраниях. В сферу правового регулирования включены даже такие стороны партийной жизни, которые обычно являются сугубо внутренним делом каждой партии. Тем самым Закон устанавливает строгие параметры внутренней структуры и деятельности партийной организации, превращает их в универсальные и обязательные для всех партий. Официальное признание политических партий имеет ряд правовых последствий, связанных с приобретением ими гарантированного статуса юридического лица, а также немалых политических и финансовых преимуществ по сравнению с прочими общественными объединениями. В большинстве случаев государства признают равные права влиять на политическую жизнь парламента и правительства, вносить выработанные ими политические ориентиры в процесс формирования государственной политики, свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и задачи, создавать свои и в установленном порядке использовать государственные печатные и иные средства информации, проводить массовые мероприятия, объединяться в коалиции и объединения другого рода, поддерживать международные связи, пользоваться государственной материальной и финансовой поддержкой, осуществлять собственную хозяйственную деятельность, связанную с реализацией их уставных целей и задач. Специальным законодательством многих государств (Россия, Португалия, Мексика, Италия, Австрия, Дания, Швеция, Франция и др.) официально зарегистрированным политическим партиям гарантируются определенные права на участие в избирательном процессе, законотворческой деятельности, формировании органов государственной власти и местного самоуправления. В период выборов им предоставляются преимущества в получении финансовой помощи со стороны государства, распространении своей информации как по собственным каналам, так и через государственные средства массовой информации и средства массовой информации с участием государства. Особое внимание законодательство о политических партиях уделяет их роли в формировании представительных органов власти. Именно участие в выборах и осуществлении политической власти служит главным статусным признаком партий, в соответствии с которым законодатель проводит водораздел между ними и другими политическими организациями, не обладающими таким статусом (например, политическими ассоциациями). В России политические партии признаются единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти. Если партия не принимает участия в выборах в течение 5 лет, она подлежит ликвидации. В Германии предусмотрено, что если та или иная партия в течение 6 лет не выдвигает своих кандидатов на выборах, она лишается правового статуса партии. В Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президентских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тыс. голосов, лишаются права на предусмотренные законом налоговые льготы, вплоть до следующих выборов. Предметом специального правового регулирования со стороны государства являются отдельные стороны парламентской деятельности политических партий. Так, в Мексике законом предусматривается замещение вакантных мест членов палаты депутатов, избиравшихся в многомандатных округах, кандидатами той же партии, оставшихся на первых местах в соответствующих региональных списках. В законодательстве Португалии заложена возможность фракционной деятельности представительных учреждений, включая оппозиционную. Этому способствует право на создание парламентской группы членами любой представленной в Ассамблее республики политической партии. Законодательство не оговаривает количественный состав группы, поэтому создать ее может практически любая партия или партийный блок. Каждой такой группе предоставляются рабочее помещение в здании Ассамблеи, материальные и финансовые средства, возможности для привлечения административного и технического персонала. В нормативных правовых актах многих государств предусмотрена процедура прекращения деятельности политических партий. Формальным основанием для этого признается решение о самороспуске партии, реорганизации, объединении или вхождении ее в другую партию, разделении на две или более партии. В то же время при наличии специально оговоренных в законодательстве причин соответствующий государственный орган имеет право принять собственное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если численность партии снизилась ниже установленного уровня, в Канаде — если она нарушила положения своего устава, в Мексике, кроме того, если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не назначила соответствующее количество вступающих в должность депутатов в состав избирательной коллегии. Согласно законодательным актам ряда государств судебное решение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антиконституционной (Германия), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испания), не соответствует требованиям закона (Мексика, Венгрия), а также когда цели партии достигаются противоправными средствами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Во избежание злоупотреблений властью в законодательстве России, Латвии и ряда других стран не допускается прекращение деятельности партий в период избирательных кампаний. Специальное законодательство Болгарии и Германии предусматривает возможность судебного обжалования решения о прекращении деятельности партии на коллегии по гражданским делам Верховного Суда или в административном суде. Однако рассмотрение такого иска не может служить основанием для отсрочки запрета. Первым официальным актом в России, фактически положившим начало политическим реформам, стал Высочайший манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Одним из последствий этого акта стало образование общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе новых партий. В 1905—1906 гг. образовались Конституционно-демократическая партия (кадеты), «Союз 17 октября» (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия, десятки других партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий («Союз русского народа», «Союз русских людей», Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства). Таким образом, в короткий срок по числу партий Российское государство оказалось впереди многих государств мира. Это заставило его заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. государь подписывает «Именной Высочайший указ правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах». В соответствии с ним обществом признавалась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом — объединение двух или нескольких таких групп. Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. МВД предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей» либо управляется «учреждениями или лицами, находящимися за границей». При таких ограничениях значительная часть российских политических партий не только социалистической, но и либеральной ориентации не могли рассчитывать на получение официального признания и вынуждены были действовать нелегально или полулегально. Согласно названию указа его действие имело временный характер — до принятия специального закона об обществах и союзах. Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить подобный закон так и не увенчались успехом. Однако, допуская существование политических партий, Российское государство относилось к ним с некоторым недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе. Новый закон о выборах Государственной Думы, изданный 11 декабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, не предусматривал самостоятельного участия политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых депутатов. B партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в парламенте. Так, в первой Государственной Думе, избранной в марте—апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, автономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депутатов не было представителей монархистов и черносотенцев. Представителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов Думы оказались кадетами, что позволило им занять в ней руководящее положение. Учрежденная Государственная Дума фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов политических партий. Уже на второй день работы при выборах председателя Думы депутаты голосовали согласно принадлежности к одному из политических направлений — консервативному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее, парламентская деятельность представленных в Думе партий формально никак не регламентировалась. Ни в Положении об учреждении Государственной Думы, регулировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в Наказе думской деятельности, касавшемся организации ее внутренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо самостоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с этими документами вся парламентская деятельность сосредоточилась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рассмотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующего закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Такой же порядок был установлен и для обращений с запросами к правительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партийные фракции и группы по политическому признаку. Одним из главных пунктов противоречий законодателей с исполнительной властью и в самом депутатском корпусе стал аграрный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в самом проекте предлагали дополнительно наделить крестьян землей за счет земель казенных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп «по справедливой цене (но не по рыночной)». Проект трудовиков, выражавший крестьянские требования о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматривалось отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание специального народного земельного фонда и введение уравнительного землепользования. Правительство, недовольное поведением депутатов, опубликовало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем устанавливалось, что распространяемое среди сельского населения убеждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается Правительством совершенно неприемлемым. В ответ на это Государственная Дума приняла решение выработать текст своего контробращения к народу. Государь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Высочайший манифест «О роспуске Государственной Думы и о времени созыва таковой в новом составе». Вторая Государственная Дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в государстве. В Думу было избрано 518 депутатов, в том числе 54 представителя правых (монархистов и октябристов), 98 — кадетов, 76 — автономистов, 104 — трудовиков, 16 — народных социалистов, 37 — эсеров, 66 — социал-демократов и только 5 — беспартийных. Состав Думы свидетельствовал о большей поляризации депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов: левого (222 депутата вместо 115 в первой Думе) и правого (54 депутата вместо 16). Такое положение не устраивало Правительство. России ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержавия не приходилось. Сразу после созыва Думы Правительству было понятно, что Думу придется вскоре распустить. Главным вопросом в работе второй Государственной Думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению придавало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (монархисты и октябристы) выступили в поддержку политики Правительства, т.е. были против какого-либо отчуждения помещичьей земли. Позиция кадетов в аграрном вопросе стала более правой, нежели в первой Думе. В новом проекте аграрной реформы они во многом отступили от своих предыдущих требований. Большая часть кадетских депутатов положительно отнеслась к заявлению Правительства и готова были поддержать политику власти. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе по аграрному вопросу с требованием проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель и немедленной отмены всех столыпинских аграрных указов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось. Правительство решило распустить Думу, обвинив социал- демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения законной власти в государстве. 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром того же дня был опубликован манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу». Избранная по новому избирательному закону третья Государственная Дума оказалась правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 — умеренно правых и националистов, 154 — октябристов и примыкающих к ним, 28 — «прогрессистов», 54 — кадетов, 14 — социал-демократов, 11 — трудовиков. Хотя Дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с Правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных полномочий, Дума по инициативе партийных фракций много занималась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоимущих слоев населения. Тем не менее, в 1912 г. была избрана четвертая Государственная Дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов. Перевес в Думе опять получили две проправительственные группы депутатов — правооктябристская и октябристско-кадетская. Первые сессии Думы прошли до начала Первой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ государственного строя — законов и иных актов о безопасности, об обороне, о полиции, об обеспечении судов, о тюрьмах и др. Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной Думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику Правительства. Октябристы, кадеты и националисты выступили с критикой Правительства и потребовали создания «правительства доверия», т.е. правительства, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый Прогрессивный блок из 235 депутатов. Однако государь на уступки думским депутатам не пошел. В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема лидеры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед императором вопрос об изменениях в составе Правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную Думу. Она продолжала еще некоторое время существовать, хотя сессии больше не созывались. Так закончился первый поход российских политических партий «в государственную власть». Несмотря на конфликты между официальной властью и политическими партиями, они в лице своих думских представителей сыграли заметную роль в становлении российского парламентаризма, создании предпосылок для формирования нового государства и правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым влиять на механизм государственной власти. Возросшая из социальных противоречий Февральская революция заметно изменила условия деятельности и правовой статус политических партий. Из «конфликтующих элементов» с государственной властью они превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток революционной активности восставшего народа. Новое политическое положение нашло отражение в нормативных правовых актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление «О собраниях и союзах», в котором провозглашалось, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих уголовным законам. Тем самым снимались всяческие ограничения на создание общественных объединений, включая партии. Следующая новация этого акта состояла в установлении судебного порядка регистрации и ликвидации общественных объединений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени. Революция открыла более широкие не только правовые, но и политические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образованного 2 марта 1917 г., были включены два октябриста, четыре кадета, два прогрессиста, трудовик, промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в Правительство. В мае в состав Временного правительства уже входили два эсера, два меньшевика, трудовик, народный социалист. Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох. В решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы разумно распорядиться доставшейся им политической властью. Это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовлено стать наследниками монархии. Так, октябристы после февраля 1917 г. окончательно утратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить свое представительство интересов буржуазии кадетам, хотя отдельные видные члены «Союза 17 октября» входили в состав Временного правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свержения императора у руля управления государством и на первых порах возглавляя Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, Из страха перед активностью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остановить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа — Советы. В конечном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадетской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г. В состоянии растерянности перед лицом бурных событий оказались и многие социалистические партии, прежде всего меньшевики и эсеры. Хотя и те, и другие располагали мощной общественной поддержкой и преобладающим влиянием в Советах разных уровней, занимали руководящие посты во всех коалиционных составах Временного правительства, но идейная зашоренность, догматическое следование теоретическим поступкам не позволили им воспользоваться этими возможностями в интересах революции. Оставаясь правоверными социалистами, эсеры и меньшевики считали, что Россия еще не созрела для социализма и на данном этапе стоит задача упрочения и развития буржуазно-демократического строя на основе широкой коалиции всех прогрессивных сил общества. Они уповали на учредительное собрание, которое, по их мнению, должно было окончательно решить вопрос о власти. Свою же роль по отношению к этой власти меньшевики и эсеры видели в том, чтобы оказывать на нее постоянное давление, побуждая к дальнейшим шагам по пути демократических преобразований. В отличие от правосоциалистических партий, активную позицию, нацеленную на всемерное развертывание инициативы восставших масс и установление новой власти, заняли большевики. Они исходили из того, что острота классовых противоречий в стране, массовый характер борьбы за социальную справедливость делают возможным и необходимым перерастание буржуазно-демократической революции, давшей власть в руки буржуазии, в революцию социалистическую, призванную увенчаться диктатурой рабочего класса. В соответствии с этим выводом ставится вопрос о передаче власти Временным правительством Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Под этими лозунгами большевики смогли сплотить и повести за собой широкие массы трудящихся. В ночь на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено. Вечером того же дня второй Всероссийский съезд Советов, признав этот факт, провозгласил установление власти Советов и образовал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным. Съезд Советов был многопартийным по своему составу: из 649 депутатов 390 представляли большевиков, 160 — эсеров, 72 — меньшевиков-интернационалистов. В состав избранного съездом ВЦИК вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 представителя Украинской социалистической партии, эсер-максималист. Однако воспользоваться возможностями своего положения для отстаивания интересов шедших за ними трудящихся масс большинство делегатов от умеренных социалистических партий не захотели. Они не согласились с оценкой итогов октябрьского восстания, квалифицировав его как незаконный правовой заговор, осуществленный «партией большевиков именем Советов за спиной всех других партий и фракций», и покинули съезд. В результате слома старого государственного аппарата политические партии вступили в период острого политического соперничества, являвшегося, по существу, борьбой за выживание. Большинство из тех, кто совсем недавно видел себя вершителями судеб государства, не смирились с диктатом большевиков и вынашивали планы их насильственного устранения от власти. И большевики как правящая партия, не желая делиться доставшейся властью, вынуждены были принимать меры по подавлению сопротивления своих политических противников, вплоть до арестов и физического террора и уничтожения. Первой жертвой в этой непримиримой борьбе пала партия кадетов. 28 ноября 1917 г. планировалось открытие учредительного собрания. Однако результаты выборов в собрание оказались столь неожиданными для большевиков, что они решили перенести его созыв на более поздний срок, рассчитывая путем частичных перевыборов и подтасовок изменить соотношение сил в составе депутатов. С таким решением, естественно, не согласились кадеты, эсеры и меньшевики. В ответ на намерение оппозиции открыть учредительное собрание 28 ноября СНК принимает ленинский Декрет «Об аресте вождей Гражданской войны против революции», в котором кадетская партия объявлялась «партией врагов народа». Это был первый правовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона и единолично править. И началось преследование всех, кто был не с большевиками. Период 1918—1920 гг. стал последним в судьбе большинства политических партий, откровенно враждебных большевикам. Так, кадеты, которые еще с октября 1917 г. встали на путь вооруженной борьбы с большевизмом, все это время неизменно оказывались в ближайшем окружении руководителей Белого движения, обеспечивая их идеологическую и политическую поддержку. И по мере того как эти руководители один за другим терпели поражение, все больше кадетов вынуждены были искать себе убежище в других странах. К лету 1920 г. почти все авторитетные лидеры кадетской партии во главе с Милюковым перебрались за границу. С потерей родины завершилась и 15-летняя история партии кадетов. Что касается меньшевиков и эсеров, то реальная угроза завоеваниям революции со стороны белогвардейских армий и иностранных интервентов заставила их пересмотреть свои идеологические установки и занять более конструктивную позицию по отношению к советской власти. Как партии социалистической ориентации они не могли не признать исторической значимости осуществленного под руководством большевиков слома старой буржуазной государственной машины и утверждения народовластия в форме Советов рабочих и крестьянских депутатов, ликвидации крупной частной собственности на землю и основные средства производства в промышленности. Но в вопросах этапов и методов проводимых преобразований, степени вовлеченности трудящихся в управление общественными делами они по-прежнему расходились с большевиками, выступая за расширение политической демократии и дополнение ее демократией хозяйственно-экономической и социальной. Попытки меньшевиков и эсеров выработать единую тактическую линию по отношению к большевикам результатов не дали. Эсеры хотя и прекратили вооруженную борьбу, но надежд вновь побороться за власть не оставили. Меньшевики же рассчитывали использовать призрачные возможности легальности для расширения влияния в рабоче-крестьянских массах и укрепления своих политических позиций. В итоге надежды и тех, и других не оправдались, а от их разобщенности выиграли только большевики, которым объединенная социалистическая оппозиция была совершенно ни к чему. В сложном положении оказались левые эсеры. Большевики не простили им событий 6 июля 1918 г. Несмотря на готовность большинства членов Партии левых социалистов-революционеров к сотрудничеству с Советами, они испытывали постоянный прессинг со стороны властей и к началу 1920 г. фактически распались на несколько самостоятельных организационных структур. Окончание Гражданской войны и переход к нэпу породили в обществе надежды на либерализацию большевистского режима, своеобразный политический нэп. Однако победа в войне ничего не изменила в существе власти. Ее основа — монопартийная диктатура — оставалась нетронутой, что проявилось в стремлении взять под контроль или подавить всякие проявления общественной самостоятельности, тем более инакомыслия. В период 1922—1924 гг. принимаются нормативные акты, на долгие годы определившие весьма жесткий порядок создания и регистрации общественных объединений: постановление Президиума ВЦИК РСФСР «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» (июнь 1922 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора над ними» (август 1922 г.), утверждение ВЦИК РСФСР Инструкций по регистрации обществ, союзов и объединений и по выдаче разрешений на созыв и собрания различных организаций, союзов и объединений (август 1922 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре на ними» (май 1924 г.). В соответствии с этими актами вводилась усложненная двуступенчатая процедура юридического признания общественного объединения — утверждение его устава и собственно регистрация объединения. Эти функции возлагались на НКВД и соответствующие органы губернских исполкомов. НКВД поручалось также строгое наблюдение за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью. В случае обнаружения противоречий Конституции РСФСР и законам или отклонения от своих уставов органам НКВД предоставлялось право принимать решение о приостановлении деятельности объединений или об их закрытии. Таким образом, в стране вводился строгий тотальный контроль над деятельностью общественных организаций и союзов, ставивший их, по существу, в зависимость от государства. Характерно, что в нормативных актах не было даже отдаленного упоминания о политических партиях. И это не случайно. Отсутствие правового регулирования должно было означать отсутствие и самого вопроса, что вполне вписывалось в политику большевиков по устранению любых противников своей монополии на власть. Наоборот, наступление на остатки оппозиционных политических партий, в самом существовании которых усматривалась определенная политическая конкуренция, в годы нэпа приобрело более последовательный и целенаправленный характер. Уже в конце 1920 г. — начале 1921 г., особенно в связи с вооруженными выступлениями в г. Кронштадте и Тамбовской губернии, по всей стране были арестованы тысячи меньшевиков, эсеров, анархистов и представителей других партий. В июне 1921 г. по поручению Ленина руководство ВЧК подготовило план ликвидации политической оппозиции. В нем предусматривалось, в частности, продолжить систематическую работу по «разрушению аппарата партий», а также осуществить «массовые операции» против них «в государственном масштабе». Начало официальному оформлению политики в отношении политических партий и инакомыслия положила XII Всесоюзная партийная конференция (август 1922 г.). Она приняла резолюцию «Об антисоветских партиях и течениях», заложившую политическую основу для «законности» применения политического насилия. В резолюции ставилась задача применения репрессий к политиканствующим верхушкам мнимо беспартийной, буржуазно-демократической интеллигенции. «Репрессии, — отмечалось в ней, — диктуются революционной целесообразностью, когда речь идет о подавлении тех отживающих групп, которые пытаются захватить старые позиции». В резолюции также отмечалось, что в среде «антисоветского лагеря», к которому были отнесены практически все оставшиеся политические партии, идет процесс расслоения, и в целях ускорения этого процесса предлагалось проведение массовых репрессий, что вскоре и было осуществлено. Пытаясь хоть как-то оправдать преследования политических противников, большевистская власть в 1922 г. развернула на страницах печати широкую кампанию по дискредитации действий меньшевиков и эсеров в годы революции и Гражданской войны. Апофеозом этой кампании стал ряд открытых судебных процессов над представителями социалистических партий. Самым громким среди них был процесс по делу ЦК и отдельных членов иных организаций партии социалистов-революционеров. Трибунал обвинил группу лидеров партии эсеров в организации заговоров с целью свержения советской власти, в пособничестве белогвардейцам и иностранным интервентам, а также в контрреволюционной агитации и пропаганде и приговорил их к высшей мере наказания — расстрелу, но исполнение приговора отложил. В 1923 г. в соответствии с решением властей по стране прокатилась еще одна волна массовых репрессий. В результате новые тысячи социалистов, уличенных или подозреваемых в нелегальной подрывной деятельности, оказались в тюрьмах, концентрационных лагерях или были расстреляны. Разгромленные и деморализованные остатки социалистических партий в начале 1920-х гг. еще пытались как-то организоваться и предлагать свои решения политических и экономических проблем. Проводились дискуссии, созывались конференции и собрания. Но восстановить свое влияние они уже были не в силах. К тому же лучшие кадры партий оказались либо за решеткой, либо в изгнании, либо отошли от дел. К середине 1923 г. стало понятно, что в борьбе с большевиками социалистическая оппозиция окончательно потерпела организационный и политический крах. Уставшая от войн, разрухи и голода, страна смирилась с новой властью, участь противников большевизма была предрешена. Как альтернативная политическая сила социалистическая оппозиция ушла в небытие, а с ней и целая эпоха революционного идеализма и романтизма в российской истории. Готовя разгром эсеро-меньшевистской оппозиции, большевики немало постарались, чтобы придать ему в глазах российской и международной общественности видимость правовой акции, направленной на обеспечение «социалистической законности». Руководство РКП(б) понимало, что в мирное время только насильственными методами на основе партийно-политических решений действовать больше нельзя. Нужны были иные, в том числе юридические, средства и основания для ликвидации политического инакомыслия. Отсюда вытекала задача освятить политический произвол и насилие именем закона. Считалось, что главное предназначение права и закона — обеспечивать легитимность власти. Такое отношение к праву и закону исходило из убеждения в том, что диктатура пролетариата — это система государственной власти, не ограниченная формальными правовыми установлениями. Она опирается на силу и волю победившего рабочего класса в лице коммунистической партии. Под революционной законностью стали понимать тот правопорядок, который «признан целесообразным верховными органами пролетарской диктатуры и является общеобязательным». На практике это вело к подмене принципа законности принципом революционной целесообразности, оправдывающим любое насилие и произвол, если они отвечают интересам революции. В результате правового нигилизма в большевизме сложилось упрощенное, вульгарное отношение к закону, подчиненному политике. Характеризуя основы советской судебной системы, Ленин прямо указывал на ее политическую природу: «Мы не признаем судов внеклассовых». Это подразумевало примат классовых целей и интересов над интересами истины, справедливости и права. Что означал принцип революционной целесообразности на деле, одними из первых испытали на себе оппозиционные социалистические партии. В январе 1922 г. Ленин пишет руководителям ВЧК: «Дело теперь только в чисто технических мерах, ведущих к тому, чтобы наши суды усилили (и сделали более быстрой) репрессию против меньшевиков». Это же обстоятельство Ленин требовал учесть и в проекте УК, настаивая на «усилении репрессий против политических врагов советской власти и агентов буржуазии (в особенности меньшевиков и эсеров); проведение этой репрессии ревтрибуналами в наиболее быстром и революционно-целесообразном порядке; воздействие на судей и членов ревтрибуналов через партию в смысле улучшения деятельности и усиления репрессий». В мае 1922 г., накануне известного процесса над эсерами, на сессии ВЦИК обсуждался новый УК. Некоторые участники сессии высказались за исключение расстрела как меры наказания за контрреволюционную деятельность. Однако это предложение было категорически отвергнуто. Более того, Ленин настоял на расширении перечня статей, предусматривающих расстрел, объясняя это необходимостью «открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы. Суд должен не устранять террор: обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать или узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас». Эти положения легли в основу печально известной ст. 58 УК РСФСР, по которой в скором времени было осуждено большинство участников процесса над эсеровской партией. Следующим шагом в этом направлении стало фактическое закрепление за руководством большевистской партии права последнего слова по всем судебным политическим делам. С этой целью в сентябре 1926 г. при ЦК ВКП(б) была создана специальная комиссия, которой поручалось изучать все обвинительные заключения по политическим делам в стране, отбирать наиболее значимые из них и представлять соответствующую информацию в Политбюро для получения директив с последующей передачей их в местные судебные органы. Формально прямых указаний по существу рассматриваемых дел комиссия не давала, но, учитывая подчиненное положение, в котором оказались к тому времени суды, нетрудно догадаться, какой могла быть их реакция. В феврале 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли» полномочия контрольных органов над деятельностью общественных объединений были еще более расширены. В их компетенцию был включен надзор не только за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью, но и за общим состоянием дел как путем проведения проверок на месте, так и путем получения периодических отчетов о работе обществ и союзов. Кроме того, при наличии отрицательного заключения компетентных органов они получали право отвода кандидатур учредителей обществ и союзов и требования замены их новыми. В 1930-е гг. борьба с действительными и мнимыми врагами советской власти приобретает еще больший размах. Если до сих пор она велась избирательно, с конкретными политическими партиями и группами, то теперь — со всеми, кто представлял хотя бы потенциальную опасность для режима. В результате организованная политическая оппозиция власти коммунистов была искоренена полностью. Шумные показательные процессы над мифическими Трудовой крестьянской партией и так называемой Промпартией наглядно показали, что реальных противников у ВКП(б) не осталось. Выступая в ноябре 1936 г. на Чрезвычайном VIII всесоюзном съезде Советов при обсуждении новой Конституции СССР, И.В. Сталин, продолжая дело В.И. Ленина, имел полное основание заявить, что в стране нет почвы для существования других политических партий, кроме коммунистической. Это положение было закреплено и в самой Конституции, в которой компартия характеризовалась как «передовой отряд» и «руководящее ядро» советского общества. Таким образом, к концу 1930-х гг. однопартийная система политической власти в Советском Союзе сложилась окончательно. Она опиралась на безраздельное господство партии во всех органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Через своих представителей в руководстве профессиональных, общественных, культурных и иных массовых организаций трудящихся партия контролировала все сферы жизни общества. В ее руках находился и карательно-репрессивный аппарат. В этом смысле можно говорить об историческом феномене партии-государства, когда имеет место полное слияние функций общественной по своей природе политической организации с функциями государственной власти и государства. Однако насильственная ликвидация организованной оппозиции однопартийной диктатуре в начале 1930-х гг. не означала, что источники инакомыслия в стране были искоренены. И в те годы, и в более позднее время имели место отдельные попытки создания нелегальных групп, ставивших целью борьбу с партократическим режимом. Их деятельность носила «охранительный» характер, имела целью не столько ограничить власть коммунистов, сколько полнее реализовать гуманистический потенциал социализма. Первые выступления антисоветского характера, связанные с деятельностью правозащитников, относятся к периоду «оттепели» 1960-х гг. В 1970-е гг. эти выступления вылились в движение, получившее название диссидентского. Его отличительной особенностью были антикоммунизм и антисоветизм. Не просто критика сталинизма, а борьба с политическим строем и коммунистической идеологией стала его главной задачей. Итог деятельности всех этих групп был всегда один: тюрьма, ссылка, психиатрическая лечебница, высылка за границу. Боясь массовых народных волнений, и сам партийный режим со временем стал испытывать необходимость в переменах. Поворотным пунктом в этом отношении стал XX съезд КПСС (1956 г.), который сопровождался разоблачением культа личности Сталина, началом массовой реабилитации репрессированных, определенным осуждением методов партийного руководства. Начатый съездом процесс политического обновления общества носил ограниченный, часто внутрисистемный характер, рассчитанный на то, чтобы не поколебать, а наоборот, укрепить, сделать более эффективной монополию коммунистической партии на власть, освободив ее от наиболее одиозных извращений сталинизма. В последующие годы начался застой в КПСС, а затем началось ее перерождение. В тот период партия все более приобретает черты чиновничье-бюрократической корпоративной организации, оторванной от нужд народа и озабоченной только сохранением своей власти в обществе. Даже редкие попытки социально-экономических и политических преобразований на практике выливаются в чисто идеологические кампании, призванные укрепить авторитет компартии. В 1977 г. монопольное положение КПСС в советской политической системе получает окончательное оформление в новой Конституции СССР, законодательно закрепившей роль партии как «руководящей и направляющей силы советского общества», «ядра политической системы». В начале 1980-х гг. коммунистическую партию лихорадила частая смена высшего руководства. Экономическая и общественно-политическая жизнь была фактически парализована, Многие готовы были восставать против власти. Все это еще больше усиливало стагнацию в партии и обществе, требовало коренных политических и экономических перемен. Начало процессу реформирования однопартийной системы политической власти было положено в 1985 г. с приходом нового партийного руководства во главе с М.С. Горбачевым. Определенным стимулом к тому послужило обсуждение «новой редакции» Программы КПСС, проходившее под девизом «совершенствование социализма». Вскоре, однако, эта задача была вытеснена идеей перестройки. XIX партконференция приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои однопартийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности. Жизнь людей в стране ухудшалась, граждане открыто на митингах выражали свое недовольство властью, коммунистами. Формирование на этом фоне избирательных блоков и самостоятельных новых политических организаций и объединений, многие из которых были настроены антисоветски и антикоммунистически, свидетельствовало о закате эры безраздельного господства КПСС и советской власти. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы. В новой редакции ст. 51 была закреплена возможность образования и других политических партий. Рост многопартийности заставил разваливающуюся КПСС, государство принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить процесс, поставить его в определенные рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР «Об общественных объединениях». По существу, это была вторая в истории попытка модернизировать форму политического правления государства, созревшего в условиях острого социального кризиса, когда правящий режим диктатуры оказался перед лицом стихийно нарастающего потока общественно-политической активности народных масс, угрожающей самому его существованию. Первая такая попытка в начале века, как известно, закончилась неудачей. Царский режим не захотел тогда довести до конца демократическую трансформацию централизованной государственной власти по примеру западных государств, что привело к углублению пропасти между ним и обществом и в конечном счете к краху России. Теперь, спустя почти 100 лет, предпринималась новая попытка создать условия для формирования в стране представительной, партийной демократии как института гражданского общества. Но она также была обречена на неудачу. С узаконением многопартийности возникла реальная возможность для институционализации различного рода неформальных объединений и реорганизации их в политические партии. В 1990—1991 гг. сформировались основные политические партии либеральнодемократической направленности — Социал-демократическая, Демократическая, Республиканская, Крестьянская, Народная партия свободной России, Движение демократических реформ, Либеральнодемократическая партия Советского Союза и др. Одновременно шло интенсивное образование организаций национал-патриотической ориентации — Республиканской народной партии, движения «Русское национальное единство». На несколько течений и организаций распался Национально-патриотический фронт «Память». В тот же период были созданы объединения с «ретроспективной» идеологией — Конституционно-демократическая партия — партия народной свободы, Движение социалистов-народников, Союз русского народа, ряд монархических организаций. Однако с ростом оппозиции вызрела и новая революционная ситуация в СССР. Неудачи реформ в советском обществе, дальнейшее ухудшение жизни людей, кровавые конфликты в республиках, августовский путч в Москве, политические интриги лидеров — все это обострилось к концу 1991—1992 гг. и привело к развалу Советского государства. Указом Президента Б.Н. Ельцина от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР» были приостановлены и признаны незаконными деятельность КПСС и КП РСФСР на всей территории страны. В Указе, в частности, отмечалось, что «КПСС никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными или их прямым подчинением КПСС. Руководящие структуры КПСС осуществляли свою собственную диктатуру, создавали за государственный счет имущественную основу для неограниченный власти. Деятельность структур партии в установленном порядке не зарегистрирована и осуществлялась с грубыми нарушениями закона». Указами Президента были преобразованы органы КГБ (Указ от 26 ноября 1991 г.), объявлено о формировании новой российской армии (Указ от 7 мая 1992 г.), созданы новые органы власти на местах. В ходе новой демократической революции было разрушено то, на что опиралась КПСС. С введением частной собственности и появлением богатых и бедных произошла смена общественного строя. Новое российское демократическое государство, отвергая насилие и тоталитаризм, дало возможность многим партиям реформироваться и укрепиться, а также создало реальные условия для дальнейшего развития законодательства о политических партиях и общественных объединениях, развития демократии в стране. Идейные и тактические разногласия самих коммунистов привели к образованию на левом фланге радикальных партий — Российской коммунистической рабочей партии, движения «Трудовая Россия» и др. и партий неокоммунистического толка — КПРФ и Аграрной партии России, выступающих за создание умеренно-демократических партий парламентского типа. Дальнейшее углубление и развитие законодательства об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая политические партии. Хотя о партиях в Конституции РФ специально не упоминается, но право на их создание вытекает из смысла ч. 3 ст. 13, признающей в России политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, ч. 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений. Согласно Основному закону право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Конституция РФ закрепляет в качестве одной из важнейших гарантий свободы объединений соблюдение принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Одновременно Основной закон гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В Конституции РФ гарантируется свобода деятельности общественных объединений. Они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев. Предусмотрено право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы. Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антиобщественных целях. Основной закон запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В российском обществе в декабре 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу первого созыва. Это были не традиционные выборы. Они проходили после разгона Верховного Совета в Москве 3—4 октября в рамках новых политических правил, установленных новым Российским государством, в обстановке довольно высокой общественно-политической напряженности. 1 октября 1993 г. Президент издал Указ «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период». В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, одна половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина — по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур. По итогам голосования из 13 избирательных объединений, принимавших участие в выборах по партийным спискам, только 8 преодолели установленный 5-процентный барьер: Либерально-демократическая партия России получила 24,6 голосов и соответственно 58 депутатских мест, блок «Выбор России» — 15% (40), Коммунистическая партия РФ — 11,2% (32), Аграрная партия России — 8% (21), блок «Явлинский — Болдырев — Лукин» (Яблоко) — 7,7% (20), Демократическая партия России — 5,6 % (14), Партия российского единства и согласия — 5,8% (17), политическое движение «Женщины России» — 8,7% (21). В соответствии с Законом об общественных объединениях все представленные в Государственной Думе политические партии образовали самостоятельные фракции. С точки зрения обеспечения реальной многопартийности, формирование партийных фракций как специфического института парламентской демократии имело большое значение, так как они не только впервые в отечественной истории получили официальный юридический статус, но и стали полноправными участниками законодательного процесса. В развитие действующего законодательства Регламент Государственной Думы первого созыва предусматривал самые широкие полномочия партийных фракций: по партийно-политическому принципу формировались все руководящие органы палаты, ее комитетов и комиссий; через своих представителей фракции могли выступать с законодательными инициативами и проектами постановлений Государственной Думы, обращаться с запросами к любому государственному органу или должностному лицу; им было предоставлено право организации парламентских слушаний, круглых столов, семинаров по проблемам законотворческой деятельности, проведения пресс-конференций, встреч с избирателями. Тем самым политическим партиям были созданы все необходимые правовые и организационные возможности для реализации ими своей функции представительства общественных интересов на законодательном уровне. Практика избирательных кампаний после 1993 г., массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, расширительное толкование понятия «избирательное объединение» в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся по существу политическими, что, в свою очередь, могло еще больше запутать избирателя. Полностью не решил этой задачи и Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Подтвердив действие норм аналогичного Закона 1993 г. в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия «общественное объединение» и «общественная организация» (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако Закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права на выдвижение собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, Закон фактически устранил различие прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе. Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. количество потенциальных участников кампании выросло почти вдвое. Если в 1993 г. списки кандидатов в депутаты Государственной Думы первоначально выдвинули 35 общественных объединений, то в 1995 г. их стало уже 69, из которых 43 были зарегистрированы ЦИК России для участия в выборах (на прошлых выборах — 13). Тем не менее, итоги избирательной кампании 1995 г. дают основание утверждать, что за два прошедших года демократическое Российское государство совершило серьезный шаг как в укреплении самих партий, так и в развитии политико-правовой культуры общества, сделав многопартийность устойчивой реальностью. Если на выборах 1993 г. 5-процентный барьер преодолели 8 избирательных объединений, то в 1995 г. это сумели сделать только 4 объединения. В новом составе Государственной Думы значительно большим по сравнению с 1993 г. оказалось количество депутатов, избранных непосредственно от различных партий, движений и блоков. Соответственно, почти в 2 раза (со 127 до 77) уменьшилось число депутатов, выдвигавшихся не от партий и движений, а от групп избирателей, и имевших статус независимых кандидатов. Опыт проведения выборов в Государственную Думу второго созыва сделал очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, в частности, их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1997 г. с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем содержится качественно новая правовая трактовка избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности этих органов. Таким образом, в основу законодательного определения политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических. Следующим важным этапом в совершенствовании правового регулирования деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях» 1998 г. Он ввел ряд конкретных ограничительных признаков политического общественного объединения, при наличии хотя бы одного из которых последнее не могло быть признано в качестве политического. К таковым не могли быть отнесены объединения, во-первых, зарегистрированные в качестве профсоюза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности; во-вторых, уставом которых допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку; в-третьих, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов. Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политические партии, непартийные политические объединения и политические движения, сыграла определенную позитивную роль на ближайших парламентских выборах. В избирательной кампании 1999 г. принимало участие 26 избирательных блоков и объединений, и только 6 из них сумели набрать предусмотренные законом для получения депутатских мандатов 5% голосов избирателей. Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос долгое время оставался дискуссионным. Споры в основном сводились к тому, нужен или не нужен специальный закон о политических партиях. Одни были убеждены, что принятие отдельного закона о партиях, фактически закрепляющего их монополию на участие в выборах, противоречило бы реально сложившейся в стране партийно-политической системе, в которой наряду с партиями все более активную роль играют и политические движения. Другие, наоборот, считали, что такой закон необходим, поскольку партии являются исторически вызревшим типом общественной организации, наиболее адекватно отвечающим потребностям политической деятельности, имеют сравнительно четкие идеологические ориентиры и организационную структуру и потому легче поддаются контролю со стороны общества и государства. Первые попытки узаконить деятельность политических партий предпринимались еще в 1991—1992 гг. в Верховном Совете РСФСР. Был подготовлен проект специального закона. Но большинство депутатов, главным образом из числа сторонников КПРФ, оказались тогда не готовы к восприятию идей подлинной многопартийности. В результате проект так и не вышел за пределы Комитета по делам общественных объединений. Избранная в конце 1993 г. Государственная Дума первого созыва вновь вернулась к закону о политических партиях. Однако его ожидала нелегкая судьба. Он трижды обсуждался в первом чтении, дважды — во втором и был принят в третьем чтении 8 декабря 1995 г. на последнем заседании палаты. Разработчики закона аргументировали необходимость принятия закона тем, что он регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами своего конституционного права на идеологическое и политическое многообразие. С принятием Закона и появляется особая организационноправовая форма «политическая партия», так как Закон «Об общественных объединениях» не рассматривает это понятие и отсылает к специальному законодательству. Закон о партиях, как отмечали его разработчики, закрепляет принципиальные отличия политических партий от иных общественных объединений прежде всего в возможности выдвигать кандидатов на выборные и иные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создает правовую основу для деятельности фракций политических партий в представительных органах всех уровней. 11 июля 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях» был подписан Президентом РФ и вступил в силу. В последующие годы линия на искусственное выращивание политических партий и формирование в стране многопартийной системы ограниченного типа с доминирующей «партией власти» во главе получила дальнейшее развитие в ряде законодательных инициатив. Наиболее важной среди них является законопроект «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенный Президентом РФ и 24 декабря 2004 г. принятый Государственной Думой в первом чтении. Основная идея законопроекта состоит в изменении смешанного мажоритарно-пропорционального принципа формирования Государственной Думы и избрания всех депутатов палаты по избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов. Судьба политических партий и партийной системы пока не решена. Проблема государства и законодательства о политических партиях нуждается в осмыслении в свете формирования гражданского общества и правового государства.